0207/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A pronúncia emitida por uma Câmara Municipal, em sede de informação prévia, sobre a possibilidade de realização de determinada obra sujeita a licenciamento municipal tem conteúdo meramente informativo.

II- Todavia, e muito embora essa pronúncia - favorável ou desfavorável - não constitua o acto final, o acto definidor da situação jurídica do Requerente no tocante àquele licenciamento, constituindo apenas uma mera antecipação da provável decisão final da Administração, certo é que a mesma pode ser constitutiva de direitos.

III- Com efeito, sendo essa informação favorável a mesma, apesar de incapaz de fazer nascer imediatamente na esfera jurídica do Requerente o direito à construção, atribui-lhe, no entanto, o direito de exigir o deferimento do pedido de licenciamento desde que este se contenha nos limites da informação prestada. E, concorrentemente, faz nascer na esfera jurídica da Câmara a obrigação de deferimento do futuro pedido de licenciamento desde que este, como se disse, não exceda o conteúdo daquela informação.

IV- O que significa que se o pedido licenciamento desrespeitar os condicionalismos impostos no despacho que se pronunciou sobre o pedido de informação prévia a decisão da Administração só pode ser a de indeferimento.

V- Sendo assim, esta pronúncia desfavorável não tem aptidão lesiva e, por isso, não é susceptível de fundar um pedido indemnizatório.

VI- A procedência de pedido indemnizatório em acção emergente de responsabilidade civil extra contratual depende da prova de que existe dano.

"A. .. ", com sede na ... , Aveiro, instaurou no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, contra o "MUNICÍPIO de AVEIRO”, a presente acção declarativa para efectivação de responsabilidade civil extracontratual pedindo que este fosse condenado a pagar-lhe a quantia de 26.439,90 euros, acrescida de juros legais, bem como a quantia que se liquidasse em execução de sentença e juros a partir da data da liquidação, para o que alega a violação do disposto nos art.ºs 10.º a 13.º do DL 445/91, de 20/11.

Sem sucesso, já que a mesma foi julgada improcedente.

Inconformada a Autora recorreu para este Supremo Tribunal tendo rematado o seu discurso alegatório com a formulação das seguintes conclusões:

1. Da leitura do requerimento de fls. 33 e dos elementos que o acompanharam (estes podem ser examinados e lidos no processo administrativo apenso - registo C.M. Aveiro n.° 6511, com data de entrada de 5/12/97) pode verificar-se que o pedido de viabilidade deduzido pela ora Recorrente foi de um edifício de três andares acima do solo, a dividir em fracções, logo, a sujeitar ao regime de propriedade horizontal, destinado a habitação multifamiliar, a custos controlados, com extensa área de construção, do tipo lI, tal como é definido no art.º 20° do PDM de Aveiro, aprovado por Resolução do Conselho de Ministros n.° 165/95, de 11/12/95;

2. A deliberação, de 9/12/97, que tal requerimento do Município Réu foi "deferir, nos termos e condições constantes da informação do D.P.G.P. de 11/12/97” (curiosa e ilogicamente, o acto que informa a deliberação tem data posterior a esta).

3. A informação do D.P.G.P. de 11/12/97 é a que consta de fls. 32 dos autos, a qual depois de considerações relativas à integração do terreno no PDM e à localização de uma zona "non aedificandi", conclui no sentido de que se considera viável a pretensão, devendo a implantação da construção requerida distanciamento da construção requerida respeitar os condicionamentos referidos.

4. Tendo em conta o requerimento de fls. 33, relativo à de viabilidade de construção, e os elementos que o acompanharam, constantes do processo administrativo apenso, qualquer pessoa de mediano entendimento, diligência e inteligência, isto é, um bonus pater familiae, teria concerteza entendido a deliberação de 9/12/97, de fls. 31, como de inteiro deferimento da sua pretensão de viabilidade especificada na alínea B) da matéria assente (facto n.° 2 da douta sentença recorrida).

5. Se a deliberação tivesse o sentido que lhe é atribuído na douta sentença recorrida, ou seja, de a recorrente apenas poder erigir habitação constituída por moradia unifamiliar, até 2 pisos, e armazéns, como resultaria da informação do D.P.G.P. de 11/12/97, então a deliberação não teria sido de "deferir", mas sim de "indeferir", porque permitir apenas a construção de moradias unifamiliares (tipo 1 como consta do art.º 16° do PDM-Aveiro) é absolutamente incompatível com a permissão de construção da habitação multifamiliar (art.º 20° do mesmo PDM).

6. A douta sentença recorrida interpretou erradamente a deliberação de fls. 31 não lhe atribuindo o sentido que ela teria para um normal e medianamente diligente declaratário e que seria, repete-se, a do total deferimento da pretensão de viabilidade veiculada pelo requerimento de fls. 33. E assim, erradamente também interpretou e aplicou o disposto no art.º 236° do C. Civil.

7. E, assim sendo, o projecto de arquitectura que veio a ser indeferido, foi apresentado de conformidade com a viabilidade de construção autorizada (habitação multifamiliar)

8. A Recorrente ficou privada do uso de parte do terreno em causa até ao ano 2000, por ocupação ilícita por parte do Município Réu;

9. A privação de uso de um bem origina um dano autónomo que deve ser indemnizado, nos termos dos art.°s 562°, 563° e 564° do C. Civil;

10. Tal dano, ainda de montante não quantificado, carece de ser apurado ou liquidado em execução de sentença

11. Não foram aplicadas ao caso, e deviam ter sido, as normas dos art.°s 562° a 566° do C. Civil.

Não foram apresentadas contra alegações.

A Ex.ma Procuradora Geral Adjunta emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso por entender que, por um lado, o projecto de construção apresentado pela Recorrente na sequência do deferimento do seu pedido de informação prévia não respeitava os termos deste deferimento e, porque assim, a CMA não cometeu nenhuma ilegalidade quando o indeferiu. Por outro lado, e no tocante ao pedido de indemnização resultante da ocupação ilegal de uma parcela do terreno da Recorrente por parte do Município Réu, ficaram por demonstrar os danos alegadamente produzidos por essa ocupação.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. . MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1. A Autora é dona e legítima possuidora de um terreno, destinado a construção urbana, com a área de 2.240 m2, sito no Milão, freguesia de Esgueira, Aveiro, descrito na CRPredial de Aveiro, sob o n.º 03139/260691, inscrito a favor da A., pela inscrição G2 - Alínea A) da Matéria Assente.

2. Em 5/12/97, a Autora apresentou ao Presidente da Câmara Municipal de Aveiro o requerimento de fls. 33 dos autos, que aqui se dá como reproduzido, onde solicitava que se "digne prestar informação sobre a possibilidade de realizar a construção de um edifício de Habitação, em regime de Custos Controlados, a levar a efeito em Aveiro, em zona abrangida pelo Plano Director Municipal... "- informação prévia n.º 773/97 - Alínea B) da Matéria Assente.

3. Em 11/12/97, foi elaborada a informação n.º 987/97, do Departamento de Planeamento e Gestão do Património (D.P.G.F.) de fls. 32 dos autos, que aqui se dá como integralmente reproduzida para todos os efeitos legais - Alínea C) da Matéria Assente.

4. Por decisão de 9/12/97 da CM de Aveiro foi deliberado" deferir nos termos e condições constantes da informação do D.P.G.P n.º. 987/97, de 11/12", dita em 3 - Alínea D) da Matéria Assente.

5. Em 2/10/98, a Autora apresentou ao Presidente da Câmara Municipal de Aveiro o requerimento de fls. 38 dos autos, que aqui se dá como reproduzido, onde requeria "o licenciamento das obras de construção de um BLOCO DE HABITAÇÃO MULTIFAMILIAR a levar a efeito na ... , Aveiro..." - Alínea E) da Matéria Assente.

6. Por despacho de 11/08/99, do Vereador do Pelouro das Obras particulares, no exercício de competência delegada, notificado à Autora por ofício de 24/8/98, foi o requerimento, referido em 5, "INDEFERIDO, por contrariar o art.º 28.º- do PDM" - cfr. fls. 37 e 38 dos autos - Alínea F) da Matéria Assente.

7. De acordo com o PDM de Aveiro "a zona de inserção do terreno em causa (dito em 1) apenas permite a instalação de actividades comerciais por grosso e a retalho, não obstante ser também permitida a de unidades industriais da classe C ou D" - Alínea G) da Matéria Assente.

8. Em virtude do deferimento da informação prévia, dito nos pontos 2, 3 e 4, a Autora pagou a quantia de € 24.939,90 (5.000.000$00), relativamente ao projecto de arquitectura e toda a documentação necessária a engenheiro da especialidade - resposta ao artigo 1.° da base instrutória.

9. No estudo do processo e em reuniões com técnicos da especialidade, funcionários da Autora despenderam horas de trabalho - resposta ao artigo 2° da base instrutória.

10. Sem autorização da Autora, o Réu ocupou, até ao ano de 2000, uma faixa do terreno, dito em 1, com a área não apurada, implantando, além do mais, uma rotunda viária (Rotunda ... ), em parte dessa faixa de terreno - resposta aos artigos 4°- e 5° da base instrutória.

11. A Autora não apresentou alterações em relação ao pedido de informação prévia e ao pedido de licenciamento, ditos em 2 e 5, respectivamente - resposta ao artigo 9° da base instrutória.

II. O DIREITO.

Resulta do antecedente relato que a Recorrente propôs, no TAC de Coimbra, a presente acção pedindo a condenação do Município de Aveiro no pagamento de uma indemnização alegando que, tendo a respectiva Câmara Municipal (doravante CMA) prestado informação favorável sobre a viabilidade da construção de um edifício, em andares, destinado a habitação multifamiliar num terreno de que era proprietária, veio a indeferir o pedido de licenciamento da respectiva construção com o fundamento de que o mesmo violava o disposto no art.º 28° do PDM de Aveiro. Certo é, porém, que sem o deferimento desse pedido de informação prévia a Recorrente não teria apresentado aquele projecto de construção, cujos custos ascenderam a 26.439,90 euros, e, por isso, o município Réu é responsável pelo ressarcimento destes prejuízos.

Acresce que o Réu, sem a autorização da Recorrente, ocupou uma faixa do mencionado terreno e nela construiu, provisoriamente, uma rotunda o que impossibilitou o seu aproveitamento no período em que decorreu essa ocupação, o que lhe causou prejuízos, ainda não quantificáveis, a liquidar em execução de sentença.

Tal acção, porém, foi julgada improcedente.

Para julgar deste modo o Sr. Juiz a quo considerou que a pronúncia sobre a viabilidade da requerida construção impôs que esta respeitasse as condicionantes previstas no PDM para a zona onde o terreno se situava e que tal não foi feito já que, situando-se esse terreno numa zona predominantemente de serviços e armazenagem, a Recorrente requereu o licenciamento de um edifício que se destinava unicamente a habitação multifamiliar. O que se traduzia numa violação do art.º 28.º do citado PDM e determinava a ilegalidade do requerido licenciamento.

E, porque assim, inexistia “qualquer acto ilícito por parte dos órgãos do Réu, pelo que, como consequência lógica, tem de improceder o pedido dos autos, nesta parte e na totalidade, na medida em que os alegados danos não resultaram de qualquer acto ilícito por parte dos serviços do Réu, mas antes por facto exclusivo da A., que apesar das condicionantes do deferimento da informação prévia, não deixou de apresentar pedido de licenciamento que as desrespeitava. Sibi imputet ...”

Acrescia, no tocante ao pedido indemnizatório decorrente da ilegal ocupação de uma parcela do terreno por parte do Réu, que não se tinha provado a existência de quaisquer danos e só existência destes podia determinar a procedência daquele pedido.

É contra esta decisão que vem o presente recurso onde, pelas razões sumariadas nas suas conclusões, se sustenta que a mesma constitui errado julgamento.

Vejamos, pois.

1. Nos termos do n.º 1 do art.º 10.º do DL n.º 445/91, de 20/11, “qualquer interessado pode requerer à Câmara Municipal informação sobre a possibilidade de realizar determinada obra sujeita a licenciamento municipal e respectivos condicionamentos legais e regulamentares, nomeadamente os relativos a … índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais condicionamentos que impendam sobre a utilização do lote, do terreno, do edifício ou da fracção autónoma.”

Requerimento a que a Câmara tem de dar resposta no prazo de 10 dias, sendo que essa deliberação “é constitutiva de direitos e da respectiva notificação deve constar obrigatoriamente a indicação das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações, bem como a respectiva natureza, condicionem a licença a emitir e dos prazos legais para a respectiva emissão.” – vd. n.ºs 1 e 3 do art.º 12.º do mesmo diploma.

"O conteúdo da informação prévia prestada pela câmara municipal é vinculativo para um eventual pedido de licenciamento, desde que este seja apresentado dentro do prazo de um ano relativamente à data da sua comunicação ao requerente" - art.º 13.º deste DL – sendo certo que "são nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento... que violem o disposto em... plano municipal de ordenamento do território ...". - al. b) do n.º 2 do seu art.º 52.º.

O que quer dizer que - de harmonia com as transcritas normas - o único direito que a prestação de uma informação favorável à pretensão do Requerente faz nascer na sua esfera jurídica é o direito de exigir a aprovação do pedido de licenciamento da obra desde que, como é evidente, este se contenha dentro dos parâmetros da informação prestada e desde que a sua apresentação se faça no ano imediato à notificação da informação.

O que significa que o pronunciamento - favorável ou desfavorável – sobre a pretensão do Requerente em sede de informação prévia não constitui o acto definidor da situação jurídica do Requerente no tocante ao licenciamento da obra cuja construção se pretende, constituindo apenas uma mera antecipação da provável decisão final da Administração.

A decisão sobre o pedido de informação prévia não constitui, pois, o acto final do procedimento de licenciamento. E, porque assim, a mesma, ainda que favorável, é incapaz de fazer nascer imediatamente na esfera jurídica do Requerente o direito à construção, muito embora seja certo que ela enriquece a sua esfera jurídica visto lhe conceder o direito de exigir o deferimento do pedido de licenciamento nos exactos limites da informação prestada. E, concorrentemente, faz nascer na esfera jurídica da Câmara a obrigação de deferir o futuro pedido de licenciamento desde que, repete-se, este não exceda o conteúdo da informação prestada.

Aquela informação constitui, pois, um acto provisório, um acto que antecipa aquela que, muito provavelmente, será a posição final da Administração, sem que essa provisoriedade autorize a que mesma seja qualificada como um mero acto precário sem reflexos externos, isto é, como um acto modificável a todo tempo por simples vontade da Administração. E isto porque, sendo favorável, a mesma é constitutiva de direitos.

Mas, sublinhe-se, o direito constituído por essa informação favorável não é o direito à construção mas sim, e apenas, o direito a que a Administração decida o pedido de licenciamento de acordo com os termos da informação prestada.

Nesta conformidade, a primeira conclusão que se impõe retirar é a de que o acto final da Administração, o acto que define a situação jurídica do interessado é o que, na sequência do pedido de licenciamento, o defere ou indefere. Só esta decisão é susceptível de ter capacidade lesiva e, consequentemente, só ela pode fundamentar um pedido indemnizatório.

E se assim é, e independentemente da conformidade legal da decisão que recaiu sobre o pedido de informação prévia formulado pela ora Recorrente, o que importa apurar é se a deliberação da Câmara Municipal de Aveiro, que indeferiu o projecto de construção por ela apresentado na sequência daquela decisão, é ilegal pois só esta ilegalidade poderá fundamentar a procedência do pedido formulado nesta acção. – vd. art.º 2.º do DL 48.051, de 21/11/67.

2. A Recorrente formulou - ao abrigo do disposto no transcrito art.º 10.º/1 do DL 445/91 - um pedido de informação prévia solicitando que a CMA a informasse se podia construir, num terreno de que era proprietária, um edifício destinado unicamente à habitação.

Pedido esse que originou a prestação da seguinte informação:

“O terreno a que se refere a pretensão encontra-se abrangido parcialmente e nos termos do PDM por «Zona de Construção Tipo I» e «Zona predominantemente de Armazenagem e Serviços».

Nos termos da al. c) do art.º 5.º do DL 13/94, de 15/01, a faixa non aedificandi da EN 109, ao longo do troço que confina com o terreno tem 20 metros, medidos a partir do eixo da estrada.

Nestes termos, considera-se viável a pretensão devendo a implantação da construção requerida respeitar os condicionamentos referidos.

Aquando do licenciamento da construção, deverá ainda ser definido o limite entre o espaço público e o privado face ao novo traçado do acesso à EN 583-3, proposto no Plano de Pormenor da ... .”

E a CMA, em 9/12/97, deliberou «deferir nos termos e condições constantes» da transcrita informação o referido pedido.

Todavia, e apesar disso, a Recorrente elaborou um projecto de construção destinado, unicamente, a habitação multifamiliar e requereu o respectivo licenciamento, o qual foi indeferido com o fundamento de que violava o disposto no art.º 28.º do PDM de Aveiro.

E, muito embora a Recorrente, hoje Vd art.ºs 14 e 15 da petição inicial onde se escreve “Portanto, a Autora aceita, hoje, a nulidade da deliberação que deferiu o citado pedido de informação prévia, de acordo aliás com o estabelecido pelo art.º 52.º do DL 445/91”., aceite a legalidade daquela decisão e reconheça que o sentido da pronúncia da CMA sobre o seu pedido de informação prévia só podia ser o de autorizar uma construção que contemplasse habitação e serviços ou armazéns, certo é que alega que só apresentou aquele projecto em virtude ter considerado que essa decisão admitia a possibilidade de construir apenas habitação, pelo que entende que recai sobre o Município Réu o dever de o indemnizar das despesas decorrentes da sua elaboração, as quais computa em 26.439,90 euros.

Mas não tem razão, como se verá.

2. 1. Com efeito, o PDM de Aveiro Aprovado pela respectiva Assembleia Municipal, em 30/01/95 e 27/06/95, e ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 165/95, de 21/09/95, publicada no DR, 1.ª série B, de 11/12/95, identifica diversos tipos de zonas, entre elas se contando as zonas de construção de tipo I, II e III e as zonas predominantemente de serviços e armazenagem (vd. seu art.º 2.º), sendo que “as zonas de construção dos tipos I, II e II destinam-se essencialmente à instalação de usos residenciais, bem como de equipamentos, actividades comerciais, de serviços, industriais e de armazenagem desde que estes não prejudiquem ou criem condições de incompatibilidade com a actividade residencial” (n.º 1 do seu art.º 5.º) e as zonas predominantemente de serviços e armazenagem se destinam “à localização preferencial de actividades por grosso ou a retalho …” (seu art.º 28.º).

Deste modo, e se, nos termos daquele PDM, o terreno onde a Autora/Recorrente pretendia construir estava integrado numa «Zona de Construção Tipo I» e numa «Zona predominantemente de Armazenagem e Serviços», o tipo de construção que aí podia ser licenciada era de tipo misto, isto é, teria de abranger uma parte habitacional e uma parte para serviços e armazéns.

E, porque assim era, a decisão da CMA foi a de autorizar que a Recorrente pudesse construir no seu terreno desde que essa construção contemplasse habitação familiar Tipo I e construção para serviços e armazéns. Foi esse o sentido daquela autorização, pelo que a Recorrente não podia apresentar um projecto que, afastando-se desses termos, só contemplasse uma daquelas vertentes construtivas.

Todavia, assim não aconteceu e a Recorrente, desrespeitando os condicionalismos que lhe haviam sido impostos e, portanto, em violação daquela deliberação camarária, apresentou um projecto de construção contemplando unicamente a construção de habitação multifamiliar.

A CMA, como é evidente, indeferiu o requerido licenciamento e indeferiu-o porque o mesmo se traduzia na violação da disposição do PDM de Aveiro que impunha que a construção na zona onde se situava o terreno da Recorrente tinha de reservar uma parte para serviços ou armazéns (seu art.º 28.º).

O que significa que o indeferimento do pedido de licenciamento apresentado pela Recorrente é inteiramente legal. E se assim é, este indeferimento não pode fundar o pedido indemnizatório formulado nesta acção porquanto, como já se disse, o mesmo só poderia ser fundamentado na ilicitude da decisão camarária (vd. art.º 2.º do DL 48.051), isto é, na ofensa de disposições legais destinadas a proteger interesses de terceiros.

E essa ofensa não ocorreu.

Improcede, pois, nesta parte, o recurso.

3. A Recorrente sustenta, ainda, que a sentença errou quando julgou improcedente o pedido de indemnização pela ilegal ocupação de uma parcela daquele seu terreno.

Vejamos o que se passou.

A Recorrente tinha pedido a condenação do Município Réu no pagamento de uma indemnização, a liquidar em execução de sentença, alegando que este ocupara ilegalmente uma parcela do seu terreno e que esta ocupação tinha-a impedido de retirar os proveitos que ela era capaz de produzir, os quais estavam por quantificar.

O Sr. Juiz a quo considerou que, nesta matéria, apenas se tinha provado que o Réu, sem autorização da Autora, tinha ocupado, até ao ano de 2000, uma faixa de terreno com a área não apurada, implantando nela uma rotunda viária. Considerou, por isso, que se não tinham provado factos que haviam sido alegados e que eram decisivos para a procedência do pedido, designadamente, que essa ocupação tinha impossibilitado o aproveitamento dessa parcela e a colheita dos correspondentes proveitos.

E, diga-se desde já, que essa decisão não merece censura.

Com efeito, a jurisprudência deste Tribunal tem vindo, uniforme e pacificamente, a considerar que a responsabilidade extra contratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública assenta nos pressupostos da responsabilidade civil previstos nos art.ºs 483.º e seg.s do CC, o que vale por dizer que a sua concretização depende da prática de um facto (ou da sua omissão), da ilicitude deste, da culpa do agente, do dano e do nexo de causalidade entre o facto e o dano Vd., a título meramente exemplificativo, Acórdãos de 16/3/95 (rec. 36.993), de 21/3/96 (rec. 35.909), de 30/10/96 (rec. 35.412), de 13/10/98 (rec. 43.138), de 26/9/02 (rec. 487/02) de 6/11/02 (rec. 1.331/02) e de 18/12/02 (rec. 1.683/02).

Deste modo, o Município Réu só seria responsável pelo pagamento da requerida indemnização se tivesse ficado provado que a sua abusiva ocupação da parcela da Recorrente lhe tinha causado prejuízos.

Ora, a verdade é que essa prova se não fez já que a este propósito provou-se apenas que “sem a autorização da Autora o Réu ocupou, até ao ano 2000, uma faixa do terreno, com área não apurada, implantando, além do mais, uma rotunda viária (Rotunda ... ) em parte dessa faixa de terreno”, tendo merecido resposta negativa os quesitos onde se perguntava se essa ocupação inviabilizou a possibilidade de a Autora dar destino a esse terreno, designadamente, através da construção de edifícios destinados a comércio por grosso e a retalho ou a serviços (vd. respostas aos quesitos 6, 7 e 8.).

Ou seja, ficou por provar a existência de dano já que aquela ocupação temporária não significa, necessariamente, uma lesão nos direitos ou interesses legalmente protegidos da Recorrente.

Ora, sem a existência de dano não pode haver condenação em indemnização.

Também aqui não foi cometido o agravo que a Recorrente defende.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 13 de Setembro de 2007. – Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Azevedo Moreira.