0878/06 - Supremo Tribunal Administrativo

O art. 5º do DL n.º 42/97, de 7/2 - que permitiu que os funcionários da DGCI pertencentes ao grupo de pessoal técnico de administração fiscal, desde que detentores de um mínimo de antiguidade e de classificação e habilitados com certos cursos superiores, pudessem ser nomeados como supranumerários para as categorias de perito tributário de 2.ª classe ou de perito de fiscalização tributária de 2.ª classe – foi revogado, por incompatibilidade, pelo DL n.º 557/99, de 17/12, que aprovou o novo estatuto de pessoal e o regime de carreiras da Direcção-Geral dos Impostos.

Acordam em conferência na Secção de contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

A…, identificada nos autos, recorre do acórdão do Tribunal Central Administrativo que negou provimento ao recurso contencioso que interpusera do indeferimento tácito, imputável ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, do recurso hierárquico necessário do despacho de 7-12-2000, do Subdirector Geral dos Impostos, que havia indeferido a pretensão por ela formulada, em 25-01-2000, de, ao abrigo do artigo 5º, do DL n.º42/97, de 7-02, ser nomeada na categoria de Perito Tributário de 2º Classe, como supranumerário.

A recorrente formula as seguintes conclusões :

a) A recorrente possui a categoria de Técnico de Administração Tributária - Adjunta, nível, 2 do quadro da Direcção-Geral dos Impostos, e presta serviço na Direcção de Finanças do Porto.

b) Por requerimento ao Sr. Director-Geral dos Impostos solicitou, ao abrigo do disposto no art. 5° do D.L. 42/97, de 7/2, conjugado com o art. 52° do D.L. 557/99, de 17/12, a sua nomeação na categoria de Técnico de Administração Tributário, nível 1, supranumerário (anteriormente Perito Tributário de 2° classe), uma vez que preenchia todos os requisitos exigíveis nas disposições legais em causa.

c) Por despacho de 07/12/00 do Sr. Subdirector-Geral, veio aquele seu requerimento a ser indeferido, por suposta falta de base legal.

d) Não se conformando com tal decisão - até porque, em caso em tudo idêntico foi deferido o pedido - dela interpôs recurso hierárquico necessário para a Autoridade Recorrida do indeferimento tácito formado sobre aquele, o presente recurso contencioso.

e) Os actos administrativos devem ser fundamentados de facto e de direito, pois importa que o seu destinatário conheça, ainda que de forma sucinta, as premissas do acto, os motivos determinantes da decisão tomada (CPA arts. 124° e 125°).

f) O acto hierarquicamente recorrido não se encontra fundamentado, pois não pode ter-se como fundamentado o acto onde se refira tão só que foi indeferido

g) Especialmente quando a recorrente indicou precisamente os preceitos da lei que fundamentavam o respectivo pedido, não obstante o que, o despacho hierarquicamente recorrido não define as razões de facto ou de direito pelas quais decidiu indeferir o mesmo.

h) Aliás, isso mesmo é reconhecido no Acórdão ora em crise, mercê da expressa apropriação do parecer do EMMP e do seu conteúdo (vd. fls. 4 e 5 do Acórdão recorrido) quando inquestionavelmente nesse parecer se afirma que: i) a fundamentação do acto primário é deficiente ii) o autor do acto limitou-se a indeferir sem externar qualquer motivação, directamente ou por adesão a pareceres.

h) Termos em que haverá de concluir-se que o acto hierarquicamente recorrido, e com ele o Acórdão ora em recurso, enfermam de vício de forma por falta de fundamentação, com violação do disposto nos arts. 124° e 125° do CPA, vícios estes que inquinam por igual ambas aquelas decisões.

i) Segundo erro em que incorre o Acórdão em crise, é o de entender que o art. 5° do D.L. 42/97, de 7/2, foi revogado pelo D.L. 557/99, de 17/12, fundamento que não pode aceitar-se.

j) Com efeito, o D.L. 557/99, que aprovou o novo estatuto de pessoal e regime de carreiras da DGCI, e que entrou em vigor no dia 01/01/2000, não contém norma revogatória não podendo sequer considerar-se estarmos perante uma revogação tácita ou de sistema do supracitado art. 5° do DL 42/97 de 7/2.

k) E a verdade é que, analisados ambos os normativos em questão, não resulta qualquer incompatibilidade entre os artigos da nova lei que dispõem sobre o ingresso nas categorias do grau 4 (art. 29°, n°5 5 e 7 do D.L. 557/99, de 17/12) e os preceitos da lei anterior (designadamente os arts. 5° e 6° do D.L. 42/97, de 7/2).

l) O que se verifica é que, neste novo diploma se privilegia o ingresso de indivíduos licenciados (como é o caso do ora recorrente que possui a licenciatura em direito) sem se esquecer os funcionários que já integram as carreiras do GAT

m) Tal como as regras constantes dos arts. 5° e 6° do D.L. 42/97 favoreceram o acesso as estas mesmas categorias de funcionários licenciados, em áreas de formação melhor adequadas ao desempenho das funções.

n) Assim sendo, o indeferimento recorrido, e com ele o Acórdão em recurso, enfermam também de vício de violação de lei, por violação do disposto no art. 5º do D.L. 42/97, de 07/02.

Contra alegou a entidade recorrida, sustentando o acerto da decisão recorrida ao considerar revogado o artigo 5, do DL n.º 42/97, o que se insere na linha da Jurisprudência do STA, concluindo pela manutenção do decidido.

O Exm.º Procurador Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer :

“…Não cremos que o decidido mereça censura.

Vejamos.

O entendimento perfilhado no acórdão quanto ao supra referido vício de violação de lei encontra-se em sintonia com jurisprudência firme e reiterada deste Supremo Tribunal, da qual não se descortinam fundamentos válidos para dissentir e em cuja douta fundamentação nos acolhemos.

De facto, como se deixou expresso em sumário tirado do acórdão proferido no recurso n.° 142/04, de 10-03-05-” Com a entrada em vigor do DL n.° 557/99, de 17/12 (diploma que aprovou o novo estatuto de pessoal e regime de carreiras da Direcção-Geral dos Impostos), cessou a vigência, por incompatibilidade, do artigo 5.° do DL n.° 42/97, de 7/02, que permitia que um funcionário pertencente ao quadro de pessoal técnico da DGCI desde que detentor de um mínimo de antiguidade e de classificação e possuidor de determinados requisitos habilitacionais (licenciatura em certas áreas) pudesse ser promovido á categoria de perito tributário de 2 .ª classe ou de perito de fiscalização tributária de 2ª classe, em regime de supranumerário)”- cfr. ainda acórdãos de 24-11-04, 2-2-05 e de 25-1-06, nos recursos n.°s 737/04, 1153/04 e 1062/05, respectivamente.

Por outra parte, relativamente ao vício de forma por falta de fundamentação a recorrente não desenvolve um ataque pertinente e eficaz ao segmento argumentativo do acórdão em que se concluiu pela sua inoperacionalidade invalidante com base em apelo ao princípio do aproveitamento do acto administrativo.

Na verdade, a recorrente centra a sua impugnação do decidido nessa matéria na reafirmação da insuficiência da fundamentação do despacho primário recorrido hierarquicamente, posição essa também acolhida no acórdão, ignorando a verdadeira razão que conduziu ao afastamento dos efeitos invalidantes do correspondente vício de forma.

Daí que se imponha concluir pela manifesta improcedência da crítica dirigida ao acórdão no que toca á decisão relativa ao invocado vício de forma por falta de fundamentação.

Termos em que se é de parecer que o recurso não merece obter provimento, confirmando-se, em consequência, o acórdão recorrido.”

II. A decisão recorrida considerou assentes os seguintes factos :

1. Por requerimento de 25.1.2000 a Recorrente solicitou junto do Director-Geral dos Impostos a sua nomeação na categoria de técnico de administração tributária, nível 1, supranumerário, invocando o disposto no art° 5º DL 42/97 de 7.2 — fls.10 dos autos.

2. Na DSGRH da DGI foi elaborada a Proposta n° 29/00, que se transcreve:

“Proposta n° 29/00

ASSUNTO/RESUMO: Pedido de nomeação para as categorias de P.T. 2a classe, na

situação de supranumerário.

Através do requerimento anexo, vem a liquidadora tributária A… , a prestar funções na Direcção de Finanças do Porto, requerer a sua nomeação na categoria de perita tributária de 2° classe, como supranumerária, ao abrigo do disposto no art° 5° do Decreto-Lei n° 42/97 de 07/02

A referida funcionária entrou na situação de licença sem vencimento de longa duração em 01.10.90,tendo regressado ao quadro em 15.01.2000, conforme publicação no DR II Série n° 12 de 15.01.2000, a qual se anexa.

A funcionária em causa possui mais de cinco anos efectivos de serviço na categoria de liquidadora tributária, é detentora de licenciatura em Economia. E no último triénio em que prestou funções foi-lhe atribuída a classificação de serviço de muito bom.

Ora, tendo a funcionária requerente regressado ao quadro em 15.01.2000 e apesar daquela situação ter merecido despacho autorizador do Sr. Subdirector Geral em 23.12.99, entende-se que funcionária não poderá beneficiar do art° 5° do DL 42/97 de 07/02 em virtude de o DL 555/99 de 17/12, o qual entrou em vigor em 01.01.2000, ter abolido a categoria de perito tributário de 2 classe.

À consideração superior. (..)“ — fls. s/número do PA apenso.

3. Sobre a primeira folha da Proposta n° 29/00 o Subdirector-Geral exarou de forma manuscrita o despacho de “Indefiro. 7.12.00” — fls. s/número do PA apenso.

4. A Recorrente interpôs do despacho de indeferimento recurso hierárquico necessário junto de Suas Exa. o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais. — fls. 6/9 dos autos.

III. A recorrente discorda do acórdão recorrido na parte em que julgou improcedentes os vícios de falta de fundamentação e de violação de lei por ofensa ao disposto no artigo 5º, do DL n.º 42/97, de 7-02.

Em relação ao primeiro, a decisão recorrida, reconhecendo embora que a fundamentação do acto objecto do recurso hierárquico era deficiente, uma vez que “o autor do acto se limitou a indeferir sem externar qualquer motivação, directamente ou por adesão aos pareceres que o precederam”, entendeu que tal vício de forma não devia operar por força do princípio do aproveitamento do acto administrativo dado que, por força do novo regime de recrutamento para as carreiras do GAT instituído pelo DL n.º 557/99, de 17-12, e que fez desaparecer o instituto de supranumerário, a pretensão da recorrente de ser nomeada como supranumerária nunca poderia ser deferida.

A decisão recorrida entendeu, bem ou mal, que estando-se perante um acto vinculado e sendo possível, num juízo de prognose póstuma, concluir que a decisão administrativa tomada era a única concretamente possível, se verificavam os pressupostos objectivos da inoperância desse vício, razão porque não anulou põe esse motivo o acto contenciosamente impugnado.

Discordando do decidido, a recorrente nas suas alegações do presente recurso limita-se a reafirmar o alegado no recurso contencioso – de que o acto administrativo em causa se encontra deficientemente fundamentado, o que equivale à falta de fundamentação – não dedicando uma única palavra de crítica ao acórdão recorrido que, por força da aplicação do princípio do aproveitamento do acto administrativo, decidiu que aquele vício de forma, apesar de se verificar, não tinha efeitos invalidantes no caso concreto.

Ora, como e sabido, o objecto do recurso jurisdicional é a decisão recorrida e não o acto administrativo contenciosamente impugnado – cfr. entre muitos os acórdãos do Pleno, de 2-3-83(AD. 262, 1199), de 12-2-84 (AD. 270, 784), de 24-11-88 (AD. 335, 1390), de 17-06-93, Proc.º n.º 24492, in AP DR 10-11-95,422, e de 30-09-93, Proc.º n.º2885, in AP DR 14-11-95, 603.

Assim, como refere o Exm.º Procurador Geral Adjunto no seu douto parecer, “a recorrente não desenvolve um ataque pertinente e eficaz ao segmento argumentativo do acórdão em que se concluiu pela sua inoperacionalidade invalidante com base em apelo ao princípio do aproveitamento do acto administrativo”, pelo que, nesta parte, o recurso tem de improceder.

Relativamente à segunda questão – improcedência do vício de violação de lei por ofensa ao disposto no artigo 5º, do DL n.º 42/97, de 7-02 - já este Supremo Tribunal Administrativo se pronunciou por diversas vezes no sentido de que tal disposição legal - – que permitia que os funcionários da DGCI pertencentes ao grupo de pessoal técnico de administração fiscal, desde que detentores de um mínimo de antiguidade e de classificação e habilitados com certos cursos superiores, pudessem ser nomeados como supranumerários para as categorias de perito tributário de 2.ª classe ou de perito de fiscalização tributária de 2.ª classe – foi revogado, por incompatibilidade, pelo DL n.º 557/99, de 17/12, que aprovou o novo estatuto de pessoal e o regime de carreiras da Direcção-Geral dos Impostos – cfr. acórdãos de 24-11-2004, Proc.º n.º 737/04; de 2-02-2005, Proc.º n.º 1153/04; de 10-03-2005, Proc.º n.º 142/04; de 25-01-06, Proc.ºs n.º 552/05 e 1062/05.

Pese embora a argumentação da recorrente, afigura-se-nos que a questão deve continuar a merecer a solução dos arestos supracitados, designadamente a do acórdão de 24-11-2004, onde, a propósito de situação idêntica se escreve :

“Com efeito, a promoção a que se refere o normativo invocado inseria-se num contexto específico de ajustamentos no domínio dos recursos humanos (lê-se no preâmbulo). Tratava-se de permitir a nomeação para categorias então existentes (perito tributário de 2ª classe e de perito de fiscalização tributária de 2ª classe), em situação de supranumerário, em função da reunião cumulativa de certos requisitos habilitacionais (posse de curso superior em certas áreas) e profissionais (tempo de exercício efectivo na carreira e classificação de serviço).

Sucede, porém, que ao tempo em que a interessada formulou o pedido de promoção já não existiam aquelas categorias. Em 31 de Julho de 2000 estava já em vigor o DL nº 557/99, de 17/12. Com ele, as correspondentes carreiras passaram a ser, grosso modo, de gestão tributária (em que se incluía a categoria de técnico de administração tributária) e de inspecção tributária (com diversas categorias e graus).

Isto significa que, num quadro jurídico em que novas carreiras e categorias passaram a constituir o universo do pessoal da DGCI, agora com novo estatuto, perdeu todo o sentido o apelo a disposições legais anteriores em que quase tudo era diferente: inserção sistemática, enquadramentos de qualificação profissional, gestão de recursos, mobilidade e progressão, etc.

Pode mesmo dizer-se que, pelo menos nesse aspecto, o regime anterior caducou e não seria racional, nem obedeceria a nenhum critério de lógica, a promoção de um funcionário a uma categoria que deixou de existir.

É bom não esquecer que a norma só mantém a sua força dispositiva enquanto estatui para as situações de facto que prevê. A previsão (pré-visão: representação de situações pré-vistas, pré-consideradas) da norma é o seu fundamento existencial. Assim como não pode disciplinar ou regular situações futuras não pré-consideradas, não pré-vistas, da mesma maneira não pode a norma subsistir num tempo em que a hipótese da previsão desapareceu. E sem subsunção à hipótese, não pode haver estatuição, como se sabe.

Em situações como a dos autos, a norma só vingaria se norma posterior lhe viesse a conferir eficácia repristinatória, mesmo transitoriamente, e tal não aconteceu.

Ora, o que a recorrente visava era, num momento em que está em curso um novo ambiente jurídico com regime próprio, servir-se de uma normação gizada para situações de facto ultrapassadas. E, por isso, aquilo a que a sua súplica levaria, caso fosse atendida, era transformar um diploma inoperante (DL 42/97) numa espécie de diploma de “reserva” sempre accionável para situações novas (portanto, não pensadas, não pré-vistas) e de utilização futura em caso de necessidade e a gosto do interessado.

E o que acaba de dizer-se serve tanto em relação à extinção das categorias de perito tributário e de fiscalização, como em relação à própria situação funcional de supranumerário a que a recorrente pretendia aceder, por força do citado art. 5º, nº 2, do DL nº 42/97.

A situação de supranumerário, que vinha do Decreto Regulamentar nº 42/83, de 20/05 (art. 76º, nºs 2 e 3), durou até ao DL nº 187/90, de 7/06 (aquele art. 76º foi revogado pelo 14º do novo diploma, excepto para os supranumerários nomeados até à data da sua entrada em vigor) e nem o DL nº 408/93, de 14/12 (que aprovou a nova Lei Orgânica da DGCI), a restaurou.

Só o DL nº 42/97 temporariamente a repôs para os licenciados, vindo, porém, mais tarde a ser abandonada com a publicação do DL nº 557/99, de 17/12.

Este último diploma, com efeito, prevê que o recrutamento para as carreiras do GAT (Grupo de Administração Tributária) se faz de entre indivíduos aprovados em estágio relativamente às categorias de ingresso (art. 27º) e mediante concurso interno para as categorias de acesso (art. 28º).

Por conseguinte, outro é, actualmente, o regime de acesso, incompatível com a situação de supranumerário que a recorrente pretendia alcançar.

Verdade é que o art. 60º do DL nº 557/99 estabelece que «Os peritos tributários de 2ª classe e os peritos de fiscalização tributária de 2ª classe supranumerários, nos termos previstos no art. 5º do Decreto-lei nº 42/97, de 7 de Fevereiro, transitam, na mesma situação, respectivamente, para as categorias de técnico de administração tributária e de inspector tributário, sendo posicionados no nível I, aplicando-se-lhes, com as devidas adaptações, o disposto no art. 6º do diploma acima indicado».

Como é bom de ver, trata-se de uma disposição transitória (ver epígrafe da secção II, do capítulo IX, com início do art. 52º) que arranca de um pressuposto: o de haver à data da entrada em vigor desse articulado legal peritos tributários de 2ª classe e de peritos de fiscalização tributária na situação de supranumerários. Isto é, à semelhança com o que, tempos idos, havia sido estipulado para os “supranumerários” existentes à data do início de vigência do DL nº 187/90, cuja situação manteve, o que pretende é garantir a salvaguarda dos direitos adquiridos até esse momento.

Aqui, na verdade, a hipótese é em tudo idêntica àquela. O art. 60º mencionado não visa permitir a utilização no presente da regra da promoção prevista do art. 5º do DL nº 42/97 - cujo alcance temporal é o de situações verificadas no passado - a fim de posteriormente, contemplar os interessados com uma transição para as carreiras agora estabelecidas.

Não. O que o inciso legal afirma é uma regra de transição destinada a abranger situações consolidadas ao abrigo daquele art. 5º, com o declarado objectivo de respeito pelos direitos adquiridos por quem dele na oportunidade beneficiou. Ou seja, ele não cria nem tolera a criação de situações novas de supranumerário, mas, ao invés, limita-se a sancionar as criadas à sombra de diploma anterior. Aliás, a transição é isso mesmo: a mudança de um estado (preexistente) para outro (pós-existente). O mesmo é dizer: só transita a Inspector Tributário, como o pretendia a recorrente, quem já fosse perito de fiscalização tributária. É isso que está patente nos artigos 52º e 60º do DL nº 557/99.

Em última análise, o acolhimento da solução proposta pela recorrente equivaleria a reconhecer-lhe a acumulação de dois benefícios: um, em jeito de retroactividade, derivado do DL nº 42/97; outro, decorrente de uma regra de transição incluída no DL nº 557/99.

E isso, manifestamente, não é, possível.”

Concordando-se inteiramente com esta fundamentação, que agora se reitera, conclui-se pela improcedência das conclusões i) a n), das alegações da recorrente.

IV. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida.

Custas pela recorrente pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 22 de Novembro de 2006. Freitas Carvalho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.