II. O DIREITO
O relato que antecede revela-nos que o presente recurso jurisdicional se dirige contra a sentença do TAC de Lisboa que, julgando procedente o recurso contencioso dirigido contra o despacho, de 28/7/97, do Sr. Director Geral do DAFSE - que procedeu à certificação das despesas apresentadas pela Recorrente contenciosa no âmbito de um curso patrocinado pelo FSE e lhe ordenou a devolução do montante 3.580.933$00 – anulou essa decisão.
É este julgamento que a Autoridade Recorrida não aceita não só por entender que a sentença é nula, mas também por considerar que o mesmo é substancialmente errado.
Todavia, antes de se entrar na análise desse recurso, convém fazer uma breve referência ao facto de a Recorrente contenciosa voltar a defender que a Autoridade Recorrida era incompetente para proferir o despacho recorrido e que, por isso, se deveria declarar essa ilegalidade.
Para dizer que tal pretensão não tem qualquer fundamento.
Na verdade, a questão da competência da Autoridade Recorrida para proferir o despacho ora recorrido foi já objecto de controvérsia nestes autos, o que originou que a mesma viesse a ser apreciada pelo Acórdão de 6/7/00 (fls. 117 e seg.s) no qual se declarou que, ao invés do sustentado pela Recorrente contenciosa, o Director Geral do DAFSE tinha competência para proferir o sindicado despacho.
Deste modo, e tendo tal decisão transitado, impõe-se respeitar esse julgamento e concluir que aquela questão se encontra definitivamente resolvida sem possibilidades de agora ser novamente reapreciada.
São, pois, improcedentes as conclusões em que a ora Recorrida sustenta aquela incompetência e pugna para que a mesma seja declarada.
Posto isto, analisemos o Recorrente interposto pela Autoridade Recorrida
1. A Autoridade Recorrida - aqui Recorrente - sustenta que “os fundamentos explanados na sentença conduzem necessariamente a decisão diferente, pelo que a mesma enferma de nulidade nos termos do art.668.º, n.º 1, al. c), do CPC”. – vd conclusão 4.ª.
E concretizando as razões que o levaram a concluir dessa forma refere que a fundamentação desenvolvida na sentença conduziria a “conceder provimento apenas na parte que respeita à não elegibilidade das despesas imputadas nas rubricas 3 a 6 e negar provimento quanto ao demais, mantendo-se, consequentemente, o acto no que se refere à não elegibilidade das despesas relativas às rubricas 1 e 2.”
É indiscutível que – por força do que se dispõe na al. c), do n.º1, do art. 668.º do CPC - a sentença deve ser uma peça processual lógica e coerente em que o discurso seja estruturado e em que as considerações jurídicas que aí se fazem sejam concordantes com a solução que vier a ser proferida.
E, por isso, há que reconhecer que, em parte, o Recorrente tem razão quando afirma que a sentença recorrida não é um modelo de coerência e que aí se não verifica uma perfeita concordância entre a fundamentação e a decisão que dela se retirou, uma vez que nela se considerou que o acto impugnado não sofria de qualquer ilegalidade no tocante às rubricas 1 e 2 - o que deveria conduzir a que nessa parte se julgasse improcedente o recurso - e, contraditoriamente com essa fundamentação, se acabou por conceder integral provimento ao recurso e, consequentemente, se anulou o acto impugnado na sua totalidade.
Todavia, há também que considerar que o discurso jurídico que se desenvolveu e a decisão que nela se tomou não são contraditórios nos termos previstos no citado art.º 668.º do CPC, pelo que não há razões para concluir que a sentença é nula em função dos seus fundamentos estarem em oposição com a decisão. E tais razões não ocorrem porquanto, neste particular, nenhuma censura se pode fazer ao decidido no tocante às rubricas 3 a 6 uma vez que a decisão quanto a elas é perfeitamente conforme com a fundamentação que a precedeu e, sendo assim, pelo menos por esta razão, não seria possível declarar a nulidade da sentença.
Deste modo, a única conclusão que se pode, e deve, retirar do acontecido é a de que o Sr. Juiz a quo incorreu num manifesto e evidente lapso pois que concedeu “provimento ao presente recurso, anulando os actos recorridos” sem atentar que, no discurso que conduziu a esta decisão, considerou que as razões invocadas pela Recorrente contenciosa não mereciam provimento no tocante à impugnação das rubricas 1 e 2 - pois em relação a elas o despacho recorrido não continha nenhuma ilegalidade.
O que significa que o Sr. Juiz a quo entendeu que, em parte – no tocante a tais rubricas - o recurso não merecia provimento - o que deveria conduzir a julgá-lo parcialmente procedente e a anular parcialmente o acto impugnado - e, apesar disso, e por manifesto lapso, acabou por não fazer a distinção entre as rubricas que deveriam ser aceites e as que o não deviam e decidiu anular “os actos recorridos” no seu todo (e, refira-se, que aqui também há uma evidente imprecisão, porquanto o acto impugnado é apenas um).
Nesta conformidade, é forçoso concluir que a sentença recorrida está inquinada por um erro de julgamento, erro que decorre do facto de se ter anulado uma parte do acto impugnado que, de acordo com a sua fundamentação, não deveria ser anulada – por não sofrer de qualquer ilegalidade - erro que é tão evidente que leva a Ilustre Magistrada do Ministério Público a sustentar que “a decisão de anular o acto recorrido, atentos os fundamentos em que se fundou, implica na sua execução a manutenção da parte decisória do acto relativa às referidas rubricas 1 e 3.”
A sentença recorrida não é, pois, como se pretende, nula, pelo que é improcedente a conclusão 4.º.
2. A Autoridade Recorrida defende também que a sentença é nula em resultado da falta de fundamentação da decisão tomada em relação à rubrica n.º 6.
Mas também sem razão.
Com efeito, é jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal considerar que a nulidade de sentença em razão da não especificação dos “fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão” – al. b), do n.º 1, do art. 668.º do CPC – só ocorre quando a falta de motivação é absoluta e não quando a justificação do decidido é insuficiente ou medíocre.
Porque assim e porque, in casu, se afirmou que no tocante àquele rubrica “a redução do valor relativo a depósitos de garantia se revela inadequada quanto ao material informático alugado” e que, por isso, a parte do acto em que se ordenava a devolução do montante a ela referente merecia censura, é de concluir que, nesta parte, a sentença recorrida contém alguma fundamentação e de que esta é o suficiente para se poder afirmar que a sentença não é nula pelas razões ora invocadas.
É, pois, improcedente a conclusão 6.ª.
3. O mérito deste recurso jurisdicional relaciona-se com a questão de saber se a sentença recorrida ajuizou bem quando considerou que o acto impugnado era ilegal ao excluir do reclamado pagamento determinados montantes que a Recorrente contenciosa alega ter feito no decurso da acção de formação aqui em causa e por imperativo desta.
Antes de analisar, rubrica por rubrica, as razões invocadas pelo Recorrente jurisdicional para pedir a revogação do decidido importa transcrever as considerações feitas no Acórdão deste Tribunal de 14/3/02 (rec. 45.749) sobre questão idêntica à que ora nos ocupa, pois que elas, pelo seu acerto, servirão de pano de fundo às decisões que se irão tomar.
Escreveu-se então :
“Em sintonia com esta disposição, o art. 28.º do Dec. Reg. n.º 15/96, de 23/11, estabelece que «quando se verifique que entidades titulares de pedidos de financiamento aprovados receberam indevidamente, ou não justificaram, os apoios recebidos, haverá lugar à restituição dos mesmos, a promover por iniciativa da entidade ou do gestor, através de compensação com créditos já apurados no âmbito do FSE».
Destas normas conclui-se claramente que a aprovação do financiamento não significa uma atribuição definitiva e incontrolável dos montantes aprovados para as entidades promotoras de acções financiadas, antes será controlada a sua efectiva aplicação e feita apreciação da sua boa utilização, não bastando, para afastar o dever de restituir quantias recebidas ou para conferir o direito a receber quantias pedidas, que não seja utilizado todo o montante aprovado.
Na mesma linha, prevê-se nos arts. 9.º e 10.º do Decreto-Lei n.º 37/91 a realização de auditorias «tendo em vista a emissão de parecer sobre documentos de prestação de contas, com o objectivo de garantir a rigorosa aplicação dos meios financeiros» concedidos para acções co-financiadas pelo Fundo Social Europeu, o que evidencia que o controle não poderá deixar de ter em vista não só uma comprovação da efectiva utilização dos meios fornecidos, mas também uma apreciação da necessidade de utilização dos meios para a realização das acções.
Ainda na mesma linha, a alínea c) do art. 23.º do DL n.º 37/91 inclui entre as competências dos inspectores, no âmbito de auditorias contabilísticas, «a avaliação da elegibilidade e razoabilidade dos custos e a validade do respectivo suporte documental» o que, definitivamente, afasta quaisquer dúvidas de que a razoabilidade e o suporte documental exigível, segundo as regras de organização da contabilidade, se incluem entre os factores de ponderação para determinação das despesas elegíveis.
À face destas normas, de hierarquia superior ao referido Despacho Normativo, é inequívoco que a Administração pode controlar a aplicação das quantias recebidas a título de financiamento.
Por isso, os poderes de gestão a que se reporta aquele n.º 5 do art. 4.º do Despacho Normativo têm de ser entendidos como podendo ser exercidos sem prejuízo da boa utilização das quantias gastas, da comprovação da efectivação das despesas e da legalidade do seu enquadramento como despesas elegíveis.
Sendo assim, o eventual convencimento da recorrente de que seriam reembolsadas todas as despesas efectuadas desde que não excedesse o limite do financiamento, não tem suporte legal, pelo que, não podem considerar-se legítimas as expectativas que a recorrente possa ter formulado nesse sentido.”
Deste modo, - como acertadamente se refere no douto Acórdão de que se acaba de transcrever uma parte - a aprovação do financiamento solicitado não significa uma atribuição definitiva e irrevogável dos montantes aprovados e que a entidade que leva a efeito a realização das acções de formação tenha inteira liberdade gastar esses montantes de forma descontrolada e da maneira que melhor lhe aprouver ou que esteja dispensada de, a final, prestar contas, pois que as entidades co-financiadoras têm o poder, e o dever, de acompanhar as acções patrocinadas e de fiscalizar a forma como os financiamentos foram gastos.
Por outro lado, importa realçar que nessa actividade de fiscalização o suporte documental das despesas efectuadas é de capital importância e que na apreciação e aprovação das despesas elegíveis surge como fundamental o critério da razoabilidade.
Deste modo, expostos os termos gerais que presidirão à apreciação concreta da decisão recorrida, vejamos se o Sr. Juiz a quo ajuizou bem quando considerou que o acto impugnado era ilegal ao rejeitar as despesas constantes das rubricas 3 a 6.
- 4.Rubrica n.º 3.
- 1.A questão que aqui se controverte é a da elegibilidade de determinado montante imputado a despesas relacionadas com o pessoal não docente – concretamente a um coordenador cuja missão era apoiar a acção de formação - as quais foram aprovadas aquando da apresentação da candidatura e foram efectivamente gastas, mas a que é recusado o pagamento por serem consideradas desnecessárias.
Justificando essa decisão a ora Recorrente escreveu : “a acção de formação foi ministrada apenas a uma turma com 10 formandos que decorreu no mesmo local e com uma duração de 5 horas”, e que, sendo assim, “o apoio de um coordenador era manifestamente suficiente para assegurar todas as tarefas inerentes ao bom funcionamento do curso”
A este discurso a Recorrente contenciosa contrapõe com a necessidade de formar equipas de trabalho capazes de assegurar a qualidade técnica e pedagógica das acções de formação e de as tarefas daquelas serem múltiplas, complexas e variadas - vão desde a preparação de sessões com os formadores até ao acompanhamento dos formandos, passando pela reformulação e adaptação dos programas, a implementação do sistema de avaliação, concepção de instrumentos de avaliação, do estabelecimento de contactos para visitas de estudo, etc. – e que, sendo assim, haveria que dotar tais equipas de pessoal competente e necessário à realização de tão vastas tarefas. Acrescenta ainda que a composição do corpo de coordenação foi aceite em sede de aprovação da candidatura.
A controvérsia que aqui se suscita reside, assim, na dispensabilidade (ou na necessidade) de um segundo coordenador para levar a cabo a acção de formação a que os autos se reportam.
Ora, na resolução deste litígio impõe-se recorrer aos critérios de ponderação e razoabilidade acima mencionados.
2. Com efeito, numa primeira análise, parecerá razoável considerar-se que num curso com apenas 10 formandos seja suficiente a existência de um único coordenador e que este baste para satisfazer as necessidades pedagógicas e as exigências postas pela sua implementação, pelo que, à primeira vista, não seria necessário um segundo coordenador e não seriam admissíveis os gastos feitos com a sua contratação.
E, por isso, são compreensíveis e aceitáveis as razões invocadas pela Autoridade Recorrida ao rejeitar o pagamento da verba aqui controvertida.
Todavia, as razões expressas pela Recorrida também são razoáveis e ponderáveis.
Na verdade, e desde logo, importa ter em atenção que o curso foi aprovado com o referido corpo de coordenação - isto é com dois coordenadores – o que poderá querer dizer que a existência desses dois técnicos não era inteiramente desnecessária, pois que, se assim não fosse, a entidade que procedeu a essa aprovação não o teria feito.
Por outro lado, a Autoridade Recorrida não contesta nem o grau de dificuldade nem a multiplicidade das tarefas que cabiam àqueles técnicos nem, tão pouco, que estes tenham efectivamente exercido as suas funções com proveito para o curso, pelo que cabe admitir que a sua intervenção foi, senão indispensável, pelo menos útil e proveitosa.
E se assim é e se estão por demonstrar a desnecessidade ou a dispensabilidade daqueles técnicos parece-nos razoável, perante estas concretas circunstâncias, aceitar os critérios usados pela Recorrente contenciosa, pelo que, neste ponto, nos parece de sufragar a decisão ora recorrida.
E as mesmas considerações deverão ser feitas no tocante à sub-rubrica 3.3, pelo que também aqui não vemos razão para alterar o decidido na 1.ª instância.
Ou seja, nesta parte, o recurso não merece provimento.
4. RUBRICA N.º 4.
Está aqui em causa a verba de 120.000$00 referente ao pagamento de um coordenador que desenvolveu acções de divulgação do curso procurando promovê-lo entre aqueles a quem, potencialmente, o mesmo se dirigia.
Argumenta a ora Recorrente que tendo sido considerados elegíveis “os custos com a divulgação da acção através da comunicação social não é de todo razoável, seria aliás absurdo, aceitar a imputação de mais 120.000$00 referentes a honorários de um coordenador igualmente com esse fim.”
Ao que a Recorrida responde dizendo que “a divulgação foi feita anúncios e por sessões de esclarecimento, que não são obviamente a mesma coisa. Ambas as formas foram aceites em sede de aprovação.”
Está, assim, em causa a necessidade da promoção do curso reportado nos autos através de sessões de esclarecimento efectuadas por um colaborador da Recorrente contenciosa e, consequentemente, a razoabilidade dos gastos que lhe correspondem.
E a esse propósito cumpre dizer que - não se pondo em causa a necessidade de divulgação daquela acção de formação e, consequentemente, a efectivação de despesas tendo em vista essa finalidade, necessidade, aliás, aceite pela Autoridade Recorrida - está por demonstrar que a sua divulgação através da comunicação social fosse insuficiente e que, por isso, houvesse necessidade de recorrer a outros meios de divulgação, designadamente a contratação de um colaborador para realizar as discutidas sessões de esclarecimento.
Com efeito, não se vê que um curso a realizar numa ilha dos Açores – isto é, num meio pequeno – só alcance cabal divulgação quando esta é feita através de sessões de esclarecimento. E, por outro lado, também se encontra por demonstrar a necessidade da contratação de um técnico para essa específica finalidade.
Ou seja, só seria de aceitar o ponto de vista da Recorrida se esta complementasse a sua alegação com a prova de que de facto aquela divulgação era indispensável e que ela só poderia ter sido feita na forma como o foi.
Ora, essa prova não foi feita.
Nesta conformidade, o critério usado pela Autoridade Recorrida ao rejeitar a inclusão dos custos relativos a estas acções – o da sua desnecessidade - parece-nos razoável e de aceitar.
Daí que, nesta parte, não seja de sufragar o decidido em 1.ª instância.
5. Rubrica n.º 5.3
Discute-se nesta rubrica a razoabilidade dos gastos em chamadas telefónicas, no valor de 208.330$00.
A Autoridade Recorrida não aceitou esta despesa por considerar que a Recorrente contenciosa tinha já imputado na rubrica 5.1 gastos com telefonemas e que o montante contabilizado nessa rubrica se mostrava suficiente e, por isso, foi aceite. Não haveria, assim, justificação plausível para uma nova imputação de despesas desta natureza e daí a sua não aceitação.
A Recorrente contenciosa contesta dizendo que “convém não esquecer que a ora Recorrida tem sede em Lisboa e a formação decorreu na Ilha do Faial – Açores. Não há, assim, razão para o corte efectuado.”
No entanto, julgamos que, neste ponto, a Recorrente litiga sem razão.
Na verdade, a sub-rubrica 5.1 respeita a “Matérias primas, subsidiárias e de consumo” – onde foi imputada a verba de 245.393$00 e aceite o montante de 242.913$00.
Ora, parece-nos evidente que nesta rubrica se imputariam despesas bem diferentes das relacionadas com telefonemas. De todo o modo, e aceitando-se que nela também se poderiam incluir gastos desta natureza e que essa imputação foi feita, importa realçar que os mesmos nunca poderiam ser muito elevados, atentos os montantes acima transcritos.
Desta forma, e considerando-se que o curso se realizou nos Açores, que a sede da Recorrida é em Lisboa e que, necessariamente, haverá que estabelecer comunicações não nos parece exagerado o valor acima referido já que o mesmo corresponde a menos de 20.000$00 mensais, valor perfeitamente aceitável.
Daí que não pareça razoável nem equilibrada a decisão da exclusão daquele montante das despesas elegíveis já que, atentas as circunstâncias, a mesma não pode ser rotulada de exagerada.
Pelo que nesta parte se nega provimento ao recurso jurisdicional.
6. RUBRICA N.º 6
Discute-se nesta rubrica a legalidade da não aceitação da verba de 170.440$00 referente a depósitos de garantia de contratos de aluguer de determinado equipamento, a qual se fundou no pressuposto de que “sendo reembolsável não corresponde a um custo efectivo da entidade, pelo que, como é óbvio, não pode ser aceite.”
A ora Recorrida, ainda que de forma não inteiramente clara, parece contrapor que tal despesa se refere ao aluguer daquele equipamento e não aos depósitos de garantia desse aluguer como afirma a aqui Recorrente.
A decisão ora controvertida suportou-se nas conclusões a que chegaram os auditores da firma fiscalizadora, a qual é uma entidade especializada.
Por outro lado, as afirmações da Recorrida não são acompanhadas de qualquer demonstração da sua veracidade, pelo que não poderemos aceitá-las.
Sendo assim, é de concluir que o apontado montante constituía, de facto, um depósito de garantia reembolsável.
E, porque assim, e porque o mesmo não corresponde a um custo efectivo é evidente que a despesa contabilizada pela Recorrente contenciosa a este propósito não pode ser aceite.
A sentença recorrida, neste ponto, não pode, pois, ser sufragada.
Termos em que, pelas razões acima expostas, os Juízes que compõem este Tribunal em acordam conceder parcial provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência :
- 1.Mantêm a sentença recorrida no tocante à anulação do acto impugnado no que se refere às rubricas 3 e 5.
- 2.Revogam o decidido no que respeita às rubricas 1, 2, 4 e 6 e, nesta parte, negam provimento ao recurso contencioso e mantêm o despacho recorrido.
Custas pela Recorrente contenciosa fixando-se em 200 euros e a procuradoria em metade.
Lisboa, 8 de Outubro de 2003.
Alberto Costa Reis – Relator - António Samagaio - Maria Angelina Domingues
