0883/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Em processo de recurso contencioso é possível conhecer da sanação, por via legislativa, de vícios dos actos recorridos.

II- Existe tal possibilidade nas situações enquadráveis no Decreto-Lei nº 497/99, justificando-se, assim, que as alterações legislativas efectuadas por aquele DL (maxime pelo seu artº 15º), impeçam que se extraiam as normais consequências do vício de violação de lei de que padecia originariamente o acto recorrido conducente à sua nulidade.

Acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo em Pleno da Secção:

O Digno Magistrado do Ministério Publico, recorre por oposição de acórdãos, ao abrigo do disposto no artº 24º, alínea b), do ETAF/84, do acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo (Norte) no âmbito de recurso contencioso de anulação, do despacho de 21.08.98 do Vereador Substituto do Presidente da Câmara Municipal de Azambuja, deduzido pelo mesmo MAGISTRADO e na qual é recorrida particular A….

Tal acórdão encontrar-se-ia em oposição com o Acórdão de 20.10.2005 do mesmo Tribunal.

Nas alegações apresentadas procurou demonstrar a verificação dos pressupostos que consentem este tipo de recurso.

Por despacho de fls. 128 do Relator foi considerado que se verificavam os pressupostos do recurso interposto, tendo sido ordenado o cumprimento do disposto no artº 767º, nº 2, do CPC.

Foram apresentadas pelo Magistrado recorrente alegações de mérito tendentes a demonstrar que deveria conceder-se provimento ao recurso em conformidade com a doutrina expendida no acórdão-fundamento (cf. fls. 353-367), tendo formulado as seguintes conclusões:

“1ª Segundo o princípio “tempus regit actum” a legalidade do acto administrativo é aferida pela realidade fáctica existente no momento da sua prolação e pelo quadro legislativo então em vigor;

2ª Os actos nulos não produzem quaisquer efeitos jurídicos (art° 134°, n° 1, do CPA) e não são passíveis de sanação, por ratificação, reforma ou conversão (art° 137°, n° 1, do CPA);

3ª Assim sendo, as alterações legislativas introduzidas pelo DL n° 497/99, de 19.11 e pelo DL n° 218/2000, de 09.09, são irrelevantes para aferir da legalidade do acto recorrido, até porque não contêm, excepcionalmente, previsão que atribua efeitos jurídicos a esse acto e que permita que se considere o mesmo sanado;

4ª Nestes termos, o acórdão recorrido, ao perfilhar entendimento contrário, incorreu em erro de julgamento, pelo que deverá ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se esse acórdão e declarando-se nulo o acto objecto do recurso contencioso”.

Não foram produzidas contra-alegações.

Foram colhidos os vistos da lei.

II. FUNDAMENTAÇÃO.

II.1. DA OPOSIÇÃO

II.1. 1. Pese embora a invocada oposição já tenha sido reconhecida por despacho do Relator, tal não impede que possa ser reapreciada em conferência e que seja proferida decisão em sentido contrário (cf. artº 766º, nº 3, do CPC), pelo que, de seguida, sumariamente embora, irá ver-se se existe qualquer motivo para alterar o que ali se decidiu.

Dispõe o art.º 24.º do ETAF que compete ao pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo conhecer:

“a) …

b) Dos recursos dos acórdãos da Secção que, relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, perfilhem solução oposta à de acórdão de diferente Secção ou do respectivo pleno;

b’) Dos recursos de acórdãos da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo proferidos em último grau de jurisdição que, na hipótese prevista na alínea anterior, perfilhem solução oposta à de acórdão da mesma Secção ou da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, ou do respectivo pleno;

c) …;

d) ...”.

Entende-se que os pressupostos da interposição deste recurso são em tudo similares aos referidos no art.º 763.º do CPC, sendo que apesar da revogação dos arts. 763.º a 770.º deste corpo normativo no âmbito do processo civil, ditada pelos arts. 3º e 17º, nº 1, do Dec-Lei nº 329-A/95, de 12.12, continuam os mesmos aplicáveis, com as necessárias adaptações, na tramitação do recurso por oposição de julgados, como a jurisprudência deste STA, ao nível do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, vem reiteradamente afirmando, pelo menos, desde o Acórdão de 27.05.96 (Rec. 36829).

Exige-se, assim, que os acórdãos em apreço tenham sido proferidos no domínio da mesma legislação e que, relativamente à mesma questão fundamental de direito, hajam tomadas soluções opostas, isto é, tenham aplicado os mesmos preceitos legais de forma divergente, face a situações de facto análogas.

Por outro lado, apenas é relevante para fundamentar o recurso por oposição de julgados que a oposição entre as soluções em presença haja sido objecto de pronúncia expressa, e não meramente implícita.

Refira-se finalmente que as decisões em presença foram proferidas em processos diferentes, no âmbito do mesmo quadro jurídico e não é posto em causa o trânsito em julgado do acórdão fundamento.

II.1. 2. O acórdão recorrido negou provimento ao recurso jurisdicional (interposto pelo Ministério Público e sendo autor do acto impugnado o Vereador Substituto do Presidente da Câmara Municipal da Azambuja - P/CMA) com base nos seguintes factos:

1- Por despacho do Vereador Substituto do P/CMA, proferido em 21/08/1998 e publicado no nº 220 da III série do DR de 23 de Setembro, A…, com a categoria de auxiliar de serviços gerais, foi reclassificada no cargo de telefonista nos termos e com base nos fundamentos que constam de folhas 4 a 7 do processo administrativo [PA] em apenso, e cujo teor se dá como integralmente reproduzido;

2- Foram recolhidas informações junto do chefe da recorrida particular, que confirmou o conteúdo das funções desempenhadas pela mesma, bem como o seu bom desempenho;

3- A reclassificação descrita no ponto anterior não foi precedida de reestruturação ou reorganização dos serviços do município;

4- Em 31.03.2000, a Coordenadora dos Serviços Municipais elabora informação referente às carências de pessoal no sector de saneamento, propondo a contratação de mais pessoal e a reorganização do já existente;

5- Em 17.10.2000, a Chefe da Divisão de Obras Municipais e Ambiente elabora informação referente à deficiente organização estrutural e competencial de tal departamento, bem como às carências de pessoal no sector respectivo, propondo a contratação de mais pessoal e a reorganização do já existente;

6- Em 06.11.2000 foi constituída comissão destinada ao estudo da adaptação do Quadro de Pessoal e estrutura orgânica já existentes na Autarquia às actuais necessidades da mesma.

II.1. 3. Por seu lado o acórdão recorrido negou provimento ao recurso jurisdicional (interposto pelo autor - P/CMA -, e sendo ali recorrido o Ministério Público, que interpusera o recurso contencioso) com base nos seguintes factos:

1) Em 20/07/1998 foi prestada Informação dos Recursos Humanos, através da qual foram sugeridas diversas reclassificações profissionais, entre elas a do interessado particular, que mereceu despacho de concordância em 17/08/1998 - cfr. teor de fls. não numeradas do PA);

2) Por despacho proferido em 21 de Agosto de 1998, o recorrido reclassificou o interessado particular (que detinha a categoria de cabouqueiro do quadro de pessoal do Município de Azambuja - cfr. fls. 5 dos autos), na categoria de canalizador, com base nos fundamentos ali constantes, ou seja, que por necessidades imperiosas do serviço já vinha exercendo aquelas funções e, considerando que a sua capacidade e aptidões profissionais, revelam eficiência no desempenho das mesmas e, que a reclassificação profissional deste funcionário permitirá repor a verdade da situação e fazer-se justiça, adaptando a natureza dos postos de trabalho às suas capacidades e aptidões - cfr. teor de fls. não numeradas do PA; (ACTO RECORRIDO);

3) O recorrido particular tomou posse, como canalizador em 28/09/1998 - cfr. fls. 4 dos autos;

4) Em 05 de Maio de 2000, a Chefe de Divisão de Administração e Finanças, elaborou a Informação que consta de fls. não numeradas do PA e, em 17 de Outubro de 2000, o Chefe de Divisão, elaborou a informação que constitui fls. não numeradas do PA.

II.1. 4. O que estava em causa em ambos os arestos sintetiza-se do modo que segue.

Perante o TAF de Coimbra o MP pugnou pela declaração de nulidade de actos proferidos pelo competente órgão autárquico através dos quais se havia procedido à reclassificação de funcionários.

Era invocada, para o que aqui interessa, violação dos artigos 51º nº 3 Do teor seguinte:

“Reclassificação profissional

1- …

2- …

3- A reclassificação profissional só poderá ocorrer quando se verifiquem situações de organização total ou parcial dos serviços ou reestruturação dos mesmos, em ordem a facilitar a redistribuição de efectivos, devendo ser respeitada a adequação entre o conteúdo funcional dos postos de trabalho e as capacidades e aptidões dos funcionários e agentes”.

4- A reclassificação do DL nº 247/87, de 17 de Junho, e 11º nº 2 do DL nº 116/84, de 6 de Abril, alterado pela Lei nº 44/85 de 13 de Setembro.

A sentença proferida na situação sobre que versou o acórdão recorrido, não obstante ter entendido que se verificava o pressuposto da declaração de nulidade prevista no artigo 63º O qual preceitua:

“Deliberações nulas e de nenhum efeito

São nulas e de nenhum efeito, independentemente de declaração dos tribunais, as deliberações dos órgãos autárquicos que violem as regras sobre reclassificação profissional, bem como as relativas ao ordenamento do pessoal abrangido pelo presente diploma”.

do DL nº 247/87, de 17 de Junho – por a reclassificação não se ter baseado numa qualquer reorganização ou reestruturação de serviços, como exigia o citado artigo 51º nº 3 do mesmo diploma –, decidiu dar relevância às alterações legislativas operadas pelo DL nº 497/99, de 19 de Novembro (que fixou o regime da reclassificação e da reconversão profissionais nos serviços e organismos da Administração Pública), e pelo DL nº 218/2000, de 9 de Setembro (que procedeu à sua adaptação às autarquias locais).

O acórdão sufragou a tese da sentença tendo essencialmente em conta o disposto no artº 15º do citado DL nº 497/99, o qual, sob a epígrafe Situações funcionalmente desajustadas, prescreve:

“1- Os serviços e organismos abrangidos pelo presente diploma procederão, no prazo máximo de 180 dias a contar da data da entrada em vigor do presente diploma, à reclassificação obrigatória dos funcionários que vêm exercendo funções correspondentes a carreira distinta daquela em que estão integrados, desde que se verifiquem, cumulativamente, as seguintes condições:

a) Exerçam essas funções há mais de um ano até ao final do prazo acima estabelecido;

b) Possuam os requisitos habilitacionais e profissionais exigidos para o provimento na nova carreira;

c) As funções que vêm assegurando correspondam a necessidades permanentes do serviço;

d) Exista disponibilidade orçamental.

2- A reclassificação prevista no número anterior determina a transição para a categoria de ingresso, em lugares vagos ou a aditar automaticamente ao quadro de pessoal, se necessário”.

Ou seja, a sentença proferida na situação do acórdão-fundamento entendeu, para o que aqui interessa, que, face à constatação de que a reclassificação do ali recorrido particular se operou sem que tivesse sido precedida de reorganização ou reestruturação de serviços, tal consubstanciava o pressuposto da declaração de nulidade prevista no artigo 63º do DL nº 247/87, de 17 de Junho.

E, ao argumento da entidade administrativa recorrida no sentido de que deveria relevar a alteração decorrente do citado DL nº 497/99 (artº 15º) respondeu que, “tal facto não sana a nulidade de que padece o despacho recorrido”.

Subindo o recurso de tal sentença ao TCAN (interposto pela Administração), o acórdão recorrido aderiu aos seus fundamentos, mantendo-a, pois.

É, assim patente, tal como se decidiu no despacho do Relator de fls. 128, a invocada oposição de acórdãos.

Na verdade, em ambos os casos e perante quadro factual idêntico, como ali se disse,

“a única questão que decidiu o acórdão [recorrido] traduziu-se em indagar se, face à alteração legislativa operada pelo DL nº 497/99, de 19 de Novembro, que estabeleceu o regime da reclassificação e da reconversão profissionais nos serviços e organismos da Administração Pública (adaptado à Administração Local pelo DL nº 218/2000, de 9 de Setembro), e não obstante se estar perante situação anterior àqueles diplomas, poderia aplicar-se o que dimanava daquele DL nº 497/99, concretamente do seu artº 15º.

Ora, para o acórdão recorrido, no essencial e como se extrai do seu sumário, “verifica-se no caso concreto uma excepção ao princípio geral da não atendibilidade das modificações do direito vigente, isto é, ao princípio de que a verificação da validade do acto se deve fazer em função das circunstâncias de facto e de direito existentes no momento da prolação do acto - princípio tempus regit actum”, ao passo que o acórdão-fundamento, fazendo aplicação do que decorre deste princípio recusou a aplicação daquele DL nº 497/99”.

Assim sendo, não há senão como dar por verificada a alegada oposição de acórdãos, tal como disse o relator no referido despacho.

Efectivamente, face a um acto administrativo que procedeu à reclassificação profissional de funcionário independentemente da ocorrência de reorganização dos serviços o acórdão recorrido entendeu que deveria relevar a superveniente alteração legislativa operada pelo DL nº 497/99, de 19 de Novembro, que estabeleceu o regime da reclassificação e da reconversão profissionais nos serviços e organismos da Administração Pública, e, em consequência, que deveria impedir-se que fossem extraídas as normais consequências do vício de violação de lei imputado ao acto recorrido pelo Ministério Público.

Por seu lado, perante acto administrativo com o mesmo conteúdo dispositivo, o acórdão-fundamento emitiu pronúncia no sentido de que a aludida alteração legislativa não sana a nulidade de que padece o acto recorrido.

É, pois, manifesta a oposição, entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento, pelo que nada obsta ao conhecimento do presente recurso jurisdicional.

II.2. 2. DO MÉRITO DO RECURSO.

II.2. 2.1. Como se viu, ambos os arestos convergem no sentido de que estamos perante a prática de actos nulos, tendo a divergência essencial a ver com os efeitos que neles há-de ter uma alteração legislativa em moldes diferentes do regime jurídico que regula a reclassificação profissional de funcionários, operada por aqueles actos.

Assim, para o acórdão recorrido, a emergência daquela alteração constituía “uma excepção ao princípio geral da não atendibilidade das modificações do direito vigente, isto é, ao princípio de que a verificação da validade do acto se deve fazer em função das circunstâncias de facto e de direito existentes no momento da prolação do acto - princípio tempus regit actum", em contrário do que entendera o acórdão-fundamento.

Para o Digno Magistrado Recorrente deve perfilhar-se a tese do acórdão fundamento. A mesma impor-se-ia em síntese:

- pelo que decorre do referido princípio (“tempus regit actum”), segundo o qual, a legalidade do acto administrativo é aferida pela realidade fáctica existente no momento da sua prolação e pelo quadro legislativo então em vigor;

- por outro lado, os actos nulos não produzem quaisquer efeitos jurídicos (art° 134°, n° 1, do CPA) e não são passíveis de sanação, por ratificação, reforma ou conversão (art° 137°, n° 1, do CPA),

- razão por que “as alterações legislativas introduzidas pelo DL n° 497/99, de 19.11 e pelo DL n° 218/2000, de 09.09, são irrelevantes para aferir da legalidade do acto recorrido, até porque não contêm, excepcionalmente, previsão que atribua efeitos jurídicos a esse acto e que permita que se considere o mesmo sanado”.

II.2. 2.2. Efectivamente, como reiteradamente tem afirmado a jurisprudência deste Supremo Tribunal, a legalidade do acto administrativo afere-se pela realidade fáctica existente no momento da sua prática e pelo quadro normativo então em vigor, segundo a aludida regra, tempus regit actum Neste sentido decidiram, pelo menos, os acórdãos da 1ª Secção, de 24.2.99-Rº 43459, de 14.3.02-Rº 47804, de 7.10.03-Rº 790/03, de 5.2.04-Rº 1918/02, de 22.6.04-Rº 1577/04, e deste Pleno, de 24.10.00-Rº 37621, de 6.2.02-Rº 35272, e de 5-05-2005-Rº 614/02. Com vasto apelo à doutrina tem ainda muito interesse o recentíssimo Acórdão de 06-03-2008 (0560/07, tirado em RECURSO DE REVISTA EXCEPCIONAL, sede em que se precisa que é “o momento da perfeição do acto” que fornece, “o critério temporal para a determinação da lei aplicável). E, na doutrina, veja-se M. E. de Oliveira, in Direito Administrativo, I vol., 169

«O princípio tempus regit actum constitui a regra geral de aplicação das leis no tempo e significa que as normas jurídicas têm efeito apenas para o futuro. Trata-se de um princípio geral de Direito, recebido no artigo 12º do Código Civil, mas enquanto princípio geral vale no Direito público e no privado” (cf. Parecer da PGR nº 135/2001, de 2.5.2002, na linha de orientação de Mário Aroso de Almeida, in Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes, pags. 706 e segs.).

Decorre do mencionado princípio que “a lei nova é de aplicação imediata” e tem ínsito o princípio da não retroactividade.

Em direito administrativo, ao princípio tempus regit actum é geralmente imputado “o sentido de que os actos administrativos se regem pelas normas em vigor no momento em que são praticados, independentemente da natureza das situações a que se reportam e das circunstâncias que precederam a respectiva adopção” (in citado Acórdão de 06-03-2008, Recº 0560/07).

Assim, em obediência ao mencionado princípio, não ofereceria dúvidas, prima facie, a solução que flui do acórdão-fundamento.

II.2. 2.3. Atente-se, porém, no essencial da fundamentação do acórdão recorrido:

“(…)

… os recursos contenciosos de anulação promovidos pelo Ministério Público assumem uma característica tipicamente objectiva – por contraponto à defesa de direitos individuais e concretos de cidadãos perfeitamente individualizados que vêm a juízo defender os seus interesses, assumindo o recurso, neste caso, uma característica subjectivista face ao seu objecto concreto - porque “…o objecto do processo não é determinado em função dos direitos subjectivos lesados, mas concebido autonomamente de situações individuais, em função do direito objectivo violado; a sua função não é a protecção de uma situação jurídica subjectiva, mas a defesa da legalidade e do interesse público” - Vasco Pereira da Silva, Para um Contencioso Administrativo dos Particulares, página 203.

Devendo, assim, este recurso contencioso de anulação ser considerado, face ao seu objecto concreto, como objectivo, e sem qualquer carga de subjectividade, parece evidente que não se poderá deixar de aplicar aqui a regra processual segundo a qual “…o juiz deve atender, ao decidir, a todos os elementos disponíveis até ao momento do encerramento da discussão, procurando dar corpo à vontade da lei material, tal como ela se configura no momento mais próximo daquele em que a sentença vem a ser proferida” - Aroso de Almeida, Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, página 698; Antunes Varela e outros, Manual de Processo Civil, páginas 677 e seguintes, e, ainda, artigo 663º do CPC”.

Tendo presente esta postura, constata-se que à data em que este recurso contencioso de anulação deu entrada em tribunal [2 de Maio de 2003] já vigorava [pelo menos desde 14.09.2000] o disposto no artigo 15º do DL nº 497/99 [artigo 6º do DL nº 218/2000 de 09.09] que dispunha, sob a epígrafe de situações funcionalmente desajustadas [cf. transcrição feita em II.1.4]

(…)

Ou seja, facilmente se conclui que a reclassificada em causa se enquadra no âmbito de aplicação desta norma, de aplicação ope legis, sendo a intervenção da Administração meramente declarativa dos direitos reconhecidos aos interessados. Isto é, a Administração, face à verificação dos referidos requisitos legais, está vinculada à prática do acto de reclassificação, pois que a tal assiste direito [expresso na lei] ao interessado.

Mais uma vez…, prevendo-se nessa norma [artigo 15º do DL nº 497/99] que a situação irregular se prolongue no tempo, o que de facto aconteceu, e sendo tal situação concreta abrangida pela nova legislação que atribui ao funcionário um direito a ser reclassificado na carreira e categoria que já ocupa e relativamente à qual sempre exerceu as suas funções, impõe-se que se afira da legalidade do acto em crise por referência ao tempo de prolação da decisão final, nomeadamente deste acórdão, já que o mesmo acto, então praticado […] com violação das normas legais vigentes, configura-se hoje como um acto vinculado devendo ser praticado num período delimitado no tempo e com o mesmo exacto sentido.

De facto, assim não sendo, nem sequer se percebe bem que consequências é que se poderá retirar da sentença ou acórdão que julgue o acto nulo já que, a situação do funcionário se encontra regularizada “ope legis”, pelo menos desde 14/09/2000, sendo muito difícil que tal declaração de nulidade possa ter repercussões que revelem interesse em momento anterior àquele, ou seja, mais de 3 anos relativamente à data em que o recurso foi interposto.

Não se vislumbram, portanto, razões de monta que impeçam tal apreciação do acto em crise, muito pelo contrário, “…o recurso contencioso é apenas meio ou instrumento, cabendo-lhe tão-só uma “função servidora do direito material” – o tribunal, por isso, deve fazer corresponder a sua decisão às circunstâncias vigentes à data em que profere decisão, a fim de o juízo sobre a validade do acto administrativo condizer com o direito material aplicável; uma sentença desactualizada não poderia ser executada, ou só muito dificilmente o poderia ser, visto a execução depender do direito material vigente na sua hora, tornando-se, assim, inútil na prática; para a protecção jurisdicional oferecida pelo recurso contencioso o que conta é a conformidade ou desconformidade com a ordem jurídica da regulamentação ou conteúdo normativo do acto administrativo recorrido, e não o facto material da emanação deste, pelo que não faz sentido amarrar o tribunal às circunstâncias vigentes ao tempo da emanação…” - Barbosa de Melo, Direito Administrativo II, Coimbra, 1987, páginas 105 e 106.

De tudo isto se concluiu…que as alterações legislativas efectuadas pelo DL nº 497/99, de 19 de Novembro, e DL nº 218/2000, de 9 de Setembro, impedem que se extraiam as normais consequências do vício de violação de lei imputado ao acto recorrido pelo Ministério Público”.

Sendo evidentes as razões de racionalidade e razoabilidade que perpassam pelo aresto em apreciação (traduzidas essencialmente na ponderação de que num hipotético julgado anulatório a Administração, muito provavelmente, viria a proferir uma nova decisão em conformidade com o direito agora vigente), vejamos se a solução que dele resulta constitui um entorse ao ordenamento jurídico, ou, ao invés, se com ele se harmoniza, mesmo que com apelo a outros fundamentos ou princípios jurídicos.

II.2. 2.4. Verdadeiramente, o que está em causa é a admissibilidade de sanação ou convalidação de um acto administrativo por via legislativa.

Isto é, saber se a funcionários que haviam sido reclassificados sem que tal tivesse sido precedido de organização ou reestruturação dos mesmos, e, por isso, sob a alçada da previsão do disposto nos citados artº 51º, nº 3 e 63º do DL 247/87 [ou seja, perante deliberações nulas e de nenhum efeito], pode ser aplicado o superveniente regime estabelecido pelo DL 497/99 (tendo sido o respectivo regime adaptado à administração local pelo Decreto-Lei n.º 218/2000), que veio permitir a reclassificação de funcionários sem que se houvesse precedido a reorganização ou reestruturação, impondo à Administração que sanasse as situações funcionalmente desajustadas, nos termos do seu já referido artº 15º.

Ora, o citado DL 497/99 vem na linha de outras intervenções legislativas destinadas a sanar situações irregulares anteriormente cometidas, concretamente no domínio do funcionalismo público.

Já no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 413/91, de 19 de Outubro, se escrevia:

“Têm vindo a detectar-se no âmbito dos serviços dos municípios inúmeras situações em que as admissões de pessoal para lugares do quadro ou as promoções de funcionários resultaram de actos nulos ou juridicamente inexistentes.

Por outro lado, e ainda que, para a solução de muitas situações, a jurisprudência e a doutrina tenham recorrido à figura jurídica do «agente putativo», segundo a qual o decurso de tempo de exercício pacífico, contínuo e público de funções, legitima a situação do agente ou funcionário, com provimento afectado de nulidade ou inexistência jurídica, este expediente não se revela suficiente para a resolução da problemática, à qual importa pôr termo por via legislativa”.

Ora, este Pleno, através do recente Acórdão de 13-11-2007 (Rec. 0240/07), chamado a pronunciar-se sobre a questão de saber se, depois de reconhecer a existência de nulidade relativa à nomeação de funcionários ocorrida antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 413/91, de 19 de Outubro (que definiu o regime de regularização de actos de provimento de agentes e funcionários dos serviços dos municípios), o tribunal pode apreciar, no recurso interposto para declaração de nulidade, da questão da regularização da situação daqueles por efeito de diplomas legais posteriores ou se esta só pode ser apreciada pela Administração, em procedimento administrativo, respondeu no sentido de ser possível conhecer da sanação de vícios dos actos recorridos, nos casos excepcionais em que, por via legislativa, se determina a regularização de situações criadas na sequência de actos nulos, designadamente nas enquadráveis nos Decretos-Lei nºs 413/91, de 19 de Outubro, e 489/99, de 17 de Novembro.

Tendo sido essa a opção legislativa, em ordem regularizar a situação do pessoal do quadro dos serviços dos municípios e das freguesias provido com violação das disposições legais geradora de nulidade ou inexistência jurídica (in preâmbulo do DL 489/99), nesse aresto se ponderou que “apesar de se estar perante situações em que os actos enfermam originariamente de vício gerador de nulidade (que, em regra, por força do disposto no art. 134.º, n.º 1 [do CPA] conduz a que o acto não produza quaisquer efeitos jurídicos e seja insusceptível de sanação), existem diplomas legislativos (designadamente, o DL n.º 489/99, de 17 de Novembro, e o DL n.º 413/91, de 19 de Outubro) que, excepcionalmente, estabelecem que esses actos produzem efeitos jurídicos, no passado, no presente e no futuro, o que se reconduz à sanação dos vícios que originariamente os afectavam”.

Deste modo, quando o legislador do DL 497/99, depois de estabelecer o regime da reclassificação e da reconversão profissionais nos serviços e organismos da Administração Pública, entendeu no exercício do poder de conformação que lhe assiste, prover nos enunciados termos sobre situações anteriores (funcionalmente desajustadas), leva a que se conclua que devem considerar-se irrelevantes as ilegalidades subjacentes às situações de facto por ele abrangidas, tudo se reconduzindo, na prática, a uma situação equiparável às de sanação de ilegalidades, e, com base nessa sanação, afastar a prolação de uma decisão declarando a invalidade do acto impugnado É vasta a jurisprudência do STA tirada a respeito da sanação de ilegalidades (contendo-se no citado Ac. de 13-11-2007-Rec. 0240/07 uma resenha exaustiva da mesma), e, com base nessa sanação, afastar a prolação de uma decisão declarando a invalidade do acto impugnado

Efectivamente, quando, nos enunciados termos e num contexto histórico preciso (compromissos assumidos pelo Governo com associações sindicais no acordo salarial para 1996, e em que a reanimação das acções de reclassificação e de reconversão profissionais, a par de outras, constituiu medida a ser concretizada no período da legislatura), é determinado aos serviços que procedam à “reclassificação obrigatória” dos funcionários que se encontram nas situações que define, à semelhança do sobredito Acórdão do Pleno tirado a respeito da questão da sanação dos vícios que afectem actos impugnados por efeito de diplomas legais posteriores, entende-se que deva aplicar-se a jurisprudência que tem vindo a ser aplicada relativamente a situações de sanação e inoperância de vícios, no sentido de serem tomadas em consideração em processo de recurso contencioso a eventual sanação ou inoperância, com a consequente improcedência do presente recurso.

De resto não se antolha que no referido exercício do poder de conformação, e no específico domínio em que operou, pudesse o legislador estar coarctado por algum dos limites consagrados constitucionalmente.

Assim, no caso em apreço, tendo-se considerado assente que se está perante situações enquadráveis no Decreto-Lei nº 497/99, tal como decidiu o acórdão recorrido, justifica-se que as alterações legislativas efectuadas por aquele DL (maxime pelo seu artº 15º), impeçam que se extraiam as normais consequências do vício de violação de lei imputado ao acto recorrido pelo Ministério Público, e bem assim, que o Tribunal se abstenha de declarar a nulidade do acto recorrido.

III. DECISÃO

Nos termos e fundamentos expostos acordam neste Pleno da Secção do Contencioso Administrativo em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Sem custas, por o Ministério Público delas estar isento.

Lisboa, 15 de Outubro de 2008. - João Manuel Belchior (relator) – Maria Angelina Domingues - Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis - Adérito da Conceição Salvador dos Santos – José Manuel da Silva Santos Botelho (vencido nos termos da declaração que junto) - Rosendo Dias José (Vencido. Acompanho a posição do Exmo. Cons.º Madeira dos Santos) – Luís Pais Borges (vencido nos termos da declaração de voto do Cons.º Santos Botelho) – Jorge Artur Madeira dos Santos (vencido, nos termos da declaração que junto).

VOTO DE VENCIDO

Não acompanhei a tese que fez vencimento já que, na minha óptica, a regularização da situação de funcionários nos termos do DL 497/99, de 19-11, apenas poderá produzir efeitos “ex nunc”, não conduzindo à validação do anterior acto reclassificativo, acto esse que enfermava de nulidade, por a reclassificação não se ter baseado numa qualquer reorganização ou reestruturação de serviços, por força dos artigos 63º e 51º, nº 3, do DL 247/87, de 17-6.

Aliás, afigura-se-nos inconstitucional, por violação, designadamente, dos artigos 18º, nº 2 e 268º, nº 4 da CRP, a norma do artigo 15º do citado DL 497/99, quando interpretada no sentido de, com eficácia retroactiva, se pretender alterar o regime legal aplicável a determinado acto administrativo, no caso, o já aludido acto reclassificativo, eliminando os vícios que o inquinavam.

Ou seja, quanto a nós, não é constitucionalmente admissível sanar retroactivamente um acto administrativo ilegal e inválido, através de lei inovadora e retroactiva.

Por outro lado, o nº 3, do artigo 134º do CPA não consagra a sanação ou a supressão da ilegalidade de acto nulo.

Na verdade, tal acto não é passível de sanação jurídica.

O que o mencionado nº 3, do artigo 134º do CPA visa é possibilitar a tutela de determinadas situações possessórias de facto criadas à sombra do acto nulo não decorrendo, contudo, os pertinentes efeitos de direito do acto nulo, mas de referida situação possessória.

Cfr., nesta linha, o Ac. deste STA, de 22-1-98 - Rec. 30373.

Adiro, também, na sua essência, ao teor da declaração de voto do Sr. Cons.º Madeira dos Santos.

Lisboa, 15 de Outubro de 2008. - José Manuel da Silva Santos Botelho.

VOTO DE VENCIDO

O acórdão do Pleno de 13/11/2007 (Rec. nº 240/07) – em que se louva a posição que fez vencimento – partiu do pressuposto expresso de que certos «diplomas legislativos» vieram estabelecer que determinados actos nulos, entre os quais o impugnado no respectivo recurso contencioso, «produzem efeitos jurídicos».

Ora, essa crucial afirmação não é transponível para a situação dos autos.

Na verdade, o art. 15º do DL nº 497/99, de 19/11, não prevê uma reclassificação «ope legis» - mas uma reclassificação que, embora obrigatória, devia ser efectuada num certo prazo mediante actos administrativos aplicadores. Assim, tal norma não tem por objecto quaisquer actos administrativos nulos a que, excepcionalmente atribuísse efeitos dignos de consideração.

Consequentemente, e dada a natureza dos recursos contenciosos, («vide» o art. 6º do anterior ETAF), o tribunal deveria declarar a nulidade do acto recorrido, cabendo em seguida à Administração extrair daí as consequências apropriadas – designadamente procedendo à «reclassificação obrigatória» prevista no dito art. 15º, por ventura com efeitos retroactivos.

Concederia, pois, provimento ao presente recurso jurisdicional e revogaria o acórdão impugnado.

Lisboa, 15 de Outubro de 2008. – Jorge Artur Madeira dos Santos.