0868/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA I- “A... ”, com sede na Rua ..., nº ...-.... 3800 em Aveiro, interpõe recurso contencioso do despacho de 14/03/2002 do Sr. Ministro do Trabalho e da Solidariedade, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto da decisão nº 431 do Sr. Gestor do Programa Pessoa de 31/07/1997, pelo qual fora deferido o pedido de pagamento do saldo relativo ao financiamento para a realização de acções de formação profissional mas com redução do montante inicialmente aprovado. Para a recorrente, tal acto sofre do vício de violação do disposto no nº3, do art. 7º do Decreto Regulamentar nº 15/94 , de 6/07 e do vício de forma por falta de fundamentação. Em resposta, a entidade recorrida defende o improvimento do recurso. Em alegações, a recorrente concluiu: «1 - O despacho recorrido - na parte em que determina o montante da contribuição privada deste pedido n.º 2 do PO 1 - é desde logo ilegal por ofensa do disposto no n.º 3 do artigo 7.º do Decreto-Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho (ao tempo aplicável), na interpretação a que a própria Administração se auto-vinculou; 2 - Trabalhador, para efeito do disposto no n.º 3 do artigo 7° do Decreto Regulamentar n° 15/94 , é trabalhador pertencente ao quadro da empresa , ou seja, trabalhador com vínculo estável e definitivo à empresa; 3 - Esta interpretação do conceito de «trabalhador» previsto no n.º 3 do artigo 7° do Decreto Regulamentar n.º 15/94 resulta das próprias "normas internas" (directivas) do então Ministério do Emprego e Formação Profissional; 4 - Em primeiro lugar, o «Guia para o Utilizador Português» do Quadro Comunitário de Apoio 1994 - 1999 - Fundo Social Europeu, em cujo ponto 5 do capítulo III (contribuições privadas - pág. 56) se esclarece que «a empresa não é beneficiária, não estando, pois, obrigada a contribuição privada, quando o trabalhador: a) tem vínculo precário. . .»; 5 - E, no mesmo sentido, esclareceu desde há muito a Senhora Directora do Departamento de Gestão Integrada de Programas do Instituto do Emprego e Formação Profissional - a solicitação da entidade formadora que realizou os cursos de formação para a ora recorrente - que, «se se tratar de um formador com um contrato a termo numa empresa, entende-se que existe um vínculo laboral precário entre o trabalhador e a entidade empregadora que isenta esta última do pagamento da contribuição privada, pois não é considerada entidade beneficiária»; 6 - É pois esta também a interpretação a que a própria Administração se auto-vinculou; 7 - Assim, no que diz respeito ao montante da contribuição privada nas acções de formação promovidas pela ora recorrente no pedido n.º 2 da Medida 94 2220 PI, foi calculado, através do acto ora recorrido, o montante de Esc.: 6.009.832$00 - totalmente inexplicável - quando deveria ter sido calculado o montante de apenas Esc.: 4.123.876$00, o qual corresponde, nas percentagens previstas no n.º 3 do artigo 7° do Decreto Regulamentar n° 15/94 , apenas aos trabalhadores efectivos das empresas; 8 - O que determinou, consequentemente, uma ilegal diminuição do financiamento público destinado a estas acções de formação; 9 - A Administração não teve sequer em conta a prova documental que a ora recorrente espontaneamente apresentou em sede de pedido de pagamento de saldo final quanto à situação laboral dos trabalhadores, e a qual nem sequer constava do anexo IV ao pedido de saldo final (em vigor ao tempo); 10 - O despacho ora recorrido padece do vício de violação de lei por ofensa do disposto no n.º 3 do artigo 7.º do Decreto Regulamentar n.º 15/94 , de 6 de Julho, na interpretação a que a própria Administração se auto-vinculou; 11 - Por outro lado, o acto recorrido padece também do vício de forma por falta de fundamentação; 12 - Com efeito, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 125° do CPA , «equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por [...] insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto»; 13 - Os motivos expressos nas informações que fundamentam o acto recorrido - "não consecução dos objectivos principais aprovados" e "análise financeira automática cujo algoritmo lhe está subjacente" - não satisfazem as exigências de uma fundamentação suficiente, tal como é imposta pelo disposto nas citadas normas do Código do Procedimento Administrativo; 14 - É completamente incompreensível o que se entende aqui - para efeitos de apuramento do montante a saldar - por "análise financeira automática" e "algoritmo"! 15 - Por outro lado, não se esclarece quais os factos concretos que, no entender do autor o acto, determinaram a não consecução dos objectivos principais aprovados; 16 - Também a notificação em sede de audiência prévia limitou-se a dar conhecimento de que o pedido de financiamento iria ser reduzido mas não explicou (de uma forma clara e suficiente) por que razão iria ser reduzido; 17 - Nos termos do n.º 2 do artigo 125° do Código do Procedimento Administrativo , é equivalente à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto, o que determina a anulação do mesmo por vício de forma». Alegou, também, a entidade recorrida, apresentando as seguintes conclusões: «1 - Não procede o alegado vício de forma por falta de fundamentação uma vez que do processo constam os elementos suficientes para aferir das razões que conduziram à prática do acto que determinou a consequente redução do montante aprovado relativamente aos custos efectivamente suportados e na parte em que foi considerado o montante da contribuição privada . 2- Não procede o alegado vício de violação de lei, mais propriamente do n.º 3 do art. 7° do Dec. Reg. n.º 15/94, de 6 de Julho uma vez que a recorrente não podia desconhecer que no Guia para o Utilizador Português, aquando da rubrica dos montantes referidos para as contribuições privadas- pág. 55 se estabelecia os critérios para as empresas com menos de 50 trabalhadores. Seria necessário que tivesse havido prova de que os trabalhadores se encontravam na situação aí prevista, a qual deveria ter sido feita por declaração do trabalhador ou da empresa, conforme o caso». O digno Magistrado do M.P. opinou no sentido de que o recurso merece provimento por qualquer dos vícios invocados pela recorrente. Cumpre decidir. II- Pressupostos processuais O tribunal é absolutamente competente. O processo é o próprio e não há nulidades. As partes gozam de personalidade e capacidade judiciárias e são legítimas. Não há outras excepções ou questões prévias que obstem ao conhecimento de mérito. Os Factos Julga-se assente a seguinte factualidade com relevo para a decisão: 1- A recorrente, como entidade promotora, ao abrigo dos arts. 14º e 15º do Decreto Regulamentar nº 15/95 , de 6/07, apresentou um pedido de financiamento para a realização de várias acções de formação profissional no âmbito do Programa Operacional Pessoa. 2- Este pedido foi aprovado. 3- Depois de realizadas as acções de formação aprovadas, a recorrente apresentou o respectivo pedido nº2 de pagamento do saldo final(Medida 94 2220 P1), nos termos do art. 17º do D.R., com um custo total elegível de 94.372.309$00, com um financiamento público de 84 262.581$00(fls. 71 e sgs. do 1º apenso). 4- O custo total a considerar seria de 90.373.413$00, pelo que a recorrente foi notificada nos termos do art. 101º do CPA para se pronunciar sobre a proposta de decisão (fls. 19/21 dos autos). 5- A recorrente apresentou resposta(fls. 22 dos autos e 368 do 2º apenso). 6- Foi prestada a Informação nº 135/UTAC/97, de que se destaca o seguinte trecho: « Análise dos argumentos da entidade 1- O custo total aprovado em saldo foi determinado pela análise financeira automática, cujo algoritmo que lhe está subjacente tem uma lógica diferente da apresentada pela entidade. Os 1.900$00/hora/formando não foram entendidos pela entidade como um valor máximo, mas sim como ponto de partida. 2- De facto, a entidade enviou uma extensa lista(12 páginas, com 30 elementos/página) onde identificava o participante, a empresa beneficiária, a dimensão da empresa, o tipo de contrato, a taxa de contribuição privada aplicada e a contribuição privada paga pelo formando. O montante da contribuição privada, determinada em Saldo, não teve por base esses elementos, nem deveria ter, uma vez que a mesma é determinada automaticamente com base nos dados fornecidos pelo Anexo IV – Informação sobre as acções. Se o referido Anexo estivesse correctamente preenchido(a responsabilidade desta informação é da entidade), a contribuição determinada automaticamente seria igual ou muito próxima da contribuição privada efectiva. Face ao exposto, os argumentos da entidade não alteram os fundamentos que conduziram à proposta de redução do financiamento, sendo, assim, de manter a mesma »(fls. 25/26 dos autos). 7- Na sequência da Informação nº 135/UTAC/07, de 30/06/1997, o Sr. Gestor do Programa Pessoa, em 14/07/1997 despachou: « Concordo com a manutenção do montante final aprovado » (fls. 24 dos autos e 371 do 2º apenso). 8- Em 31/07/1997 o Gestor do Programa aprovou o pagamento do saldo relativo à recorrente naqueles valores através da decisão 431–97 QGA II, com o seguinte teor: « Considerando Os termos da legislação nacional e comunitária disciplinadora dos programas operacionais e das iniciativas comunitárias aprovadas para 1994-1999 e que consubstanciam o co-financiamento no âmbito do Fundo Social Europeu de acções de formação profissional e emprego. Que, por Resolução do Conselho de Ministros nº 15/97 de 26.03, a gestão técnica, administrativa e financeira do Programa Formação Profissional e Emprego – Pessoa foi cometida a um Gestor, o qual funciona junto da Ministra para a Qualificação e o Emprego; Terem sido aprovadas as candidaturas ao abrigo do regime dos referidos programas operacionais, de que resultaram as propostas de pagamento de saldo das acções e das entidades referidas e identificadas em anexo à presente decisão; Que os apoios ora propostos resultam de pedidos de financiamento que foram objecto de análise e instrução pelos Serviços competentes, de acordo com o disposto nos artigos 6º e 7º do Decreto Regulamentar nº 15/94 , de 6 de Julho; Decide o Gestor, ao abrigo do nº3 do art. 16º da Portaria 745-A/96 , de 16/12, aprovar o pagamento dos saldos relativos às entidades e aos pedidos constantes do anexo à presente proposta nos montantes ali referidos »(fls. 73 do 1º apenso). 9- Desta decisão foi a recorrente notificada por ofício nº 330/Pessoa (fls.27 dos autos), na sequência do que apresentou recurso hierárquico (fls. 31 dos autos). 10- Prestada a seu tempo a Informação nº 54/2002 (fls. 50 dos autos), o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, em 14/3/2002, decidiu o recurso, dizendo: « Com os fundamentos do presente parecer nego provimento ao recurso »(loc. cit.). O Direito 1- Começa a recorrente por reputar ilegal o acto recorrido, por afrontar o nº3, do art. 7º do Decreto Regulamentar nº 15/94 , de 6 de Julho.E isto por lhe ter sido feita uma redução no financiamento no valor de 3.998.896$00, e fixada uma contribuição privada no montante de 6.009.832$00. Vejamos o que diz o preceito: «3- A formação de activos empregados é comparticipada pelas empresas beneficiárias, independentemente da formulação do pedido, com referência ao custo total elegível, nos termos do presente número, salvo no que seja objecto de regulamentação específica de harmonia com o disposto no artigo 36º: a) Empresas com 50 ou mais trabalhadores: Em horário laboral – 10%; Em horário pós-laboral – 15%; b) Empresas com menos de 50 trabalhadores: Em horário laboral, 5%: Em horário pós-laboral, 7,5%». Esta disposição, para ser entendida, merece uma interpretação contextual no plano global do financiamento às acções de formação. Tais acções são sujeitas a um financiamento público (75% pela Comissão Europeia e 25% pelo Estado Português). Mas ao custo total elegível(montante global que reúne condições de financiamento: art. 2º, nº1, al. f), do cit. dip.), são deduzidas as «receitas» que eventualmente decorram da realização da formação e as «contribuições» privadas previstas no número 3 atrás transcrito (cfr. nº2, do cit. art. 7º). O que significa que as empresas «beneficiárias» da formação comparticipam no custo através de uma «contribuição privada», de modo que quanto maior for esta contribuição privada, menor será o financiamento público e vice-versa. É neste enquadramento que assume especial relevo a disposição transcrita. Na verdade, se ela aponta as percentagens da contribuição privada em função do número de trabalhadores das empresas beneficiárias, já não estabelece, contudo, o tipo de vínculo necessário que liga o trabalhador à empresa. Abrangerá apenas os trabalhadores com vínculo permanente e efectivo, isto é, os elementos do quadro da empresa? Ou cobrirá também os trabalhadores com vínculo precário, como os que prestam serviço ao abrigo de um contrato a termo? A Administração tem vindo a adoptar o critério do vínculo permanente: se o contrato é a termo, a entidade empregadora está isenta do pagamento da sua contribuição privada, por não ser considerada «empresa beneficiária»(ex: Esclarecimento sobre o pagamento de contribuição privada, do Departamento de Gestão Integrada de Programas, do IEFP, a fls. 62/63 dos autos; ver também Informação nº 54/2002, da Direcção dos Serviços Jurídicos do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, a fls. 55 dos autos). A recorrente tinha apresentado uma contribuição privada de 4.123.876$00, mas o acto recorrido elevou-o para 6.009.832$00. Qual a causa, então, para este aumento? A causa revelada pelo acto do Gestor do Programa de 14/07/97(fls. 24 dos autos) sobre a qual assentou a decisão nº 431(fls. 73 do 1º apenso), impugnada hierarquicamente, em nenhum ponto faz referência ao nº3 do art. 7º do D.R. nº 15/94. Com efeito, a Informação nº 135/UTAC/97, subjacente ao referido acto, é omissa a esse respeito. Da sua leitura e dos pareceres que antecedem a decisão(fls. 24 dos autos) colhe-se, porém, perfeitamente que o valor da contribuição privada não assentou na lista enviada pela recorrente (fls. 104 a 115 do 1º apenso), mas sim no anexo IV e dos elementos nele existentes. Da mesma maneira, a decisão do recurso hierárquico, suportada, por seu turno, na Informação 54/2002, derivou do alegado facto de a recorrente não ter feito prova « de que os trabalhadores têm vínculo contratual precário e dos formandos indicados como isentos de contribuição provada nem todos reúnem condições para tal, nomeadamente os empregados em contrato a termo e os profissionais liberais ...» (fls. 55 dos autos). Prova que, segundo a Informação referida, deveria ter sido feita através de «declaração do trabalhador» ou declaração da empresa», conforme o caso. Temos, assim, duas causas expressas: uma, falta de prova do vínculo precário de alguns formandos; outra, inverificação das condições para a isenção para a contribuição privada relativamente a contratados a termo e aos profissionais liberais. A violação de lei invocada residiria, para a recorrente, no facto de não ter sido dado relevo à lista de 12 páginas(onde identificava o participante, a empresa beneficiária, a dimensão da empresa, o tipo de contrato, a taxa de contribuição privada: fls. 104/115), mas apenas terem sido considerado os elementos do Anexo IV, que no modelo utilizado não contemplava nenhum campo relativo ao tipo de vínculo laboral dos formandos. Ora bem. O acto recorrido, efectivamente, com a supra indicada razão, caiu num profundo erro de contradição: se entendia que a recorrente não havia feito prova da qualidade de alguns trabalhadores e da natureza do vínculo que os ligava à entidade empregadora, se ignorava que tipo de funções exerciam na empresa, se desconhecia se eram trabalhadores qualificados ou se estavam colocados em empresa economicamente instável(critérios definidos no ponto 5 do Guia para o utilizador português: fls. 425/428 e, particularmente, 448), também não poderia inferir o contrário. Isto é, se para si não estava feita a prova de serem trabalhadores precários, logicamente não poderia considerar estar feita a prova de que eram trabalhadores com vínculo efectivo e permanente. E assim, se não lhe era permitido considerar haver naquele caso concreto «empresa beneficiária» que devesse comparticipar nos custos da formação (porque estas carecem, como se disse, e tal como resulta do critério a que se auto-vinculou a Administração, da existência de trabalhadores do quadro), também não deveria ter feito elevar o nível da contribuição privada a que se refere o art. 7º, nºs 2 e 3 do mencionado Decreto Regulamentar. Se dúvida havia quanto a alguns aspectos instrutórios, se a Administração continuava na incerteza sobre a real situação de facto, não poderia ela ter partido para uma conclusão contrária àquela para que tendiam os elementos existentes no procedimento, já que a dita lista mencionava especificamente o tipo de vínculo de cada um dos formandos. Não querendo, ou não podendo, a Administração dar relevo a esses elementos, deveria ter suspendido o prazo para a decisão e solicitar os «elementos adicionais» que julgasse pertinentes(cfr. art. 17º , nºs 2 e 3 e 24º , nº4, do Decreto Regulamentar nº 15/94 citado; art. 16º . nº3, e 25º , nº1, al. b), da Portaria nº 745-A/96 , de 16/12; também arts. 56º, 89º, nº1 e 90º do C.P.A.). Deste modo, ao elevar a carga da contribuição privada, ao abrigo do nº3 do art. 7º citado, sem dados concretos para a subsunção, por apenas ter relevado o Anexo IV, acabou por violar a disposição legal. O segundo vício invocado foi o de forma, por falta de fundamentação. E deve dizer-se, desde já, que procede. O abaixamento de 94.372.09$00 para 90.373.413$00 do valor do financiamento aprovado em saldo ficou a dever-se, alegadamente, à «... análise financeira automática, cujo algoritmo que lhe está subjacente tem uma lógica diferente da apresentada pela entidade. Os 1.900$00/formando não foram entendidos, pela entidade, como um valor máximo, mas sim como ponto de partida »(fls.25 dos autos). Por outro lado, a primeira notificação efectuada à recorrente apontava como razão para a redução do financiamento a « não consecução dos objectivos principais aprovados »(fls. 19 dos autos). Igualmente, a decisão do recurso hierárquico, ao remeter para o autor do acto do Gestor do Programa não esclarece a razão para a redução. A ser assim, ignora-se em que medida os objectivos aprovados não foram conseguidos, que tipo de análise financeira foi feita, que algoritmo foi seleccionado para o cálculo do financiamento, que lógica pública de método analítico foi erigida que não pudesse coincidir com a apresentada pela interessada. Do mesmo modo, ficou por saber-se por que motivo o valor de 1.900$00/hora financiamento de cada formando(indicado para o programa PO 224: fls. 437/440 do 2º apenso) foi reduzido. Da mesma maneira, nenhum argumento de carácter jurídico foi utilizado para justificar a redução. Ou seja, não foi exposto, nem explicado o iter cognoscitivo capaz de esclarecer os fundamentos por que a decisão foi aquela e não outra, em violação, pois, do art. 125º , nºs 1 e 2, do CPA . Eis por que as conclusões das alegações da recorrente se têm por procedentes. Decidindo Face ao exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto recorrido. Sem custas. Lisboa, STA, 6 de Novembro de 2003 Cândido de Pinho – Relator – Azevedo Moreira – Pais Borges