045899 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na 1ª Secção do STA A... interpôs recurso contencioso do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO (SEALOT) DE 21-10-99, declarando a utilidade pública da expropriação do imóvel de sua propriedade, denominado “Quinta dos ...”, sito em ...município de Lisboa, imputando ao acto vícios de violação de lei (arts. 13º e 14º do PDM de Lisboa; dos princípios constitucionais da igualdade, justiça e proporcionalidade, da segurança jurídica e da protecção da confiança, de incompetência) e de forma (falta de fundamentação; falta de audiência prévia). Na resposta, a autoridade recorrida pugna pela legalidade do acto recorrido, pedindo o improvimento do recurso. Contestou, ainda, o recorrido particular, MUNICÍPIO DE LISBOA; através do seu Presidente da Câmara, pedindo a manutenção do acto recorrido. No termo das suas alegações, formulou o recorrente conclusões em que e fundamentalmente, suscita as seguintes questões: 1ª As plantas publicadas no DR não identificam o imóvel do recorrente, de forma clara, precisa, completa e inteligível pelo que não poderiam fundamentar a expropriação; 2ª O prédio está integrado no inventário do PDM de Lisboa, pelo que o acto viola os arts. 13º, 14º e 118º de tal regulamento, sendo certo que as normas do PUAL se lhe não poderiam sobrepor; 3ª O despacho recorrido viola o conteúdo essencial dos direitos de propriedade privada e habitação (arts. 62º e 65º da CRP), bem como o princípio de igualdade, justiça, legalidade e boa fé e proporcionalidade; 4º O despacho enferma de falta de fundamentação da atribuição do carácter urgente da expropriação e da inexistência de audiência prévia do ora recorrente. Foram apresentadas contra-alegações quer pela autoridade recorrida, quer pela recorrida particular. O EMMP emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, uma vez que o despacho recorrido não está devidamente fundamentado quanto às razões da invocada urgência da expropriação. O processo correu os vistos legais, sendo os autos redistribuídos a novo relator. Com interesse para a decisão, resulta fixada a seguinte matéria de facto: O ora recorrente é proprietário do imóvel denominado "Quinta ...", sito na ..., município de Lisboa, com a área total de 13507 m2, onde existem, além do mais, dois edifícios destinados a habitação, com quatro fogos, em bom estado de conservação e habitabilidade, nos quais residem o ora recorrente, os seus dois filhos e respectivas famílias -v. art. 1° da p.r., não impugnado; Em 99.04.09, o ora recorrente foi notificado do ofício n.° 275, do Departamento de Gestão Imobiliária da Câmara Municipal de Lisboa (CML), com o seguinte teor: "Aquisição de propriedade sita na Quinta dos ... (Azinhaga dos Milagres). A propriedade da qual é V. Exa. proprietário indicado, encontra-se comprometida com a execução do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar. Este plano, já aprovado, que se destina à recuperação e reconversão da zona, é executado com recurso, na parte destinada a realojamentos, ao Programa Especial de Realojamento (PER), que foi objecto de protocolo celebrado com o Governo, com calendarização muito apertada, o que o torna urgente. Por tal motivo, dada a necessidade de se proceder ao início das obras, e para prevenir eventuais dificuldades que possam pôr em causa todo o seu planeamento, vai a Câmara solicitar ao Governo a declaração de utilidade pública de expropriação das parcelas necessárias, nas quais se inclui o prédio acima indicado" - V. art. 2° da p.r., não impugnado; Em 99.09.30, o ora recorrente enviou uma carta ao senhor Presidente da CML, sublinhando a qualidade e características dos edifícios que integram a Quinta dos ..., bem como a existência de diversas famílias a residir no seu imóvel e disponibilizando-se para quaisquer negociações - V. art. 3° da p.r., não impugnado Em 99.12.13, o ora recorrente foi notificado do ofício n.° 1502, do Departamento de Gestão Imobiliária da CM, com o seguinte teor: "Notifico V. Exa. em cumprimento do disposto no artigo 17° n.° 1 da Lei n.° 168/99 , de 18 de Setembro, que, por Despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, datado de 21 de Outubro de 1999, publicado no "Diário da Republica", II Série, de 27 de Novembro de 1999, foi declarada a utilidade pública e atribuído carácter urgente à expropriação. A posse administrativa terá lugar logo que cumpridos os pressupostos legais, designadamente a nomeação do perito solicitada ao Tribunal da Relação. A expropriação destina-se à construção de fogos no âmbito do programa Especial de Realojamento (PER), do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar" - V. art. 4° da p.1'., não impugnado; 5) O ora recorrente teve então conhecimento da publicação do despacho do Senhor SEALOT, de 99.10.21, no Diário da República, 2` Série, n.°. 277, de 99.11.27, a p.p. 17944, com o seguinte teor: " Declaração n.° 387199 (2' Série) - Torna-se público que o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, por despacho de 21 de Outubro de 1999, a pedido da Câmara Municipal de Lisboa, declarou a utilidade pública e atribuiu carácter urgente à expropriação de oito parcelas de terreno identificadas nas plantas anexas e de todos os direitos a elas inerentes sitas na Quinta da Musgueira, junto ao Forte da Ameixoeira, freguesia da Charneca, necessárias à execução do programa especial de realojamento da zona denominada «Alto do Lumiar>. A expropriação destina-se à construção de fogos no âmbito do programa especial de realojamento (PER) do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar. Para efeitos do disposto no artigo 13° do Código das Expropriações, a caução foi fixada em 377.218.500$00, já assegurada pela autarquia. O referido despacho foi proferido ao abrigo dos artigos 1°, 3°, n.° 1, 10°, n.° 1, 11°, n.° 1, alínea a), e 13° do Código das Expropriações, no uso da competência delegada no despacho do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território n.º 48/96, de 26 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 2ª Série, n.° 69, de 21 de Março de 1996, e tem os fundamentos de facto e de direito constantes da informação técnica n.° 198/DSJ, de 20 de Outubro de 1999, do processo EX-11.07/4-99 desta Direcção-Geral" - V. art. 5° da p.r., não impugnado; 6) Em 2000.01.19, o ora recorrente foi notificado do ofício n.° 0086, do Departamento de Gestão Imobiliária da CML, com o seguinte teor: "Em conformidade com o disposto no artigo 21° do Código das Expropriações comunica-se a V. Exa. que, face à autorização concedida e publicada no "Diário da República", II Série, do dia 27/11/1999, para tomar posse administrativa da propriedade supra referida, para execução imediata do Programa Especial de Realojamento, no âmbito do Plano de Urbanização do Alto do Lumiar vai realizar-se no dia 26 de Janeiro de 2000 pelas 12.15 horas a "vistoria ad perpetuam rei memoriam" do imóvel supra-referido. O Perito referido nomeado pelo Senhor Presidente do Tribunal da Relação de Lisboa é o Sr. Eng.' .... Em sequência esta Câmara Municipal tomará posse administrativa da referida propriedade, nos termos do artigo 20° do Código das Expropriações" Em 2000.01.26, realizou-se a vistoria ad perpetuam rei memoriam do imóvel do ora recorrente e, em 2000.03.28, procedeu-se à respectiva tomada de posse administrativa Os dois edifícios habitacionais na Quinta dos ... dispõem de um logradouro composto por jardim, piscina e pátio exterior, anexos para arrumos e parqueamento coberto - v. art. 9° da p.r., não impugnado; Atendendo às referidas características da Quinta dos ..., o Plano Director Municipal (PDM) de Lisboa, aprovado pela RCM n.° 94/94 e publicado no Diário da República, I Série, de 29 de Setembro de 1994, integrou aquele imóvel no inventário municipal do património (v. n.° 18.28 do ANEXO I do PDM de Lisboa; cfr. art. 13° do regulamento do PDM de Lisboa) - Em torno dos edifícios da Quinta dos ... existe uma área livre e não arborizada, incluída no perímetro daquela propriedade, na qual é possível executar as construções destinadas ao PER que se pretende levar a efeito no imóvel do recorrente - v. art. 16° da p.r., não impugnado; cfr. art. 29° da resposta da autoridade recorrida; Por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 2000.04.05, foi ordenada a suspensão da eficácia do despacho do Senhor SEALOT, de 99.10.21, conforme consta do processo que, sob o n.° 45899-A, correu termos pela 3ª Subsecção da 1ª Secção. Passando-se, desde já à análise das questões suscitadas nas conclusões do recurso, trataremos, em primeiro lugar, da invocada questão qualificada pelo recorrente, como da ininteligibilidade do objecto do acto sub judice; Contrariamente ao que é defendido na minuta, a fundamentação do acto administrativo de declaração de utilidade pública da expropriação, não é nem pode ser a(s) planta(s) topográficas de elvadíssima escala publicadas com o despacho. A função de tais plantas é de localização/ identificação meramente topográfica dos terrenos, que não a de fundamentação de tal acto. Para além do mais, a identificação correcta, completa, inequívoca dos terrenos consta do procedimento administrativo elaborado pela entidade expropriante que, de tal intuito e oportunamente como alegado e demonstrado, aliás, a fls. 14, de tudo foi dado correcto conhecimento ao interessado, em termos de este poder, compreendendo o correcto sentido e alcance do acto, com ele se poder conformar ou impugnar pelos meios legais ao seu alcance, como se verifica, com o teor do que vem articulado neste recurso. Se acaso ao destinatário do acto, face ao mero teor da publicação oficial se suscitassem dúvidas quanto ao preciso objecto da DUP, na parte que lhe dizia respeito, poderia ele, para além do mais, lançar mão do p., designadamente do art. 31º da LPTA, para obter as indicações necessárias. Assim improcede esta questão. De seguida, suscitou a questão da violação de normas e princípios do PDM de Lisboa; Da análise deste regulamento, verifica-se que, efectivamente e com relação à freguesia de Charneca, o prédio designado como Quinta dos ..., no ponto 13.17 da sua lista anexa, nº1, elaborada nos termos do p. no seu art. do seu art. 13º, foi inventariado como imóvel com interesse histórico, arquitectónico e/ou ambiental. Só que, em contrário do que vem defendido e não estando, sequer invocada qualquer ulterior e necessária selecção com vista inclusão do prédio em posterior classificação, nos termos do art. 13º/3a 6 do PDM . Nas condições verificadas, a possibilidade legal da desconsideração do inventário e até da sua eventual demolição poderia decorrer, como p. na al. a) do art. 14º da expressa previsão de um plano de urbanização ou de pormenor aprovado. Na situação em análise, o Plano de Urbanização do Alto do Lumiar (PUAL), também aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 126/98 de 24-9, publicada na I série-B do DR de 27-10-98, veio afectar o prédio a outras finalidade de elevado interesse público susceptíveis de sobreposição ao regime de inventário, nos termos do já, até p. no próprio PDM, designadamente nos seus arts. 123º, a 125º , com expressa menção da UOP 23 no seu anexo 4º. Desta forma, no regime normativo aplicado, o acto recorrido não está em desconformidade com o PDM/Lisboa, improcedendo, assim e nesta conformidade a questão suscitada. Porém e a existir o eventual conflito normativo invocado, o mesmo haveria de ser solucionado, nos termos do p. no art. 16.º , n.º 1, alínea d), do Decreto-Lei n.º 69/90 , de 2 de Março, vigente à data da DUP, sendo certo que Plano de Urbanização do Alto do Lumiar foi aprovado e em ratificado por Resolução do C.M., ou seja, em iguais condições às da aprovação do PDM valendo, assim as determinações do plano mais recente (lex postaerior….), pelo que não se verifica a invocada desconformidade normativa. Suscita, ainda, o recorrente a questão da eventual violação de direitos e princípios fundamentais designadamente, o conteúdo essencial do seu direito de propriedade privada e de habitação, bem como o princípio de igualdade. A este respeito, haverá de recordar-se que, de acordo com a jurisprudência, quer deste STA ( cf., v.g., os acs. STA de 1-3-2000 – rec. 43993; de 18-6-98 – rec. 41653; do Pleno de 12-12-01 – rec. 34981; de 13-4-2000- rec. 35706,) quer do TC (c f., acs. 544/01- pº194/01 e rec. 377/999 – pº 501/96 de 22-6-99, in DR II série de 28-2-2000), quer da melhor doutrina (c f., v.g., JJ Gomes Canotilho e Vital Moreira, in CRP anotada, 3ª ed. , pg. 333), o direito de propriedade privada só tem natureza análoga aos direitos fundamentais, enquanto categoria abstracta, entendido como um direito à propriedade, ou seja, como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e à sua livre fruição e não como poder directo, imediato e exclusivo sobre concretos e determinados bens, não gozando de protecção constitucional em termos absolutos, sofrendo as restrições resultantes quer dos seus limites imanentes, quer da colisão com outros direitos, estando, apenas garantido um direito de não ser arbitrariamente privado de propriedade e de ser indemnizado, em casos de forçada desapropriação. Ora o próprio n.º2 do art. 62º da CRP prevê casos de extinção forçada do direito de propriedade, sendo esta já e simultâneamente uma norma simultaneamente de habilitação - (concessão às autoridades públicas de poderes de intervenção na propriedade privada ) sendo, por outro lado, também um a norma de garantia ( tipificação das formas de intervenção e os domínios operacionais do instituto expropriativo), impondo limites à actuação das entidades públicas e assegurando aos expropriados o direito à justa indemnização (José Osvaldo Gomes, in Expropriações por Utilidade Pública- 1ª ed., pg.56 .) Observado o bloco de legalidade subjacente ao acto administrativo da DUP, em conformidade com o p. no título II do CExp./91 ( DL 438/91 de 9-11) vigente ao tempo da prolação do acto estará o mesmo constitucionalmente conforme no que tange ao p. no art. 62º da CRP, como aliás acontece na situação em exame. A circunstância de o objecto da expropriação também abranger a casa usada como habitação do expropriado e de sua família também não conflitua com a norma programática do art. 65º da CRP. Não existe qualquer violação do princípio da igualdade, no enfocado aspecto de se determinar o arbitrário sacrifício do recorrente em benefício de terceiros, pois embora o terreno também se destine à construção de diversos fogos no âmbito do PER, tal projecto transcendendo os pequenos interesses individuais dos futuros utentes das habitações a construir, realizando o interesse público da requalicação urbana, prosseguindo o objectivo constitucional de operar no sentido da melhoria do ambiente e qualidade de vida das populações que se não compadece com a manutenção de barracas e de barros degradados. Também e prosseguindo entendemos não terem sido violados os preceitos constitucionais p. nos arts. 67º e 78º da CRP, na medida em que, e como já afirmamos supra, ao inventário efectuado no PDM da Quinta dos ... e suas edificações, não se seguiu qualquer acção de qualificação do prédio ou de qualquer dos seus componentes como de valor e interesse público, a implicarem a sua necessária conservação. Também não se verifica a violação de quaisquer outros princípios de matriz constitucional, designadamente, os princípios da justiça, legalidade e boa- fé, proporcionalidade pois e como já referimos não ocorre a invocada de violação de qualquer lei ou regulamento. A regularidade do PUAL na parte conflituante com o PDM e nos legalmente previso obrigou a que também aquele plano de urbanização tivesse que ser ratificado pelo CM, a tudo fazendo acrescer que, conforme as informações e pareceres técnicos a totalidade dos terrenos expropriados são imprescindíveis à específica realização do projecto, onde e em relação ao prédio se prevê a implantação de 125 fogos “PER” e o troço final do Eixo Central, via considerada como fundamental para a concretização do projecto e respectivos objectivos. De resto, na informação 198/DSJ de 20-10-99 é realçada a importância da desta área expropriada nos termos acabados de referir. Finalmente, haverá de ser apreciado o acto no que tange aos vícios de forma de falta de fundamentação quanto ao carácter urgente dado à expropriação e de falta de audiência prévia Conforme consta do processo instrutor apenso, aos proprietário da Quinta dos Milagre e previamente à prática do acto impugnado pela entidade expropriante foram remetidos aos aqui expropriados, designadamente os ofícios 1049-A e 1050 de 16-9-99 dando-lhes conta da intenção de pedir a declaração de utilidade pública da expropriação ao Secretário de Estado do Ordenamento do Território, convidando-os, no entanto para se iniciarem negociações com vista à aquisição do prédio pela via privada. Mostra-se assim cumprida esta formalidade, em conformidade com o que se preceitua especificamente no art. 14º do CExp. Finalmente e no que, em especial se refere à alegada falta de fundamentação do carácter urgente: o despacho recorrido remete para a informação cujo teor se transcreve. " A CML fundamenta a urgência na necessidade de dar inicio imediato à construção dos referidos fogos, visto o compromisso assumido com o Governo, no âmbito do Programa PER, de eliminação das barracas existentes no concelho de Lisboa até ao final do ano 2000. O lançamento do concurso para a execução da obra encontra-se apenas pendente da disponibilização dos respectivos terrenos." Perante esta informação e seu teor embora se reconheça que de forma muito sucinta, o acto apontou, por remissão expressa, as razões para a declaração de urgência, pelo que se não pode acolher a alegação dos recorrentes em diferente sentido, bem como o referido a tal respeito no parecer do EMMP. Se a entidade expropriante assumira, com o Governo, nos termos do DL 163/93 de 7-5,.o compromisso de eliminar as barracas existentes no concelho de Lisboa até final do ano 2000, sendo que na área a que respeita a presente DUP se iriam construir alguns dos fogos para o necessário realojamento, afigura-se-nos, a exemplo do decidido em situação similar no ac. deste STA datado de 27-5-02, proferido no rec. 45943, que é de aceitar como suficiente a fundamentação do carácter urgente da expropriação em análise. Pelo exposto, entendemos não se verificarem os vício apontados ao acto, pelo que e sem necessidade de outras considerações, acorda-se em negar provimento ao recurso . Custas pelo recorrente, com € 400 de taxa de justiça, sendo a procuradoria de metade. Lisboa, 9 de Dezembro de 2004. – João Cordeiro (relator) – Santos Botelho – Azevedo Moreira.