2FUNDAMENTAÇÃO
O Acórdão recorrido proferido em 14.07.2017 do TCAN, sem fixar matéria de facto, decidiu que os Ministérios, na organização do Estado, mais não são que meros departamentos de organização dos órgãos e serviços do respectivo órgão central Governo, constituindo posição unânime da jurisprudência, serem os Ministérios destituídos de personalidade e capacidade judiciárias.
E não sendo pessoa colectiva, antes órgão da pessoa colectiva Estado, não possui o Ministério da Educação e Ciência personalidade judiciária.
Mais decidiu que «De tal enquadramento legal, resulta que a regra geral em matéria de legitimidade processual passiva é a que consta do art. 10º, n.º 1 e que a regra constante do nº 2 desse mesmo preceito legal corresponde às situações de legitimidade processual passiva no que concerne, por um lado, aos processos que seguem a forma da ação administrativa especial, e, por outro lado, aos processos que seguem a forma da ação administrativa comum, com ressalva daqueles que digam respeito a relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual, caso em que, de acordo com a regra que se extrai do art. 11º, n.º 2, as ações devem ser interpostas contra o Estado, que se deve fazer representar em juízo pelo Ministério Público (neste sentido Mário Aroso de Almeida, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed., pp. 46 e segs.; e Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pp. 69 e segs.).
Assim, e em suma, conclui-se que nas ações administrativas comuns em que se pretenda efetivar a responsabilidade civil (contratual ou extracontratual) a legitimidade passiva, enquanto pressuposto processual de apreciação subsequente à personalidade, continua a pertencer à pessoa coletiva Estado e não aos ministérios».
E deste modo, acompanhando o entendimento perfilhado na 1ª instância no que concerne à falta de personalidade judiciária e ilegitimidade passiva do Ministério da Educação e Ciência na presente acção, ainda assim, [com um voto de vencido] decidiu que tal excepção dilatória era passível de ser sanada, devendo possibilitar-se ao autor a apresentação de nova petição inicial desprovida desta irregularidade, invocando-se para tanto o disposto no artº 6º do CPC [dever de gestão processual] e 547º do mesmo diploma legal [adequação formal], bem como o artº 7º do CPTA.
Por seu turno, o Acórdão Fundamento proferido em 17-06-2016, no processo nº 01488/15.0BEPRT, TCAN, no âmbito de uma acção administrativa comum intentada contra o Ministério das Finanças, em que a autora formula pedido que encerra a apreciação de responsabilidade civil extracontratual pela prática de actos ilícitos que imputa aos RR de forma indistinta, foi decidido que não era possível a sanação da falta de personalidade judiciária, pelo que também não pode ser objecto de suprimento, originando assim a absolvição da instância, nos termos do disposto no artº 278º, nº 1, c) do CPC.
A matéria de facto pertinente, sumariamente provada, é a supra referida em sede de alegações e contra alegações do presente recurso.
2.2. MATÉRIA DE DIREITO
QUESTÃO PRÉVIA DA ADMISSIBILIDADE DO RECURSO
O recurso para uniformização de jurisprudência é um recurso extraordinário que visa decisão que fixe a orientação jurisprudencial nos casos em que as decisões dos Tribunais superiores sobre uma questão fundamental de direito tenham sido contraditórias. Tem, pois, por função, não só corrigir a eventual injustiça cometida na decisão recorrida mas essencialmente garantir que o novo julgamento regularize o entendimento a adoptar perante a questão fundamental de direito controvertida.
Daí que só possam ser admitidos nas circunstâncias fixadas na lei, impondo-se por isso averiguar se se encontram reunidos os pressupostos de que depende a sua admissão e só depois, se o mesmo for admitido, conhecer do seu mérito.
O regime deste tipo de recursos está fixado no artº 152º do CPTA no qual se estabelecem os seguintes requisitos de admissibilidade:
- a)Contradição de julgamentos em Acórdãos do STA ou do TCA ou em Acórdãos do TCA com Acórdão anterior do STA;
- b)Que essa contradição tenha recaído sobre a mesma questão fundamental de direito, existindo identidade dos respectivos pressupostos de facto;
- c)Que tenha havido o trânsito em julgado dos Acórdãos impugnado e fundamento;
- d)Que não exista conformidade da orientação perfilhada no acórdão impugnado com a jurisprudência mais recentemente consolidada no STA.
E porque se mantêm os princípios que vinham da jurisprudência anterior (firmada no âmbito da LPTA), a estes requisitos há que acrescentar as condições de admissibilidade estabelecidas na jurisprudência para o recurso por oposição de julgados, a saber: (i) para cada questão deve o recorrente eleger um e apenas um acórdão fundamento; (ii) só é figurável a oposição em relação a decisões expressas e não a julgamentos implícitos; (iii) só releva a oposição entre decisões e não entre meros argumentos. – cfr. entre muitos outros, Acórdãos do Pleno de 2012.06.05, in rec. nº 0420/12 e de 14/03/2013 in rec. nº 1166/12.
Significa isto que a existência de contradição de julgados sobre a mesma questão fundamental de direito não constitui, por si só, requisito suficiente para que o recurso possa ser admitido visto que ele só pode prosseguir quando, para além dessa contradição, se encontrem reunidos os demais requisitos, isto é, quando se constate que as decisões contraditórias foram tiradas perante quadros normativos e factuais substancialmente idênticos e, por isso, quando essa contradição tenha resultado apenas de divergente interpretação jurídica.
Daí que, jurisprudencialmente se entenda que a função primordial que a lei lhes reserva é a de fixarem a melhor leitura para um quadro legal cuja interpretação vem sendo objecto de controvérsia – cfr. entre muitos outros, os Acórdãos do Pleno da 1ª Secção de 20/10/2016, in rec nº 1075/12, de 14/03/2013 in rec. nº 1166/12 e de 20.5.2010 in rec. 248/10.
E mais se esclarece no nº 2 do artº 152º do CPTA que a petição de recurso é acompanhada de alegação na qual se identifiquem, de forma precisa e circunstanciada, os aspectos de identidade que determinaram a contradição alegada e a infracção imputada ao acórdão recorrido.
No caso dos autos, cumpre analisar se se verificam todos requisitos, isto é, se o Acórdão recorrido, perante um quadro jurídico e factual idêntico ao do Acórdão fundamento, decidiu de forma diferente a questão da possibilidade de sanação nos casos em que se verifique falta de personalidade judiciária dos Ministérios, no âmbito de acções administrativas comuns, intentadas para efectivação de responsabilidade civil, por danos emergentes de responsabilidade civil contratual ou extracontratual.
Vejamos, sucintamente, sendo que a questão do Ministério da Educação e da Ciência se mostrar desprovido, na presente acção, de personalidade judiciária, não constitui objecto do presente recurso [como resulta das alegações e contra-alegações apresentadas], mas tão só, saber se nestes casos de falta de personalidade, esta excepção deve ou não ser sanada.
A este propósito escreveu-se no Acórdão recorrido:
«Como se disse já, a jurisprudência dos tribunais superiores da jurisdição administrativa tem sido unânime no entendimento segundo o qual o regime inserto no n.º 2 do art.º 10.º do CPTA, vale apenas para as ações administrativas especiais de impugnação de ato, condenação à prática de ato legalmente devido e de impugnação de normas [cfr. arts. 50.º e segs., 66.º e segs. e 72.º e segs. CPTA] e, bem assim, para as ações de reconhecimento de direito ou de condenação à adoção ou abstenção de comportamentos [v.g., as previstas no art. 37.º, n.º 2, als. a), b), c), d) e e) do CPTA], não sendo aplicável às ações administrativas comuns que tenham por objeto relações contratuais ou de responsabilidade civil do Estado, situação em que apenas pode ser demandado como réu o Estado, por só este deter personalidade judiciária, uma vez que o artigo 11.º, n.º 2 do CPTA, pelos seus termos, não tem o alcance de conferir personalidade judiciária a quem não a possui no âmbito das referidas ações.
Tendo em conta que as ações administrativas comuns cujo objeto se prenda com relações contratuais e de responsabilidade, têm de ser instauradas contra o Estado, por força do disposto no artigo 11.º, n.º 2 do CPTA e artigo 11.º, n.º 1 do CPC (Anterior Artº 5º CPC) e que a sua instauração contra os Ministérios constitui exceção dilatória por falta do pressuposto processual da personalidade judiciária, a questão que ora se importa concluir, resume-se em saber se na ação instaurada pelo ora Recorrente, lhe deverá ser dada a oportunidade de corrigir, designadamente, o demandado da Ação».
Encontra-se, deste modo assente em ambos os acórdãos [recorrido e fundamento] que os Ministérios não possuem personalidade judiciária, verificando-se assim uma excepção dilatória.
A questão que é colocada pelo recorrente mediante a interposição deste recurso para uniformização de jurisprudência consiste tão só em saber se nestes casos, esta excepção pode ser sanada, ou não.
Ou seja, em ambos os Acórdãos Recorrido e Fundamento se concluiu, com trânsito em julgado, estarmos perante uma excepção dilatória; a diferença entre os dois Acórdãos está apenas no facto de, no Acórdão recorrido se ter entendido que esta excepção dilatória era passível de sanação e, por isso, não conduzia à absolvição da instância, enquanto que, no Acórdão Fundamento se entendeu que esta sanação não era possível e que a sua verificação conduz à absolvição da instância.
A leitura dos transcritos Acórdãos evidência que existe (i) divergência fundamental entre os mesmos, no tocante ao quadro legal, no âmbito de uma acção administrativa comum para efectivação de responsabilidade civil extracontratual [a natureza da acção não se mostra controvertida, nem é objecto deste recurso, mostrando-se transitada] que regulamenta o instituto da personalidade judiciária dos Ministérios e, se (ii) a falta deste pressuposto processual é ou não insanável.
É, pois, inequívoca a verificação de oposição, dado que ambos os acórdãos em confronto se pronunciaram em sentido divergente sobre a mesma questão de direito, e no âmbito da mesma regulamentação jurídica; e, porque também se verificam os demais requisitos da admissibilidade deste recurso de uniformização de jurisprudência [artº 152º do CPTA), impõe-se a apreciação do mérito do mesmo.
3DO MÉRITO DO RECURSO
Enunciada que se mostra a questão fundamental de direito que deu origem a duas decisões opostas, vejamos qual o entendimento que merece acolhimento na lei.
Esta questão não é nova na jurisprudência, sendo francamente maioritária, para não dizer quase unânime, a posição que se inclina para a impossibilidade de sanação, até porque a personalidade judiciária constitui o pressuposto dos restantes pressupostos processuais relativos às partes, uma vez que, faltando personalidade judiciária estamos perante uma instância irregular, que não pode, neste tipo de acções ser sanada.
Na verdade, sobre esta questão a posição do STA tem sido de que tal sanação desta excepção dilatória, à luz das normas do processo civil não é possível, com excepção das situações tipificadas no artº 8º do Código Processo Civil [sucursais, agências, filiais, delegações ou representações], o que não é o caso dos autos, sendo que o Ac. deste STA proferido em 03/03/2010, in proc nº 0278/09, expressamente consignou: «Ora, atento o que se deixou já exposto sobre a importância do pressuposto processual da personalidade judiciária [pressuposto de outros pressupostos processuais relativos às partes, como ensina o Prof. Castro Mendes (Direito Processual Civil II, págs. 13 e 14)] e do que dimana nomeadamente do disposto nos artigos 5º a 8º, 23º e 265º, nº 2, do Código de Processo Civil, crê-se que a falta desse pressuposto processual é insanável, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no artigo 288º, nº 1, alínea c) do Código de Processo Civil. (…) E, não se vê de que forma a solução/interpretação para que se propende possa violar o direito de acesso à tutela jurisdicional efectiva, consagrado nos arts. 20º e 268º, nº 4 da CRP, pois que, independentemente do mais, tal tutela supõe que as partes se conformem com as limitações decorrentes da lei ordinária, designadamente das disposições imperativas do Código de Processo Civil, o que, como se viu, não foi o caso. (…) De resto, os enunciados princípios não podem deixar de coexistir com o princípio da autorresponsabilidade das partes inerente ao princípio dispositivo, o qual opera na escolha dos meios processuais e na fixação do objecto da pretensão da tutela judicial. (…) Em suma, fora da hipótese prevista no art. 8.º do CPC, a falta de personalidade judiciária … não é sanável …”.
E cremos que outra não pode deixar de ser a solução aplicável ao caso presente, sendo infundada a argumentação utilizada pelo recorrido quando se socorre do princípio vertido no artº 7º do CPTA, pois, quer o princípio da economia processual, quer o da prevalência das decisões de fundo sobre as decisões de forma, possuem limites na sua aplicação e, portanto, estes limites não podem ser excedidos, sob pena de violação expressa das normas imperativas e positivadas no Código do Processo Civil.
E o artº 278º, nº 1, al. c) do CPC [versão de 2013] é claro ao enunciar que «(…) o juiz deve abster-se de conhecer do pedido e absolver o réu da instância, quando entenda que alguma das partes é destituída de personalidade judiciária…».
E ao especificar no seu nº 3 que «As excepções dilatórias só subsistem enquanto a respectiva falta ou irregularidade não for sanada, nos termos do nº 2 do artº 6».
Ora este nº 2 do artº 6º do CPC apenas tem aplicação em relação aos pressupostos processuais susceptíveis de sanação, como decorre do próprio texto, assim como resulta do disposto no artº 14º do mesmo diploma legal, que só a falta de personalidade judiciária das sucursais, agências, filiais, delegações ou representações pode ser sanada.
E nem os invocados princípios da economia processual, da prevalência das decisões de fundo sobre as decisões de forma, invocados pelo recorrido, contribuem para o entendimento de uma possível sanação, dado que, como se referiu, a falta de personalidade judiciária constitui o pressuposto base dos demais pressupostos processuais relativos aos sujeitos processuais, originando, assim, uma instância ab initio irregular e sem possibilidade de ser salva.
Face ao exposto, procedem todos os argumentos trazidos no recurso dirigido a este Tribunal, sendo de concluir que, no caso presente, a excepção dilatória por falta de personalidade judiciária do R. Ministério da Educação e da Ciência [artº 577º, al. c) do CPC] é insusceptível de sanação.
