Quem foi o relator do acórdão 0724/08?

O relator foi Fernanda Martins Xavier e Nunes, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0724/08?

O acórdão foi proferido em 20 de maio de 2009.

0724/08 - STA

Sumário

I - O artº 74º do PROC - Sintra-Sado, sob a epígrafe «regime transitório», dispõe na sua alínea a), que «nas áreas identificadas no POOC - Sintra-Sado como Unidades Operativas de Planeamento e Gestão (UOPG) e até à aprovação dos respectivos planos de pormenor e ou projectos de intervenção são interditas obras de construção ou ampliação de edifícios». II - Trata-se de uma medida preventiva, tal como previsto no artº 107º, nº 1 e 3, b) do DL 380/99, de 22.09, que dispõe que «Em área para a qual tenha sido decidida a elaboração, alteração, revisão ou suspensão de um plano municipal de ordenamento do território podem ser estabelecidas medidas preventivas destinadas a evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possa limitar a liberdade de planeamento ou comprometer ou tornar mais onerosa a execução do plano», entre elas, «…a proibição, limitação ou sujeição a parecer vinculativo (…) de obras de construção civil, ampliação, alteração e reconstrução, com excepção das que estejam sujeitas apenas a um procedimento de comunicação prévia à Câmara Municipal». III - E, assim sendo, está tal medida sujeita ao limite temporal estabelecido no artº 112º do citado DL 380/99, pelo que não tendo sido fixado qualquer prazo para a sua vigência, é aplicável o nº 2 deste preceito que dispõe que «Na falta de fixação do prazo de vigência, as medidas preventivas vigoram pelo prazo de um ano, prorrogável por seis meses».

Texto

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I- RELATÓRIO O MUNICÍPIO DE SINTRA interpõe recurso de revista excepcional para este STA, ao abrigo do artº 150º do CPTA, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido a fls. 582 e segs., que negou provimento ao recurso jurisdicional, por si interposto do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que julgou parcialmente procedente a presente acção administrativa especial intentada por B… SA, com os sinais dos autos. Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES: 1ª. Pese embora o facto de, nos termos legais, cfr artº 150º do CPTA, o recurso de revista ser excepcional no nosso sistema jurídico administrativo, o mesmo deve ser admitido no caso que nos ocupa. Porquanto, 2ª. Está em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica se revista de importância fundamental, bem como a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. 3ª. Assim sendo, o Venerando Supremo Tribunal Administrativo deve pronunciar-se no sentido de se saber se o artº 74º do POOC Sintra/Sado, regulamento aprovado pela RCM nº 86/03, DR nº 144, I Série, cuja epígrafe é “Regime Transitório” é ou não uma medida preventiva, entendemos que não; Pois que, 4ª. As medidas preventivas têm, caso não seja prorrogado o respectivo prazo, uma vigência de um ano sob pena de caducidade. 5ª. Sendo certo que, antes da elaboração do referido plano e nos termos do disposto no artº 107º e 112º ambos do DL 380/99, de 22 de Setembro, a área onde a ora recorrente pretendia levar a cabo obras de construção civil, isto é, no lote 16 do alvará de loteamento nº 6/99 e para salvaguardar os interesses nacionais foi publicado o RCM nº 56/2002, de 13 de Maio, publicada no DR I Série B, que continha medidas preventivas que vigorariam até que o plano fosse elaborado. 6ª. Ou seja, até que fosse elaborado o POOC Sintra/Sado, o qual veio a entrar em vigor em 25 de Junho de 2003, através da RCM nº 86/2003, em data muito anterior 13 de Outubro de 2003 – ao pedido de autorização da ora recorrida. Assim sendo, 7ª. A administração quando pratica os respectivos actos administrativos deve fazê-lo de acordo com as normas que vigoram aquando da sua prática. Já que, 8ª No nosso direito administrativo vigora o princípio do “tempus regit actum”, ou seja, os actos administrativos regem-se pelas normas em vigor no momento da prática do acto, conforme é unanimemente entendido quer na jurisprudência, vg, entre muitos outros, os acórdãos do STA de 6/02/01, Rec. 046427, de 07/02/02, Rec. 048295, de 03.04.03, Rec. 02046, de 03.06.02, Rec. 01462, quer na doutrina, nomeadamente os Senhores Professores Mário Aroso de Almeida, Maria da Glória F.P.D. Garcia, Fernando Alves Correia. 9ª. Assim sendo e estabelecendo o artº 74º do POOC Sintra/Sado que “Nas áreas identificadas no POOC como UOPG e até à aprovação dos respectivos planos de pormenor e/ou projectos de intervenção, são interditas as seguintes actividades: a) Obras de construção ou ampliação de edifícios”, a administração ao decidir de maneira diferente praticaria um acto nulo, cfr. Artº 68º a) do DL 555/99, de 16 de Dezembro e artº 103º do DL 380/99, de 22 de Setembro. 10ª. Pelo que, até à aprovação do respectivo plano de pormenor, repita-se, sob pena de se praticar um acto nulo, não podem ser concedidas nomeadamente autorizações administrativas, com vista à realização de obras de construção de edifícios. 11ª. Até porque o POOC Sintra/Sado, como se disse, regulamento aprovado pela RCM nº 86/03, publicada no DR nº 144, I Série B, de 25 de Junho, constitui um plano especial de ordenamento do território, o qual vincula as entidades públicas e directa e imediatamente os particulares, prevalecendo, designadamente, sobre planos municipais de ordenamento do território, tudo cfr. artº 3º, 24º, nº 4 e 42º do DL nº 380/99, de 22 de Setembro. 12ª. Bem como a sua elaboração compete à administração central e visam a salvaguarda de objectivos e interesses nacionais e não já meramente locais, municipais, cfr. artº 42º, nº 3 do DL nº 380/99, de 22 de Setembro. 13ª. Razão pela qual não podemos, salvo melhor opinião, considerar o artº 74º do POOC Sintra/Sado como medidas preventivas e, por conseguinte, violaria o disposto nos artº 107º e 112º, nº 2 do DL 380/99, de 22 de Setembro. 14ª. Até porque o próprio TAF de Sintra já decidiu em sentido contrário nos processos que sob os nº 1655/04.2 BESNT e 706/06.0 BESNT, isto é, entendeu que por força do disposto no artº 74º e 79º do POOC Sintra/Sado, não era possível a edificação na UOPG 5 – Praia das Maçãs, até à aprovação de um plano de pormenor. 15ª. Finalmente esta questão é tão mais premente e merece uma análise jurídica mais profunda quando o POOC Sintra/Sado tem VINTE E UMA UOPGs, cfr. artº 73º do referido plano especial de ordenamento do território. * Contra-alegou o recorrido, CONCLUINDO assim: a) Não se verificam os pressupostos exigidos no nº 1 do artº 150º do CPTA, para que possa ser admitido o recurso. b) Com efeito, não está em causa a apreciação de uma questão, que pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental e a admissão do recurso também não é claramente necessária para aplicação do direito. c) Na verdade, a questão que em apreço vincula somente as partes do processo (A. e R.) e restringe-se à concessão de autorização para construção de uma moradia. d) No sentido do acórdão recorrido – a norma constante do artº74º, alínea a) do Regulamento do POOC constitui uma medida preventiva – foi não só decidida na sentença de 1ª Instância nestes autos, como nos acórdãos do TCA Sul proferidos nos processos nº 167/05 e em 14.12.2005 (processo nº 1024/05). e) Inexiste qualquer decisão jurisdicional que apoie a posição sustentada pelo recorrido, sendo que nos processos 1655/04.2BESNT e 706/06.0BESNT do TAF de Sintra, por aquele invocados, não foi conhecida essa questão. f) O próprio Governo, através do Secretário de Estado Adjunto do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, sustenta que a norma contida no artº 74º, alínea a) do Regulamento constitui medida preventiva. g) Não se conhece qualquer posição doutrinária ou jurisprudencial que acompanhe a tese do recorrente, pelo que a posição declarada no acórdão recorrido ter-se-á de considerar pacífica. h) E tanto é assim que até o próprio Gabinete de Apoio Jurídico do Município de Sintra emitiu parecer, sustentando o não indeferimento do pedido de concessão da autorização, reportando-se concretamente a essa norma. i) Adianta-se que o Município age com abuso de direito na vertente de venire contra factum proprium. j) Efectivamente não elaborou o plano de pormenor para o local que está obrigado, nos termos do artº 79º, nº 1 do Regulamento do POOC e do nº 4 do artº 20º da Lei 48/98 e apoia-se nessa sua conduta omissiva não só para não conceder a autorização, mas principalmente para fundamentar a procedência deste recurso. k) A entender-se que o Tribunal ad quem deverá conhecer do mérito do recurso, ao mesmo não poderá ser dado provimento. l) Na realidade, os nossos tribunais administrativos e o próprio Governo já declararam que a norma do artº 74º, alínea a) do Regulamento do POOC constitui uma medida preventiva. m) Inexiste, como já se disse, qualquer posição doutrinária ou jurisdicional que sustente o contrário. n) Consequentemente, o acórdão recorrido não merece qualquer censura, encontrando-se notavelmente estruturado em termos de facto e de direito, pelo que deverá ser mantido na ordem jurídica. * A revista foi admitida por acórdão interlocutório proferido a fls. 699 e segs, nos termos do nº 5 do artº 150º do CPTA. Colhidos os vistos legais, cabe agora decidir. * II- OS FACTOS As instâncias consideraram provados os seguintes factos: A) Em 15.04.1999, foi emitido pela Câmara Municipal de Sintra o alvará de loteamento nº 6/99, através do qual foram construídos vários lotes, entre eles o lote nº 16 – ver doc. 9 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (alínea A) dos factos assentes). B) O alvará de loteamento antes indicado prevê entre outros condicionamentos do licenciamento, no seu artº 5º, que «os afastamentos mínimos das construções aos limites dos lotes deverão ser os seguintes: aos limites laterais 5 ou 3 metros conforme possuam ou não, vãos de compartimentos de habitação nas respectivas fachadas, ao limite anterior 3m e ao limite posterior, o mínimo de 6m» ver doc. 9 junto com a petição inicial (alínea B) dos factos assentes). C) Em 13.10.2003, foi requerida pela C… Lda. ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra, autorização para a construção de uma moradia no lote de terreno nº 16 incluído no alvará de loteamento nº 6/99, no Casal de …, Mindelo, Azenhas do Mar, Praia das Maçãs, que deu origem ao processo de obras nº OB/1242/03 – por acordo e ver fls. 1 do processo administrativo apenso (alínea C) dos factos assentes). D) Em 26.01.2004, a C…, por o pedido de autorização para a moradia não ter sido decidido no prazo referido no artº 30º, nº 1, al. b) do DL 555/99, de 16.12, requereu que lhe fossem liquidadas as taxas – por acordo alínea D) dos factos assentes. E) Depois e na falta de resposta foi depositada na Caixa Geral de Depósitos a quantia correspondente ao valor das taxas, segundo cálculo feito pela interessada e foi também dado início aos trabalhos – por acordo alínea E) dos factos assentes. F) O processo de obras foi posteriormente averbado em nome da Autora, em 12.02.2004, em virtude desta, por escritura pública de 29.01.2004, outorgada no 20º Cartório Notarial de Lisboa, ter adquirido, por compra, o aludido lote de terreno, pelo preço de € 150.000 – por acordo, ver fls. não numeradas do processo administrativo apenso e doc. nº 10, junto com a petição inicial (alínea F) dos factos assentes). G) Em 21.06.2004, a ora Autora requereu neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, intimação do Presidente da Câmara Municipal de Sintra para a prática do acto legalmente devido, com vista a que emitisse a autorização de construção da moradia. Em 23.06.2004, a ora Autora apresentou nova petição para o efeito – por acordo e ver doc. nº 1 junto com a petição inicial (alínea G) dos factos assentes). H) O pedido de intimação foi indeferido, por sentença de 28.10.2004. Não obstante ter declarado a nulidade dessa sentença, o Tribunal Central Administrativo Sul, por acórdão de 07.04.2005, indeferiu o pedido de intimação – ver docs. 2 e 3 juntos com a petição inicial (alínea H) dos factos assentes). I) Entretanto, em 02.06.2004, o projecto de arquitectura foi objecto de análise por um técnico da Divisão A do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra, tendo merecido proposta desfavorável uma vez que «o vão da cozinha não prevê a distância mínima de 5.00m ao limite do lote, desrespeitando o artº 60º do RGEU e artº 5º do alvará de loteamento. O projecto em análise insere-se em área identificada no POOC, como UOGP 5- Praia das Maçãs. O artº 74º da RCM nº 86/2003 (25.6), que interdita a construção até à aprovação de Plano de Pormenor e/ou Projecto de Intervenção, que até à presente data ainda não ocorreu.»- ver doc. nº 4 junto como a petição inicial que aqui se dá por integralmente reproduzido (alínea I dos factos assentes). J) Através do ofício da Câmara Municipal de Sintra nº 6780, de 01.07.2004, foi a Autora notificada com vista à realização de audiência prévia do interessado – ver doc. 4 junto com a petição inicial (alínea J) dos factos assentes). K) Em 12.07.2004, D… Lda. Requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra a junção de quatro colecções compostas por memória descritiva do projecto de arquitectura, Cortes A/B e C/D, planta do rés-do-chão e alçado Poente e Norte, em que se deixa de prever o vão da cozinha, pedido que se encontra registado sob o nº 10380/04, em nome da ora Autora – ver fls. não numeradas do processo administrativo apenso (alínea K) dos factos assentes). L) Em 11.08.2004, a ora Autora pronunciou-se, em sede de audiência prévia, nos termos que constam do documento nº 5, junto com a petição inicial e que aqui se dão por integralmente reproduzidos, de que se transcreve o seguinte: «1. Em relação às áreas mencionadas no nº 5 da informação «integração do projecto de obra», importa salientar que as diferenças existentes são plantas, já que bastará haver uma divergência de milímetros, para que se cheguem aos resultados aí mencionados. 2. De todo o modo, sendo a área de implantação constante do projecto de 127,80m2, haverá apenas um excesso de 80m2, correspondente à reduzida divergência de 0,629%, o que é consentido. 3. No que respeita à área de construção, sendo a mesma de 209,1m2, haverá também um excesso de 1,10m2, correspondente a uma diferença de 0,528%, o que também é consentido. 4. Assim sendo e porque as insignificantes divergências de áreas são originadas unicamente pelos critérios de medição, de resto, consentidos, o pedido de autorização não contraria o disposto no alvará de loteamento nº 6/99. 5. Quanto aos afastamentos mínimos de 5,00metros ao limite do lote nas fachadas que integram vãos de compartimentos para a habitação, a situação já se encontra sanada, designadamente no que se refere ao vão da cozinha. 6. No que respeita ao Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) Sintra/Cascais, não se vê como o mesmo possa impedir a concessão de autorização para a construção que respeita um alvará de loteamento concedido em 15.04.1999, ou seja, numa data em que já eram conhecidos os pressupostos que estiveram na génese desse Plano. 7. Mas, além disso, quando no artº 15º, nº 4 do Regulamento do Plano se alude à procedência da «realização de um plano de pormenor», ter-se-á de entender que a existência recente de uma licença de operação de loteamento terá esse sentido. 8. Isto é, havendo um alvará de loteamento recente, com pareceres favoráveis da Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo, da Área de Paisagem Protegida de Sintra – Cascais e da Junta Autónoma das Estradas, o mesmo terá forçosamente de equivaler ao plano de pormenor a que se alude no nº 4 do artº 15º do POOC. 9. Em face disso, é inaplicável, ao caso em apreço, o disposto no artº 74º do POOC. 10. Interpretação diferente da que sustenta a requerente constituiria uma subversão dos princípios constitucionais, consagrados no artº 266º da Lei Fundamental, como sejam os dos interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da proporcionalidade e da boa fé, bem como o princípio da tutela da confiança nas entidades que exerçam o poder» (alínea L) dos factos assentes). M) Sobre a exposição apresentada recaiu, em 03.09.2004, o seguinte parecer técnico: «No tocante ao exposto nos pontos 1, 2, 3 e 4 da exposição junta pelo requerente, importa referir que não foram postos em causa os parâmetros urbanísticos propostos, nomeadamente áreas de implantação e de construção. Na descrição anexa ao ponto 5 da informação técnica é referido que os parâmetros urbanísticos impostos pelo alvará de loteamento são cumpridos, não constituindo esses motivos que originaram a proposta de indeferimento. Relativamente ao ponto 5 da exposição, confirma-se que a junção de novas peças desenhadas alteradas, corrigem a desconformidade detectada (afastamento vão cozinha> 5,00m). A RCM 86/03 (25.06), POOC – não define no regime transitório, qualquer regime de excepção referido nos pontos 6 a 9 da exposição supra referida. Apenas estabelece no artº 74º que nas áreas identificadas como UOPG são interditas as edificações até à aprovação do respectivo plano de pormenor, não fazendo qualquer ressalva à aplicação desta legislação. O argumento apresentado no ponto 9 da exposição, onde pretende a equivalência da figura do alvará de loteamento ao plano de pormenor, não é de todo aceitável, embora seja natural que os alvarás de loteamento válidos sejam tidos em conta, aquando da execução do plano de pormenor. Saliente-se ainda o disposto no artº 43º, nº 7- RCM nº 1-A/2004 (08.01) – POPNSC – que no seu regime transitório estabelece que nas parcelas de terreno objecto de licenças ou alvarás de loteamento válidos e eficazes, «mantém-se sujeitos às regras que lhe eram aplicáveis à data de entrada em vigor do presente plano», exceptuando as áreas de intervenção do POOC – Sintra/Sado, como é o caso da presente pretensão» . ver fls. não numeradas do processo administrativo apenso (alínea M) dos factos assentes). N) Sobre o parecer técnico que antecede foi vertida em 03.09.2004, a proposta de decisão final subscrita pelo chefe de divisão, do seguinte teor: «Não tendo sido sanadas as deficiências assinaladas na notificação nº 6780 de 01.07.2004, propõe-se o INDEFERIMENTO do pedido de autorização, com os fundamentos descritos na informação técnica de 02.06.2004, devendo o requerente ser notificado nos termos do artº 66º do Código de Procedimento Administrativo» - ver fls. não numerados do processo administrativo apenso (alínea N) dos factos assentes). O) Em 20.07.2005, a Autora requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra que, de imediato, fosse deferido o pedido de autorização de construção da moradia, referindo-se à responsabilidade do Presidente e da Câmara Municipal pelo não deferimento do pedido. No ponto 12 do requerimento pode ler-se, «com efeito e conforme consta da orientação contida na informação nº 237, de 15.10.2004, da Direcção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, que por despacho de 25.11.2004 mereceu a concordância do Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro do Ambiente e do Planeamento do Território, ao referir-se às UOPG expressamente sublinha que as normas regulamentares que limitam determinadas operações urbanísticas à prévia existência de um instrumento de gestão territorial são materialmente medidas preventivas porquanto limitam o exercício de direitos dos particulares, durante determinado período temporal» - ver doc. nº 6 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (alínea O) dos Factos assentes). P) Em 30.06.2006, A Divisão de Gestão A do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra emitiu a informação: «No seguimento do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 01.03.2006, que indeferiu o pedido de intimação interposto pela requerente e tendo presente o disposto no artº 74º (Regime transitório) na Resolução do Conselho de Ministros nº 86/2003, que aprova o Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) Sintra/Sado e que determina a interdição, entre outras, das actividades relativas a obras de construção ou ampliação de edifícios nas áreas identificadas no POOC como UOPG 5, no caso vertente a intenção de investimento na UOPG 5 até à aprovação dos respectivos Planos de Pormenor e ou projectos de intervenção, deverá o presente pedido de Autorização Administrativa aguardar pela elaboração do respectivo plano de pormenor de forma a validar a sua adequação ao mesmo. Dê-se conhecimento ao requerente.»- ver doc. nº 7 junto com a petição inicial (alínea P) dos Factos assentes). Q) Por ofício da Câmara Municipal de Sintra, com o nº 8611, de 12.07.2006, recebido a 19.07.2006, foi a Autora notificada da informação que antecede – ver doc. 7 junto com a petição inicial e por confissão (alínea Q dos Factos assentes). R) O lote de terreno nº 16, constituído pelo alvará nº 6/99, insere-se na área denominada UOPG 5 – Praia das Maçãs – por acordo (alínea R dos Factos assentes). S) Em 26.03.2004, o Gabinete de Apoio Jurídico da entidade demandada emitiu o parecer junto como doc. nº 8 com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (alínea S) dos Factos assentes). T) A Autora contraiu em 29.01.2004, um empréstimo bancário no valor de € 287.500,00, do qual € 137.500,00 se destinou à construção da moradia – ver doc. 10 junto com a petição inicial (alínea T dos Factos assentes). U) A Autora contactou com vários empreiteiros para a realização dos trabalhos – por acordo (alínea U dos factos assentes). V) A Autora mandou elaborar projectos, cujo custo se encontra orçado, mas não pago, em € 20.000, requereu a autorização administrativa para a construção da moradia, fez através dos seus administradores e colaboradores, inúmeras deslocações à Câmara Municipal de Sintra (resposta ao quesito 1º da base instrutória). W) ……………………………………………………………… X) Os trabalhos referidos em E) foram suspensos (resposta ao quesito 2 da base instrutória). Y) ………………………………………………………………. Z) A Autora encontra-se a pagar os encargos do empréstimo (resposta ao quesito 4 da base instrutória). AA) A Autora desconhece a data em que o Plano de Pormenor será aprovado e se o mesmo será compatível com a construção prevista no alvará de loteamento para o lote 16 para lhe ser dada a autorização de construção (resposta ao quesito 6º da base instrutória). * III- O DIREITO 1. A presente revista excepcional tem por objecto a questão identificada pelo recorrente Município de Sintra na conclusão 3ª das suas alegações de recurso, que é a de «saber se o artº 74º do POOC Sintra/Sado do regulamento aprovado pela RCM nº 86/03, DR nº 144, I Série, cuja epígrafe é “Regime Transitório”. é ou não uma medida preventiva.» O acórdão deste STA que admitiu a revista, considerou que «…as questões levantadas na revista, designadamente a atinente com a vigência (ou não vigência) das medidas (tidas como preventivas pelas instâncias) constantes do artº 74º, al. a) do Regulamento do POOC, se apresentam com um certo grau de complexidade, implicando a sua resolução a interpretação conjugada das várias fontes normativas, entre elas o DL 380/99, de 22.09, sendo que, por outro lado, se reportam a matéria de especial melindre e de particular importância para os interesses da comunidade, por contender com o direito de urbanismo e do ordenamento do território, o que tudo evidencia a especial relevância jurídica e social das questões em apreço, destarte se justificando a intervenção do STA.». Delineado que está, assim, o objecto da revista, passemos então a apreciar: 2. Na presente acção administrativa especial intentada pela sociedade, ora recorrida, contra o Município de Sintra, a Autora formulou os seguintes pedidos: a) Ser anulado o acto administrativo consubstanciado na informação/despacho transmitida à A. através do ofício da Câmara Municipal de Sintra nº 8611, de 12.07.2006. b) Ser condenado o R., na pessoa do Presidente da respectiva Câmara Municipal, a emitir a autorização para a construção da moradia. c) Ser condenado o Município de Sintra a pagar à A. indemnização cujo quantitativo será liquidado em execução de sentença, com vista a ressarci-la dos danos causados com a não emissão de autorização para construção da moradia, com a suspensão do alvará de loteamento e com a não elaboração do Plano de Pormenor que lhe compete fazer. Por acórdão do TAF de Sintra foi julgado procedente o pedido de anulação do acto consubstanciado na Informação/ despacho transmitido à Autora, através do ofício da Câmara Municipal de Sintra de 12.07.2006 e cujo conteúdo se levou à alínea P) do probatório, com fundamento em vício de violação de lei, por violação do disposto nos artº 107º e 112º, nº 2 do DL 380/99, de 22.09 e condenada a Entidade Demandada a praticar o acto administrativo devido, em que liquide a taxa devida pelo deferimento do pedido de autorização de construção apresentado em 12.07.2004, prosseguindo os ulteriores termos do procedimento administrativo com vista à emissão do alvará de autorização, tendo sido absolvida de tudo o mais peticionado. Só a entidade demandada interpôs recurso do referido acórdão para o TCA Sul, por considerar não existir o vício de violação de lei que fundamentou a anulação do acto. 3. O acórdão do TCA Sul, ora sob recurso, negou provimento ao recurso interposto do referido acórdão do TAF de Sintra, com os seguintes fundamentos: «(…) Para julgar procedente o aludido vício de violação de lei, o acórdão considerou os seguintes fundamentos: “(…) Os artº 107º a 116º do DL 380/99, de 22.09, disciplinam as medidas preventivas dos planos municipais enquanto de ordenamento do território. “(…) Através da RCM nº 56/2002, de 13.03, o DR I Série, foram aprovados medidas preventivas enquanto o POOC Sintra-Sado não esteve concluído com a RCM nº 86/2003, de 25.06, que aprovou o Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sintra-Sado, o artº 74º a) estipulou um regime transitório nas áreas identificadas no POOC como UOPG e até à aprovação dos respectivos planos de pormenor e ou projectos de intervenção, limitando durante esse período o direito de construção de edifícios. Assim dispõe que “nas áreas identificadas no POOC como UOPG e até à aprovação dos respectivos planos de pormenor e ou projectos de intervenção, são interditas as seguintes actividades: a) Obras de construção ou ampliação de edifícios.” Estamos com a Autora e aderimos à orientação jurisprudencial da sentença proferida por este TAF de Sintra, no processo nº 167/05 e do Ac. do TCA Sul de 14.12.2005, prolatado no processo nº 1024/05, que consideraram a norma do artº 74º, al. a) do regulamento do POOC Sintra-Sado como uma medida preventiva. As medidas preventivas - na definição dada por Fernanda Paula Oliveira, em CJA, nº 29, pág. 54 – “são regulamentos administrativos de carácter cautelar, facultativo e excepcional, que proíbem ou permitem a certos órgãos que proíbam ou autorizem, eventualmente com condições, certos actos ou actividades taxativamente referidos na lei, que apesar de estarem de acordo com o normativo vigente, podem, em todo o caso, comprometer (impossibilitar ou tornar mais onerosa) a execução de um plano em elaboração, por serem contrárias a este, sendo decididas para áreas determinadas e durante um período de tempo limitado” (cfr. ainda o artº 107º do DL 380/99, de 22.09). Ora sucede que a interdição de construir imposta pelo artº 74º al. a) do regulamento, nas áreas identificadas no POOC Sintra-Sado como UOPG, não fixou prazo de vigência. E, assim, na falta de fixação do prazo de vigência, a referida interdição, nos termos do artº 112º, nº 2 do DL 380/99, de 22.09, vigorou pelo prazo de 1 ano que não foi prorrogado. O que significa que a norma do artº 74º, al. a) do regulamento do POOC Sintra-Sado, aprovado pela RCM nº 86/2003, publicada no DR I Série, de 25.06.2003, caducou em 30.06.2004, ou seja, passado um ano sobre a entrada em vigor do Regulamento do POOC, que ocorreu em 30.06.2003. Assiste, deste modo, e nesta parte, razão à Autora quando alega que as medidas preventivas constantes do artº 74º al. a) do regulamento do POOC, que estiveram na origem do acto impugnado, que mandou aguardar o pedido de autorização da Autora pela elaboração do plano de pormenor, já não se encontram em vigor desde 01.07.2004. Termos em que se julga procedente o vício de violação de lei, por violação do disposto nos artº 107º e 112º, nº 2 do DL 380/99, de 22.09.” Nos presentes autos de recurso jurisdicional, a recorrente limita-se a alegar que o pedido da ora recorrida sobre o qual foi proferido o acto impugnado na acção já formulado, quando já estava em vigor o regulamento do POOC Sintra-Sado, pelo que, dado o disposto no artº 74º, a) desse regulamento, uma decisão diversa implicaria a prática de acto nulo. Porém, esta posição não põe em causa o entendimento do acórdão recorrido, no sentido de que a citada norma da alínea a) do artº 74º já havia caducado à data da prática do acto impugnado, por consubstanciar uma medida preventiva que, por não ter sido prorrogada, apenas vigorou pelo prazo de 1 ano. Assim sendo, e considerando que o acórdão recorrido se mostra fundamentado e adopta a posição perfilhada no ac. deste Tribunal de 14.12.2005 – Proc. nº 1024/05, do qual foi relator o mesmo do dos presentes autos, justifica-se a sua confirmação integral, por adesão aos respectivos fundamentos, nos termos do nº 5 do artº 713º do CPC.» 4. No presente recurso de revista, o recorrente Município discorda do assim decidido, por considerar, em síntese, que tendo o pedido de autorização da construção no lote da Autora, que está inserido em área abrangida pelo POOC, sido formulado já na vigência deste, o acto aqui impugnado tinha de observar o disposto no seu artº 74º, a), já que tempus regit actum e o POOC vincula as entidades públicas e privadas, isto sob pena de o acto ser nulo (artº 52º, nº 2, b) do DL 445/91, de 20.11, redacção do DL 250/94, de 15.10 e artº 68º, a) do DL 555/99, de 16.12 e artº 3º, 103º e 115º do DL 380/99, de 22.09). Refere que houve, efectivamente, medidas preventivas previstas na RCM 53/2002, de 13.03, para vigorarem enquanto se preparava o POOC, que veio a ser aprovado pela RCM 86/03, publicada no DR nº 144, Série I B, de 25.06.2003, mas isso nada tem a ver com o citado artº 74º, a) do POOC, que interdita obras de construção ou ampliação de edifícios nas áreas identificadas no POOC como UOPG até à aprovação dos respectivos planos de pormenor e/ou projectos de intervenção, sendo que o lote em causa se situa na UOPG-5- Paria das Maçãs. Refere ainda que o plano de pormenor a elaborar para a UOPG-5, terá de obedecer aos objectivos constantes do artº 79º, nº 3 do POOC, pois este prevalece sobre quaisquer planos municipais do ordenamento do território (cf. 3º, 24º, nº 4 e 42º e 102º do citado DL 380/99 e artº 1º e 102º, nº 1 do POOC). Pelo que, a seu ver, o artº 74º do POOC não pode ser considerado como medidas preventivas, como entenderam as instâncias. A autora, ora recorrida jurisdicional, por sua vez, pede a manutenção da decisão sob recurso, salientando que o próprio Governo, através do Secretário de Estado Adjunto do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território sustenta que a norma do artº 74º a) do Regulamento em causa é uma medida preventiva e o próprio Gabinete de Apoio Jurídico do Município de Sintra emitiu parecer, no sentido do não indeferimento do pedido de concessão da autorização, sustentando-se concretamente nessa norma. E conclui que o Município age com abuso de direito na vertente de venire contra factum proprium, pois não elaborou o plano de pormenor a que está obrigado nos termos do artº 79º, nº 1 do Regulamento do POOC e nº 4 do artº 20º da Lei nº 48/98 e agora apoia-se nessa sua conduta omissiva, não tendo qualquer posição jurisprudencial ou doutrinária que o sustente. 5. Vistas, assim, no essencial, as posições das partes assumidas nas alegações do presente recurso, passamos, então, a apreciar se o artº 74º, a) do POOC constitui uma medida preventiva, estando sujeita às regras dos artº 107º e segs do DL 380/99, de 22.09, designadamente quanto ao âmbito temporal (artº 112º), como decidiram as instâncias, ou se não tem essa natureza, como defende o Município. Comecemos por referir que o POOC, é um plano especial do ordenamento do território (PEOT), que estabelece regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e fixa os usos e o regime de gestão a observar na execução do plano com vista a assegurar a permanência dos sistemas indispensáveis à utilização sustentável da sua área de intervenção, no caso uma parte da faixa costeira (cf. artº 2 do POOC e artº 42º, nº 3 e 44º do DL 380/99). Ora, dentro das áreas abrangidas pelo POOC assumem especial relevância as Unidades Operativas de Planeamento e Gestão (UOPG). No artº 4º, alínea ppp) do POOC, define-se «Unidade Operativa de Planeamento e Gestão (UOPG) – área que pela sua dimensão, localização e especificidade, justifica o planeamento e gestão integrada a submeter a planos de pormenor, projectos de intervenções ou estudos específicos». O CAPÍTULO VI do POOC, que inclui os seus artº 70º a 95º, é dedicado às UOPG. No artº 70º define-se o seu âmbito: «As UOPG correspondem a unidades territoriais que podem integrar mais de uma classe de espaço e que, pelas suas características próprias, se individualizam da restante orla costeira.» Por sua vez, o artº 71º define o seu regime: 1. As UOPG regem-se em termos de uso e ocupação pela classificação de espaços constantes do POOC e cumulativamente pelas disposições do presente capítulo. 2. Os planos e acções a realizar no âmbito destas unidades obedecem ao estipulado nos respectivos planos municipais de ordenamento do território e às disposições do presente Regulamento. O artº 72º refere «os objectivos gerais» das UOPG: a) A reabilitação e requalificação de áreas degradadas da paisagem litoral e de núcleos urbanos. b) A realização de projectos com vista à reestruturação de áreas críticas nas arribas costeiras. c) A recuperação de sistemas dunares e arribas costeiras. d) A reestruturação das zonas urbanas existentes em faixas de risco. e) A requalificação das praias com interesse paisagístico e ambiental. f) A requalificação de áreas clandestinas e com usos inadequados. O artº 74º, nº 1 do POOC, sob a epígrafe «Regime transitório», dispõe o seguinte: «Nas áreas identificadas no POOC como UOPG e até à aprovação dos respectivos planos de pormenor e ou projectos de intervenção, são interditas as seguintes actividades: a) Obras de construção ou ampliação de edifícios. b) Instalação ou redução de produções agrícolas e florestais c) Delimitação da propriedade através de muros em alvenaria ou de outros sistemas construtivos com carácter de permanência». O artº 79º, sob a epígrafe «UOPG-5- Praia das Maçãs» estabelece: 1. A Câmara Municipal de Sintra elaborará, em articulação com o ministério responsável pela área do ambiente, um plano de pormenor para a UOPG-5. 2. O limite definido no POOC para esta UOPG pode vir a integrar uma unidade mais vasta e que extravasa a área de intervenção do POOC. 3. O plano de pormenor obedece aos seguintes objectivos: a) A Revitalização dos espaços urbanos e sua inter-relação com a orla costeira, reduzindo a pressão edificatória neste troço da costa. b) Compatibilização dos usos tendo em conta a faixa de risco e os valores naturais em presença. c) Reformulação de acessos pedonais e viários. d) Renaturalização das áreas degradadas. e) Requalificação dos espaços públicos do aglomerado urbano. f) Elaboração de um programa de valorização do monumento nacional integrado numa área verde de enquadramento. Tem-se por adquirido, por não vir questionado e também atento o que consta da Informação levada à alínea I) do probatório, que o lote onde a Autora pretende construir a sua moradia se insere na UOPG 5- Praia das Maçãs. 7. Ora, o que se questiona no presente recurso é a natureza da supra transcrita norma do artº 74 do Regulamento do POOC. As instâncias consideraram que esta norma estabelece medidas preventivas e por isso sujeitas à disciplina dos artº 107º e segs. do DL 380/99. E, a nosso ver, acertadamente. Na verdade, ao estabelecer-se um “regime transitório” para as áreas das UOPG, o qual interdita, entre outras acções, obras de construção ou ampliação de edifícios até à aprovação dos respectivos planos de pormenor e/ou projectos de intervenção previstos nos artº 75º a 96º do POOC, o que se pretendeu, afinal, foi, como, aliás, o recorrente expressamente reconhece na sua alegação, acautelar que, naquelas áreas, não fossem alteradas as circunstâncias e as condições de facto existentes à data da entrada em vigor do POOC e, desse modo, poder ficar comprometida ou tornar-se mais onerosa a execução desses planos de pormenor e/ou projectos de intervenção. Ora, é esse precisamente o campo das medidas preventivas previstas no artº 107º do DL 380/99. Com efeito, dispõe o nº1 deste preceito legal que «Em área para a qual tenha sido decidida a elaboração, alteração, revisão ou suspensão de um plano municipal de ordenamento do território podem ser estabelecidas medidas preventivas destinadas a evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possa limitar a liberdade de planeamento ou comprometer ou tornar mais onerosa a execução do plano» E dispõe o nº 3 do mesmo preceito legal, que «As medidas preventivas podem consistir na proibição, na limitação ou na sujeição a parecer vinculativo das seguintes acções: a) Operações de loteamento e obras de urbanização; b) Obras de construção civil, ampliação, alteração e reconstrução, com excepção das que estejam sujeitas apenas a um procedimento de comunicação prévia à câmara municipal; c) Trabalhos de remodelação de terrenos; d) Obras de demolição de edificações existentes, excepto as que, por regulamento municipal possam ser dispensadas de licença ou autorização; e) Derrube de árvores em maciço ou destruição do solo vivo ou do coberto vegetal» Aliás, sobre a mesma área já haviam sido estabelecidas anteriormente, pela RCM nº 56/2002, publicada no DR nº 61 I Série B de 13.03.2002, medidas preventivas que incluíam a interdição de construção e ampliação de edifícios nas áreas de intervenção do POOC, até à aprovação deste. E embora essas medidas preventivas não estejam, efectivamente, aqui em causa, desde logo porque a Autora formulou o pedido de autorização de construção no seu referido lote de terreno em 13.10.2003 e, portanto, já após a entrada em vigor do POOC, o que ocorreu em 30.06.2003, tendo aliás as referidas medidas preventivas caducado até antes dessa entrada em vigor, porque o seu prazo de vigência se esgotou em 13.03.2003 e não foi prorrogado (cf. nº 3 da referida RCM nº 56/2002 e artº 112º, nº 1 do DL 380/99), é evidente que as medidas estabelecidas no artº 74º do POOC visavam, tal como as anteriores, preservar, nos aspectos ali expressamente referidos, as condições de facto existentes naquelas áreas, agora até à aprovação dos planos de pormenor e projectos de intervenção, cuja elaboração havia já sido decidida Porém, às medidas preventivas estabelecidas na RCM nº 56/2002, porque estava em causa a aprovação de um plano especial, o POOC e não de um plano municipal, aplicava-se a Lei dos Solos, aprovada pelo DL 794/76 de 05.11 e não o DL 380/99, embora as disposições daquela Lei sejam, a este propósito, semelhantes (cf. artº107º, nº 8 e 158º do DL 380/99 e artº 7º e segs. da referida Lei). 8. O facto, referido pelo recorrente, de o plano de pormenor previsto para a UOPG-5 ter de se conformar com o POOC, designadamente ter de respeitar os objectivos previstos no nº 3 do artº 79º e de o POOC vincular as entidades públicas e ainda directa e imediatamente os particulares, sendo efectivamente verdade (cf. artº 10º, nº 4 e 11º da Lei nº 48/98 de 11.08 e artº 3, nº 2, 24º, nº 4, 42º, nº 1 e 3 e 102º, nº 1, do DL 380/99 e artº 1, nº 1º do POOC), em nada contraria, a nosso ver, o decidido pelas instâncias, nem o recorrente o logrou demonstrar. Na verdade, nem a obrigação de conformação dos planos municipais com o POOC e designadamente os planos de pormenor previstos para as UOPG, nem a referida vinculação das entidades públicas e dos particulares ao POOC, constitui qualquer óbice ao estabelecimento de medidas preventivas para a área das UOPG até à elaboração desses planos de pormenor, antes as justifica, já que essas medidas visam precisamente acautelar que não sejam, entretanto, alteradas as circunstâncias e condições de facto existentes nessa área. E não só o POOC, mas também essas medidas preventivas, vinculam as entidades públicas e os particulares, já que são nulos, nos termos do artº 115º do DL 380/99, os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento com inobservância das proibições ou limitações consequentes do estabelecimento de medidas preventivas, ou que violem os pareceres vinculativos nelas previstos. Quanto ao princípio tempus regit actum, também invocado pelo recorrente para justificar a aplicação do artº 74º a) do POOC ao pedido da Autora, exige, como é sabido, que a validade dos actos administrativos seja aferida, em princípio, pelas disposições em vigor à data em que são praticados. Ora, as instâncias acabaram por anular o acto impugnado precisamente por considerarem que o citado preceito não tinha no caso aplicação, porque as medidas preventivas nele previstas já não estavam em vigor à data em que foi praticado o acto aqui impugnado, ou seja, embora as instâncias o não refiram expressamente, fizeram também apelo ao referido princípio, para aferirem da legalidade daquele acto, só que concluíram diversamente. E bem, a nosso ver. 9. Com efeito, como medidas cautelares que são, as medidas preventivas caracterizam-se pela provisoriedade, o que significa que têm um âmbito temporal limitado e pela instrumentalidade, o que significa que cessam, logo que entre em vigor o plano municipal do ordenamento do território, cuja elaboração pretendem acautelar, isto ainda que não esteja esgotado o seu prazo de vigência. No caso do artº 74º do POOC, as medidas ali previstas vigorariam até à aprovação dos planos de pormenor e/ou os projectos de intervenção das respectivas UOPG e no caso do lote da Autora, até à aprovação do plano de pormenor da UOPG 5- Praia das Maçãs que, nos termos do artº 79º, nº 1 do POOC deve ser elaborado pela Câmara Municipal de Sintra em articulação com o ministério responsável pela área do ambiente. Contudo, não foi fixado qualquer prazo de vigência das referidas medidas preventivas, como também não foi fixado qualquer prazo no POOC, ou na RCM nº 86/2003 que o aprovou, para a elaboração do referido plano de pormenor para a UOPG-5, tendo apenas sido determinado no nº 2 da referida RCM que «nas situações em que os planos municipais de ordenamento do território não se conformem com as disposições do POOC devem os mesmos ser objecto de alteração sujeita a regime procedimental simplificado, nos termos do artº 97º do Decreto Lei nº 380/90, de 22 de Setembro e no prazo constante do nº 3 do mesmo artigo», ou seja, 90 dias. Ora, como é óbvio, a vigência de medidas preventivas, sendo como é um condicionamento dos direitos dos particulares, no caso do artº 74º, a) do POOC, do jus aedificandi, não pode ficar dependente da vontade das entidades públicas competentes em concretizar, ou não, os planos urbanísticos que aquelas medidas pretendem salvaguardar, pois senão estaria encontrado o modo de se eternizar uma medida que é necessariamente provisória. Precisamente para que tal não aconteça é que a lei estabeleceu prazos máximos de vigência das medidas preventivas previstas no artº 107º do DL 380/99. Assim, nos termos do nº 1 do artº 112º do citado DL «O prazo de vigência das medidas preventivas será fixado no acto que as estabelecer, não podendo ser superior a dois anos, prorrogável por mais um, quando tal se mostre necessário» e nos termos do nº 2 do mesmo preceito «Na falta de fixação do prazo de vigência, as medidas preventivas vigoram pelo prazo de um ano, prorrogável por seis meses». 10. No presente caso, uma vez que não se fixou o prazo de vigência para as medidas preventivas estabelecidas no artº 74º do POOC, as mesmas vigoraram por um ano, nos termos do nº 2 do citado artº 112º do DL 380/99, ou seja, até 30.06.2004, uma vez que o POOC entrou em vigor em 30.06.2003 e não ocorreu prorrogação desse prazo. Ora, se à data em que a Autora apresentou o pedido de autorização de construção da moradia no lote em causa, em 13.10.2003, as medidas preventivas do artº 74º do POOC ainda estavam em vigor, tal já não acontecia à data em que foi praticado o acto aqui impugnado, que teve lugar apenas em 30.06.2006 (cf. alíneas C) e P) do probatório), pelo que, ao determinar que o procedimento aguardasse a elaboração do plano de pormenor para a área do lote da Autora, com fundamento no referido preceito legal, o acto impugnado padece de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos. Assim e em conclusão, a questão objecto da presente revista deve ser resolvida no sentido de que o artº 74º do DL 380/99 estabelece medidas preventivas para salvaguarda dos planos de pormenor e ou dos projectos de intervenção a elaborar relativamente às UOPG definidas no POOC- Sintra- Sado, medidas essas que estavam sujeitas à disciplina dos artº 107º se segs do DL 380/99, designadamente do seu artº 112º, pelo que não tendo sido fixado o seu prazo de vigência, caducaram um ano após a entrada em vigor do POOC, nos termos do nº 2 deste preceito legal. Atento tudo o anteriormente exposto, o recurso terá de improceder. * IV- DECISÃO Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em 8 UC. Lisboa, 20 de Maio de 2009. - Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – Maria Angelina Domingues – António Bento São Pedro.

Sumário

II- Trata-se de uma medida preventiva, tal como previsto no artº 107º, nº 1 e 3, b) do DL 380/99, de 22.09, que dispõe que «Em área para a qual tenha sido decidida a elaboração, alteração, revisão ou suspensão de um plano municipal de ordenamento do território podem ser estabelecidas medidas preventivas destinadas a evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possa limitar a liberdade de planeamento ou comprometer ou tornar mais onerosa a execução do plano», entre elas, «…a proibição, limitação ou sujeição a parecer vinculativo (…) de obras de construção civil, ampliação, alteração e reconstrução, com excepção das que estejam sujeitas apenas a um procedimento de comunicação prévia à Câmara Municipal».

III- E, assim sendo, está tal medida sujeita ao limite temporal estabelecido no artº 112º do citado DL 380/99, pelo que não tendo sido fixado qualquer prazo para a sua vigência, é aplicável o nº 2 deste preceito que dispõe que «Na falta de fixação do prazo de vigência, as medidas preventivas vigoram pelo prazo de um ano, prorrogável por seis meses».

Texto Integral

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

O MUNICÍPIO DE SINTRA interpõe recurso de revista excepcional para este STA, ao abrigo do artº 150º do CPTA, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido a fls. 582 e segs., que negou provimento ao recurso jurisdicional, por si interposto do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que julgou parcialmente procedente a presente acção administrativa especial intentada por B… SA, com os sinais dos autos.

Termina as suas alegações, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

1ª Pese embora o facto de, nos termos legais, cfr artº 150º do CPTA, o recurso de revista ser excepcional no nosso sistema jurídico administrativo, o mesmo deve ser admitido no caso que nos ocupa.

Porquanto,

2ª Está em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica se revista de importância fundamental, bem como a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

3ª Assim sendo, o Venerando Supremo Tribunal Administrativo deve pronunciar-se no sentido de se saber se o artº 74º do POOC Sintra/Sado, regulamento aprovado pela RCM nº 86/03, DR nº 144, I Série, cuja epígrafe é “Regime Transitório” é ou não uma medida preventiva, entendemos que não;

Pois que,

4ª As medidas preventivas têm, caso não seja prorrogado o respectivo prazo, uma vigência de um ano sob pena de caducidade.

5ª Sendo certo que, antes da elaboração do referido plano e nos termos do disposto no artº 107º e 112º ambos do DL 380/99, de 22 de Setembro, a área onde a ora recorrente pretendia levar a cabo obras de construção civil, isto é, no lote 16 do alvará de loteamento nº 6/99 e para salvaguardar os interesses nacionais foi publicado o RCM nº 56/2002, de 13 de Maio, publicada no DR I Série B, que continha medidas preventivas que vigorariam até que o plano fosse elaborado.

6ª Ou seja, até que fosse elaborado o POOC Sintra/Sado, o qual veio a entrar em vigor em 25 de Junho de 2003, através da RCM nº 86/2003, em data muito anterior 13 de Outubro de 2003 – ao pedido de autorização da ora recorrida.

Assim sendo,

7ª A administração quando pratica os respectivos actos administrativos deve fazê-lo de acordo com as normas que vigoram aquando da sua prática.

Já que,

8ª No nosso direito administrativo vigora o princípio do “tempus regit actum”, ou seja, os actos administrativos regem-se pelas normas em vigor no momento da prática do acto, conforme é unanimemente entendido quer na jurisprudência, vg, entre muitos outros, os acórdãos do STA de 6/02/01, Rec. 046427, de 07/02/02, Rec. 048295, de 03.04.03, Rec. 02046, de 03.06.02, Rec. 01462, quer na doutrina, nomeadamente os Senhores Professores Mário Aroso de Almeida, Maria da Glória F.P.D. Garcia, Fernando Alves Correia.

9ª Assim sendo e estabelecendo o artº 74º do POOC Sintra/Sado que “Nas áreas identificadas no POOC como UOPG e até à aprovação dos respectivos planos de pormenor e/ou projectos de intervenção, são interditas as seguintes actividades: a) Obras de construção ou ampliação de edifícios”, a administração ao decidir de maneira diferente praticaria um acto nulo, cfr. Artº 68º a) do DL 555/99, de 16 de Dezembro e artº 103º do DL 380/99, de 22 de Setembro.

10ª Pelo que, até à aprovação do respectivo plano de pormenor, repita-se, sob pena de se praticar um acto nulo, não podem ser concedidas nomeadamente autorizações administrativas, com vista à realização de obras de construção de edifícios.

11ª Até porque o POOC Sintra/Sado, como se disse, regulamento aprovado pela RCM nº 86/03, publicada no DR nº 144, I Série B, de 25 de Junho, constitui um plano especial de ordenamento do território, o qual vincula as entidades públicas e directa e imediatamente os particulares, prevalecendo, designadamente, sobre planos municipais de ordenamento do território, tudo cfr. artº 3º, 24º, nº 4 e 42º do DL nº 380/99, de 22 de Setembro.

12ª Bem como a sua elaboração compete à administração central e visam a salvaguarda de objectivos e interesses nacionais e não já meramente locais, municipais, cfr. artº 42º, nº 3 do DL nº 380/99, de 22 de Setembro.

13ª Razão pela qual não podemos, salvo melhor opinião, considerar o artº 74º do POOC Sintra/Sado como medidas preventivas e, por conseguinte, violaria o disposto nos artº 107º e 112º, nº 2 do DL 380/99, de 22 de Setembro.

14ª Até porque o próprio TAF de Sintra já decidiu em sentido contrário nos processos que sob os nº 1655/04.2 BESNT e 706/06.0 BESNT, isto é, entendeu que por força do disposto no artº 74º e 79º do POOC Sintra/Sado, não era possível a edificação na UOPG 5 – Praia das Maçãs, até à aprovação de um plano de pormenor.

15ª Finalmente esta questão é tão mais premente e merece uma análise jurídica mais profunda quando o POOC Sintra/Sado tem VINTE E UMA UOPGs, cfr. artº 73º do referido plano especial de ordenamento do território.

Contra-alegou o recorrido, CONCLUINDO assim:

a) Não se verificam os pressupostos exigidos no nº 1 do artº 150º do CPTA, para que possa ser admitido o recurso.

b) Com efeito, não está em causa a apreciação de uma questão, que pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental e a admissão do recurso também não é claramente necessária para aplicação do direito.

c) Na verdade, a questão que em apreço vincula somente as partes do processo (A. e R.) e restringe-se à concessão de autorização para construção de uma moradia.

d) No sentido do acórdão recorrido – a norma constante do artº74º, alínea a) do Regulamento do POOC constitui uma medida preventiva – foi não só decidida na sentença de 1ª Instância nestes autos, como nos acórdãos do TCA Sul proferidos nos processos nº 167/05 e em 14.12.2005 (processo nº 1024/05).

e) Inexiste qualquer decisão jurisdicional que apoie a posição sustentada pelo recorrido, sendo que nos processos 1655/04.2BESNT e 706/06.0BESNT do TAF de Sintra, por aquele invocados, não foi conhecida essa questão.

f) O próprio Governo, através do Secretário de Estado Adjunto do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, sustenta que a norma contida no artº 74º, alínea a) do Regulamento constitui medida preventiva.

g) Não se conhece qualquer posição doutrinária ou jurisprudencial que acompanhe a tese do recorrente, pelo que a posição declarada no acórdão recorrido ter-se-á de considerar pacífica.

h) E tanto é assim que até o próprio Gabinete de Apoio Jurídico do Município de Sintra emitiu parecer, sustentando o não indeferimento do pedido de concessão da autorização, reportando-se concretamente a essa norma.

i) Adianta-se que o Município age com abuso de direito na vertente de venire contra factum proprium.

j) Efectivamente não elaborou o plano de pormenor para o local que está obrigado, nos termos do artº 79º, nº 1 do Regulamento do POOC e do nº 4 do artº 20º da Lei 48/98 e apoia-se nessa sua conduta omissiva não só para não conceder a autorização, mas principalmente para fundamentar a procedência deste recurso.

k) A entender-se que o Tribunal ad quem deverá conhecer do mérito do recurso, ao mesmo não poderá ser dado provimento.

l) Na realidade, os nossos tribunais administrativos e o próprio Governo já declararam que a norma do artº 74º, alínea a) do Regulamento do POOC constitui uma medida preventiva.

m) Inexiste, como já se disse, qualquer posição doutrinária ou jurisdicional que sustente o contrário.

n) Consequentemente, o acórdão recorrido não merece qualquer censura, encontrando-se notavelmente estruturado em termos de facto e de direito, pelo que deverá ser mantido na ordem jurídica.

A revista foi admitida por acórdão interlocutório proferido a fls. 699 e segs, nos termos do nº 5 do artº 150º do CPTA.

Colhidos os vistos legais, cabe agora decidir.

II- OS FACTOS

As instâncias consideraram provados os seguintes factos:

A) Em 15.04.1999, foi emitido pela Câmara Municipal de Sintra o alvará de loteamento nº 6/99, através do qual foram construídos vários lotes, entre eles o lote nº 16 – ver doc. 9 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (alínea A) dos factos assentes).

B) O alvará de loteamento antes indicado prevê entre outros condicionamentos do licenciamento, no seu artº 5º, que «os afastamentos mínimos das construções aos limites dos lotes deverão ser os seguintes: aos limites laterais 5 ou 3 metros conforme possuam ou não, vãos de compartimentos de habitação nas respectivas fachadas, ao limite anterior 3m e ao limite posterior, o mínimo de 6m» ver doc. 9 junto com a petição inicial (alínea B) dos factos assentes).

C) Em 13.10.2003, foi requerida pela C… Lda. ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra, autorização para a construção de uma moradia no lote de terreno nº 16 incluído no alvará de loteamento nº 6/99, no Casal de …, Mindelo, Azenhas do Mar, Praia das Maçãs, que deu origem ao processo de obras nº OB/1242/03 – por acordo e ver fls. 1 do processo administrativo apenso (alínea C) dos factos assentes).

D) Em 26.01.2004, a C…, por o pedido de autorização para a moradia não ter sido decidido no prazo referido no artº 30º, nº 1, al. b) do DL 555/99, de 16.12, requereu que lhe fossem liquidadas as taxas – por acordo alínea D) dos factos assentes.

E) Depois e na falta de resposta foi depositada na Caixa Geral de Depósitos a quantia correspondente ao valor das taxas, segundo cálculo feito pela interessada e foi também dado início aos trabalhos – por acordo alínea E) dos factos assentes.

F) O processo de obras foi posteriormente averbado em nome da Autora, em 12.02.2004, em virtude desta, por escritura pública de 29.01.2004, outorgada no 20º Cartório Notarial de Lisboa, ter adquirido, por compra, o aludido lote de terreno, pelo preço de € 150.000 – por acordo, ver fls. não numeradas do processo administrativo apenso e doc. nº 10, junto com a petição inicial (alínea F) dos factos assentes).

G) Em 21.06.2004, a ora Autora requereu neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, intimação do Presidente da Câmara Municipal de Sintra para a prática do acto legalmente devido, com vista a que emitisse a autorização de construção da moradia. Em 23.06.2004, a ora Autora apresentou nova petição para o efeito – por acordo e ver doc. nº 1 junto com a petição inicial (alínea G) dos factos assentes).

H) O pedido de intimação foi indeferido, por sentença de 28.10.2004. Não obstante ter declarado a nulidade dessa sentença, o Tribunal Central Administrativo Sul, por acórdão de 07.04.2005, indeferiu o pedido de intimação – ver docs. 2 e 3 juntos com a petição inicial (alínea H) dos factos assentes).

I) Entretanto, em 02.06.2004, o projecto de arquitectura foi objecto de análise por um técnico da Divisão A do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra, tendo merecido proposta desfavorável uma vez que «o vão da cozinha não prevê a distância mínima de 5.00m ao limite do lote, desrespeitando o artº 60º do RGEU e artº 5º do alvará de loteamento. O projecto em análise insere-se em área identificada no POOC, como UOGP 5- Praia das Maçãs. O artº 74º da RCM nº 86/2003 (25.6), que interdita a construção até à aprovação de Plano de Pormenor e/ou Projecto de Intervenção, que até à presente data ainda não ocorreu.»- ver doc. nº 4 junto como a petição inicial que aqui se dá por integralmente reproduzido (alínea I dos factos assentes).

J) Através do ofício da Câmara Municipal de Sintra nº 6780, de 01.07.2004, foi a Autora notificada com vista à realização de audiência prévia do interessado – ver doc. 4 junto com a petição inicial (alínea J) dos factos assentes).

K) Em 12.07.2004, D… Lda. Requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra a junção de quatro colecções compostas por memória descritiva do projecto de arquitectura, Cortes A/B e C/D, planta do rés-do-chão e alçado Poente e Norte, em que se deixa de prever o vão da cozinha, pedido que se encontra registado sob o nº 10380/04, em nome da ora Autora – ver fls. não numeradas do processo administrativo apenso (alínea K) dos factos assentes).

L) Em 11.08.2004, a ora Autora pronunciou-se, em sede de audiência prévia, nos termos que constam do documento nº 5, junto com a petição inicial e que aqui se dão por integralmente reproduzidos, de que se transcreve o seguinte:

«1. Em relação às áreas mencionadas no nº 5 da informação «integração do projecto de obra», importa salientar que as diferenças existentes são plantas, já que bastará haver uma divergência de milímetros, para que se cheguem aos resultados aí mencionados.

2. De todo o modo, sendo a área de implantação constante do projecto de 127,80m2, haverá apenas um excesso de 80m2, correspondente à reduzida divergência de 0,629%, o que é consentido.

3. No que respeita à área de construção, sendo a mesma de 209,1m2, haverá também um excesso de 1,10m2, correspondente a uma diferença de 0,528%, o que também é consentido.

4. Assim sendo e porque as insignificantes divergências de áreas são originadas unicamente pelos critérios de medição, de resto, consentidos, o pedido de autorização não contraria o disposto no alvará de loteamento nº 6/99.

5. Quanto aos afastamentos mínimos de 5,00metros ao limite do lote nas fachadas que integram vãos de compartimentos para a habitação, a situação já se encontra sanada, designadamente no que se refere ao vão da cozinha.

6. No que respeita ao Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) Sintra/Cascais, não se vê como o mesmo possa impedir a concessão de autorização para a construção que respeita um alvará de loteamento concedido em 15.04.1999, ou seja, numa data em que já eram conhecidos os pressupostos que estiveram na génese desse Plano.

7. Mas, além disso, quando no artº 15º, nº 4 do Regulamento do Plano se alude à procedência da «realização de um plano de pormenor», ter-se-á de entender que a existência recente de uma licença de operação de loteamento terá esse sentido.

8. Isto é, havendo um alvará de loteamento recente, com pareceres favoráveis da Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo, da Área de Paisagem Protegida de Sintra – Cascais e da Junta Autónoma das Estradas, o mesmo terá forçosamente de equivaler ao plano de pormenor a que se alude no nº 4 do artº 15º do POOC.

9. Em face disso, é inaplicável, ao caso em apreço, o disposto no artº 74º do POOC.

10. Interpretação diferente da que sustenta a requerente constituiria uma subversão dos princípios constitucionais, consagrados no artº 266º da Lei Fundamental, como sejam os dos interesses legalmente protegidos dos cidadãos, da proporcionalidade e da boa fé, bem como o princípio da tutela da confiança nas entidades que exerçam o poder» (alínea L) dos factos assentes).

M) Sobre a exposição apresentada recaiu, em 03.09.2004, o seguinte parecer técnico:

«No tocante ao exposto nos pontos 1, 2, 3 e 4 da exposição junta pelo requerente, importa referir que não foram postos em causa os parâmetros urbanísticos propostos, nomeadamente áreas de implantação e de construção.

Na descrição anexa ao ponto 5 da informação técnica é referido que os parâmetros urbanísticos impostos pelo alvará de loteamento são cumpridos, não constituindo esses motivos que originaram a proposta de indeferimento.

Relativamente ao ponto 5 da exposição, confirma-se que a junção de novas peças desenhadas alteradas, corrigem a desconformidade detectada (afastamento vão cozinha> 5,00m).

A RCM 86/03 (25.06), POOC – não define no regime transitório, qualquer regime de excepção referido nos pontos 6 a 9 da exposição supra referida.

Apenas estabelece no artº 74º que nas áreas identificadas como UOPG são interditas as edificações até à aprovação do respectivo plano de pormenor, não fazendo qualquer ressalva à aplicação desta legislação.

O argumento apresentado no ponto 9 da exposição, onde pretende a equivalência da figura do alvará de loteamento ao plano de pormenor, não é de todo aceitável, embora seja natural que os alvarás de loteamento válidos sejam tidos em conta, aquando da execução do plano de pormenor.

Saliente-se ainda o disposto no artº 43º, nº 7- RCM nº 1-A/2004 (08.01) – POPNSC – que no seu regime transitório estabelece que nas parcelas de terreno objecto de licenças ou alvarás de loteamento válidos e eficazes, «mantém-se sujeitos às regras que lhe eram aplicáveis à data de entrada em vigor do presente plano», exceptuando as áreas de intervenção do POOC – Sintra/Sado, como é o caso da presente pretensão» . ver fls. não numeradas do processo administrativo apenso (alínea M) dos factos assentes).

N) Sobre o parecer técnico que antecede foi vertida em 03.09.2004, a proposta de decisão final subscrita pelo chefe de divisão, do seguinte teor:

«Não tendo sido sanadas as deficiências assinaladas na notificação nº 6780 de 01.07.2004, propõe-se o INDEFERIMENTO do pedido de autorização, com os fundamentos descritos na informação técnica de 02.06.2004, devendo o requerente ser notificado nos termos do artº 66º do Código de Procedimento Administrativo» - ver fls. não numerados do processo administrativo apenso (alínea N) dos factos assentes).

O) Em 20.07.2005, a Autora requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Sintra que, de imediato, fosse deferido o pedido de autorização de construção da moradia, referindo-se à responsabilidade do Presidente e da Câmara Municipal pelo não deferimento do pedido. No ponto 12 do requerimento pode ler-se, «com efeito e conforme consta da orientação contida na informação nº 237, de 15.10.2004, da Direcção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, que por despacho de 25.11.2004 mereceu a concordância do Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro do Ambiente e do Planeamento do Território, ao referir-se às UOPG expressamente sublinha que as normas regulamentares que limitam determinadas operações urbanísticas à prévia existência de um instrumento de gestão territorial são materialmente medidas preventivas porquanto limitam o exercício de direitos dos particulares, durante determinado período temporal» - ver doc. nº 6 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (alínea O) dos Factos assentes).

P) Em 30.06.2006, A Divisão de Gestão A do Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra emitiu a informação:

«No seguimento do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 01.03.2006, que indeferiu o pedido de intimação interposto pela requerente e tendo presente o disposto no artº 74º (Regime transitório) na Resolução do Conselho de Ministros nº 86/2003, que aprova o Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) Sintra/Sado e que determina a interdição, entre outras, das actividades relativas a obras de construção ou ampliação de edifícios nas áreas identificadas no POOC como UOPG 5, no caso vertente a intenção de investimento na UOPG 5 até à aprovação dos respectivos Planos de Pormenor e ou projectos de intervenção, deverá o presente pedido de Autorização Administrativa aguardar pela elaboração do respectivo plano de pormenor de forma a validar a sua adequação ao mesmo.

Dê-se conhecimento ao requerente.»- ver doc. nº 7 junto com a petição inicial (alínea P) dos Factos assentes).

Q) Por ofício da Câmara Municipal de Sintra, com o nº 8611, de 12.07.2006, recebido a 19.07.2006, foi a Autora notificada da informação que antecede – ver doc. 7 junto com a petição inicial e por confissão (alínea Q dos Factos assentes).

R) O lote de terreno nº 16, constituído pelo alvará nº 6/99, insere-se na área denominada UOPG 5 – Praia das Maçãs – por acordo (alínea R dos Factos assentes).

S) Em 26.03.2004, o Gabinete de Apoio Jurídico da entidade demandada emitiu o parecer junto como doc. nº 8 com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (alínea S) dos Factos assentes).

T) A Autora contraiu em 29.01.2004, um empréstimo bancário no valor de € 287.500,00, do qual € 137.500,00 se destinou à construção da moradia – ver doc. 10 junto com a petição inicial (alínea T dos Factos assentes).

U) A Autora contactou com vários empreiteiros para a realização dos trabalhos – por acordo (alínea U dos factos assentes).

V) A Autora mandou elaborar projectos, cujo custo se encontra orçado, mas não pago, em € 20.000, requereu a autorização administrativa para a construção da moradia, fez através dos seus administradores e colaboradores, inúmeras deslocações à Câmara Municipal de Sintra (resposta ao quesito 1º da base instrutória).

W) ………………………………………………………………

X) Os trabalhos referidos em E) foram suspensos (resposta ao quesito 2 da base instrutória).

Y) ……………………………………………………………….

Z) A Autora encontra-se a pagar os encargos do empréstimo (resposta ao quesito 4 da base instrutória).

AA) A Autora desconhece a data em que o Plano de Pormenor será aprovado e se o mesmo será compatível com a construção prevista no alvará de loteamento para o lote 16 para lhe ser dada a autorização de construção (resposta ao quesito 6º da base instrutória).

III- O DIREITO

1. A presente revista excepcional tem por objecto a questão identificada pelo recorrente Município de Sintra na conclusão 3ª das suas alegações de recurso, que é a de «saber se o artº 74º do POOC Sintra/Sado do regulamento aprovado pela RCM nº 86/03, DR nº 144, I Série, cuja epígrafe é “Regime Transitório”. é ou não uma medida preventiva.»

O acórdão deste STA que admitiu a revista, considerou que «…as questões levantadas na revista, designadamente a atinente com a vigência (ou não vigência) das medidas (tidas como preventivas pelas instâncias) constantes do artº 74º, al. a) do Regulamento do POOC, se apresentam com um certo grau de complexidade, implicando a sua resolução a interpretação conjugada das várias fontes normativas, entre elas o DL 380/99, de 22.09, sendo que, por outro lado, se reportam a matéria de especial melindre e de particular importância para os interesses da comunidade, por contender com o direito de urbanismo e do ordenamento do território, o que tudo evidencia a especial relevância jurídica e social das questões em apreço, destarte se justificando a intervenção do STA.».

Delineado que está, assim, o objecto da revista, passemos então a apreciar:

2. Na presente acção administrativa especial intentada pela sociedade, ora recorrida, contra o Município de Sintra, a Autora formulou os seguintes pedidos:

a) Ser anulado o acto administrativo consubstanciado na informação/despacho transmitida à A. através do ofício da Câmara Municipal de Sintra nº 8611, de 12.07.2006.

b) Ser condenado o R., na pessoa do Presidente da respectiva Câmara Municipal, a emitir a autorização para a construção da moradia.

c) Ser condenado o Município de Sintra a pagar à A. indemnização cujo quantitativo será liquidado em execução de sentença, com vista a ressarci-la dos danos causados com a não emissão de autorização para construção da moradia, com a suspensão do alvará de loteamento e com a não elaboração do Plano de Pormenor que lhe compete fazer.

Por acórdão do TAF de Sintra foi julgado procedente o pedido de anulação do acto consubstanciado na Informação/ despacho transmitido à Autora, através do ofício da Câmara Municipal de Sintra de 12.07.2006 e cujo conteúdo se levou à alínea P) do probatório, com fundamento em vício de violação de lei, por violação do disposto nos artº 107º e 112º, nº 2 do DL 380/99, de 22.09 e condenada a Entidade Demandada a praticar o acto administrativo devido, em que liquide a taxa devida pelo deferimento do pedido de autorização de construção apresentado em 12.07.2004, prosseguindo os ulteriores termos do procedimento administrativo com vista à emissão do alvará de autorização, tendo sido absolvida de tudo o mais peticionado.

Só a entidade demandada interpôs recurso do referido acórdão para o TCA Sul, por considerar não existir o vício de violação de lei que fundamentou a anulação do acto.

3. O acórdão do TCA Sul, ora sob recurso, negou provimento ao recurso interposto do referido acórdão do TAF de Sintra, com os seguintes fundamentos:

«(…)

Para julgar procedente o aludido vício de violação de lei, o acórdão considerou os seguintes fundamentos:

“(…) Os artº 107º a 116º do DL 380/99, de 22.09, disciplinam as medidas preventivas dos planos municipais enquanto de ordenamento do território.

“(…) Através da RCM nº 56/2002, de 13.03, o DR I Série, foram aprovados medidas preventivas enquanto o POOC Sintra-Sado não esteve concluído com a RCM nº 86/2003, de 25.06, que aprovou o Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sintra-Sado, o artº 74º a) estipulou um regime transitório nas áreas identificadas no POOC como UOPG e até à aprovação dos respectivos planos de pormenor e ou projectos de intervenção, limitando durante esse período o direito de construção de edifícios. Assim dispõe que “nas áreas identificadas no POOC como UOPG e até à aprovação dos respectivos planos de pormenor e ou projectos de intervenção, são interditas as seguintes actividades:

a) Obras de construção ou ampliação de edifícios.”

Estamos com a Autora e aderimos à orientação jurisprudencial da sentença proferida por este TAF de Sintra, no processo nº 167/05 e do Ac. do TCA Sul de 14.12.2005, prolatado no processo nº 1024/05, que consideraram a norma do artº 74º, al. a) do regulamento do POOC Sintra-Sado como uma medida preventiva.

As medidas preventivas - na definição dada por Fernanda Paula Oliveira, em CJA, nº 29, pág. 54 – “são regulamentos administrativos de carácter cautelar, facultativo e excepcional, que proíbem ou permitem a certos órgãos que proíbam ou autorizem, eventualmente com condições, certos actos ou actividades taxativamente referidos na lei, que apesar de estarem de acordo com o normativo vigente, podem, em todo o caso, comprometer (impossibilitar ou tornar mais onerosa) a execução de um plano em elaboração, por serem contrárias a este, sendo decididas para áreas determinadas e durante um período de tempo limitado” (cfr. ainda o artº 107º do DL 380/99, de 22.09).

Ora sucede que a interdição de construir imposta pelo artº 74º al. a) do regulamento, nas áreas identificadas no POOC Sintra-Sado como UOPG, não fixou prazo de vigência. E, assim, na falta de fixação do prazo de vigência, a referida interdição, nos termos do artº 112º, nº 2 do DL 380/99, de 22.09, vigorou pelo prazo de 1 ano que não foi prorrogado. O que significa que a norma do artº 74º, al. a) do regulamento do POOC Sintra-Sado, aprovado pela RCM nº 86/2003, publicada no DR I Série, de 25.06.2003, caducou em 30.06.2004, ou seja, passado um ano sobre a entrada em vigor do Regulamento do POOC, que ocorreu em 30.06.2003.

Assiste, deste modo, e nesta parte, razão à Autora quando alega que as medidas preventivas constantes do artº 74º al. a) do regulamento do POOC, que estiveram na origem do acto impugnado, que mandou aguardar o pedido de autorização da Autora pela elaboração do plano de pormenor, já não se encontram em vigor desde 01.07.2004.

Termos em que se julga procedente o vício de violação de lei, por violação do disposto nos artº 107º e 112º, nº 2 do DL 380/99, de 22.09.”

Nos presentes autos de recurso jurisdicional, a recorrente limita-se a alegar que o pedido da ora recorrida sobre o qual foi proferido o acto impugnado na acção já formulado, quando já estava em vigor o regulamento do POOC Sintra-Sado, pelo que, dado o disposto no artº 74º, a) desse regulamento, uma decisão diversa implicaria a prática de acto nulo.

Porém, esta posição não põe em causa o entendimento do acórdão recorrido, no sentido de que a citada norma da alínea a) do artº 74º já havia caducado à data da prática do acto impugnado, por consubstanciar uma medida preventiva que, por não ter sido prorrogada, apenas vigorou pelo prazo de 1 ano.

Assim sendo, e considerando que o acórdão recorrido se mostra fundamentado e adopta a posição perfilhada no ac. deste Tribunal de 14.12.2005 – Proc. nº 1024/05, do qual foi relator o mesmo do dos presentes autos, justifica-se a sua confirmação integral, por adesão aos respectivos fundamentos, nos termos do nº 5 do artº 713º do CPC.»

4. No presente recurso de revista, o recorrente Município discorda do assim decidido, por considerar, em síntese, que tendo o pedido de autorização da construção no lote da Autora, que está inserido em área abrangida pelo POOC, sido formulado já na vigência deste, o acto aqui impugnado tinha de observar o disposto no seu artº 74º, a), já que tempus regit actum e o POOC vincula as entidades públicas e privadas, isto sob pena de o acto ser nulo (artº 52º, nº 2, b) do DL 445/91, de 20.11, redacção do DL 250/94, de 15.10 e artº 68º, a) do DL 555/99, de 16.12 e artº 3º, 103º e 115º do DL 380/99, de 22.09).

Refere que houve, efectivamente, medidas preventivas previstas na RCM 53/2002, de 13.03, para vigorarem enquanto se preparava o POOC, que veio a ser aprovado pela RCM 86/03, publicada no DR nº 144, Série I B, de 25.06.2003, mas isso nada tem a ver com o citado artº 74º, a) do POOC, que interdita obras de construção ou ampliação de edifícios nas áreas identificadas no POOC como UOPG até à aprovação dos respectivos planos de pormenor e/ou projectos de intervenção, sendo que o lote em causa se situa na UOPG-5- Paria das Maçãs.

Refere ainda que o plano de pormenor a elaborar para a UOPG-5, terá de obedecer aos objectivos constantes do artº 79º, nº 3 do POOC, pois este prevalece sobre quaisquer planos municipais do ordenamento do território (cf. 3º, 24º, nº 4 e 42º e 102º do citado DL 380/99 e artº 1º e 102º, nº 1 do POOC).

Pelo que, a seu ver, o artº 74º do POOC não pode ser considerado como medidas preventivas, como entenderam as instâncias.

A autora, ora recorrida jurisdicional, por sua vez, pede a manutenção da decisão sob recurso, salientando que o próprio Governo, através do Secretário de Estado Adjunto do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território sustenta que a norma do artº 74º a) do Regulamento em causa é uma medida preventiva e o próprio Gabinete de Apoio Jurídico do Município de Sintra emitiu parecer, no sentido do não indeferimento do pedido de concessão da autorização, sustentando-se concretamente nessa norma. E conclui que o Município age com abuso de direito na vertente de venire contra factum proprium, pois não elaborou o plano de pormenor a que está obrigado nos termos do artº 79º, nº 1 do Regulamento do POOC e nº 4 do artº 20º da Lei nº 48/98 e agora apoia-se nessa sua conduta omissiva, não tendo qualquer posição jurisprudencial ou doutrinária que o sustente.

5. Vistas, assim, no essencial, as posições das partes assumidas nas alegações do presente recurso, passamos, então, a apreciar se o artº 74º, a) do POOC constitui uma medida preventiva, estando sujeita às regras dos artº 107º e segs do DL 380/99, de 22.09, designadamente quanto ao âmbito temporal (artº 112º), como decidiram as instâncias, ou se não tem essa natureza, como defende o Município.

Comecemos por referir que o POOC, é um plano especial do ordenamento do território (PEOT), que estabelece regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e fixa os usos e o regime de gestão a observar na execução do plano com vista a assegurar a permanência dos sistemas indispensáveis à utilização sustentável da sua área de intervenção, no caso uma parte da faixa costeira (cf. artº 2 do POOC e artº 42º, nº 3 e 44º do DL 380/99).

Ora, dentro das áreas abrangidas pelo POOC assumem especial relevância as Unidades Operativas de Planeamento e Gestão (UOPG).

No artº 4º, alínea ppp) do POOC, define-se «Unidade Operativa de Planeamento e Gestão (UOPG) – área que pela sua dimensão, localização e especificidade, justifica o planeamento e gestão integrada a submeter a planos de pormenor, projectos de intervenções ou estudos específicos».

O CAPÍTULO VI do POOC, que inclui os seus artº 70º a 95º, é dedicado às UOPG.

No artº 70º define-se o seu âmbito: «As UOPG correspondem a unidades territoriais que podem integrar mais de uma classe de espaço e que, pelas suas características próprias, se individualizam da restante orla costeira.»

Por sua vez, o artº 71º define o seu regime:

1. As UOPG regem-se em termos de uso e ocupação pela classificação de espaços constantes do POOC e cumulativamente pelas disposições do presente capítulo.

2. Os planos e acções a realizar no âmbito destas unidades obedecem ao estipulado nos respectivos planos municipais de ordenamento do território e às disposições do presente Regulamento.

O artº 72º refere «os objectivos gerais» das UOPG:

a) A reabilitação e requalificação de áreas degradadas da paisagem litoral e de núcleos urbanos.

b) A realização de projectos com vista à reestruturação de áreas críticas nas arribas costeiras.

c) A recuperação de sistemas dunares e arribas costeiras.

d) A reestruturação das zonas urbanas existentes em faixas de risco.

e) A requalificação das praias com interesse paisagístico e ambiental.

f) A requalificação de áreas clandestinas e com usos inadequados.

O artº 74º, nº 1 do POOC, sob a epígrafe «Regime transitório», dispõe o seguinte:

«Nas áreas identificadas no POOC como UOPG e até à aprovação dos respectivos planos de pormenor e ou projectos de intervenção, são interditas as seguintes actividades:

a) Obras de construção ou ampliação de edifícios.

b) Instalação ou redução de produções agrícolas e florestais

c) Delimitação da propriedade através de muros em alvenaria ou de outros sistemas construtivos com carácter de permanência».

O artº 79º, sob a epígrafe «UOPG-5- Praia das Maçãs» estabelece:

1. A Câmara Municipal de Sintra elaborará, em articulação com o ministério responsável pela área do ambiente, um plano de pormenor para a UOPG-5.

2. O limite definido no POOC para esta UOPG pode vir a integrar uma unidade mais vasta e que extravasa a área de intervenção do POOC.

3. O plano de pormenor obedece aos seguintes objectivos:

a) A Revitalização dos espaços urbanos e sua inter-relação com a orla costeira, reduzindo a pressão edificatória neste troço da costa.

b) Compatibilização dos usos tendo em conta a faixa de risco e os valores naturais em presença.

c) Reformulação de acessos pedonais e viários.

d) Renaturalização das áreas degradadas.

e) Requalificação dos espaços públicos do aglomerado urbano.

f) Elaboração de um programa de valorização do monumento nacional integrado numa área verde de enquadramento.

Tem-se por adquirido, por não vir questionado e também atento o que consta da Informação levada à alínea I) do probatório, que o lote onde a Autora pretende construir a sua moradia se insere na UOPG 5- Praia das Maçãs.

7. Ora, o que se questiona no presente recurso é a natureza da supra transcrita norma do artº 74 do Regulamento do POOC.

As instâncias consideraram que esta norma estabelece medidas preventivas e por isso sujeitas à disciplina dos artº 107º e segs. do DL 380/99.

E, a nosso ver, acertadamente.

Na verdade, ao estabelecer-se um “regime transitório” para as áreas das UOPG, o qual interdita, entre outras acções, obras de construção ou ampliação de edifícios até à aprovação dos respectivos planos de pormenor e/ou projectos de intervenção previstos nos artº 75º a 96º do POOC, o que se pretendeu, afinal, foi, como, aliás, o recorrente expressamente reconhece na sua alegação, acautelar que, naquelas áreas, não fossem alteradas as circunstâncias e as condições de facto existentes à data da entrada em vigor do POOC e, desse modo, poder ficar comprometida ou tornar-se mais onerosa a execução desses planos de pormenor e/ou projectos de intervenção.

Ora, é esse precisamente o campo das medidas preventivas previstas no artº 107º do DL 380/99.

Com efeito, dispõe o nº1 deste preceito legal que «Em área para a qual tenha sido decidida a elaboração, alteração, revisão ou suspensão de um plano municipal de ordenamento do território podem ser estabelecidas medidas preventivas destinadas a evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes que possa limitar a liberdade de planeamento ou comprometer ou tornar mais onerosa a execução do plano»

E dispõe o nº 3 do mesmo preceito legal, que «As medidas preventivas podem consistir na proibição, na limitação ou na sujeição a parecer vinculativo das seguintes acções:

a) Operações de loteamento e obras de urbanização;

b) Obras de construção civil, ampliação, alteração e reconstrução, com excepção das que estejam sujeitas apenas a um procedimento de comunicação prévia à câmara municipal;

c) Trabalhos de remodelação de terrenos;

d) Obras de demolição de edificações existentes, excepto as que, por regulamento municipal possam ser dispensadas de licença ou autorização;

e) Derrube de árvores em maciço ou destruição do solo vivo ou do coberto vegetal»

Aliás, sobre a mesma área já haviam sido estabelecidas anteriormente, pela RCM nº 56/2002, publicada no DR nº 61 I Série B de 13.03.2002, medidas preventivas que incluíam a interdição de construção e ampliação de edifícios nas áreas de intervenção do POOC, até à aprovação deste.

E embora essas medidas preventivas não estejam, efectivamente, aqui em causa, desde logo porque a Autora formulou o pedido de autorização de construção no seu referido lote de terreno em 13.10.2003 e, portanto, já após a entrada em vigor do POOC, o que ocorreu em 30.06.2003, tendo aliás as referidas medidas preventivas caducado até antes dessa entrada em vigor, porque o seu prazo de vigência se esgotou em 13.03.2003 e não foi prorrogado (cf. nº 3 da referida RCM nº 56/2002 e artº 112º, nº 1 do DL 380/99), é evidente que as medidas estabelecidas no artº 74º do POOC visavam, tal como as anteriores, preservar, nos aspectos ali expressamente referidos, as condições de facto existentes naquelas áreas, agora até à aprovação dos planos de pormenor e projectos de intervenção, cuja elaboração havia já sido decidida Porém, às medidas preventivas estabelecidas na RCM nº 56/2002, porque estava em causa a aprovação de um plano especial, o POOC e não de um plano municipal, aplicava-se a Lei dos Solos, aprovada pelo DL 794/76 de 05.11 e não o DL 380/99, embora as disposições daquela Lei sejam, a este propósito, semelhantes (cf. artº107º, nº 8 e 158º do DL 380/99 e artº 7º e segs. da referida Lei).

8. O facto, referido pelo recorrente, de o plano de pormenor previsto para a UOPG-5 ter de se conformar com o POOC, designadamente ter de respeitar os objectivos previstos no nº 3 do artº 79º e de o POOC vincular as entidades públicas e ainda directa e imediatamente os particulares, sendo efectivamente verdade (cf. artº 10º, nº 4 e 11º da Lei nº 48/98 de 11.08 e artº 3, nº 2, 24º, nº 4, 42º, nº 1 e 3 e 102º, nº 1, do DL 380/99 e artº 1, nº 1º do POOC), em nada contraria, a nosso ver, o decidido pelas instâncias, nem o recorrente o logrou demonstrar.

Na verdade, nem a obrigação de conformação dos planos municipais com o POOC e designadamente os planos de pormenor previstos para as UOPG, nem a referida vinculação das entidades públicas e dos particulares ao POOC, constitui qualquer óbice ao estabelecimento de medidas preventivas para a área das UOPG até à elaboração desses planos de pormenor, antes as justifica, já que essas medidas visam precisamente acautelar que não sejam, entretanto, alteradas as circunstâncias e condições de facto existentes nessa área.

E não só o POOC, mas também essas medidas preventivas, vinculam as entidades públicas e os particulares, já que são nulos, nos termos do artº 115º do DL 380/99, os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento com inobservância das proibições ou limitações consequentes do estabelecimento de medidas preventivas, ou que violem os pareceres vinculativos nelas previstos.

Quanto ao princípio tempus regit actum, também invocado pelo recorrente para justificar a aplicação do artº 74º a) do POOC ao pedido da Autora, exige, como é sabido, que a validade dos actos administrativos seja aferida, em princípio, pelas disposições em vigor à data em que são praticados.

Ora, as instâncias acabaram por anular o acto impugnado precisamente por considerarem que o citado preceito não tinha no caso aplicação, porque as medidas preventivas nele previstas já não estavam em vigor à data em que foi praticado o acto aqui impugnado, ou seja, embora as instâncias o não refiram expressamente, fizeram também apelo ao referido princípio, para aferirem da legalidade daquele acto, só que concluíram diversamente.

E bem, a nosso ver.

9. Com efeito, como medidas cautelares que são, as medidas preventivas caracterizam-se pela provisoriedade, o que significa que têm um âmbito temporal limitado e pela instrumentalidade, o que significa que cessam, logo que entre em vigor o plano municipal do ordenamento do território, cuja elaboração pretendem acautelar, isto ainda que não esteja esgotado o seu prazo de vigência.

No caso do artº 74º do POOC, as medidas ali previstas vigorariam até à aprovação dos planos de pormenor e/ou os projectos de intervenção das respectivas UOPG e no caso do lote da Autora, até à aprovação do plano de pormenor da UOPG 5- Praia das Maçãs que, nos termos do artº 79º, nº 1 do POOC deve ser elaborado pela Câmara Municipal de Sintra em articulação com o ministério responsável pela área do ambiente.

Contudo, não foi fixado qualquer prazo de vigência das referidas medidas preventivas, como também não foi fixado qualquer prazo no POOC, ou na RCM nº 86/2003 que o aprovou, para a elaboração do referido plano de pormenor para a UOPG-5, tendo apenas sido determinado no nº 2 da referida RCM que «nas situações em que os planos municipais de ordenamento do território não se conformem com as disposições do POOC devem os mesmos ser objecto de alteração sujeita a regime procedimental simplificado, nos termos do artº 97º do Decreto Lei nº 380/90, de 22 de Setembro e no prazo constante do nº 3 do mesmo artigo», ou seja, 90 dias.

Ora, como é óbvio, a vigência de medidas preventivas, sendo como é um condicionamento dos direitos dos particulares, no caso do artº 74º, a) do POOC, do jus aedificandi, não pode ficar dependente da vontade das entidades públicas competentes em concretizar, ou não, os planos urbanísticos que aquelas medidas pretendem salvaguardar, pois senão estaria encontrado o modo de se eternizar uma medida que é necessariamente provisória.

Precisamente para que tal não aconteça é que a lei estabeleceu prazos máximos de vigência das medidas preventivas previstas no artº 107º do DL 380/99.

Assim, nos termos do nº 1 do artº 112º do citado DL «O prazo de vigência das medidas preventivas será fixado no acto que as estabelecer, não podendo ser superior a dois anos, prorrogável por mais um, quando tal se mostre necessário» e nos termos do nº 2 do mesmo preceito «Na falta de fixação do prazo de vigência, as medidas preventivas vigoram pelo prazo de um ano, prorrogável por seis meses».

10. No presente caso, uma vez que não se fixou o prazo de vigência para as medidas preventivas estabelecidas no artº 74º do POOC, as mesmas vigoraram por um ano, nos termos do nº 2 do citado artº 112º do DL 380/99, ou seja, até 30.06.2004, uma vez que o POOC entrou em vigor em 30.06.2003 e não ocorreu prorrogação desse prazo.

Ora, se à data em que a Autora apresentou o pedido de autorização de construção da moradia no lote em causa, em 13.10.2003, as medidas preventivas do artº 74º do POOC ainda estavam em vigor, tal já não acontecia à data em que foi praticado o acto aqui impugnado, que teve lugar apenas em 30.06.2006 (cf. alíneas C) e P) do probatório), pelo que, ao determinar que o procedimento aguardasse a elaboração do plano de pormenor para a área do lote da Autora, com fundamento no referido preceito legal, o acto impugnado padece de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos.

Assim e em conclusão, a questão objecto da presente revista deve ser resolvida no sentido de que o artº 74º do DL 380/99 estabelece medidas preventivas para salvaguarda dos planos de pormenor e ou dos projectos de intervenção a elaborar relativamente às UOPG definidas no POOC- Sintra- Sado, medidas essas que estavam sujeitas à disciplina dos artº 107º se segs do DL 380/99, designadamente do seu artº 112º, pelo que não tendo sido fixado o seu prazo de vigência, caducaram um ano após a entrada em vigor do POOC, nos termos do nº 2 deste preceito legal.

Atento tudo o anteriormente exposto, o recurso terá de improceder.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em 8 UC.

Lisboa, 20 de Maio de 2009. - Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – Maria Angelina Domingues – António Bento São Pedro.

Referências Legais

Legislação Nacional

RCM 86/2003 DE 2003/06/25 ART74 ART1 ART102 ART79 ART2 ART4 ART70 ART71 ART72.
DL 445/91 DE 1991/11/20 ART52 N2 B.
DL 250/94 DE 1994/10/15.
DL 555/99 DE 1999/12/16.
DL 380/99 DE 1999/09/22 ART3 ART24 N4 ART42 ART102 ART103 ART115 ART107 ART112 ART44 ART74.
RCM 56/2002 DE 2002/03/13 ART3.
L 48/98 DE 1998/08/11 ART10 N4 ART11.

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I- RELATÓRIO

III- O DIREITO

IV- DECISÃO

Referências Legais

Legislação Nacional