1. A notificação efectuada (em 23 de Janeiro de 2001) através do ofício n.º18301, de 19 de Janeiro, em virtude da sua deficiente e pouco clara redacção, não proporcionou à ora recorrente um correcto entendimento de que se tratava da notificação da decisão final do procedimento;
2. Não podia, consequentemente, ser considerada relevante para efeito de desencadear a contagem do prazo de interposição do recurso hierárquico;
3. O seu texto, pouco claro, originou legítimas dúvidas sobre se o acto de 8 de Janeiro de 2001 seria já ou não a decisão final do procedimento;
4. Até porque essa notificação se insere num longo e nem sempre linear conjunto de notificações (cfr. Docs. n.ºs 2, 3, 4, 5 e 6 junto com a petição inicial), em que a Senhora Gestora da IO Integrar foi titubeando sobre o sentido da decisão e simultaneamente ouvindo o particular em sede de audiência prévia, isto é, notificando-o de meros projectos de decisão;
5. Não é de aceitar que uma notificação que, por falta de clareza, induz em erro ou provoca a dúvida ao interessado, se volte contra este impedindo de exercer atempadamente as suas garantias graciosas;
6. Só através do ofício n.º 18408, recebido em 13 de Fevereiro de 2001, é que a ora recorrente tomou perfeito e integral conhecimento de que a decisão de 8 de Janeiro de 2001, referida no ofício n.º 18301 de 19 de Janeiro se tratava da decisão final ;
7. O princípio do favor actione postula uma interpretação restritiva das causas de inadmissibilidade do recurso hierárquico, visando privilegiar, sempre que seja processualmente possível, o conhecimento da questão de fundo, assim se segurando uma tutela mais efectiva das posições subjectivas dos interessados, possibilitando o exame de mérito das pretensões deduzidas em sede de recurso hierárquico;
8. O prazo para a interposição do recurso gracioso iniciou-se pois apenas no dia 14 de Fevereiro de 2001, pois só na véspera (dia 13) é que a ora recorrente teve conhecimento de que, em 8 de Janeiro de 2001, fora tomada a decisão final do procedimento administrativo em causa;
9. Foi por isso tempestivo o recurso hierárquico que dessa decisão foi interposto em 27 de Março de 2001;
10. Ao perfilhar entendimento diverso, o ora recorrido Acórdão incorreu em erro de julgamento violando o disposto na alínea d) do artigo 173º do CPA;
11. Através do requerimento apresentado em 6 de Fevereiro de 2001 a ora recorrente fez uso – embora sem o invocar expressamente – da faculdade prevista no artigo 31º da LPTA, norma que se deve considerar analogicamente aplicável aos recursos graciosos;
12. Ao desconsiderar tal hipótese, o douto Acórdão recorrido violou o n.º 2 do referido artigo 31º da LPTA.
Contra-alegou a autoridade recorrida a pedir a manutenção do julgado porquanto é seu entendimento que o acórdão recorrido decidiu correctamente ao confirmar a extemporaneidade do recurso hierárquico e a respectiva rejeição por esse motivo, pelo que deve ser mantido.
O Ex.mo Magistrado do Ministério público emitiu douto parecer no sentido de que, pelas razões invocadas no tribunal "a quo" que aí não foram acolhidas, o recurso merece provimento.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:
Vem elencada no acórdão recorrido a seguinte matéria de facto:
1. A recorrente apresentou um pedido de financiamento para a realização de um curso de formação profissional no âmbito da medida 2 do Programa Integrar, financiado pelo FSE (projecto nº 1537/99/2.0/551/00-A).
2. Esse projecto foi aprovado e as acções integralmente realizadas.
3. A recorrente apresentou à Gestora da IO-Integrar o pedido de pagamento do saldo final, no valor de Esc. 4.270.358$00.
4. Em 20.9.99, através do oficio nº 11973, a coordenadora do projecto notificou a recorrente para efeitos de audiência prévia relativamente à projectada decisão do pedido de pagamento de saldo, que aceitava o saldo constante do pedido (doc. de fls. 37).
5. Em 20.10.99, pelo oficio n.º 17466, a Gestora da IO-Integrar notificou a recorrente de que, ao abrigo das alíneas a) e b) do artigo 24º da Portaria n.º 745-A/96, tinham sido aprovados vários "ajustamentos e recomendações" propostos pela equipa de controlo de 1º nível. relativos a várias despesas apresentadas pela recorrente (doc. de fls. 38).
6. Em 26.10.00. através do oficio n.º 17523, a mesma Gestora enviou à recorrente nova notificação relativa à decisão proferida sobre o controlo de 1º nível, destinada a substitui-la, uma vez que tinham sido detectadas incorrecções na anterior notificação (doc. de fls. 39).
7. Em 22.11.00, através do oficio n.º 17738, a Gestora da IO Integrar notificou novamente a recorrente dos referidos ajustamentos e recomendações, informando que “será reaberto o Pedido de Pagamento de Saldo deste Projecto, para a regularização das situações detectadas” (doc. de fls. 40).
8. Em 1.12.00. através do oficio n.º 17979, a coordenadora do projecto notificou a recorrente para efeitos de audiência prévia relativamente à projectada decisão sobre o pedido de pagamento de saldo, remetendo em anexo a correspondente proposta (doc. de fls. 41).
9. Em 19.1.01, através do oficio n.º 18301 (recebido a 23 do mesmo mês), a Gestora notificou a recorrente de que, pelos fundamentos que se remetiam em anexo, fora decidido, no dia 8 de Janeiro de 2001, que “deve ser modificada a decisão proferida sobre o Pedido de Pagamento de Saldo [...] sem prejuízo de alterações que porventura venham a resultar de ulteriores verificações, a efectuar pelos órgãos competentes para o efeito” (doc. de fls. 42).
10. Esse oficio ia acompanhado de um documento do tipo relatório que incluía uma “Análise Financeira-Justificação”, na qual eram apontadas, rubrica a rubrica, as incorrecções detectadas e os “ajustamentos a fazer”, acrescidas da indicação dos respectivos motivos (processo instrutor).
11. Em 6.2.01, a recorrente oficiou à Gestora da IO Integrar listando as comunicações anteriormente recebidas e solicitando informação sobre se já tinha sido proferida decisão final (doc. de fls. 43).
12. Em 12.2.01, pelo oficio n.º 18408, recebido no dia seguinte, a Gestora informou a recorrente de que a mesma fora “notificada de decisão final da reabertura do Pedido de Pagamento de Saldo conforme o nosso oficio Ref: 18301, de 19 de Janeiro de 2001” (doc. de fls. 45).
13. Em 27.3.01 a recorrente interpôs recurso hierárquico para a entidade ora recorrida do despacho de 8.1.01 da Gestora da Intervenção Operacional Integrar “que determino a redução do custo total constante do pedido de pagamento de saldo [...] – doc. de fls. 46.
14. O parecer jurídico nº 256/2001, de 24.7.01, subscrito por uma jurista da Secretaria -Geral do Ministério do Trabalho e Solidariedade propôs a rejeição desse recurso hierárquico, com fundamento em não caber recurso contencioso para o Ministro do Gestor de um programa, e bem assim por extemporaneidade do mesmo (doc. de fls. 32).
15. Sobre o mesmo parecer foi emitido despacho concordante do secretário Geral Adjunto do Ministério (fls. 32).
16. Em 7.09.01, o Ministro recorrido despachou sobre o mesmo parecer nos seguintes termos: “Concordo e rejeito o recurso conforme proposto” (fls. 32).
17. Este despacho foi notificado à recorrente pelo oficio nº 4717, de 11.09.01 (fls 31).
Como refere o recorrente na sua alegação, o que efectivamente se discute no presente recurso jurisdicional é a questão de saber se a notificação feita em 23 de Janeiro de 2001 através do oficio nº 18.301 (cfr. doc. nº 7 junto com a petição de recurso contenciosos) proporcionou à recorrente um perfeito conhecimento do sentido da decisão notificanda, mais concretamente se se tratava de decisão final que punha termo ao procedimento administrativo em causa.
Como se diz no acórdão recorrido, a notificação dos actos administrativos para ser operante e desencadear a contagem dos prazos de impugnação contenciosa ou hierárquica, tem que conter o sentido, autoria e data da decisão.
No caso concreto, a dúvida sobre o conteúdo e alcance da notificação foi circunscrita pela própria recorrente ao facto de se tratar ou não da notificação de uma decisão final.
Ora, sobre tal matéria, diz o acórdão recorrido que o único segmento dessa notificação que pode prestar-se a alguma dúvida é a expressão “... deve ser modificada a decisão proferida ...”, a qual pode fazer crer que essa “modificação” ainda há-de ser feita.
Simplesmente, continua aquele arresto, “não é esse o sentido que resulta do “contexto” para um leitor minimamente cuidadoso e atento. Desde logo, a epígrafe fala em reapreciação da decisão, após ter sido realizada acção de controlo, sendo certo que a recorrente sabia, pelo menos desde o recebimento do oficio nº 17523, e de modo absolutamente seguro a partir do envio de oficio nº 17738, que fora realizada uma acção de controlo e bem assim que o pedido de pagamento do saldo ia ser reaberto, expressão pouco rigorosa mas que patenteia suficientemente a ideia de que a decisão anteriormente tomada, a aceitar integralmente o pedido de pagamento do saldo, seria revista em função desse mesmo controlo.
Porém, como diz a recorrente, o texto da notificação veiculado pelo oficio nº 18.301, transcrito na matéria de facto, revela-se pouco claro quanto a tratar-se de decisão final do procedimento relativo ao apuramento do saldo para efeitos de pagamento, sendo susceptível de suscitar compreensíveis dúvidas sobre a definitividade da decisão veiculada, em termos de permitir à recorrente a opção, nos prazos legais, pela respectiva impugnação.
Com efeito não diz a notificação levada a efeito pelo oficio referido que a decisão relativa ao pedido de pagamento de saldo foi modificada, pela decisão da Gestora do Sub-programa, de 8 de Janeiro de 2001, em conformidade com o relatório que se junta, como seria normal.
Antes diz-se que, pelos fundamentos que se remetem em anexo, a Gestora "decidiu que deve ser modificada a decisão", podendo esta versão legitimamente fazer crer, no âmbito de uma razoável interpretação, que essa modificação ainda há-de ser feita (no futuro e não no passado ou no presente, como diz o acórdão recorrido).
E a verdade é que o contexto não contribui de forma decisiva para eliminar as dúvidas relativas a este entendimento que o texto sugere e o acórdão recorrido admite como possíveis.
Embora pelo atribulado desenvolvimento do procedimento em que foi tomada tal decisão, a recorrente já soubesse, como diz nas suas alegações, desde o recebimento do oficio nº 17 738, que o processo fora reaberto e que, portanto, a anterior decisão iria ser revista, o oficio nº 18301, recebido a 23 de Janeiro de 2001, produzido na sequência de outros anteriores relativos à anunciada alteração/modificação, não apresentava a necessária clareza como instrumento de comunicação da decisão final sobre a matéria, de modo a poder alertar a recorrente de que se tratava, de facto, de decisão final e de que, consequentemente, começara a correr o prazo legal para a eventual utilização dos legais meios impugnatórios.
Justifica-se pois o procedimento da recorrente no sentido de pedir informação sobre se já tinha sido proferida a decisão final, diligência que bem pode ser entendida como um justificável pedido de esclarecimentos sobre o sentido e natureza da comunicação veiculada através do oficio nº 18301, que, não sendo clara e unívoca quanto a esse aspecto e não contendo a indicação referida na alínea c) do nº 1 do artº 68º do CPA sobre o órgão competente para apreciar a eventual impugnação hierárquica e o respectivo prazo, é admissível que não tenha sido havida como notificação relevante para desencadear o início da contagem do prazo de impugnação.
Isto é, como diz o Ministério Público, a deficiente e pouco clara redacção dos termos da notificação do despacho, levada a efeito pelo oficio nº 18301, deixava uma margem de dúvida compreensível quanto a tratar-se de uma decisão definitiva, donde que só após o esclarecimento prestado pela entidade recorrida, o prazo para interposição do recurso hierárquico passou a decorrer.
Acresce que, como diz ainda a recorrente, podendo suscitar-se dúvidas sobre o alcance da notificação em qualquer dos aspectos que visa realizar, dúvidas que o próprio acórdão recorrido admite como possíveis, o princípio pro actione postula um entendimento que possibilite o exame da questão de fundo através do meio impugnatório utilizado em detrimento da rejeição deste por questões formais que não sejam absolutamente seguras.
Nos termos expostos, procedendo as conclusões da recorrente, acordam em conceder provimento ao recurso e revogando o acórdão recorrido, anular despacho impugnado que rejeitou o recurso hierárquico interposto pela recorrente do despacho da Gestora da Intervenção Operacional Integrar.
Sem custas.
Lisboa, 27 de Novembro de 2003
Adelino Lopes – Relator – Abel Atanásio – João Cordeiro – Vitor Gomes – Santos Botelho – Rosendo José – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita –
