01108/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Quando do acto impugnado constam várias decisões e a sentença se pronuncia individualmente sobre cada uma delas, considerando que parte delas é legal e outra parte é ilegal, e, a final, julga o recurso procedente anulando o acto na sua totalidade não se está em presença de vício que determine a nulidade da sentença - por oposição entre os fundamentos e a decisão - mas sim perante um erro de julgamento conducente à sua revogação.

II- Por outro lado a nulidade da sentença decorrente da não especificação dos fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão só ocorre quando a falta de motivação é absoluta e não quando a justificação do decidido é insuficiente ou medíocre.

III- Nas acções de formação co-financiadas pelo FSE a aprovação do financiamento não significa a atribuição definitiva e irrevogável dos montantes aprovados nem que a entidade que a leve a cabo disponha de inteira e total liberdade no seu gasto, pois que, no seu final, cabe às entidades financiadoras proceder à fiscalização da forma como as despesas foram feitas e eleger aquelas cujo pagamento deve ser rejeitado.

IV- Nessa actividade fiscalizadora desempenha papel importante a apresentação do suporte documental das despesas efectuadas e emerge como critério fundamental na apreciação e aprovação das mesmas o critério da sua razoabilidade.

A. .. interpôs, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, recurso contencioso pedindo a anulação da decisão de certificação e da ordem de devolução do montante de 3.580.933$00 proferidas, em 28/7/97, pelo Sr. Director Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (doravante DAFSE), imputando-lhes vícios de violação de lei e incompetência, bem como ofensa dos princípios da boa fé e da imparcialidade.

Por sentença de fls. 69 a 72 foi entendido que o Sr. Director Geral do DAFSE ao proferir aquele acto tinha agido fora das suas atribuições e, com este fundamento declarou-se, “a nulidade dos actos recorridos, por os considerar feridos de incompetência absoluta”, decisão que o douto Acórdão deste Tribunal de 6/7/00 (fls. 117/128) revogou por entender que a Autoridade Recorrida tinha competência para proferir aquela decisão.

Desta forma foram os autos remetidos ao Tribunal recorrido para que se conhecesse do mérito do recurso, o que veio a ser feito pela douta sentença ora sob censura (de fls. 159 a 163) a qual, dando-lhe provimento, anulou o acto impugnado.

Inconformado com este julgamento a Autoridade Recorrida agravou para este Supremo Tribunal para o que formulou as seguintes conclusões :

1. A decisão de aprovação sobre a candidatura da ora Recorrida não consubstancia um acto constitutivo de direitos, mas apenas uma mera autorização de realização de despesas, cuja execução, segundo critérios de legalidade, efectividade, razoabilidade e boa gestão financeira e no respeito pelos termos da decisão de aprovação, se encontra sujeita a verificação e decisão em sede de prestação de contas finais, só então sendo possível determinar os montantes efectivos das contribuições a atribuir.

2. Ao assim não ajuizar, a sentença recorrida violou por erro de interpretação, os normativos nela aduzidos, nomeadamente, os artigos 14.º, 15.º, 16.º e 24.º do Despacho Normativo n.º 68/91, de 25/03 e art.º 135.º do CPA.

3. Conforme foi decidido em caso semelhante, por Acórdão desse Tribunal de 24.10.2001, no âmbito de recurso n.º 44.888, a sentença em apreço contraria o preceituado no art.º 23.º do Regulamento CEE n.º 4253/88, de 19/12 e art.ºs 9.º, 10.º e 23.º, al. c), do DL n.º 37/91, de 18.01.

4. Os fundamentos explanados na sentença conduzem necessariamente a uma decisão diferente, pelo que, a mesma enferma de nulidade nos termos do artigo 668.º, n.º 1, al. c), do CPC.

5. A sentença viola, ainda, o disposto no artigo 446.º do CPC na medida em que a ora Recorrida é, também, parte vencida.

6. A sentença em causa é omissa de fundamentação no que concerne à rubrica 6 violando, assim, o disposto no artigo 158.º do CPC o que determina, também, nos termos das disposições conjugadas nos artigos 659.º n.º 2 e 668.º n.º 1, al. b), do CPC, a sua nulidade.

A Recorrente contenciosa contra – alegou, concluindo :

1. Do regime jurídico aplicável a esta acção de formação, que se inscreveu no 1.º Quadro Comunitário de Apoio, resulta a incompetência do DAFSE, ora Recorrente, para a prática dos actos recorridos.

2. Com a entrada em vigor do I Quadro Comunitário de Apoio, as atribuições da Comissão das Comunidades Europeias em matéria de decisão sobre os pedidos de financiamento e de pagamento de saldo, foram transferidas para os Gestores dos Programas Operacionais, mantendo o DAFSE a competência certificativa factual e contabilística das despesas apresentadas nesses pedidos de pagamento de saldo, e tão somente esta.

3. A reforma do Antigo FSE veio introduzir modificações no regime da distribuição das competências entre as instâncias comunitárias e nacionais, ao fazer introduzir, na necessária adaptação orgânica e legislativa, a figura do Gestor do Programa Operacional, que passou a deter as competências para aprovar os pedidos de financiamento e os pedidos de pagamento de saldo (artigos 17.º e 19.º do Decreto - Lei n.º 191-B/90, de 12 de Abril).

4. O controlo das acções de formação financiadas pelo FSE é assegurado, ao primeiro nível, designadamente técnico – pedagógico, pelo Gestor do Programa Operacional, e, ao segundo nível, designadamente financeiro, factual e contabilístico, pelo DAFSE (artigo 27.º do Decreto – Lei n.º 121-B/90).

5. Ao Gestor do Programa Operacional, in casu a DREP, compete todos os actos de gestão das acções de formação, desde a recepção, análise e decisão dos pedidos de financiamento, até à decisão sobre os pedidos de pagamento de saldo, passando mesmo pela redução, suspensão ou supressão dos financiamentos (Despacho Normativo n.º 68/91, de 25 de Março).

6. O DAFSE manteve a competência que já detinha na lógica anterior ao QCA I para certificar os pedidos de pagamento de saldo, designadamente, no que respeita aos aspectos factuais e contabilísticos (art.º 2.º do DL n.º 37/91, de 18/1). Por outro lado, garantia o processamento de todos os pagamentos, após autorização do Gestor do Programa Operacional, tal como descreve o artigo 18.º do Despacho Normativo n.º 68/91, de 25 de Março.

7. Ora, o acto impugnado, a ordem de devolução de uma determinada importância dada pelo DAFSE é uma consequência directa necessária dos cortes ou reduções, no financiamento feito pelo mesmo DAFSE no montante final aprovado.

8. É por isso que torna fundamental evidenciar a ilegalidade do acto de auditoria/verificação do DAFSE ao processo de formação realizado pela ora Recorrida, sob o número de dossier PO 1001 (90 1008 P1), Pedido 858.

9. Mesmo que tivesse cobertura legal formal, o comportamento do DAFSE de reduzir o financiamento pela introdução de critérios de razoabilidade, depois de prestados e pagos os serviços de terceiros, é profundamente injusto e como tal, seria ilegal por força do artigo 266.º, n.º 2 e art.º 6.º do (CPA).

10. Mas, o comportamento e acto de auditoria/verificação e, depois, a ordem de devolução do DAFSE são ainda ilegais por enfermarem de incompetência, violação da lei e, com grande probabilidade de desvio de poder.

11. Os poderes que o DAFSE (e através dele a BDO) utilizou são poderes de controlo em matéria de erros de facto, desvios, deficiências e erros ou falsidades em matéria contabilística e financeira. Tal como é afirmado insistentemente pela ora Recorrente, o que justificou os cortes no financiamento foram juízos de razoabilidade;

12. Esses juízos de razoabilidade envolvem necessariamente o exercício de poderes discricionários e consubstanciam juízos de adequação pedagógica que só à Entidade Gestora, in casu, a DREP, caberia fazer – vejam-se os artigos 2.º, alínea a) e 10.º do DN n.º 68/91, de 25 de Fevereiro e o art.º 27.º do DL n.º 121-B/90, de 12 Abril;

13. O exercício de um poder de controlo sobre poderes discricionários significaria necessariamente que a entidade controladora detinha poderes de direcção ou de tutela sobre a DREP, o que não é obviamente o caso;

14. O acto de auditoria/verificação do DAFSE está assim viciado de incompetência;

15. Trata-se, para sermos mais rigorosos, da incompetência em razão da matéria para revogar um ou mais actos da DREP;

16. Mas há também vício de violação da lei nos actos de auditoria/verificação e da ordem de devolução por revogação de um acto legal constitutivo de direitos;

17. O acto da DREP que aprovou o pedido de financiamento da A... é constitutivo de vários direitos e obrigações para o Estado e para a destinatária, tanto assim é que alguns documentos oficiais portugueses falam de um contrato administrativo;

18. Parece antes preferível, contudo, qualificá-lo como um acto constitutivo de direitos receptício;

19. Sendo um acto legal e correctamente executado, como o atesta o facto de o acto de auditoria/verificação do DAFSE ter baseado os seus cortes em meros critérios de razoabilidade/arbitrariedade introduzidos ex post ou mesmo em motivos ilegais, não pode ser revogado – CPA, art.º 140.º;

20. Mas foi precisamente o que a ora Recorrente fez ao introduzir e aplicar novos critérios de apreciação, revogando parcialmente o acto do DREFP;

21. A ora Recorrente considerou erroneamente o acto de aprovação do pedido como uma espécie de acto contabilístico interno e provisório de autorização de despesas. Esquece-se que só se autorizam despesas em cumprimento de obrigações já existentes e que, a própria autorização é criadora de direitos, embora possa ser sujeita a algumas condições, raras vezes sendo a provisoriedade total. Uma provisoriedade global a que ficassem sujeitas as obrigações, dependente de um acto arbitrário/discricionário posterior da Administração, constituiria uma verdadeira condição potestativa a parte debitoris e por conseguinte totalmente inadmissível;

22. Admitindo, sem conceder, que o acto da DREP pode ser inválido por algum vício gerador de anulabilidade respeitante ao exercício de poderes pertinentes à competência técnica, exclusiva da DREP, também já há muito tinha corrido o prazo de um ano em que seria permitido proceder à sua revogação – CPA, art.º 141.º;

23. A tese da ora Recorrente de que os créditos da ora Recorrida são condicionados assenta num equívoco, as condições, como elementos acessórios do acto, devem ser lícitas e legais, uma condição potestativa a parte debitoris é ilegal e tendo sido já executadas as obrigações da outra parte terá de ser considerada como não escrita;

24. Para haver possibilidade de modificar os direitos da ora Recorrida resultantes de acto da DREFP, seria necessário demonstrar na auditoria que esse acto era inválido, e tal não foi feito, porque não se detectaram nenhuns vícios invalidantes desses actos, acresce que a ora Recorrida respeitou escrupulosamente as obrigações que assumiu;

25. Só a tese peregrina de que é possível substituir em qualquer altura o uso legítimo do poder discricionário da DREP, de que resultassem direitos para o destinatário, pelos poderes discricionários do DAFSE, permitiria salvar a posição da Autoridade Recorrida, o preço seria que ninguém estaria disposto a trabalhar como uma entidade que ab libitum alteraria posições anteriormente tomadas, frustrando expectativas legitimas, é, por outras palavras, pretender ultrapassar a impossibilidade de se aceitar uma condição potestativa a parte debitoris;

26. A afirmada presunção de legalidade do acto do DAFSE, para além de conflituar com a presunção de legalidade do acto da DREFP, que então seria igualmente legítimo afirmar – e que prova os direitos da ora Recorrida – não tem no direito probatório o significado que a ora Recorrente lhe atribui e está hoje definitivamente posta em causa pela consagração de princípios de tutela jurisdicional efectiva no art.º 268.º, n.º 4 da CRP;

27. A ora Recorrente violou ainda o princípio da imparcialidade – violação de lei – ao tratar casos absolutamente análogos e em que também se registaram auditorias, por forma diferente – infringindo, assim, o art.ºs 266.º, n.º 2, da CRP e 6.º do CPA;

28. Mais grave ainda ao introduzir critérios novos nas auditorias, que não puderam ser tomados em conta nas fases anteriores do procedimento, provocou uma parcialidade estrutural – a diferença entre os procedimentos em que houve auditoria e aqueles em que não houve (estamos, insista-se, numa situação em que o acto da DREFP é legal);

29. A ora Recorrente, ao frustrar a legítima expectativa de que a ora Recorrida cumprisse as obrigações assumidas e do modo como o fez, violou também a boa – fé da ora Recorrida – CRP, art.º 266.º, n.º 2 e CPA, art.º 6-A;

30. É muito possível – mas só o exame do contrato com a BDO e as eventuais instruções para a realização da auditoria o poderá demonstrar – que o motivo principal determinante dos cortes financeiros e consequente ordem de devolução dada pelo DAFSE, assente na necessidade de diminuir o deficit perante as autoridades comunitárias, se assim for, há desvio de poder;

31. A Recorrida fez um exame na especialidade de cada rubrica onde se registam divergências entre a ora Recorrida e o ora Recorrente, e do cotejo resultou que as diferenças dizem respeito a diverso entendimento das pessoas, qualificações e comportamentos melhor adequados para ministrar os cursos com proficiência, e não a erros de facto ou deficiências contabilísticas ou financeiras;

32. Os vícios da incompetência, de violação de lei a vários títulos e de desvio de poder determinam a anulabilidade do acto de controlo do DAFSE e contaminam, viciando, a ordem de devolução impugnada, pelo que ambos devem ser anulados com as legais consequências.

O Ilustre Magistrado do Ministério Público emitiu parecer (fls. 229 a 231), no sentido de ser negado provimento ao recurso no que toca à invocada nulidade da sentença e à censura nela feita à redução das despesas integradas na rubrica n.º 3, e concedido provimento quanto à decisão relativa à redução das despesas integradas nas rubricas n.ºs 4, 5 e 6.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos :

1. Por ofício de 25/9/97, a recorrida notificou a recorrente da decisão de certificação tomada pelo DAFSE no âmbito do pedido de pagamento de saldo do dossier 90 1008 P1 (fls. 30).

2. Nesse documento consta ter a recorrente de devolver a importância de 3.580.933$00, respeitando 2.685.699$00 ao FSE e 895.234$00 ao OSS, no prazo de 30 dias, sob pena de cobrança coerciva.

3. Notificou-se ainda a recorrida da decisão de certificação, proferida pelo Director do DAFSE em 28/7/97, no uso da competência que lhe fora subdelegada por despacho de 22.11.1996 da Ministra para a Qualificação e o Emprego.

4. Dá-se por reproduzido na íntegra o teor das informações juntas aos autos a fls. 32 a 39, que fundamentam as decisões.

II. O DIREITO

O relato que antecede revela-nos que o presente recurso jurisdicional se dirige contra a sentença do TAC de Lisboa que, julgando procedente o recurso contencioso dirigido contra o despacho, de 28/7/97, do Sr. Director Geral do DAFSE - que procedeu à certificação das despesas apresentadas pela Recorrente contenciosa no âmbito de um curso patrocinado pelo FSE e lhe ordenou a devolução do montante 3.580.933$00 – anulou essa decisão.

É este julgamento que a Autoridade Recorrida não aceita não só por entender que a sentença é nula, mas também por considerar que o mesmo é substancialmente errado.

Todavia, antes de se entrar na análise desse recurso, convém fazer uma breve referência ao facto de a Recorrente contenciosa voltar a defender que a Autoridade Recorrida era incompetente para proferir o despacho recorrido e que, por isso, se deveria declarar essa ilegalidade.

Para dizer que tal pretensão não tem qualquer fundamento.

Na verdade, a questão da competência da Autoridade Recorrida para proferir o despacho ora recorrido foi já objecto de controvérsia nestes autos, o que originou que a mesma viesse a ser apreciada pelo Acórdão de 6/7/00 (fls. 117 e seg.s) no qual se declarou que, ao invés do sustentado pela Recorrente contenciosa, o Director Geral do DAFSE tinha competência para proferir o sindicado despacho.

Deste modo, e tendo tal decisão transitado, impõe-se respeitar esse julgamento e concluir que aquela questão se encontra definitivamente resolvida sem possibilidades de agora ser novamente reapreciada.

São, pois, improcedentes as conclusões em que a ora Recorrida sustenta aquela incompetência e pugna para que a mesma seja declarada.

Posto isto, analisemos o Recorrente interposto pela Autoridade Recorrida

1. A Autoridade Recorrida - aqui Recorrente - sustenta que “os fundamentos explanados na sentença conduzem necessariamente a decisão diferente, pelo que a mesma enferma de nulidade nos termos do art.668.º, n.º 1, al. c), do CPC”. – vd conclusão 4.ª.

E concretizando as razões que o levaram a concluir dessa forma refere que a fundamentação desenvolvida na sentença conduziria a “conceder provimento apenas na parte que respeita à não elegibilidade das despesas imputadas nas rubricas 3 a 6 e negar provimento quanto ao demais, mantendo-se, consequentemente, o acto no que se refere à não elegibilidade das despesas relativas às rubricas 1 e 2.”

É indiscutível que – por força do que se dispõe na al. c), do n.º1, do art. 668.º do CPC - a sentença deve ser uma peça processual lógica e coerente em que o discurso seja estruturado e em que as considerações jurídicas que aí se fazem sejam concordantes com a solução que vier a ser proferida.

E, por isso, há que reconhecer que, em parte, o Recorrente tem razão quando afirma que a sentença recorrida não é um modelo de coerência e que aí se não verifica uma perfeita concordância entre a fundamentação e a decisão que dela se retirou, uma vez que nela se considerou que o acto impugnado não sofria de qualquer ilegalidade no tocante às rubricas 1 e 2 - o que deveria conduzir a que nessa parte se julgasse improcedente o recurso - e, contraditoriamente com essa fundamentação, se acabou por conceder integral provimento ao recurso e, consequentemente, se anulou o acto impugnado na sua totalidade.

Todavia, há também que considerar que o discurso jurídico que se desenvolveu e a decisão que nela se tomou não são contraditórios nos termos previstos no citado art.º 668.º do CPC, pelo que não há razões para concluir que a sentença é nula em função dos seus fundamentos estarem em oposição com a decisão. E tais razões não ocorrem porquanto, neste particular, nenhuma censura se pode fazer ao decidido no tocante às rubricas 3 a 6 uma vez que a decisão quanto a elas é perfeitamente conforme com a fundamentação que a precedeu e, sendo assim, pelo menos por esta razão, não seria possível declarar a nulidade da sentença.

Deste modo, a única conclusão que se pode, e deve, retirar do acontecido é a de que o Sr. Juiz a quo incorreu num manifesto e evidente lapso pois que concedeu “provimento ao presente recurso, anulando os actos recorridos” sem atentar que, no discurso que conduziu a esta decisão, considerou que as razões invocadas pela Recorrente contenciosa não mereciam provimento no tocante à impugnação das rubricas 1 e 2 - pois em relação a elas o despacho recorrido não continha nenhuma ilegalidade.

O que significa que o Sr. Juiz a quo entendeu que, em parte – no tocante a tais rubricas - o recurso não merecia provimento - o que deveria conduzir a julgá-lo parcialmente procedente e a anular parcialmente o acto impugnado - e, apesar disso, e por manifesto lapso, acabou por não fazer a distinção entre as rubricas que deveriam ser aceites e as que o não deviam e decidiu anular “os actos recorridos” no seu todo (e, refira-se, que aqui também há uma evidente imprecisão, porquanto o acto impugnado é apenas um).

Nesta conformidade, é forçoso concluir que a sentença recorrida está inquinada por um erro de julgamento, erro que decorre do facto de se ter anulado uma parte do acto impugnado que, de acordo com a sua fundamentação, não deveria ser anulada – por não sofrer de qualquer ilegalidade - erro que é tão evidente que leva a Ilustre Magistrada do Ministério Público a sustentar que “a decisão de anular o acto recorrido, atentos os fundamentos em que se fundou, implica na sua execução a manutenção da parte decisória do acto relativa às referidas rubricas 1 e 3.”

A sentença recorrida não é, pois, como se pretende, nula, pelo que é improcedente a conclusão 4.º.

2. A Autoridade Recorrida defende também que a sentença é nula em resultado da falta de fundamentação da decisão tomada em relação à rubrica n.º 6.

Mas também sem razão.

Com efeito, é jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal considerar que a nulidade de sentença em razão da não especificação dos “fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão” – al. b), do n.º 1, do art. 668.º do CPC – só ocorre quando a falta de motivação é absoluta e não quando a justificação do decidido é insuficiente ou medíocre.

Porque assim e porque, in casu, se afirmou que no tocante àquele rubrica “a redução do valor relativo a depósitos de garantia se revela inadequada quanto ao material informático alugado” e que, por isso, a parte do acto em que se ordenava a devolução do montante a ela referente merecia censura, é de concluir que, nesta parte, a sentença recorrida contém alguma fundamentação e de que esta é o suficiente para se poder afirmar que a sentença não é nula pelas razões ora invocadas.

É, pois, improcedente a conclusão 6.ª.

3. O mérito deste recurso jurisdicional relaciona-se com a questão de saber se a sentença recorrida ajuizou bem quando considerou que o acto impugnado era ilegal ao excluir do reclamado pagamento determinados montantes que a Recorrente contenciosa alega ter feito no decurso da acção de formação aqui em causa e por imperativo desta.

Antes de analisar, rubrica por rubrica, as razões invocadas pelo Recorrente jurisdicional para pedir a revogação do decidido importa transcrever as considerações feitas no Acórdão deste Tribunal de 14/3/02 (rec. 45.749) sobre questão idêntica à que ora nos ocupa, pois que elas, pelo seu acerto, servirão de pano de fundo às decisões que se irão tomar.

Escreveu-se então :

“Em sintonia com esta disposição, o art. 28.º do Dec. Reg. n.º 15/96, de 23/11, estabelece que «quando se verifique que entidades titulares de pedidos de financiamento aprovados receberam indevidamente, ou não justificaram, os apoios recebidos, haverá lugar à restituição dos mesmos, a promover por iniciativa da entidade ou do gestor, através de compensação com créditos já apurados no âmbito do FSE».

Destas normas conclui-se claramente que a aprovação do financiamento não significa uma atribuição definitiva e incontrolável dos montantes aprovados para as entidades promotoras de acções financiadas, antes será controlada a sua efectiva aplicação e feita apreciação da sua boa utilização, não bastando, para afastar o dever de restituir quantias recebidas ou para conferir o direito a receber quantias pedidas, que não seja utilizado todo o montante aprovado.

Na mesma linha, prevê-se nos arts. 9.º e 10.º do Decreto-Lei n.º 37/91 a realização de auditorias «tendo em vista a emissão de parecer sobre documentos de prestação de contas, com o objectivo de garantir a rigorosa aplicação dos meios financeiros» concedidos para acções co-financiadas pelo Fundo Social Europeu, o que evidencia que o controle não poderá deixar de ter em vista não só uma comprovação da efectiva utilização dos meios fornecidos, mas também uma apreciação da necessidade de utilização dos meios para a realização das acções.

Ainda na mesma linha, a alínea c) do art. 23.º do DL n.º 37/91 inclui entre as competências dos inspectores, no âmbito de auditorias contabilísticas, «a avaliação da elegibilidade e razoabilidade dos custos e a validade do respectivo suporte documental» o que, definitivamente, afasta quaisquer dúvidas de que a razoabilidade e o suporte documental exigível, segundo as regras de organização da contabilidade, se incluem entre os factores de ponderação para determinação das despesas elegíveis.

À face destas normas, de hierarquia superior ao referido Despacho Normativo, é inequívoco que a Administração pode controlar a aplicação das quantias recebidas a título de financiamento.

Por isso, os poderes de gestão a que se reporta aquele n.º 5 do art. 4.º do Despacho Normativo têm de ser entendidos como podendo ser exercidos sem prejuízo da boa utilização das quantias gastas, da comprovação da efectivação das despesas e da legalidade do seu enquadramento como despesas elegíveis.

Sendo assim, o eventual convencimento da recorrente de que seriam reembolsadas todas as despesas efectuadas desde que não excedesse o limite do financiamento, não tem suporte legal, pelo que, não podem considerar-se legítimas as expectativas que a recorrente possa ter formulado nesse sentido.”

Deste modo, - como acertadamente se refere no douto Acórdão de que se acaba de transcrever uma parte - a aprovação do financiamento solicitado não significa uma atribuição definitiva e irrevogável dos montantes aprovados e que a entidade que leva a efeito a realização das acções de formação tenha inteira liberdade gastar esses montantes de forma descontrolada e da maneira que melhor lhe aprouver ou que esteja dispensada de, a final, prestar contas, pois que as entidades co-financiadoras têm o poder, e o dever, de acompanhar as acções patrocinadas e de fiscalizar a forma como os financiamentos foram gastos.

Por outro lado, importa realçar que nessa actividade de fiscalização o suporte documental das despesas efectuadas é de capital importância e que na apreciação e aprovação das despesas elegíveis surge como fundamental o critério da razoabilidade.

Deste modo, expostos os termos gerais que presidirão à apreciação concreta da decisão recorrida, vejamos se o Sr. Juiz a quo ajuizou bem quando considerou que o acto impugnado era ilegal ao rejeitar as despesas constantes das rubricas 3 a 6.

4. Rubrica n.º 3.

1. A questão que aqui se controverte é a da elegibilidade de determinado montante imputado a despesas relacionadas com o pessoal não docente – concretamente a um coordenador cuja missão era apoiar a acção de formação - as quais foram aprovadas aquando da apresentação da candidatura e foram efectivamente gastas, mas a que é recusado o pagamento por serem consideradas desnecessárias.

Justificando essa decisão a ora Recorrente escreveu : “a acção de formação foi ministrada apenas a uma turma com 10 formandos que decorreu no mesmo local e com uma duração de 5 horas”, e que, sendo assim, “o apoio de um coordenador era manifestamente suficiente para assegurar todas as tarefas inerentes ao bom funcionamento do curso”

A este discurso a Recorrente contenciosa contrapõe com a necessidade de formar equipas de trabalho capazes de assegurar a qualidade técnica e pedagógica das acções de formação e de as tarefas daquelas serem múltiplas, complexas e variadas - vão desde a preparação de sessões com os formadores até ao acompanhamento dos formandos, passando pela reformulação e adaptação dos programas, a implementação do sistema de avaliação, concepção de instrumentos de avaliação, do estabelecimento de contactos para visitas de estudo, etc. – e que, sendo assim, haveria que dotar tais equipas de pessoal competente e necessário à realização de tão vastas tarefas. Acrescenta ainda que a composição do corpo de coordenação foi aceite em sede de aprovação da candidatura.

A controvérsia que aqui se suscita reside, assim, na dispensabilidade (ou na necessidade) de um segundo coordenador para levar a cabo a acção de formação a que os autos se reportam.

Ora, na resolução deste litígio impõe-se recorrer aos critérios de ponderação e razoabilidade acima mencionados.

2. Com efeito, numa primeira análise, parecerá razoável considerar-se que num curso com apenas 10 formandos seja suficiente a existência de um único coordenador e que este baste para satisfazer as necessidades pedagógicas e as exigências postas pela sua implementação, pelo que, à primeira vista, não seria necessário um segundo coordenador e não seriam admissíveis os gastos feitos com a sua contratação.

E, por isso, são compreensíveis e aceitáveis as razões invocadas pela Autoridade Recorrida ao rejeitar o pagamento da verba aqui controvertida.

Todavia, as razões expressas pela Recorrida também são razoáveis e ponderáveis.

Na verdade, e desde logo, importa ter em atenção que o curso foi aprovado com o referido corpo de coordenação - isto é com dois coordenadores – o que poderá querer dizer que a existência desses dois técnicos não era inteiramente desnecessária, pois que, se assim não fosse, a entidade que procedeu a essa aprovação não o teria feito.

Por outro lado, a Autoridade Recorrida não contesta nem o grau de dificuldade nem a multiplicidade das tarefas que cabiam àqueles técnicos nem, tão pouco, que estes tenham efectivamente exercido as suas funções com proveito para o curso, pelo que cabe admitir que a sua intervenção foi, senão indispensável, pelo menos útil e proveitosa.

E se assim é e se estão por demonstrar a desnecessidade ou a dispensabilidade daqueles técnicos parece-nos razoável, perante estas concretas circunstâncias, aceitar os critérios usados pela Recorrente contenciosa, pelo que, neste ponto, nos parece de sufragar a decisão ora recorrida.

E as mesmas considerações deverão ser feitas no tocante à sub-rubrica 3.3, pelo que também aqui não vemos razão para alterar o decidido na 1.ª instância.

Ou seja, nesta parte, o recurso não merece provimento.

4. RUBRICA N.º 4.

Está aqui em causa a verba de 120.000$00 referente ao pagamento de um coordenador que desenvolveu acções de divulgação do curso procurando promovê-lo entre aqueles a quem, potencialmente, o mesmo se dirigia.

Argumenta a ora Recorrente que tendo sido considerados elegíveis “os custos com a divulgação da acção através da comunicação social não é de todo razoável, seria aliás absurdo, aceitar a imputação de mais 120.000$00 referentes a honorários de um coordenador igualmente com esse fim.”

Ao que a Recorrida responde dizendo que “a divulgação foi feita anúncios e por sessões de esclarecimento, que não são obviamente a mesma coisa. Ambas as formas foram aceites em sede de aprovação.”

Está, assim, em causa a necessidade da promoção do curso reportado nos autos através de sessões de esclarecimento efectuadas por um colaborador da Recorrente contenciosa e, consequentemente, a razoabilidade dos gastos que lhe correspondem.

E a esse propósito cumpre dizer que - não se pondo em causa a necessidade de divulgação daquela acção de formação e, consequentemente, a efectivação de despesas tendo em vista essa finalidade, necessidade, aliás, aceite pela Autoridade Recorrida - está por demonstrar que a sua divulgação através da comunicação social fosse insuficiente e que, por isso, houvesse necessidade de recorrer a outros meios de divulgação, designadamente a contratação de um colaborador para realizar as discutidas sessões de esclarecimento.

Com efeito, não se vê que um curso a realizar numa ilha dos Açores – isto é, num meio pequeno – só alcance cabal divulgação quando esta é feita através de sessões de esclarecimento. E, por outro lado, também se encontra por demonstrar a necessidade da contratação de um técnico para essa específica finalidade.

Ou seja, só seria de aceitar o ponto de vista da Recorrida se esta complementasse a sua alegação com a prova de que de facto aquela divulgação era indispensável e que ela só poderia ter sido feita na forma como o foi.

Ora, essa prova não foi feita.

Nesta conformidade, o critério usado pela Autoridade Recorrida ao rejeitar a inclusão dos custos relativos a estas acções – o da sua desnecessidade - parece-nos razoável e de aceitar.

Daí que, nesta parte, não seja de sufragar o decidido em 1.ª instância.

5. Rubrica n.º 5.3

Discute-se nesta rubrica a razoabilidade dos gastos em chamadas telefónicas, no valor de 208.330$00.

A Autoridade Recorrida não aceitou esta despesa por considerar que a Recorrente contenciosa tinha já imputado na rubrica 5.1 gastos com telefonemas e que o montante contabilizado nessa rubrica se mostrava suficiente e, por isso, foi aceite. Não haveria, assim, justificação plausível para uma nova imputação de despesas desta natureza e daí a sua não aceitação.

A Recorrente contenciosa contesta dizendo que “convém não esquecer que a ora Recorrida tem sede em Lisboa e a formação decorreu na Ilha do Faial – Açores. Não há, assim, razão para o corte efectuado.”

No entanto, julgamos que, neste ponto, a Recorrente litiga sem razão.

Na verdade, a sub-rubrica 5.1 respeita a “Matérias primas, subsidiárias e de consumo” – onde foi imputada a verba de 245.393$00 e aceite o montante de 242.913$00.

Ora, parece-nos evidente que nesta rubrica se imputariam despesas bem diferentes das relacionadas com telefonemas. De todo o modo, e aceitando-se que nela também se poderiam incluir gastos desta natureza e que essa imputação foi feita, importa realçar que os mesmos nunca poderiam ser muito elevados, atentos os montantes acima transcritos.

Desta forma, e considerando-se que o curso se realizou nos Açores, que a sede da Recorrida é em Lisboa e que, necessariamente, haverá que estabelecer comunicações não nos parece exagerado o valor acima referido já que o mesmo corresponde a menos de 20.000$00 mensais, valor perfeitamente aceitável.

Daí que não pareça razoável nem equilibrada a decisão da exclusão daquele montante das despesas elegíveis já que, atentas as circunstâncias, a mesma não pode ser rotulada de exagerada.

Pelo que nesta parte se nega provimento ao recurso jurisdicional.

6. RUBRICA N.º 6

Discute-se nesta rubrica a legalidade da não aceitação da verba de 170.440$00 referente a depósitos de garantia de contratos de aluguer de determinado equipamento, a qual se fundou no pressuposto de que “sendo reembolsável não corresponde a um custo efectivo da entidade, pelo que, como é óbvio, não pode ser aceite.”

A ora Recorrida, ainda que de forma não inteiramente clara, parece contrapor que tal despesa se refere ao aluguer daquele equipamento e não aos depósitos de garantia desse aluguer como afirma a aqui Recorrente.

A decisão ora controvertida suportou-se nas conclusões a que chegaram os auditores da firma fiscalizadora, a qual é uma entidade especializada.

Por outro lado, as afirmações da Recorrida não são acompanhadas de qualquer demonstração da sua veracidade, pelo que não poderemos aceitá-las.

Sendo assim, é de concluir que o apontado montante constituía, de facto, um depósito de garantia reembolsável.

E, porque assim, e porque o mesmo não corresponde a um custo efectivo é evidente que a despesa contabilizada pela Recorrente contenciosa a este propósito não pode ser aceite.

A sentença recorrida, neste ponto, não pode, pois, ser sufragada.

Termos em que, pelas razões acima expostas, os Juízes que compõem este Tribunal em acordam conceder parcial provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência :

1. Mantêm a sentença recorrida no tocante à anulação do acto impugnado no que se refere às rubricas 3 e 5.

2. Revogam o decidido no que respeita às rubricas 1, 2, 4 e 6 e, nesta parte, negam provimento ao recurso contencioso e mantêm o despacho recorrido.

Custas pela Recorrente contenciosa fixando-se em 200 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 8 de Outubro de 2003.

Alberto Costa Reis – Relator - António Samagaio - Maria Angelina Domingues