04418/23.2BELSB.SA1 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No processo cautelar, o pressuposto do fumus boni iuris afere-se pela probabilidade séria de procedência da concreta pretensão deduzida na ação principal (art. 120.º, n.º 1, do CPTA), não podendo essa verificação assentar apenas em ponderações axiológicas abstratas entre direitos fundamentais desligadas do objeto do litígio.

II- Quando a ação principal visa a condenação de um Município ao exercício de poderes jurídico-administrativos de regulação e fiscalização do trânsito, o juízo sobre o fumus boni iuris deve incidir sobre a verosimilhança da violação desses poderes-deveres vinculados, sendo a ponderação de direitos fundamentais apenas um dos elementos apreciáveis, mas não o fundamento exclusivo da decisão cautelar.

III- Em sede cautelar, não é necessária a prova acústica formal nos termos do Regulamento Geral do Ruído (DL n.º 9/2007), bastando que os factos indiciariamente provados, apreciados segundo a experiência comum, revelem impactos acústicos e rodoviários suficientemente intensos e continuados para tornar plausível a procedência da ação principal e justificar a intervenção municipal.

IV- Demonstrando-se indiciariamente que a circulação diária de elevado número de veículos pesados em vias residenciais estreitas provoca ruído, privação de sono, perturbações de saúde e danos materiais, mostra-se verificado o pressuposto do fumus boni iuris quanto à alegada omissão de atuação vinculada por parte do Município.

(sumario elaborado pela relatora- art.º 663.º, n.º7 do CPC).

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1.1. AA, BB, CC e DD requereram, no TAC de Lisboa, contra o MUNICÍPIO DE ALENQUER, indicando como contrainteressada a sociedade A... IMOBILIÁRIA, S.A., a presente providência cautelar por via da qual pretendem a intimação do Município a:

“1. Regular provisoriamente o tráfego de veículos pesados nas localidades de Passinha e Casais Novos, nas vias indicadas (na localidade de Casal Machado – Rua do Batalheiro; na localidade de Casais Novos – Avenida da Juventude; e na localidade Passinha – continuação da Avenida da Juventude), não sendo permitida a passagem de veículos pesados no período noturno, e no máximo 20 veículos pesados no período diurno;

2. Se assim não se entender, e sem conceder, regular a permissão de tráfego de veículos pesados nas localidades de Passinha, Casal Machado e Casais Novos, (na localidade de Casal Machado – Rua do Batalheiro; na localidade de Casais Novos – Avenida da Juventude; e na localidade Passinha – continuação da Avenida da Juventude), não sendo permitida a passagem de mais de vinte veículos pesados por dia, de acordo com o estudo realizado.

3. Fixar o regime de fiscalização por parte do Requerido quanto ao número de veículos pesados a circular na localidade, no caso de ser decretada medida cautelar de regulação do tráfego no sentido de não ser permitida a passagem de veículos pesados no período noturno, e no máximo 20 veículos pesados no período diurno, ou no sentido de ser permitida a passagem dos 20 veículos pesados num período de 24H/dia”.

Fundamentaram a sua pretensão, alegando, em síntese, que são residentes, na localidade de Casais Novos, freguesia e concelho de Alenquer, há vários anos, com os seus agregados familiares, tendo ali a sua vida pessoal organizada;

São proprietários dos imóveis que habitam e que em setembro de 2020, tomaram conhecimento informal da instalação de um centro de logística na Passinha através dos moradores e de avisos afixados no local, tendo questionado o Presidente da Junta sobre a alteração da paragem de autocarros;

Procuraram esclarecimentos junto do Município de Alenquer, e reuniram com o Presidente da Câmara em 09/10/2020, ocasião em que foram informados de que o último tinha autorizado a construção do centro logístico da “A... Imobiliária, S.A., que o estudo de tráfego apresentado pela empresa previa apenas 10 veículos ligeiros e 20 pesados por dia e bem assim, que o Município fiscalizaria o cumprimento desses limites.

Mais alegam que, desde março de 2021, com o início da atividade do centro logístico, o número real de veículos pesados ascende a 150/200 por dia, chegando a superar 300 em certos períodos, e que a circulação se processa 24 horas por dia, incluindo o período noturno e que o tráfego causa grave perturbação do descanso e segurança dos moradores;

Referem que em maio de 2023 foi deferida uma providência cautelar que limitou o tráfego na Rua dos Bons Amigos, mas isso desviou a circulação para outras vias (Casal Machado, Casais Novos e zonas adjacentes da Passinha), com igual ou pior impacto devido ao estreitamento das vias, ausência de bermas e passeios e ao mau estado do pavimento, o que acentua o ruído provocado pela circulação de mais de 200 veículos pesados diários nessas vias;

Desta situação emergem consequências graves para os mesmos, como a privação de sono, o cansaço extremo, a necessidade de medicação e de acompanhamento médico, bem como o risco elevado de acidentes, incluindo atropelamentos, pela falta de condições de segurança viária, assim como emergências especialmente críticas, como, foi o caso de um incêndio em 18/08/2021, em que a via, por estar congestionada com veículos pesados, impediu o acesso terrestre dos meios de socorro, exigindo intervenção aérea;

Alegam que o estudo de tráfego apresentado pela empresa era irrealista, considerando existirem mais de 20 cais de carga e que o Município não sujeitou o projeto a Avaliação de Impacte Ambiental, apesar da sua dimensão e consequências previsíveis;

O Município também não tomou quaisquer medidas imediatas para salvaguardar os direitos dos moradores após a primeira providência cautelar;

A construção de uma nova via é apenas uma solução a longo prazo, sem qualquer proteção imediata;

Relativamente ao fumus boni iuris sustentam que na presente situação o mesmo se encontra preenchido dada a violação do direito à integridade física, repouso e sossego decorrente da passagem dos veículos pesados por aquelas ruas de e para o centro logístico explorado pela CI, que tem preponderância em relação ao direito à iniciativa económica que assiste à CI, conforme o disposto no artigo 335.º do Cód.Civil;

E bem assim, dada a inexistência de ponderação adequada entre os seus direitos e os interesses económicos da empresa e do Município e a ofensa às regras do Regulamento Geral do Ruído, aplicável à laboração de estabelecimentos industriais, comerciais, e de serviços, assim como às infraestruturas de transporte, veículos e tráfego, considerando a especial competência das autarquias locais em tomar medidas adequadas ao controlo e minimização dos incómodos causados pelo ruído resultante de quaisquer atividades;

Adianta que essas fontes de ruído podem ser submetidas ao regime de impacte ambiental, ou a um regime de parecer prévio, assim como a medidas cautelares, mas nenhuma medida foi tomada pela Entidade Requerida, que não perspetivou qualquer medida a adotar após a providência cautelar supra indicada, sabendo que os habitantes da localidade de Casais Novos, de Casal Machado, assim como das restantes vias da Passinha, seriam necessariamente as próximas a serem afetadas;

Quanto ao periculum in mora, afirmam existir o risco de danos irreversíveis para a sua saúde física e psicológica, a possível perda de postos de trabalho por incapacidade resultante da privação de descanso e o risco diário e sério de sinistros rodoviários e impossibilidade de acesso de meios de emergência;

No que respeita à ponderação de interesses, o procedimento cautelar é o meio processual mais adequado a assegurar a utilidade da sentença que vier a ser proferida na ação principal, atendendo a que se trata de um meio urgente que regula provisoriamente a situação, e só desta forma permite que uma sentença que venha a julgar como procedente o pedido de tutela do direito à integridade física dos Requerentes, nomeadamente por estarem privados do sono, repouso, e segurança na circulação na localidade da Passinha, de Casal Machado e dos Casais Novos, e a determinação das condutas necessárias ao restabelecimento de tais direitos e interesses violados;

Consideram que é superior o benefício relativamente ao efeito que será produzido pela sentença de regulação provisória a ser proferida no âmbito do presente procedimento cautelar na esfera jurídica da CI e que não existem outras providências que possam regular a situação e proteger os direitos dos Requerentes, sem terem impacto nos direitos económicos da Contrainteressada;

Concluem estarem preenchidos todos os pressupostos das providências cautelares requeridas.

1.2. Foi proferido despacho em 07/12/2023 de convite à regularização do r.i., e nessa sequência, os requerentes aperfeiçoaram o pedido formulado na presente providência cautelar, assim como indicaram o concreto pedido a formular na ação principal, o que fizeram através de requerimento apresentado em 22/12/2023, no qual identificaram o pedido a forrmular na ação principal a propor, será o seguinte:

«1. A regulação e fiscalização do trânsito nas localidades de Passinha, Casal Machado e Casais Novos, (na localidade de Casal Machado - Rua do Batalheiro; na localidade de Casais Novos - Avenida da Juventude; e na localidade Passinha - continuação da Avenida da Juventude), nomeadamente impedindo a circulação de veículos pesados de mercadorias naquela durante o período noturno e, com o limite de 20 veículos pesados no período diurno;

2. Se assim não se entender, e sem conceder, impedir a referida circulação de veículos pesados de mercadorias em número superior a 20 veículos, num período de 24H/dia, nas localidades de Passinha, Casal Machado e Casais Novos, (na localidade de Casal Machado - Rua do Batalheiro; na localidade de Casais Novos - Avenida da Juventude; e na localidade Passinha - continuação da Avenida da Juventude), fiscalizando a circulação de forma a impor e controlar o limite máximo de veículos pesados de mercadorias que circulam, cujo compromisso fora assumido a 09.10.2020 (Cfr. Docs. N.ºs 6 e 7 juntos aos autos).

3. E ainda, no caso de não ser cumprido o limite a impor pelo Município de Alenquer, ser a sociedade comercial contrainteressada interpelada a cumprir sob pena de ser responsabilizada pelos danos causados.»

1.3. Citado, o MUNICÍPIO DE ALENQUER, apresentou oposição, na qual se defendeu por impugnação, alegando, em síntese, que não se verificam os requisitos necessários para o decretamento das providências cautelares.

No que concerne ao fumus boni iuris, defende que o mesmo não existe, dado que os pedidos dos Requerentes visam, na prática, impor ao Município a adoção de condutas, o que pressupõe a demonstração de que este violou deveres legais de abstenção ou atuou de modo lesivo dos direitos invocados, o que nem sequer foi alegado;

Os Requerentes limitam-se a formular conclusões genéricas, sem indicar factos concretos que permitam demonstrar uma conduta ilícita do Município ou da empresa;

Acrescenta que não é possível discutir nesta sede a legalidade do licenciamento do centro logístico, pois os Requerentes, conhecendo o procedimento pelo menos desde setembro de 2020, não impugnaram a licença no prazo legal;

Além disso, refere que o empreendimento foi licenciado em “Espaço Industrial”, conforme o PDM, e que a existência de vários cais de carga não permite inferir automaticamente um volume imediato de tráfego superior ao previsto, sobretudo porque o Município já tinha projetado a criação de um novo eixo rodoviário destinado a retirar veículos pesados das povoações;

Argumenta igualmente que apenas medições acústicas poderiam comprovar níveis ilegais de ruído, mas que não existe nenhuma prova nesse sentido;

Quanto ao periculum in mora, o Município sustenta que os Requerentes não demonstram nenhum risco iminente ou dano irreparável;

As afirmações relativas a privação de sono, doenças, medicação, perda de emprego, risco de acidentes ou danos em viaturas são, segundo o Município, vagas, abstratas ou hipotéticas, carecendo de qualquer prova documental ou factual: não são apresentadas consultas médicas, prescrições, atestados, relatórios clínicos, faltas laborais, registos de acidentes ou documentos que confirmem aumento de sinistralidade;

Assim, afirma que os Requerentes não cumpriram o ónus de alegar e provar factos concretos que evidenciem perigo real na demora, não podendo os tribunais suprir essa falta com meras presunções;

Por fim, quanto à ponderação de interesses, o Município entende que os danos para o interesse público e para a empresa seriam muito superiores aos alegados pelos Requerentes, caso a providência fosse adotada, porque a proibição ou limitação da circulação de pesados afetaria gravemente a atividade das empresas instaladas no Carregado, diminuiria a atratividade económica do concelho, teria impacto negativo na operação do centro logístico e poderia influenciar o emprego local, dado que dezenas de trabalhadores residem no município;

Em contrapartida, os danos invocados pelos Requerentes não se encontram demonstrados e são incertos;

O Município sublinha ainda que já está em curso uma solução estrutural para retirar veículos pesados das povoações, mediante a construção de um novo nó rodoviário e de uma via alternativa cujo estudo de viabilidade já foi adjudicado e entregue, estando igualmente em desenvolvimento o processo de aquisição dos terrenos necessários;

Assim, considera que a eventual manutenção da situação atual será temporária e que os prejuízos para o Município e para a empresa decorrentes das providências requeridas seriam reais, imediatos e substancialmente superiores aos hipotéticos danos alegados pelos Requerentes.

Conclui, que nenhum dos requisitos necessários à adoção das providências cautelares se encontra verificado e que os pedidos devem ser julgados improcedentes, devendo o Município ser absolvido dos pedidos.

1.4. Citada, a Contrainteressada apresentou oposição, na qual se defendeu por exceção, invocando a ilegitimidade ativa dos Requerentes, a incompetência material do tribunal (incompetência absoluta), bem como a ilegitimidade passiva por falta de identificação dos contrainteressados.

Quanto à ilegitimidade processual ativa dos Requerentes, alega, em síntese, que os mesmos não provaram residir ou ser proprietários dos imóveis que dizem estar afetados, com o que incumprirão o ónus de demonstrar a relação direta exigida pelo art. 9.º do CPTA, o que impediria o Tribunal de conhecer do mérito e determinaria a absolvição da instância;

No que concerne à incompetência material do Tribunal Administrativo, alegam, em síntese, que o litígio não decorre de qualquer ato de licenciamento nem de uma relação jurídico-administrativa, mas exclusivamente da atividade privada de uma empresa, sendo uma relação entre sujeitos privados que deve ser apreciada pelos tribunais judiciais. Afirmam que os Requerentes procuram confundir o objeto da ação com questões de licenciamento, quando o que está verdadeiramente em causa é apenas a circulação decorrente da laboração da empresa, que é matéria de direito privado, pelo que o TAF é incompetente em razão da matéria, devendo o processo ser remetido para a jurisdição comum.

No mais, defendeu-se por impugnação, pugnando, a final, pela improcedência da providência cautelar.

Relativamente aos pressupostos para decretamento das providências cautelares, a CI sustenta, em síntese, que não se verifica o fumus boni iuris porque os Requerentes não alegaram nem provaram quaisquer factos concretos que evidenciem condutas ilícitas ou lesivas, quer por parte do Município, quer por parte da própria empresa, capazes de justificar uma condenação à adoção de comportamentos;

Defende que os direitos invocados ao repouso, sossego e integridade física , impõem essencialmente deveres de abstenção a terceiros, cuja violação só poderia ser demonstrada através de factos que os Requerentes não apresentaram;

Acrescenta que estes se limitam a conclusões genéricas, sem prova que permita afirmar a prevalência dos seus direitos sobre o seu direito constitucional à livre iniciativa económica, cuja restrição só poderia ocorrer mediante uma ponderação proporcional, inexistente no caso;

Alega ainda que as críticas ao licenciamento e ao estudo de tráfego assentam em premissas erradas, uma vez que o centro foi licenciado em espaço industrial e o estudo considerava apenas a hora de ponta de um dia útil, não sendo verdade que o licenciamento se baseasse em estimativas irreais;

Conclui que, não havendo demonstração de qualquer violação jurídica nem fundamento para afirmar a superioridade dos direitos dos Requerentes, a ação principal não tem qualquer probabilidade séria de procedência, faltando por completo o fumus boni iuris.

Relativamente ao periculum in mora defende, em síntese, que o mesmo não se verifica porque os Requerentes não apresentam nenhum facto concreto ou comprovado que revele risco iminente de lesão grave ou de situação de facto consumado, limitando-se a afirmações vagas sobre cansaço, sono, saúde ou risco laboral, sem qualquer prova documental;

Entende que não há demonstração objetiva de danos irreparáveis, nem da inutilidade futura da decisão da ação principal, e acrescenta que, se existisse perigo real, os Requerentes teriam atuado antes da construção e entrada em funcionamento do centro, sendo esta situação já consolidada há anos;

Por isso, considera inexistente qualquer receio fundado que legitime a providência cautelar.

Por fim, também no que concerne à ponderação de interesses alega, em síntese, que mesmo que os demais pressupostos se verificassem, a providência cautelar teria sempre de ser recusada porque os prejuízos decorrentes da sua concessão seriam muito superiores aos que resultariam da sua recusa;

Afirma que os Requerentes não demonstram, nem sequer alegam de forma concreta, que sofreriam danos mais graves caso a providência não fosse decretada, enquanto, do lado oposto, uma restrição ou proibição da circulação de pesados comprometeria de imediato a operabilidade do centro logístico, colocando em causa a livre iniciativa económica da empresa e produzindo impactos económicos e sociais muito significativos;

Alega que a medida colocaria seriamente em risco a continuidade da atividade, afetaria a faturação anual, comprometeria a reputação da empresa e poderia levar a despedimentos em massa, cerca de metade dos 214 trabalhadores do centro e potencialmente parte dos 1200 trabalhadores a nível nacional, com repercussões diretas no interesse público municipal, na economia local e na atratividade do concelho para investimento;

Afirma que estes danos são reais, imediatos e de grande magnitude, ao contrário dos alegados prejuízos dos Requerentes, que considera não demonstrados;

Conclui, assim, que a ponderação de interesses impõe a recusa da providência, por ser evidente que os prejuízos decorrentes da sua concessão excedem largamente qualquer dano invocado pelos Requerentes.

1.5. Em 24/04/2025, o TAC de Lisboa proferiu sentença, a julgar a presente providência procedente, constando da mesma o seguinte dispositivo:

«Face a tudo o quanto antecede, e atentas as supracitadas disposições legais, julgam-se: i. Improcedentes, por não verificadas, as exceções dilatórias de incompetência absoluta, de ilegitimidade ativa, e de ilegitimidade passiva por falta de identificação dos contrainteressados, suscitadas pela Contrainteressada;

ii. Procedente o pedido de adoção de providência cautelar, e, em consequência, determina-se que o Município de Alenquer proceda à regulação provisória do tráfego de veículos pesados nas localidades de Passinha, Casal Machado e Casais Novos, nas vias indicadas – na localidade de Casal Machado, Rua do Batalheiro; na localidade de Casais Novos, Avenida da Juventude; e na localidade de Passinha, continuação da Avenida da Juventude –, prevendo a interdição da passagem de veículos pesados em tais vias no período noturno, e fixando o respetivo regime de fiscalização.

Custas pela Entidade Requerida e pela Contrainteressada, em partes iguais.

Registe e notifique.»

1.6. A contrainteressada, inconformada com aquela sentença, interpôs recurso de apelação para o TCA Sul que, por acórdão de 11/09/2025, indeferiu a alteração de efeitos do presente recurso jurisdicional, negou provimento ao recurso, e manteve a decisão do TAC de Lisboa.

1.7. É deste acórdão que a contrainteressada, novamente inconformada, vem requerer a admissão de recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do artigo 150.º do CPTA, apresentando alegações de recurso com as seguintes conclusões que se transcrevem:

«I. Vem o presente recurso interposto do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, datado de 11.09.2025, que negou provimento ao recurso e, em consequência, manteve a sentença recorrida, a qual, por seu turno, decretou a providência cautelar que impõe ao Município de Alenquer a regulação provisória do tráfego de viaturas pesadas nas localidades de Passinha, Casal Machado e Casais Novos.

II. No caso em apreço, aquele Douto Tribunal quedou o provimento do recurso interposto pela Recorrente/Contrainteressada em razão de considerar verificados in casu os requisitos atinentes ao periculum in mora e ao juízo da ponderação de interesses; não se tendo pronunciado a respeito do requisito do fumus boni iuris, por entender que o mesmo não se encontraria disputado, significando tal que a Recorrente teria aquiescido a respeito da sua verificação.

III. O mesmo é dizer que o Tribunal a quo não apreciou a matéria invocada pela Recorrente em âmbito recursivo em sede erro de julgamento, mormente, a respeito da contestação da verificação do requisito do fumus boni iuris, sem que haja qualquer justificação jurídica para o efeito.

IV. Com efeito, atenta a matéria aqui em causa, propõe-se comprovar que o acórdão recorrido suscita questões perante as quais a sua apreciação por parte do Supremo Tribunal Administrativo é claramente essencial e necessária para uma melhor aplicação do Direito.

V. Considera a Recorrente que o Aresto recorrido padece de grosseiro erro de julgamento de Direito, já que esta aduziu matéria nas suas alegações de recurso e respetivas conclusões que contrariam e impugnam o entendimento propugnado na sentença recorrida quanto a esta particular matéria do fumus boni iuris.

VI. Deste modo, ao não se ter pronunciado – por entender que a Recorrente não disputou e “aceitou” este requisito – sobre esta especifica questão, o Acórdão recorrido enferma em erro grosseiro de direito, preterindo o direito da Recorrente à tutela jurisdicional efetiva.

VII. Pois bem, consciente de que o Recurso de Revista no contencioso administrativo não foi consagrado com a intenção de configurar um triplo grau de recurso jurisdicional e atenta a excecionalidade da modalidade de recurso em questão, entende a Recorrente que a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo se afigura fulcral e perentória para garantir, in casu, a melhor aplicação do direito, bem assim, que o mesmo reveste importância fundamental pela sua relevância jurídica e social – veja-se, para o efeito, o disposto no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA.

VIII. O conceito de melhor aplicação do direito, enquanto conceito indeterminado, merecerá ser densificado e concretizado, tendo em conta os circunstancialismos do caso concreto. Assim, e de acordo com o entendimento jurisprudencial e doutrinal vigente nesta matéria, deve entender-se que se verifica a necessidade da melhor aplicação do direito nos seguintes casos: (i) errada aplicação de uma norma legal, (ii) prolação de uma decisão em sentido contrário ao Direito, (iii) existência de duas decisões em sentido contrário, (iv) a solução legal não é clara e inequívoca e (iv) existência de um desvio à correta aplicação do Direito.

IX. No caso em concreto, é clara a necessidade de uma melhor aplicação do Direito, uma vez que o acórdão recorrido admitiu, ao arrepio da lei aplicável, entendeu não se pronunciar a respeito do requisito do fumus boni iuris por alegadamente a Recorrente o ter “aceite”, quando em boa verdade, verificadas que sejam as alegações de recurso (e respetivas conclusões) do aresto de 1.ª instância, a Recorrente clara e expressamente se opôs à sua verificação, em capítulo de erro de julgamento de Direito.

X. Concretamente, entre os pontos 55 e 77 do seu articulado referente às alegações e, concomitantemente, nos pontos XVII a XXVII das respetivas alegações, a Recorrente discorreu devidamente acerca do entendimento segundo o qual o requisito do fumus boni iuris não se encontraria preenchido, imputando um erro de julgamento de Direito a esse propósito.

XI. Não obstante, o Acórdão recorrido entendeu que a Recorrente teria “aceite” o preenchimento do aludido requisito, não se tendo pronunciado a seu respeito, o que consubstancia um grosseiro erro de apreciação e julgamento de direito por parte do TCA-Sul, neste particular.

XII. Aliás, de modo a enfatizar a sua discordância para com o entendimento da 1.ª instância, a Recorrente fez expressa alusão, no correspondente recurso de apelação, a um outro caso que envolvia a aqui Recorrente, com o mesmo objeto e âmbito, alterando-se apenas o arruamento sob o qual se pugnava pela interdição do trânsito de viaturas pesadas e, no âmbito do qual, em sede recursiva, o TCA-Sul decidiu pela não verificação do requisito do fumus boni iuris – Cfr. Acórdão do TCA Sul, de 06.06.2024, processo n.º 3053/22.7BELSB.

XIII. Nestes termos, ao deixar deliberadamente fora da circunscrição de apreciação das questões suscitadas em sede de recurso a impugnação do requisito do fumus boni iuris, o Tribunal a quo, ignorou grosseiramente o vício invocado pela Recorrente a respeito deste concreto requisito.

XIV. O Tribunal a quo nunca poderia limitar as questões e objeto do recurso sem mais, deixando de fora do conhecimento do mesmo a apreciação da impugnação circunscrita à verificação do requisito do fumus boni iuris, porquanto esta sindicância encontra-se efetivamente espelhada nas alegações e conclusões do recurso!

XV. Facilmente se constata a necessidade de uma melhor aplicação do Direito, por ser evidente a ilegalidade do douto acórdão recorrido, pelo que deverá o mesmo ser admitido, nos termos do artigo 150.º do CPTA.

XVI. Sem prejuízo de tudo quanto se expôs – e para onde, por razões de economia, expressamente se remete –, cumpre, nesta sede, demonstrar em que medida o Tribunal a quo incorreu em manifesto erro de julgamento de Direito ao não se ter pronunciado acerca da impugnabilidade apresentada pela Recorrente em sede de recurso de apelação sobre a verificação do requisito do fumus boni iuris.

XVII. Ou seja, a priori, na determinação do conhecimento do objeto do recurso, o aresto recorrido não considera o âmbito de imputação do erro de julgamento invocado pela Recorrente nas suas alegações de recurso (e subsequentes conclusões) a propósito da não verificação do requisito de fumus boni iuris.

XVIII. Posteriormente, no ponto II. 2 Direito do respetivo aresto, o Tribunal a quo invoca a título preliminar que “quanto aos alegados erros de julgamento de Direito da sentença recorrida há que fixar, desde já, duas premissas: a primeira é a de que o juízo do Tribunal a quo no que concerne ao requisito do fumus boni iuris não se encontra disputado, o que significa que foi «aceite» pela Recorrente”.

XIX. Não obstante, quando as conclusões se apresentarem deficientes, obscuras, complexas ou sem as necessárias especificações, tal facto justificará o convite ao seu aperfeiçoamento (cfr. artigo 639.º n.º 3 do CPC).

XX. Ainda que não se concebesse como tal, sempre se diga que em momento algum o Tribunal recorrido, proferiu qualquer despacho no sentido de invocar que as conclusões se afiguravam deficientes, obscuras, complexas ou nelas se não tenha procedido às especificações previstas nas alíneas a), b) ou c) do n.º 2 do artigo 639.º do CPC.

XXI. E no caso concreto, conforme e expressou supra, a Recorrente veio interpor recurso de apelação para o TCA-Sul, alegando, entre o mais, que o requisito do fumus boni iuris não se encontraria preenchido (secção B do capítulo III das alegações de recurso, referente ao erro de julgamento de direito por não verificação dos requisitos de que depende o decretamento da providência cautelar).

XXII. Concretamente, entre os pontos 55 e 77 do seu articulado referente às alegações e, concomitantemente, nos pontos XVII a XXVII das respetivas alegações, a Recorrente discorreu devidamente acerca do entendimento segundo o qual o requisito do fumus boni iuris não se encontraria preenchido, imputando um erro de julgamento de Direito a esse propósito.

XXIII. Não obstante, o Acórdão recorrido entendeu que a Recorrente teria “aceite” o preenchimento do aludido requisito, não se tendo pronunciado a seu respeito, o que consubstancia um grosseiro erro de apreciação e julgamento de direito por parte do TCA-Sul, neste particular.

XXIV. Note-se que a Recorrente, neste âmbito (de imputabilidade de erro de Direito do aresto recorrido por não verificação do requisito do fumus boni iuris), veio, inclusive, invocar um caso similar perante o qual aquela instância do TCA-Sul dirimiu um recurso de apelação pela não verificação deste requisito – processo n.º 3053/22.7BELSB.

XXV. Não se concebe, por isso, como pode vir o Tribunal recorrido alegar que a Recorrente não disputou no recurso de apelação do presente processo o requisito do fumus boni iuris e, por conseguinte, o “aceitou”.

XXVI. Ao fazê-lo, o Tribunal a quo incorreu num grosseiro erro de Direito, que consubstancia um completo obstáculo à concretização do princípio da tutela jurisdicional efetiva e, concretamente, do direito ao recurso.

XXVII. O direito constitucional de acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa e concretizado, no contencioso administrativo, no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição, encontra também respaldo nos artigos 2.º e 7.º do CPTA.

XXVIII. No caso em apreço, como se demonstrou, a Recorrente não condescendeu com a verificação do requisito do fumus boni iuris, tendo impugnado a sua verificação, de modo especificado, nas alegações e conclusões do recurso de apelação, sendo que das mesmas se consegue extrair e identificar com precisão o entendimento da Recorrente sobre esta concreta questão jurídica do litígio.

XXIX. Como tal, ao julgar como julgou, o acórdão recorrido mais não faz do que colocar em crise um dos mais basilares princípios do nosso ordenamento jurídico, incorrendo em clamoroso erro de julgamento de Direito.

XXX. Face a tudo quanto se expôs, dúvidas não restam de que mal andou o julgador a quo ao não se pronunciar em sede de recurso pela alegação (e conclusão) no âmbito da qual a Recorrente impugna a verificação do requisito do fumus boni iuris, sendo certo que, para este efeito, até citou jurisprudência do próprio TCA-Sul a este respeito em circunstância e contornos jurídicos idênticos.

Nestes termos, e nos melhores de Direito, que V. Exas. mui doutamente suprirão, deverá a presente revista ser admitida e, cumulativamente, ser revogado o acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 22.10.2021, com todas as consequências legais. Assim se fazendo justiça!»

1.8. Os recorridos contra-alegaram, formulando as seguintes conclusões:

«62. O presente recurso de excecional é inadmissível, nos termos do artigo 150.º, n.º 1 do CPTA, conforme demonstrado na presente resposta às Alegações.

63. Pelo que não deve ser admitido.

No entanto e à cautela, caso esse não seja o douto entendimento de V. Exas, entendem os Recorridos que:

64. O acórdão recorrido deve ser integralmente confirmado.

65. O fumus boni iuris resulta da ausência de licenciamento para o Batalheiro e Juventude, conforme os artigos 6.º e 10.º do CPA, a Informação municipal de 2016 e os Estudos de Tráfego de 2016 e 2017.

66. O periculum in mora está agravado pelo incumprimento reiterado da sinalização noturna (20h-08h) e pela violação de decisões judiciais, em afronta aos artigos 120.º, n.º 1 do CPTA, 25.º e 66.º da CRP e 348.º do Código Penal.

67. A Recorrente foi alvo de diversas queixas junto da GNR pela manutenção da circulação noturna proibida.

68. A Recorrente não demonstrou qualquer prejuízo patrimonial, incumprindo o ónus da prova (artigo 342.2 do Código Civil).

69. Antes de 2023 nunca utilizou as ruas em apreço, funcionando normalmente com a via licenciada (Rua dos Bons Amigos/Passinha).

70. A alegação de perda de postos de trabalho é infundada, inverosímil não tendo sido feita prova, cabal, desta alegação, sendo que as únicas testemunhas a referir tal facto são os próprios trabalhadores da Recorrente, sem que tenha sido junto qualquer documento, estudo que demonstre tal fato.

71. Os direitos fundamentais à saúde, ao descanso e à segurança prevalecem sobre interesses meramente económicos, nos termos dos artigos 18.º, n.º 2, 25.º e 66.º da CRP.

72. A conduta da Recorrente traduz desrespeito pela boa-fé administrativa (artigo 14.º do CPA) e manifesta prepotência de atuação.

73. A ponderação de interesses foi corretamente efetuada pelo TCA Sul, nos termos do disposto no n.º 3, do artigo 120.º do CPTA.

74. A providência cautelar é legal, necessária e proporcional, assegurando a tutela jurisdicional efetiva consagrada no artigo 20.º da CRP.

75. Mais, dos documentos que se anexam, resulta por demais evidente que a Recorrente não manifesta qualquer respeito pelas decisões emanadas pelos órgãos jurisdicionais.

76. De fato, ainda que, bem sabendo que as decisões proferidas no âmbito da presente providência cautelar não suspendem por força dos recursos apresentados, a recorrente continua a desenvolver a sua atividade pelas ruas objeto dos presentes autos.

77. E, fá-lo com total impunidade e manifesto despotismo, pois é de lamentar que uma sociedade comercial com esta magnitude demonstre um total desrespeito pelo Estado de Direito e pelas decisões emanadas dos seus Órgãos Judiciais, violando reiteradamente uma decisão proferida.

78. A Recorrente, nas suas alegações de Recurso, faz menção de forma insistente ao Acórdão proferido no âmbito do Processo n.º 3053/22.7BELSB, no entanto parece esquecer-se que ambas as situações são completamente diferentes e se baseiam em premissas dissemelhantes.

79. Sendo possível, verificar ao longo de todo este processo que a Recorrente não consegue operar dentro da legalidade e com o respeito que é devido aos Poderes Jurisdicionais.»

1.9. A revista foi admitida por Acórdão da Formação Preliminar deste Supremo Tribunal, de 27/11/2025, transcrevendo-se o que mais releva para o objeto do presente recurso:

«(…)

No presente caso, é efetivamente clara a necessidade de uma melhor aplicação do Direito, uma vez que o acórdão recorrido admitiu não se pronunciar sobre o requisito do fumus boni iuris por a Recorrente o ter "aceite", quando verificadas as alegações de recurso de apelação e respetivas conclusões, se afigura evidente que a Recorrente clara e expressamente se opôs à sua verificação, de uma forma autónoma e separada em relação aos restantes requisitos, em termos que não deixam margem para dúvidas (cfr. pontos 55 e 77 da Secção B, do Capítulo III das alegações de recurso, referente ao erro de julgamento de direito por não verificação dos requisitos de que depende o decretamento e, em particular, pontos XVII a XXVII das respetivas conclusões, em que a Recorrente discorreu sobre o requisito do fumus boni iuris não se encontrar preenchido).

Assim, evidencia o presente recurso de revista a verificação do requisito da necessidade de intervenção do presente STA para melhor aplicação do direito, não apenas por, ao contrário do decidido no acórdão recorrido, a Recorrente ter impugnado expressamente o requisito do fumus boni iuris, como também pela circunstância de o julgado recorrido ser decidido diferentemente de um outro caso em tudo idêntico, que envolve a aqui Recorrente, com o mesmo objeto e âmbito, alterando-se apenas o arruamento sob o qual se pugna pela interdição do trânsito de viaturas pesadas e, no âmbito do qual, em sede recursiva, o TCA-Sul decidiu pela não verificação do requisito do fumus boni iuris, nos termos do acórdão do TCA Sul, de 06/06/2024, Processo n.° 3053/22.7BELSB.

Termos em que, em face do exposto, se encontra verificado o pressuposto da excecionalidade da revista, com fundamento na necessidade de intervenção deste Tribunal Supremo para melhor aplicação do direito.»

1.10. O Ministério Público, notificado nos termos dos artigos 146.º, n.º 1, e 147.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) não se pronunciou.

1.11. Sem vistos, considerando a natureza urgente do processo, mas com envio do projeto de acórdão aos Senhores Conselheiros Adjuntos submete-se os presentes autos à conferência para julgamento.

II- Questões a decidir

2. Em face do acórdão da formação preliminar que admitiu a presente revista - formação a quem compete delimitar os poderes da formação de julgamento quanto ao mérito - a questão submetida à apreciação do Supremo Tribunal Administrativo consiste em determinar se o tribunal recorrido incorreu em erro de julgamento ao considerar que a Recorrente não impugnou o requisito do fumus boni iuris - tendo, por isso, deixado de se pronunciar sobre esse pressuposto da providência cautelar - quando resulta das alegações de apelação e respetivas conclusões que essa impugnação foi expressa, inequívoca e autonomamente deduzida.

Conexa com esta questão, cumpre ainda apreciar se, desde logo, face à divergência entre o acórdão recorrido e outro acórdão do mesmo Tribunal Central Administrativo Sul (Proc. n.º 3053/22.7BELSB, de 06/06/2024), numa situação substancialmente idêntica que envolve a mesma Recorrente, se verifica erro na aplicação do direito quanto à apreciação do requisito do fumus boni iuris.

III. Fundamentação

A. De Facto

3. Com relevância para a decisão a proferir, as instâncias deram como provada a seguinte matéria de facto:

«1. O requerente AA (primeiro requerente) reside no prédio urbano sito na Rua ..., ..., Casais Novos, ... Alenquer, inscrito na respetiva matriz predial urbana sob o artigo ...55, da União das Freguesias de Alenquer (Santo Estêvão e Triana) – cfr. documentos juntos com o requerimento apresentado em 25/09/2024, constantes de fls. 3366 a 3368 dos autos; facto admitido por acordo (artigo 1.º do requerimento inicial, e artigo 6.º da oposição do Município de Alenquer);

2. O requerente BB (segundo requerente) reside no prédio urbano sito na Rua ..., ..., Casal Machado, ... Alenquer, inscrito na respetiva matriz predial urbana sob o artigo ...91, da União das Freguesias de Alenquer (Santo Estêvão e Triana) – cfr. documento junto com o requerimento apresentado em 25/09/2024, constante de fls. 3361 a 3363, e 3369 dos autos; facto admitido por acordo (artigo 1.º do requerimento inicial, e artigo 6.º da oposição do Município de Alenquer);

3. A requerente CC (terceira requerente) reside no prédio urbano sito na Rua ..., Casal Machado, ... Alenquer, inscrito na respetiva matriz predial urbana sob o artigo ...70, da União das Freguesias de Alenquer (Santo Estêvão e Triana) – cfr. documento junto com o requerimento apresentado em 25/09/2024, constante de fls. 3359 e 3360, e 3372 dos autos; facto admitido por acordo (artigo 1.º do requerimento inicial, e artigo 6.º da oposição do Município de Alenquer);

4. A requerente DD (quarta requerente) reside no prédio urbano sito na Rua ..., ..., Casais Novos, ... Alenquer, inscrito na respetiva matriz predial urbana sob o artigo ...46, da União das Freguesias de Alenquer (Santo Estêvão e Triana) – cfr. documentos juntos com o requerimento apresentado em 25/09/2024, constantes de fls. 3364 e 3365, e 3370 dos autos; facto admitido por acordo (artigo 1.º do requerimento inicial, e artigo 6.º da oposição do Município de Alenquer);

5. A Contrainteressada é uma sociedade comercial que tem por objeto a compra e venda de imóveis e tudo o que se relacione com esta atividade, incluindo o arrendamento e a revenda dos adquiridos para esse fim, bem como presta serviços de construção civil e obras públicas e reparação e restauro de imóveis – cfr. documento 3 junto com a oposição da Contrainteressada;

6. A 12/08/2016, a sociedade A... IMOBILIÁRIA, S.A. (contrainteressada) apresentou junto do Município de Alenquer um pedido de licenciamento para a construção de um centro de logística e muro de vedação, na localidade de Passinha, ao qual foi atribuído o número 01/2016/68 – cfr. documento a fls. 51 do PA apenso aos autos, volume I;

7. Com o respetivo pedido de licenciamento, a Contrainteressada apresentou documento datado de 08/11/2016, emitido pela empresa B..., designado por “Estudo de Tráfego – Centro Logístico no Carregado (Alenquer)”, cujo teor aqui se dá como reproduzido e do qual se extrai, entre o mais, o seguinte:

(…)

1 INTRODUÇÃO

O presente documento constitui o Estudo de Tráfego, Circulação e Estacionamento para o projeto do novo Centro Logístico, que se irá localizar num terreno junto à Rua do Sol Nascente (Passinha), próximo da zona industrial do Carregado, município de Alenquer, para efeitos de licenciamento e apresentação às entidades de tutela, nomeadamente a infraestruturas de Portugal e a Câmara Municipal de Alenquer, O estudo dará resposta às exigências das disposições legais vigentes, tendo como objetivo estimar o impacto decorrente do funcionamento do empreendimento sobre a rede viária na sua envolvente direta, em termos de tráfego rodoviário e de estacionamento, por forma a demonstrar a sua viabilidade técnica e dotação funcional.

(…)

4.4. 2 Geração de Tráfego A geração de tráfego pelo empreendimento foi calculada com base na informação de procura fornecida pelo promotor do empreendimento. De acordo com os dados fornecidos, estima-se uma procura diária de 8 a 10 veículos ligeiros, pertencentes ao segmento funcionário e outros, enquanto relativamente aos veículos pesados se prevê uma procura diária de 20 veículos diurnos e 6 a 7 veículos noturnos. Assim, foi considerado um cenário crítico, isto é, mais conservativo, assumindo que toda a procura diária ocorrerá na HPMDU, ou seja, 10 veículos ligeiros e 20 veículos pesados, correspondente a um total de 50 unidades de veículos ligeiros equivalentes (uvl). (…)

(…) Assim, tendo em conta os pressupostos admitidos, considera-se neste estudo que o empreendimento terá uma geração de 20 uvl a entrar e 30 uvl a sair, na hora de ponta da manhã de um dia útil. A geração engloba os vários segmentos de procura: clientes, funcionários e prestadores de serviços.

(…)

5. 3 Necessidades Funcionais de Estacionamento

A metodologia mais adequada para determinar a capacidade necessária do parque de estacionamento baseia-se, para este ripo de empreendimento, no valor de sua procura e no seu comportamento. Assim, de acordo com este método, o total de lugares de estacionamento necessários resulta do produto do número de veículos gerados/atraídas pelo empreendimento em hora de ponta pela duração média do estacionamento, sendo, portanto, dado pela seguinte expressão: Relativamente ao estacionamento de veículos ligeiros, de acordo com os dados fornecidos pelo promotor, estima-se uma procura máxima de 10 veículos estacionados, no que diz respeito à procura associada a funcionários e visitantes. Assim, o número previsto de lugares de estacionamento no interior do empreendimento (+ 30 lugares) é muito superior à procura máxima estimada de 10 lugares. Relativamente ao estacionamento de veículos pesados, considera-se que cada veículo permanecerá, em média, o equivalente a 2 horas (120 minutos). Para efeitos do dimensionamento do parque, optou-se por aumentar este valor em mais 30 minutos para satisfazer possíveis picos de procura superior. Estima-se que o número máximo de veículos pesados a entrar /sair do empreendimento seja de 20 veículos por hora. Assim, O número de lugares de estacionamento necessários resulta da multiplicação de 20 veículos/h por 150 minutos, o que corresponde a 50 lugares. Assim, o número previsto de lugares de estacionamento para veículos pesados no interior do empreendimento (77 lugares) é superior à procura máxima estimada de 50 lugares, segundo esta metodologia. (…)” – cfr. documento 1 junto com a oposição da Contrainteressada;

8. Em 18/07/2019, pelo Gabinete do Presidente – Núcleo de Trânsito e Mobilidade, do Município de Alenquer, foi elaborada a Informação n.º ...71, referente ao Processo n.º 2016/450.10.212/18, referente ao assunto “Beneficiação dos Acessos ao Centro Logístico A... – Rotunda Passinha Junção de elementos – Proc. n.º 01/2016/68”, que aqui se dá como reproduzida e da qual se extrai, entre o mais, o seguinte:

«Exmo(a). Senhor(a) Presidente Com referência ao assunto mencionado em epígrafe e no seguimento do documento registado sob o n.º ...50, datado de 11.07.2019, apresentado por A... Imobiliária, SA, onde o mesmo apresenta novos elementos, observa-se: A análise incide sobre o novo Estudo de Tráfego, Circulação e Estacionamento efetuado pela empresa B... em 20.06.2017, para o mencionado projeto. Refere-se que não dispondo a Autarquia de elementos de contagem de tráfego para a rede viária em análise, toma esta entidade como base o estudo apresentado, fazendo fé nos dados levantados em trabalho de campo pela empresa B.... Nesse sentido, após leitura atenta ao documento verifica-se ser proposto: - Nó 1 - O alargamento da faixa, para 7 metros, no troço de circulação bidirecional na Rua do Sol Nascente, entre o entroncamento desta e o acesso proposto ao empreendimento, assim como o aumento do raio de curvatura, para 10 metros, entre a Rua dos Bons Amigos e a Rua do Sol Nascente.

- Após análise ao proposto e no cenário com empreendimento, de acordo com os dados fornecidos, estima-se uma geração diária de 10 veículos ligeiros (=10 uvl) e 20 veículos pesados em período diurno e noturno (=40 uvl), entre entradas e saídas na (HPM-DU) hora de ponta da manhã/dia útil; - A solução proposta melhora significativamente os movimentos não prioritários, verificando-se condições de circulação com nível de serviço “A" no cruzamento entre a Avenida da Juventude, a Rua dos Bons Amigos, a Rua do Sol Nascente e a Rua do Agricultor, mesmo no cenário com o empreendimento, estimam-se níveis de serviço "A‖ e "B‖, na HPM-DU, o que configura um cenário de quase excelentes condições de circulação. - Nó 2 - A construção de uma rotunda galgável de quatro ramos com um DCI de 24,0 m, para substituição da atual interseção da Rua dos Bons Amigos com a Rua dos Casais Novos e na interseção da Rua dos Bons Amigos com a Estrada da Torre. (…) - No caderno TRAÇADO / TERRAPLANAGENS, é apresentada uma simulação de circulação de dois veículos pesados de referência, um de 18m e outro de 25m de comprimento, verifica-se que mesmo apresentando a rotunda um DCI pequeno, o facto do ilhéu ser galgável permite que veículos mais longos possam efetuar manobras de viragem à esquerda de forma aceitável (Figura 3 – Simulação das manobras de veículos pesados). (…)» – cfr. documento 20 junto com o requerimento inicial;

(…)”, cfr. documento n.º 3 junto com o requerimento inicial.

9. Em 18/07/2019, pelo Presidente da Câmara Municipal de Alenquer foi exarado despacho sobre a informação identificada no ponto antecedente, com o seguinte teor: “-Usando da competência que me foi delegada por deliberação tomada em reunião de 19.10.2017; / -Concordo com a informação; / -À DU para os devidos efeitos.” – cfr. documento 20 junto com o requerimento inicial;

10. Em setembro de 2020, os Requerentes tomaram conhecimento de que seria instalado, na localidade de Passinha, um centro de logística e transportes, na Rua do Sol Nascente, através dos moradores desta localidade – cfr. declarações de parte; facto admitido por acordo (artigo 4.º do requerimento inicial, e artigo 34.º da oposição do Município de Alenquer);

11. Em 09/10/2020, foi realizada reunião entre o Presidente da Câmara Municipal de Alenquer, em representação do Município de Alenquer, e representantes da população de Passinha, “subordinada à temática do armazém de logística da empresa A... – Logística Distribuição Transporte, sito na Rua ..., no Lugar ...”, como se alcança da respetiva ata, da qual se extrai, entre o mais, na qual foram informados de que o Município de Alenquer tinha autorizado a sociedade A... Imobiliária, S.A. a construir e instalar um centro de logística na localidade, que aumentaria o tráfego diário em dez (10) veículos ligeiros, e vinte (20) veículos pesados, de acordo com um estudo apresentado por aquela sociedade aquando do respetivo processo de licenciamento – cfr. documentos 6 e 7 juntos com o requerimento inicial; cfr. declarações de parte; facto admitido por acordo (artigos 6.º, 7.º e 9.º do requerimento inicial, e artigo 6.º da oposição do Município de Alenquer;

12. Na reunião mencionada no ponto antecedente, os representantes da população de Passinha foram também informados de que o Município de Alenquer estava atento a todo o processo de instalação do centro de logística, e que fiscalizaria o cumprimento dos limites de tráfego, como se alcança da respetiva ata – cfr. documentos 6 e 7 juntos com o requerimento inicial; cfr declarações de parte; facto admitido por acordo (artigos 6.º, 7.º e 9.º do requerimento inicial, e artigo 6.º da oposição do Município de Alenquer);

13. Em 28/05/2021, a Câmara Municipal de Alenquer emitiu o documento designado por “alvará de autorização de utilização n.º ...21”, cujo teor aqui se dá como integralmente reproduzido e do qual se extrai, entre o mais, o seguinte:

“Nos termos do artigo 74.º do decreto-lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, alterado e republicado pelo decreto-lei n.º 136/2014, de 09 de setembro, é emitido o alvará de autorização de utilização n.º ...21, em nome de A... Imobiliária, S.A., pessoa coletiva n.º ...87, que titula a autorização de utilização do prédio urbano situado na rua ..., na localidade de Passinha, União das Freguesias ... (Santo Estêvão e Triana), descrito na Conservatória dos Registos Civil, Predial, Comercial e Automóveis ... sob o n.º ...23 da freguesia ... e inscrito na matriz predial sob o artigo ...16 da União das Freguesias ... (Santo Estêvão e Triana), correspondente ao Processo de Obras n.º 01/2016/68, em nome de A... Imobiliária, S.A. A utilização foi autorizada por despacho de 26/05/2021 da vereadora com competência delegada e respeita o disposto no Plano Diretor Municipal.

(…)

(…)” – cfr. documento 4 junto com a oposição da Contrainteressada;

14. Em 18/08/2021 ocorreu um incêndio na Rua do Agricultor, em que, estando em causa habitações e as instalações da empresa, e estando a estrada completamente preenchida por veículos pesados que tiveram de parar na via, tiveram de ser pedidos meios aéreos, apesar de se tratar de um incêndio de pequena dimensão – facto admitido por acordo (artigo 30.º do requerimento inicial, e artigo 6.º da oposição do Município de Alenquer);

15. Em 07/10/2022, por moradores da Rua dos Bons Amigos, localidade de Passinha, foi requerida a adoção de providência cautelar contra o Município de Alenquer, indicando como contrainteressada a sociedade A... Imobiliária, S.A., autuada neste tribunal com o n.º 3053/22.7BELSB, em cujo requerimento inicial peticionaram o seguinte:

“Nestes termos, e nos melhores de Direito que V. Exa. doutamente determinará, deve a presente providência cautelar ser considerada procedente, por provados os factos alegados, e consequentemente ser determinadas as seguintes medidas cautelares, apresentadas de forma subsidiária: 1. Regular provisoriamente o tráfego de veículos pesados na localidade de Passinha, sobretudo na Rua dos Bons Amigos, não sendo permitida a passagem de veículos pesados, como acontecia antes da edificação e instalação do Centro de Logística da Contrainteressada. 2. Se assim não se entender, e sem conceder, regular a permissão de tráfego de veículos pesados na localidade de Passinha, sobretudo na Rua dos Bons Amigos, não sendo permitida a passagem de mais de vinte veículos pesados durante o dia, e não sendo permitida a passagem de veículos pesados no período nocturno. 3. Se assim não se entender, e sem conceder, regular a permissão de tráfego de veículos pesados na localidade de Passinha, sobretudo na Rua dos Bons Amigos, não sendo permitida a passagem de mais veículos pesados durante o período nocturno. 4. Fixar o regime de fiscalização por parte do Requerido quanto ao número de veículos pesados a circular na localidade, no caso de ser decretada medida cautelar prevista nos pontos 2 ou 3. Requer-se o decretamento provisório, nos termos do art. 131.º do CPTA por se tratar de situação de especial urgência, passível de dar acusa a uma situação de agravamento da saúde dos AA. e habitantes, sobretudo por ser previsível que no início do mês de Setembro a Contrainteressada passe a realizar a distribuição de bens dos Correios de Portugal.” – cfr. consulta do processo n.º 3053/22.7BELSB, no SITAF;

16. Em 23/05/2023, foi proferida sentença no processo cautelar identificado no ponto antecedente, na qual se decidiu, entre o mais, o seguinte:

(…) 3. Procedente a providência cautelar de intimação para adoção de uma conduta, e, em consequência, determino que a empresa contrainteressada, ‘A... Imobiliária, S.A.’, adote o volume de tráfego previsto no «Estudo de Tráfego – Centro Logístico no Carregado (Alenquer)», que apresentou aquando do processo de licenciamento da respetiva atividade, Processo n.º 01/2016/68, consistente na passagem de (8) a (10) veículos ligeiros/dia, pertencentes ao segmento funcionário e outros, e de (20) veículos pesados/dia e (6) a (7) veículos pesados/noite, na via destinada ao trânsito automóvel, da Rua dos Bons Amigos, no lugar de Passinha, do concelho de Alenquer; 4. Determina-se a proibição de circulação na via destinada ao trânsito automóvel, da Rua dos Bons Amigos, no lugar de Passinha, do concelho de Alenquer, de veículos, ligeiros ou pesados, em número superior ao determinado em (3); 5. Determina-se que o Município de Alenquer proceda, com caráter regular, e de forma documentada, à fiscalização preventiva da atividade económica da empresa contrainteressada, ‘A... Imobiliária, S.A.’, em ordem a verificar o cumprimento do determinado em (3), por força do disposto nos artigos 93.º, 98.º n.º 1 alíneas d), e) e f), e 100.º, ambos do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16/12, diploma que estabelece o regime jurídico da urbanização e edificação, e artigos 43.º n.º 3 alínea l) e 50.º n.º 5 alíneas b) e c), ambos do Regulamento Orgânico do Município de Alenquer, aprovado pelo Despacho n.º 11790/2020, do Presidente da Câmara Municipal, publicado no Diário da República, 2.ª série — N.º 232 — 27 de novembro de 2020, pp. 190 – 233; 6. Improcedente o pedido de proibição de circulação na via destinada ao trânsito automóvel, da Rua dos Bons Amigos, no lugar de Passinha, do concelho de Alenquer, de veículos pesados/noite; 7. Condeno a entidade pública requerida e a empresa contrainteressada no pagamento das custas processuais, em partes iguais; (…)” – cfr. consulta do processo n.º 3053/22.7BELSB, no SITAF;

17. O tráfego passou, a partir de 23/05/2023, também a ser realizado pela Rua do Batalheiro (localidade do Casal Machado), pela Avenida da Juventude (localidade de Casais Novos) e continuação desta Avenida (localidade de Passinha) – cfr. declarações de parte, e depoimentos das testemunhas arroladas pelos Requerentes;

18. Nas vias identificadas no ponto antecedente circulam mais de 200 veículos pesados, em 24 horas (dia e noite), todos ao serviço da sociedade contrainteressada, que vêm ou vão para o centro de logística mencionado no ponto 13 supra – cfr. declarações de parte dos Requerentes, e depoimentos das testemunhas arroladas pelos Requerentes;

19. As moradias dos Requerentes situam-se junto às vias identificadas no ponto 17 supra – cfr. documento junto com o requerimento apresentado em 25/09/2024, constante de fls. 3371 dos autos, e declarações de parte dos Requerentes;

20. As vias identificadas nos pontos antecedentes são de dimensão estreita, e inviabilizam o cruzamento, ou passagem de dois veículos pesados em simultâneo – cfr. documentos 11, 12 e 13 juntos com o requerimento inicial, declarações de parte, e depoimentos das testemunhas arroladas pelos Requerentes;

21. Quando, nas vias identificadas no ponto 17 supra, se cruzam dois veículos pesados, um dos condutores tem que ceder a passagem ao outro – cfr. declarações de parte dos Requerentes, e depoimentos das testemunhas arroladas pelos Requerentes;

22. A passagem dos veículos pesados referida no ponto 18 supra implica a produção de um nível de ruído que impede os requerentes, e os demais moradores na Rua das Camélias e na Rua do Batalheiro, de conseguirem descansar, sobretudo durante o período noturno – cfr. declarações de parte dos Requerentes, e depoimentos das testemunhas arroladas pelos Requerentes;

23. A passagem dos veículos pesados referida no ponto 18 supra implica o estremecer das janelas e portadas – cfr. declarações de parte dos Requerentes, e depoimentos das testemunhas arroladas pelos Requerentes;

24. Os Requerentes, e os demais moradores na Rua do Batalheiro e na Rua das Camélias / Avenida da Juventude, encontram-se em estado de privação de sono, irritabilidade, e em alguns casos com necessidade de recurso a acompanhamento médico e medicação – cfr. declarações de parte dos Requerentes, e depoimentos das testemunhas arroladas pelos Requerentes;

25. A passagem dos veículos pesados referida no ponto 18 supra implica risco para a segurança dos requerentes e transeuntes – cfr. declarações de parte dos Requerentes, e depoimentos das testemunhas arroladas pelos Requerentes;

26. A passagem dos veículos pesados referida no ponto 18 supra provocou danos materiais nas casas localizadas junto à Rua do Batalheiro e à Avenida da Juventude – cfr. declarações de parte dos Requerentes, e depoimentos das testemunhas arroladas pelos Requerentes;

27. O Município de Alenquer projeta construir uma via destinada ao trânsito automóvel, alternativa à Rua dos Bons Amigos, na localidade de Passinha, e à Avenida da Juventude, na localidade de Casais Novos, para a circulação de veículos pesados – cfr. documento 2 junto com a oposição do Município de Alenquer; facto admitido por acordo (artigo 26.º do requerimento inicial, artigo 6.º da oposição do Município de Alenquer); cfr. depoimentos das testemunhas arroladas pelo Município de Alenquer;

28. Pelo Município de Alenquer foi lançado um procedimento pré-contratual para “a elaboração de estudo de viabilidade para a circular verde nordeste do Carregado”, tendo em vista permitir a circulação fora dos aglomerados urbanos, ligando a zona industrial do Carregado à EN1 Alenquer – cfr. documentos 3, 4, 5 e 6 juntos com a oposição do Município de Alenquer;

29. No âmbito do procedimento pré-contratual identificado no ponto antecedente foi adjudicada a proposta apresentada pela empresa C..., S.A., pessoa coletiva n.º ...55, que apresentou estudo de viabilidade – cfr. documento 7 junto com a oposição do Município de Alenquer;

30. Foram realizadas diversas reuniões com o proprietário do terreno onde esse nó se equaciona localizar – prédio rústico inscrito sob o artigo matricial n.º ...0, da Secção ..., da União de Freguesias ... e ..., com vista à sua aquisição por via de direito privado, no âmbito de processo expropriativo que terá lugar, tendo já sido possível – cfr. documento 8 junto com a oposição do Município de Alenquer;

31. Do Comunicado do Presidente da Câmara Municipal de Alenquer, datado de 19/07/2021, fez-se constar o seguinte: “[n]esse sentido, já reunimos várias vezes com os proprietários da Quinta ... de maneira a acordar os termos que permitirão a construção de uma via alternativa afastada do núcleo urbano e que permita também retirar definitivamente o tráfego de pesados da Rua dos Bons Amigos” – cfr. documento 9 junto com a oposição do Município de Alenquer.».

Factos não provados

Com relevância para a decisão da causa, não resultaram indiciariamente provados os seguintes factos:

“1. Que nas vias destinadas ao trânsito automóvel, da Rua do Batalheiro e da Avenida da Juventude, nas localidades do Casal Machado e de Casais Novos, circulem veículos pesados de outras empresas com a intensidade de tráfego dos veículos pesados da Contrainteressada (artigos 38.º a 47.º da oposição da Contrainteressada);

2. Que, em termos gerais, uma proibição pura e simples de circulação de veículos pesados nas localidades acima indicadas, uma restrição da sua circulação a certas horas ou mesmo a instituição de um regime de fiscalização de trânsito implicaria uma perda de atratividade do Carregado enquanto lugar privilegiado para a instalação de empresas e plataformas logísticas, pelo seu posicionamento geoestratégico, assim como a perda de riqueza (alegado nos artigos 92.º a 95.º da oposição do Município de Alenquer);

3. Número de trabalhadores, e graves prejuízos económicos e financeiros, ou perdas de postos de trabalho, na esfera jurídica da contrainteressada, na hipótese da adoção da providência requerida (alegado nos artigos 159.º a 172.º da oposição da contrainteressada).”

III. B. De Direito

b. 1. Do alegado erro de julgamento decorrente de o Tribunal a quo ter considerado que a Recorrente não impugnou, na apelação, o juízo de verificação do pressuposto do fumus boni iuris.

4. A Recorrente, A... IMOBILIÁRIA, S.A., interpôs o presente recurso de revista do acórdão emanado pelo Tribunal Central Administrativo Sul que confirmou a sentença proferida pela 1.ª instância, que, por sua vez, tinha julgado procedente o pedido de decretamento da providência cautelar requerida, assacando-lhe erro grosseiro de julgamento por se ter ajuizado no acórdão recorrido que a mesma teria “aceitado” o juízo efetuado pelo tribunal de 1.ª instância relativamente ao preenchimento do requisito do fumus boni iuris .

4.1. Alega que o Tribunal a quo, já aquando da fixação do objeto da apelação não incluiu no respetivo âmbito de conhecimento a apreciação do erro de julgamento que assacou expressamente à sentença recorrida por ter dado como preenchido o referido pressuposto do fumus boni iuris– cf. conclusão XVII. E, bem assim, que no ponto “II.2 – Direito” do acórdão recorrido, o TCA Sul afirmou expressamente que “o juízo do Tribunal a quo no que concerne ao requisito do fumus boni iuris não se encontra disputado, o que significa que foi ‘aceite’ pela Recorrente” – cf. conclusão XVIII.

4.2. Contudo, a Recorrente assevera que impugnou de forma clara, direta e inequívoca o preenchimento desse requisito, conforme diz decorrer da consideração dos artigos 55 a 77 das alegações da apelação e das conclusões formuladas sob os pontos XVII a XXVII, que apresentou.

4.3. Ademais, aduz que chegou mesmo a invocar, a título ilustrativo, um caso similar previamente decidido pelo TCA Sul – processo n.º 3053/22.7BELSB – no qual aquela instância concluiu pela não verificação do fumus boni iuris.

4.4. Nesse seguimento, diz não compreender como pôde o Tribunal a quo considerar que esse requisito não foi “disputado” no recurso de apelação e que, por isso, teria sido “aceite”, reiterando que não condescendeu com a verificação do requisito do fumus boni iuris, pelo que, o Tribunal a quo incorreu num grosseiro erro de direito, com impacto direto na efetivação do princípio da tutela jurisdicional efetiva e do correspondente direito ao recurso ao assim decidir.

4.5. Em consequência, a Recorrente pretende que o Supremo Tribunal Administrativo reconheça que o Tribunal a quo estava obrigado a apreciar o requisito do fumus boni iuris e que revogue o acórdão recorrido.

Vejamos.

4.6. A Recorrente, como resulta do que antecede, sustenta que o TCA Sul incorreu em erro de julgamento ao concluir que a mesma não tinha impugnado, em sede de apelação, o fundamento da sentença da 1.ª instância relativo ao preenchimento do pressuposto do fumus boni iuris necessário ao decretamento das providências requeridas.

4.7. Ora, da análise objetiva das alegações de recurso apresentadas pela Recorrente contra a sentença proferida pela 1.ª instância, nomeadamente dos artigos 55 a 77, bem como das conclusões XVII a XXVII, resulta que a questão do erro de julgamento sobre o preenchimento do pressuposto do fumus boni iuris foi suscitada e objeto de impugnação.

4.8. Em boa verdade, a Recorrente dedicou um segmento das suas alegações à desconstrução do juízo formulado pelo tribunal de 1.ª instância quanto ao preenchimento desse pressuposto.

4.9. Assim, nos artigos 55 a 77 das alegações de apelação, a Recorrente expendeu, em síntese, que o tribunal recorrido: operou uma ponderação meramente abstrata entre o direito ao descanso e o direito de iniciativa económica privada, presumindo a prevalência do primeiro sem análise concreta dos factos fixados; não demonstrou a adequação e necessidade das medidas decretadas, descurando alternativas menos gravosas (como sentido único ou semaforização) aptas a compatibilizar os direitos em conflito; não avaliou o impacto real das limitações de circulação de viaturas na atividade da empresa, omitindo a prova e a quantificação do sacrifício imposto.

5. E nas conclusões XVII a XXVII do recurso de apelação, a Recorrente: negou a verificação de facto consumado relevante para o deferimento cautelar, sublinhando a reversibilidade da situação e a possibilidade de reposição do statu quo ante; enquadrou a livre iniciativa económica como direito fundamental constitucionalmente protegido, salientando que qualquer restrição deve respeitar o conteúdo essencial do direito e obedecer a uma ponderação casuística segundo os subprincípios da proporcionalidade (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito); imputou ao tribunal recorrido uma ponderação abstrata e uma hierarquização apriorística dos direitos de personalidade dos Recorridos face ao direito de iniciativa económica da Recorrente, sem densificação argumentativa nem aplicação concreta do princípio da proporcionalidade; assinalou a ausência de um critério de limitabilidade e a falta de mensuração do impacto real das medidas na atividade económica da empresa; indicou medidas menos restritivas e potencialmente idóneas à concordância prática de direitos - v.g., sentido único de circulação nos arruamentos em causa ou a colocação de semáforos prevista no processo de licenciamento do empreendimento - cuja não ponderação fragiliza o juízo de necessidade e proporcionalidade; concluiu que as medidas impostas são desadequadas, desproporcionadas e arbitrárias, por atingirem o núcleo essencial do direito fundamental de iniciativa económica, preterindo-o, designadamente no período noturno, em favor dos direitos de personalidade dos Recorridos.

5.1. Também invocou a jurisprudência do TCA Sul produzida num caso análogo (processo n.º 3053/22.7BELSB), onde se exigiu a verificação concreta do fumus boni iuris e se rejeitou uma ponderação abstrata, como a que considera ter sido efetuada pelo tribunal.

5.2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem reiteradamente afirmado que o erro de julgamento se verifica quando o tribunal decide com base em pressupostos incorretos, designadamente por desconsideração de elementos constantes dos autos ou por errónea valoração do conteúdo das peças processuais - cfr. Acórdão do STA, de 19/10/2006, proferido no processo n.º 01224/05.

5.3. No caso sub judice, o Tribunal a quo incorreu precisamente nesse erro, ao afirmar que a Recorrente não tinha impugnado um dos fundamentos da decisão da 1.ª instância, quando, na verdade, o fez de forma clara e reiterada.

5.4. O artigo 150.º, n.º 5, do CPTA prescreve que «na revista de decisão de atribuição ou recusa de providência cautelar, o Supremo Tribunal Administrativo, quando não confirma o acórdão recorrido, substitui-o mediante decisão que decide a questão controvertida, aplicando os critérios de atribuição das providências cautelares por referência à matéria de facto fixada nas instâncias».

Resulta deste preceito que, em processos cautelares, o STA pode ser chamado a proferir um juízo substitutivo sobre os pressupostos de deferimento ou indeferimento da providência cautelar. Este regime tem como corolário que, assistindo razão à Recorrente, se impõe ao STA revogar o acórdão recorrido e decidir em substituição a questão controvertida, com base na matéria de facto fixada nas instâncias e de acordo com os critérios legais de aferição dos pressupostos cautelares (cf. artigo 120.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA).

5.5. Verificando-se que o acórdão recorrido assenta num pressuposto incorreto, impõe-se reconhecer a existência de erro de julgamento, com as devidas consequências ao nível da reapreciação do mérito do recurso, impondo-se, em sede de revista, e em substituição, conhecer do decidido preenchimento - ou não - do pressuposto do fumus boni iuris.

Avançando.

b. 2. Do pressuposto do fumus boni iuris no caso concreto

(i) Dos critérios de aferição e apreciação

6. O regime legal da tutela cautelar encontra-se previsto nos artigos 112.º a 134.º do CPTA. Como é consabido, a tutela cautelar constitui um instrumento processual destinado a assegurar a utilidade prática da decisão a proferir na ação principal. Daí que, nos termos do artigo 112.º daquele diploma, se estabeleça como pressuposto geral de admissibilidade que a providência requerida se revele necessária e adequada à salvaguarda da eficácia útil do processo principal, prevenindo que a duração deste último torne inócua a tutela jurisdicional a obter em sede definitiva.

6.1. A jurisprudência constante dos tribunais superiores tem sublinhado que a tutela cautelar no contencioso administrativo se caracteriza por três notas matriciais, a saber: (i) a instrumentalidade, enquanto dependência funcional e teleológica relativamente à ação principal; (ii) a provisoriedade, por não visar resolver de forma definitiva o litígio subjacente; e (iii) a sumariedade da cognição (summaria cognitio), que limita a apreciação judicial a um juízo de verosimilhança e não a uma prova plena dos factos e do direito invocado.

6.2. O decretamento de medidas cautelares exige, nos termos do artigo 120.º do CPTA, a verificação cumulativa dos requisitos do periculum in mora e do fumus boni iuris, este último entendido, como a probabilidade séria de procedência da ação principal.

Como se lê no sumário do Acórdão deste STA de 04/05/2017 ( Proc.01467/16):

«I- A nova redação do art. 120º, nº 1 do CPTA, faz depender o deferimento das providências cautelares da existência cumulativa dos dois requisitos positivos enunciados neste nº 1, que correspondem aos designados “periculum in mora” e “fumus boni iuris”. Pressupondo, ainda, a verificação do requisito negativo do nº 2 do mesmo preceito, que corresponde a uma ponderação subsequente (verificados os requisitos cumulativos do nº 1), “dos interesses públicos e privados em presença”.

II- O art. 120º, nº 1 enquadra o requisito do fumus boni iuris no plano da probabilidade da existência do direito que se pretende fazer valer, pelo que a pretensão cautelar só poderá ser deferida se for “provável” que a acção principal “venha a ser julgada procedente”.

III- Faltando o fumus boni iuris, por não ser provável a verificação das ilegalidades imputadas ao acto suspendendo, a providência cautelar soçobra de imediato.»

6.3. Efetivamente, com a versão de 2015 do CPTA, o artigo 120.º, n.º 1, passou a enquadrar o requisito do fumus boni iuris no plano da probabilidade da existência do direito que se pretende fazer valer a título definitivo na ação principal. Assim, a providência cautelar só pode ser deferida se for “provável” que a ação principal “venha a ser julgada procedente”.

Não basta, pois, uma mera possibilidade abstrata ou conjetural, sendo necessário que, face aos elementos já disponíveis, se apresente como provável que a pretensão substantiva venha a ser julgada procedente na ação principal.

6.4. Como também tem afirmado de forma reiterada este Supremo Tribunal, o juízo exigido é perfunctório, mas simultaneamente rigoroso, reclamando a demonstração indiciária de ilegalidade com um grau de verosimilhança suficiente, sem que tal implique uma antecipação da decisão definitiva nem a formulação de um juízo de certeza jurídica- cf. Acórdão deste STA de 26/06/2025 (Proc. 0224/23.2BELLE) e de 15/11/2018 (Proc.0229/17.2BELSB.

6.5. A instrumentalidade da tutela cautelar implica, de igual modo, que o conteúdo da providência seja coerente, proporcional e ajustado ao objeto da ação principal, não se admitindo decisões provisórias dotadas de alcance superior ao que razoavelmente poderá resultar da sentença definitiva. Relembra-se, por isso, que a função do processo cautelar não é resolver o litígio, mas garantir que a futura decisão não venha a perder utilidade ou eficácia, sendo apenas na ação principal que se realiza a cognição exaustiva da matéria de facto e de direito e que se forma, se for caso disso, caso julgado material.

6.6. Consoante decorre ainda do artigo 120.º, n.ºs 1 a 3, a providência deve ser recusada quando a ponderação de interesses revele que os danos decorrentes da sua concessão superam os resultantes da sua recusa, impondo-se sempre a observância dos subprincípios da proporcionalidade - adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito - devendo o tribunal privilegiar, quando possível, soluções menos gravosas.

6.7. A jurisprudência consolidada dos tribunais administrativos tem exigido que o fumus boni iuris se demonstre através de factos indiciários concretos, não bastando a invocação de fundamentos meramente abstratos ou raciocínios hipotéticos. Como sublinhado pelo Supremo Tribunal Administrativo, “não basta alegar fundamentos que em abstrato sejam suscetíveis de conduzir à anulação”, sendo indispensável que o requerente alegue e indique “fundamentos que, in concreto, possuam a seriedade bastante para, no juízo esquemático e provisório próprio do processo cautelar, permitir concluir pela probabilidade de procedência da ação principal” (Ac. STA, 10.12.2020, Proc. 010/20.1BEMDL A).

Em suma, o fumus boni iuris deve ser aferido através de uma summaria cognitio, fundada em indícios objetivos colhidos nos autos e ajustados ao objeto processual.

(ii) Do concreto erro de julgamento quanto ao preenchimento do pressuposto do fumus boni iuris

6.8. Os Requerentes, residentes nas localidades de Passinha, Casal Machado e Casais Novos, vêm, através da presente providência cautelar, pedir que o Município de Alenquer seja intimado a adotar medidas provisórias de regulação do tráfego de veículos pesados nas vias residenciais identificadas nos autos, designadamente a Rua do Batalheiro, na localidade do Casal Machado, a Avenida da Juventude, na localidade de Casais Novos, e a respetiva continuação já na Passinha.

Em concreto, pretendem que seja proibida a circulação de veículos pesados no período noturno e que, no período diurno, seja imposta uma limitação quantitativa de 20 veículos pesados por dia, número correspondente ao previsto no estudo de tráfego apresentado pela contrainteressada aquando do licenciamento do empreendimento logístico.

Subsidiariamente, requerem que, caso não se entenda decretar ambas as limitações, seja ao menos regulada a circulação de modo a não permitir a ultrapassagem do número diário indicado no referido estudo.

Pedem ainda que seja fixado ao Município o dever de instituir um regime de fiscalização regular, destinado a controlar o número de veículos pesados que circulam diariamente naqueles arruamentos, em caso de deferimento de qualquer uma das restrições requeridas.

6.9. Tal como vieram esclarecer, o pedido a formular na ação principal consistirá na imposição ao Município de deveres administrativos específicos de regulação e fiscalização da circulação de veículos pesados nas referidas vias municipais, com vista a restabelecer condições mínimas de segurança, tranquilidade e proteção da saúde das populações afetadas.

7. A 1.ª Instância deu como preenchido o pressuposto do fumus boni iuris, e esse juízo - como já antes referido - não foi objeto de reponderação por parte do Tribunal a quo, que entendeu que a Recorrente não impugnou essa concreta parte da sentença de 1.ª Instância.

7.1. Conforme se escreveu no acórdão da formação preliminar, «evidencia o presente recurso de revista a verificação do requisito da necessidade de intervenção do STA para melhor aplicação do direito, não apenas porque, ao contrário do decidido no acórdão recorrido, a Recorrente impugnou expressamente o requisito do fumus boni iuris, como também pela circunstância de o julgado recorrido divergir de outro caso em tudo idêntico, envolvendo igualmente a aqui Recorrente e com o mesmo objeto e âmbito, alterando-se apenas o arruamento em causa, no âmbito do qual o TCA Sul decidiu pela não verificação do fumus boni iuris — cf. Acórdão do TCA Sul de 06/06/2024, proc. n.º 3053/22.7BELSB.»

7.2. Tem, por isso, toda a utilidade começar por analisar os termos em que a 1.ª Instância julgou preenchido este pressuposto e, seguidamente, apreciar o modo como o TCA Sul, no acórdão de 06/06/2024, num caso em tudo análogo, decidiu pela sua não verificação - entendimento esse que a Recorrente perfilha nos presentes autos.

7.3. Da análise da sentença proferida pela 1.ª Instância resulta que o juízo de verificação do fumus boni iuris assentou, prima facie, numa ponderação direta entre, por um lado, o direito ao descanso e ao repouso dos moradores das localidades da Passinha, Casal Machado e Casais Novos - concretamente os residentes nas vias identificadas (Rua do Batalheiro, Avenida da Juventude e sua continuação) - e, por outro lado, o direito à iniciativa económica privada da contrainteressada, A... Imobiliária, S.A., que explora a plataforma logística geradora do tráfego de pesados em causa.

A sentença qualificou o direito invocado pelos Requerentes como integrando o direito fundamental à integridade física (art. 25.º, n.º 1, CRP) e, no plano infraconstitucional, como direito de personalidade (art. 70.º do CC). Em contraponto, identificou, do lado da contrainteressada, o direito à iniciativa económica privada (art. 61.º da CRP). Considerando a distinta natureza destes direitos — o primeiro pessoal e fundamental, o segundo patrimonial — a 1.ª Instância aplicou o art. 335.º, n.º 2, do CC, concluindo que, em caso de colisão, deve prevalecer o direito de maior dignidade constitucional, apoiando-se, para o efeito, na jurisprudência do STJ (Acórdão de 30/01/2023).

Paralelamente, o Tribunal destacou as competências municipais de gestão e condicionamento do trânsito (DL n.º 100/2018, Código da Estrada, RGECM, RJAL e RGR) e, com base na factualidade indiciariamente apurada e na prevalência do direito à integridade física, concluiu ser plausível e provável a procedência da ação principal, declarando, assim, preenchido o fumus boni iuris e impondo a regulação provisória do tráfego (interdição noturna e fiscalização).

7.4. A Recorrente sustenta que a 1.ª Instância fez prevalecer, sem mais, os direitos de personalidade dos Requerentes sobre o seu direito fundamental à iniciativa económica privada, impondo medidas desproporcionais e arbitrárias e violando o princípio da proporcionalidade.

Expressou essa posição nos pontos 55 e 77 das alegações e nos pontos XVII a XXVII das conclusões, defendendo que o fumus boni iuris não se encontrava preenchido e imputando erro de julgamento à sentença. Invocou, a seu favor, o acórdão do TCA Sul, que, num caso análogo relativo ao trânsito de pesados na Rua da Passinha, considerou não verificado o pressuposto em causa — processo n.º 3053/22.7BELSB.

7.5. Com efeito, no acórdão de 06/06/2024, o TCA Sul julgou improcedente a providência cautelar que tinha sido deferida pela 1.ª Instância, considerando que esta procedera a «uma ponderação, em abstrato», entre o direito ao descanso dos Requerentes e o direito à iniciativa económica privada da contrainteressada, aí recorrente, o que não bastava para o decretamento da providência requerida.

Após caracterizar o direito ao descanso como expressão do direito à integridade física (art. 25.º, n.º 1, CRP) e como direito de personalidade (art. 70.º CC), e após enquadrar o direito à iniciativa económica privada (art. 61.º CRP) como direito económico, o TCA Sul salientou que os direitos fundamentais não podem ser ponderados em abstrato, devendo a ponderação ser feita em concreto, à luz da factualidade indiciariamente provada.

Sublinhou que, no âmbito de uma providência cautelar, o Tribunal deve verificar se, perante os factos indiciariamente apurados e o objeto da ação principal, é plausível e provável a procedência da pretensão, o que, no seu entender, não foi feito pela 1.ª Instância.

Assinalou ainda que a ação principal não tem por objeto o licenciamento da atividade da contrainteressada, mas sim a condenação do Município a regular e fiscalizar o trânsito, não sendo uma ação de tutela de direitos de personalidade.

Depois de referir que os municípios não têm a função de resolver litígios de vizinhança e que os direitos de personalidade encontram tutela através do art. 878.º do CPC, o TCA Sul sustentou que «a violação do direito ao descanso (…) não constitui, sem mais, fundamento para restringir a circulação numa via pública, mormente quando não resulta da factualidade provada que o ruído ultrapasse os limites do RGR».

Mais afirmou que o estudo de tráfego apresentado no licenciamento não limita o número de veículos que podem circular na via pública e que o Município concedeu apenas uma autorização de utilização urbanística, não uma licença de atividade económica que pudesse implicar restrições de tráfego.

E concluiu que, não resultando provada a ultrapassagem dos limites do RGR, não se mostra provável a procedência da ação principal, pelo que não se encontraria preenchido o fumus boni iuris.

O que dizer?

7.6. É da normal experiência de vida que a circulação de veículos pesados de mercadorias produz níveis de ruído elevados, sendo igualmente sabido que, quando existe uma grande concentração deste tipo de veículos, os níveis sonoros tendem a intensificar-se significativamente.

A emissão de ruído constitui um problema de elevada importância, pois a exposição continuada a níveis sonoros superiores aos recomendados compromete a saúde e o bem-estar das pessoas, afetando o sono, o sistema nervoso, a estabilidade emocional e a qualidade de vida, como de resto é reconhecido pela própria Organização Mundial de Saúde.

7.7. Os Requerentes alegam que a circulação de veículos pesados de e para a plataforma logística explorada pela Recorrente, nos arruamentos supra identificados, junto aos quais têm as suas habitações, produz consequências adversas na sua esfera jurídica, resultantes do ruido e do estremecimento das habitações que aquele tráfego provoca, e que, por via disso, estão a ser seriamente violados os seus direitos ao sossego, ao repouso, ao sono e à saúde.

7.8. Tendo em conta os factos indiciariamente provados- vide pontos 18 a 24 do elenco dos factos provados - , não há dúvida de que, a partir do momento em que a Recorrente instalou a sua plataforma logística e a mesma começou a funcionar, o tráfego de veículos pesados de e para essa plataforma gerado por essa atividade implicou para os requerentes, ora recorridos, consequências graves, uma vez que, por via disso, viram violados os seus direitos ao descanso, ao sono, à tranquilidade, em suma, à sua saúde e integridade física.

7.9. O direito ao descanso, ao sono, à tranquilidade e saúde são direitos de personalidade, que no plano ordinário, são tutelados pelo n.º 1 do artigo 70.º do Código Civil e, que, no plano constitucional, integram a proteção conferida ao direito à integridade física e moral pelo artigo 25.º da CRP, e bem assim pelo n.º1 do artigo 26.º da Constituição, «seja porque a interpretação conjunta deste n.º 1 com o princípio fundamental da dignidade humana (cfr. nomeadamente, o artigo 1.º da Constituição) resulta a tutela geral da personalidade, seja porque se encontram abrangidos pelo direito “ao desenvolvimento da personalidade”, expressamente previsto no citado n.º 1 do artigo 26.º- cfr.Ac.do STJ, proc. 247/19.6T8FVN.C1.S1.

8. A Recorrente contrapõe que está em causa o seu direito à livre iniciativa económica.

Ora, como se lê no Acórdão do STJ, de 12/10/2023 « O direito fundamental à iniciativa económica privada tem uma dimensão de liberdade pessoal que, nessa medida, o permite enquadrar nos direitos análogos aos direitos, liberdades e garantias (artigo 17, º da Constituição) ou, até, também no direito ao livre desenvolvimento da personalidade. Tem, no entanto, uma outra dimensão – que é a que agora está em causa –, que é a da “liberdade de gestão e atividade da empresa (liberdade da empresa, liberdade do empresário” (acórdão do Tribunal Constitucional n.º 76/85; cfr. ainda, por exemplo, o acórdão n.º 187/2001).»- Ac. STJ, de 12/10/2023, processo 247/19.6T8FVN.C1.S1.

8.1. Ainda que assim não fosse, aquiescemos que a colisão entre os direitos de personalidade invocados pelos Requerentes e o direito que a Recorrente lhe contrapõe deve ser resolvida, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 335.º do Código Civil, no sentido da prevalência do direito à integridade física, de que o direito ao sono, ao repouso e à tranquilidade é parte integrante.

«Com efeito, mesmo que conceptualmente se devesse considerar que seria a dimensão de liberdade pessoal que estava em causa, incluída ou não no direito ao desenvolvimento da personalidade, sempre o seu objecto mediato seria de diversa natureza e, portanto, sempre seria aplicável o critério de resolução do conflito entre os dois direitos – ou, fosse esse o caso, das duas dimensões do direito ao livre desenvolvimento da personalidade – que consta do n.º 2: o da prevalência do direito “que deva considerar-se superior”. O que naturalmente não implica que não deva procurar-se uma solução “que, sem prejuízo de dar prevalência ao superior, acautele na medida do possível um exercício residual e subsidiário do direito preterido. (…) Sempre que seja viável” – como, no caso, mostram as decisões das instâncias – “o juiz deve tentar assegurar alguma oportunidade de exercício ao direito tido como inferior” (Elsa Vaz de Sequeira, anotação ao artigo 335.º do Código Civil, Comentário ao Código Civil, Parte Geral, Lisboa, 2014, pág. 789 e segs., pág. 793).»- cfr. Ac. do STJ, de 12/10/2023, processo n.º 247/19.6T8FVN.C1.S1

8.2. Acontece que, no caso, não estamos perante um litígio civilístico que oponha apenas os requerentes titulares dos direitos de personalidade que se encontram a ser violados e a empresa requerida, responsável pela fonte geradora do ruído que colide com os direitos ao descanso, sono , tranquilidade e saúde dos primeiros, para cuja resolução seriam competentes os tribunais da jurisdição comum e, em que, para o deferimento da providência bastaria uma ponderação axiológica entre os direitos de personalidade dos primeiros e o direito à iniciativa económica do segundo, nos termos supra referidos.

8.3. No caso sub judice, estamos perante uma providência cautelar instaurada pelos Requerentes no TAC de Lisboa contra o Município de Alenquer, visando a intimação da entidade pública ao cumprimento dos poderes-deveres que, no âmbito das respetivas atribuições, entendem incumbir-lhe em matéria de regulação e fiscalização do tráfego e das fontes emissoras de ruído, com vista à restrição ou eliminação das causas que estão na origem da alegada violação dos seus direitos de personalidade. Como tal, pese embora a ponderação entre direitos fundamentais continue a ter lugar, porque está em causa uma providência cautelar cujo objeto consiste na intimação do Município ao cumprimento de deveres jurídico-administrativos que alegadamente estão a ser violados pelo último, a referida colisão entre direitos fundamentais e a prevalência de uns sobre o outro, não pode ser o único fundamento, porque o fumus depende da probabilidade séria de procedência da ação principal, e essa ação principal não é uma ação de tutela direta de direitos de personalidade, mas sim uma ação de condenação a uma atuação administrativa.

8.4. Assim sendo, compete aos Requerentes demonstrar, além da invocada colisão de direitos, que são titulares de um direito subjetivo público, isto é, de um interesse legalmente protegido, diretamente fundado em normas de direito administrativo, que os legitime a exigir do Município o cumprimento dos deveres que sobre ele impendem (arts. 55.º e segs. do CPTA). No caso concreto, tais deveres existem e encontram-se densamente previstos no ordenamento jurídico.

8.5. São diversos os diplomas que reforçam a tutela pública contra a exposição a ruído prejudicial à saúde humana. A jurisprudência administrativa tem afirmado que as atividades ruidosas em zona habitacional não são livres nem incondicionadas, devendo a Administração subordinar a respetiva autorização à verificação da excecionalidade e à proteção do sossego e tranquilidade das populações, podendo impor, quando necessário, a realização de medições acústicas com referência aos limites legais (v.g., TCA Sul, Ac. de 24.09.2020, proc. 199/09.0BELLE).

Como se expôs, a proteção conferida pelos direitos de personalidade (art. 70.º do Código Civil) assegura tutela contra ofensas à personalidade física ou moral, permitindo a adoção de providências adequadas para evitar a consumação da ameaça ou atenuar os efeitos da ofensa. Tal proteção articula-se com os arts. 64.º (direito à saúde) e 66.º (ambiente e qualidade de vida) da CRP, que impõem ao Estado deveres positivos de prevenir e controlar a poluição, bem como de promover a qualidade ambiental das povoações.

8.6. No plano infraconstitucional, a Lei n.º 19/2014, de 14 de abril (Lei de Bases da Política de Ambiente), vem densificar estes deveres. O art. 1.º estabelece que a lei “define as bases da política de ambiente, em cumprimento dos arts. 9.º e 66.º da Constituição”; o art. 2.º fixa, entre outros, o objetivo da efetivação dos direitos ambientais e da melhoria da qualidade de vida; e o art. 3.º vincula a atuação pública aos princípios da prevenção, da precaução e do poluidor-pagador, entre outros.

De especial relevância para a matéria do ruído, o art. 11.º, al. c) estipula expressamente que “a redução da exposição da população ao ruído é assegurada através da definição e aplicação de instrumentos que assegurem a sua prevenção e controlo, salvaguardando a qualidade de vida das populações e a saúde humana”.

No capítulo relativo aos instrumentos, a referida Lei de Bases prevê (i) os instrumentos de avaliação (art. 18.º), que compreendem, designadamente, a avaliação dos impactes ambientais de políticas, planos, programas e projetos, e (ii) os instrumentos de desempenho ambiental (art. 20.º), relativos a sistemas e métricas de monitorização e melhoria contínua do desempenho ambiental.

Estes dois preceitos dão concretização aos princípios da prevenção e da precaução: o art. 18.º atua a montante (avaliação prévia e integrada dos impactes, incluindo o ruído); o art. 20.º atua a jusante (medição, controlo e melhoria contínua mediante sistemas de gestão, certificação e indicadores).

8.7. A regulação setorial específica encontra-se, por sua vez, no Regulamento Geral do Ruído (RGR), aprovado pelo DL n.º 9/2007, de 17 de janeiro, que “estabelece o regime de prevenção e controlo da poluição sonora, tendo em vista a salvaguarda da saúde humana e o bem-estar das populações”, abrangendo atividades ruidosas permanentes e temporárias e outras fontes suscetíveis de causar incomodidade, contendo disciplina própria sobre licenças especiais de ruído e condicionamentos horários. Este regime sucede aos diplomas anteriores (desde 1987, com o DL n.º 251/87, e posteriormente com o DL n.º 292/2000), e revela uma linha contínua de progressivo reforço da política pública de controlo do ruído.

8.8. À luz deste quadro normativo, é inequívoco que constitui tarefa fundamental do Estado e das autarquias locais: (i) avaliar previamente os efeitos acústicos de políticas, planos e projetos (art. 18.º da Lei n.º 19/2014); (ii) licenciar e condicionar atividades ruidosas nos termos do RGR, impondo, sempre que necessário, medições acústicas e medidas de mitigação; e (iii) monitorizar e melhorar continuamente o desempenho ambiental (art. 20.º da Lei n.º 19/2014).

Tudo isto ao serviço da salvaguarda da saúde humana, da proteção do ambiente e da qualidade de vida, como claramente exigem a CRP e as Bases da Política de Ambiente.

8.9. Na sequência do quadro normativo já delineado (8.3. a 8.8.), cumpre agora precisar os poderes-deveres que recaem concretamente sobre o Município de Alenquer, no domínio do ruído ambiental e do tráfego urbano, os quais resultam, de forma convergente, do Regulamento Geral do Ruído, do Código da Estrada, do Decreto-Lei n.º 100/2018 e do RJUE, articulados com as bases constitucionais e legais antes expostas.

9. O Decreto-Lei n.º 100/2018, de 28 de novembro - diploma que concretiza o quadro de transferência de competências para os órgãos municipais no domínio das vias de comunicação -, estabelece que os municípios assumem a gestão dos troços de estrada situados em perímetro urbano, mediante mutação dominial, sempre que a utilização local da via enquanto suporte da relação humana, social e económica prevaleça sobre o tráfego de atravessamento (arts. 5.º e 7.º).

A titularidade e a gestão administrativa desses troços envolvem, por inerência, a competência para regular o trânsito, ordenar fluxos de circulação e implementar medidas de proteção das populações residentes, incluindo condicionamentos específicos dirigidos a veículos pesados, sempre que se revelem necessários à salvaguarda da segurança rodoviária, da salubridade e da qualidade de vida.

Por seu turno, o artigo 10.º do Código da Estrada habilita expressamente os municípios a proibir ou condicionar, por regulamento, e com carácter temporário ou permanente, a circulação de determinadas espécies de veículos, desde que precedida da respetiva publicitação. Essa disposição normativa confere-lhes o poder de impor horários de circulação, definir percursos alternativos, limitar tonelagens ou estabelecer restrições seletivas em certas vias públicas, dirigidas a categorias específicas de veículos, com vista a garantir a segurança e a tranquilidade das populações afetadas.

Assim, do conjunto articulado das normas referidas resulta inequívoco que, relativamente aos troços de estrada inseridos em perímetro urbano, o Município de Alenquer tem plena competência de gestão e de regulação da circulação, podendo adotar medidas restritivas ou condicionadoras do trânsito pesado quando isso se revele necessário para a tutela da saúde pública, do ambiente urbano e da qualidade de vida dos residentes.

9.1. O Regulamento Geral do Ruído, aprovado pelo DL n.º 9/2007, atribui às câmaras municipais competências expressas para fiscalizar o cumprimento dos limites legais e verificar situações de incomodidade sonora, determinando a realização de avaliações acústicas e desencadeando os procedimentos contraordenacionais aplicáveis (arts. 11.º e 26.º). O diploma impõe igualmente a elaboração de mapas de ruído e planos municipais de redução de ruído, sempre que necessários.

Os municípios devem proceder a medições acústicas sempre que existam indícios de incumprimento ou queixas fundamentadas dos moradores, recorrendo, se não dispuserem de meios próprios, a laboratórios acreditados, suportando os inerentes encargos.

9.2. O RJUE (DL n.º 555/99) confere à câmara municipal poderes de fiscalização urbanística (arts. 93.º a 97.º), assim como a possibilidade - e em certos casos o dever - de adotar medidas de tutela da legalidade (arts. 102.º e segs.), incluindo correções, suspensões, alterações ou revogações de títulos urbanísticos, quando se verifique desconformidade com condições de licenciamento ou quando se torne necessário adequar títulos às exigências legais supervenientes de proteção do ambiente e da saúde pública.

Estas competências são especialmente pertinentes quando o ruído resulta do funcionamento de atividades ou infraestruturas urbanísticas licenciadas, ou quando os estudos de tráfego associados ao título se revelem desajustados face ao impacto real na vizinhança.

9.3. Da articulação dos regimes referidos resulta que, perante alegações de que o tráfego pesado em vias urbanas adjacentes às residências dos Requerentes gera níveis de ruído potencialmente superiores aos limites legais, impende sobre o Município de Alenquer um complexo de deveres concretos, distribuídos por três dimensões complementares:

a) Dimensão acústica (RGR): (i) instaurar procedimento de fiscalização e determinar medições acústicas nos locais visados; (ii)comparar os resultados com os valores-limite do art. 11.º; (iii) desencadear medidas corretivas, cautelares ou contraordenacionais sempre que necessário.

b) Dimensão rodoviária (CE e DL 100/2018): (i) aprovar regulamentos de condicionamento do trânsito de veículos pesados, seja por janelas horárias, itinerários alternativos, limites de tonelagem, zonas de exclusão, ou outras medidas proporcionadas; (ii) gerir e intervir nos troços de estrada em perímetro urbano, articulando com a Infraestruturas de Portugal quando a via pertença à rede nacional; (iii) solicitar o apoio das forças de segurança para a fiscalização das restrições adotadas.

c) Dimensão urbanística (RJUE): (i) reavaliar, se necessário, as condições dos títulos urbanísticos de atividades ou empreendimentos que originem ou agravem o ruído; (ii) determinar correções técnicas ou condicionamentos adicionais, nomeadamente a revisão de estudos de tráfego, medidas de minimização ou reorganização logística; (iii) adotar medidas de tutela da legalidade sempre que se detete desconformidade.

9.4. Assim, e conjugando as competências supra, não se concebe que o Município possa manter-se inativo perante queixas fundamentadas de ruído associado ao tráfego pesado numa área residencial. O ordenamento jurídico atribui-lhe poderes e deveres densos, que abrangem: (i) a verificação acústica, (ii) o condicionamento do trânsito, e (iii) a intervenção urbanística corretiva, sempre orientados pela salvaguarda da saúde humana, do ambiente urbano e da qualidade de vida, nos termos da CRP, da Lei de Bases do Ambiente e dos regimes especiais aplicáveis.

Avançando.

9.5. Como já dissemos, no caso, o fumus boni iuris não se basta com construções teóricas sobre a prevalência axiológica de direitos, antes exige a verificação de uma probabilidade séria de procedência da ação principal, fundada em indícios factuais concretos que, no caso, permitam afirmar a violação de deveres jurídico-administrativos de regulação e fiscalização do trânsito e de prevenção/controlo do ruído por parte do Município, em desconformidade com os parâmetros legais aplicáveis ( art. 120.º, n.º 1, do CPTA).

9.6. Da factualidade dada como indiciariamente provada nos presentes autos cautelares, resulta demonstrado que nas ruas supra identificadas e por causa da plataforma logística da Recorrente, circulam pelas mesmas, mais de 200 veículos pesados por dia/24 horas(ponto 18); que esse trânsito se processa em vias/ruas que são estreitas (pontos 21 e 21); que a passagem desses veículos pesados provoca o estremecimento das casas dos requerentes (ponto 23); que o ruído causado pela circulação desses veículos implica a privação de sono, irritabilidade e necessidade de medicação ( ponto 24) e, bem assim, provocou danos materiais nas habitações (facto 26).

9.7. Embora não exista prova pericial acústica produzida nos moldes formais estabelecidos pelo Regulamento Geral do Ruído (RGR), os factos indiciariamente provados evidenciam uma passagem contínua de veículos pesados, ao longo de todo o dia e noite, em vias residenciais, de que resulta para os Requerentes a interrupção do seu descanso, a privação de sono e a necessidade de medicação, e, bem assim, que aquele movimento de veículos pesados provoca o estremecimento das estruturas das habitações e danos materiais, que tornam altamente verosímil a desconformidade desse trafego com os limites do RGR, especialmente em período noturno (art. 11.º), o que, deve ativar os poderes-deveres municipais de fiscalização e atuação (arts. 11.º e 26.º do RGR).

9.8. Na verdade, a intensidade e constância destes efeitos são de tal modo expressivas que repugna à experiência comum de vida considerar que o ruído assim gerado possa ser compatível com os valores-limite previstos no RGR, designadamente os valores aplicáveis ao período noturno (art. 11.º do DL n.º 9/2007).

9.9. A circunstância de não ter sido ainda produzida prova acústica normalizada nos termos do RGR não obsta à tutela cautelar, uma vez, que em sede cautelar, e atenta a summaria cognitio (art. 120.º do CPTA) basta a verosimilhança gerada por factos objetivos (fluxos, características das vias, proximidade habitacional e efeitos sentidos) para se julgar como provável o êxito da ação principal. As medições formais constituem, a este título, um dever municipal subsequente, e não um pressuposto da tutela, sempre que existam indícios sérios de desconformidade, orientação também evidenciada pela jurisprudência do TCA Sul (Ac. 24.09.2020, proc. 199/09.0BELLE)

10. Assim, não se impõe nesta sede a produção de prova técnica exaustiva relativa aos indicadores Lden ou Ln. Basta a demonstração indiciária dos factos acima descritos, que legitimamente permitem concluir pela verosimilhança da existência de níveis de ruído desconformes com o RGR e pela existência de risco rodoviário relevante, impondo-se, por força da lei, a atuação do Município. As medições formais constituem, portanto, consequência necessária do exercício dos poderes-deveres municipais, e não um pressuposto para a tutela cautelar.

11. Acresce ainda considerar que existe um desvio substancial entre o estudo prévio de tráfego que a Recorrente apresentou no âmbito do procedimento de controlo urbanístico, que previa a circulação de 20 veículos pesados/dia e a realidade atual. Contrariamente a esse cenário, verifica-se atualmente a circulação de mais de 200 veículos pesados por cada 24h, ou seja, um volume dez vezes superior ao estimado.

Este desvio substancial, conjugado com os efeitos negativos comprovados na saúde, tranquilidade e segurança dos moradores, como a privação de sono, danos psíquicos, estremecimento das habitações e danos materiais, constituiu um indício robusto de uma situação de omissão de atuação vinculada por parte do Município, perante a alteração qualitativa e quantitativa dos impactos rodoviários e acústicos face ao cenário instrutório que suportou a decisão urbanística.

11.1. Essa omissão revela-se à luz de poderes-deveres densos, tais como::

(i) fiscalização urbanística e tutela da legalidade (arts. 93.º a 97.º e 102.º e segs. do RJUE);

(ii) condicionamento/restrição do trânsito, por regulamento, com caráter temporário ou permanente, incluindo janelas horárias, itinerários alternativos e limites de tonelagem (art. 10.º do Código da Estrada);

(iii) autorizações para utilizações especiais da via pública e regras complementares de publicitação de condicionamentos (art. 9.º do DL n.º 44/2005 e respetivo DR n.º 2-A/2005);

(iv) prevenção e controlo do ruído, com valores-limite e competência fiscalizadora municipal (arts. 11.º e 26.º do RGR);

(v) deveres de prevenção, precaução e avaliação/desempenho ambiental (arts. 3.º, 18.º e 20.º da Lei n.º 19/2014).

11.2. Importa precisar que o fundamento do fumus boni iuris não reside, nem pode residir, na ideia de que o Município teria “licenciado a atividade económica” desenvolvida pela Recorrente. Com efeito, ao Município não compete licenciar a atividade logística em si, mas antes emitir os títulos urbanísticos e a autorização de utilização do edifício, bem como exercer os poderes de fiscalização e de reposição da legalidade urbanística, nos termos dos arts. 93.º a 97.º e 102.º e segs. do RJUE.

Tal como salientado na sentença de 1.ª instância e reiterado em jurisprudência do TCA Sul em casos análogos, a autarquia limitou-se a autorizar a utilização do imóvel, não lhe cabendo pronunciar-se sobre o exercício da atividade económica da Recorrente.

Todavia, e isto é essencial, o facto de o Município não licenciar a atividade económica não o exonera dos poderes-deveres vinculados de atuação que o ordenamento jurídico impõe sempre que a utilização real do “edifício” produza impactos urbanísticos, rodoviários, ambientais ou acústicos suscetíveis de afetar a saúde, a segurança ou a qualidade de vida das populações. Esses poderes-deveres decorrem, entre outros regimes, do RJUE (fiscalização e tutela da legalidade), do Código da Estrada (condicionamento e restrição do trânsito), do DL n.º 44/2005, do Regulamento Geral do Ruído (fiscalização e medições acústicas) e da Lei de Bases do Ambiente, que impõe aos municípios deveres de prevenção e proteção ambientais.

Se é certo que o estudo apresentado não cria limitações jurídicas diretas ao número de veículos que podem circular na via pública, integra a instrução urbanística e destina-se precisamente a permitir ao Município avaliar a compatibilidade da utilização do edifício em causa para os fins pretendidos com a capacidade da rede viária, os impactos previsíveis na segurança rodoviária e a eventual necessidade de impor condicionamentos urbanísticos ou medidas de mitigação.

É justamente neste plano que a factualidade provada revela um desfasamento muito significativo entre o cenário técnico apresentado pela Recorrente - 20 veículos pesados/dia - e a realidade atual amplamente demonstrada nos autos - mais de 200 veículos pesados/24h, circulação que ocorre em vias residenciais estreitas, sem capacidade de cruzamento, provocando estremecimento das habitações e danos materiais, bem como privação de sono e perturbações na saúde dos moradores.

Esse desvio, embora ao nível dos impactos urbanísticos e ambientais efetivamente produzidos, coloca o Município perante uma situação que ativa os poderes-deveres que a lei expressamente lhe impõe de fiscalizar, medir, ordenar e, se necessário, restringir o trânsito, bem como adotar medidas de mitigação de ruído e de proteção da saúde e segurança públicas.

11.3. Nesta sede cautelar, os elementos reunidos preenchem o padrão de probabilidade séria exigido pelo art. 120.º, n.º 1, do CPTA, ao evidenciarem impactos reais e gravosos, ativando os poderes-deveres municipais de medir, ordenar e, se necessário, restringir o trânsito, como também de adotar medidas de mitigação acústica.

11.4. No plano da tutela jurisdicional efetiva, o CPTA prevê expressamente a condenação à emissão de normas como modalidade de tutela. Assim o art. 2.º, n.º 2, alínea e) consagra a possibilidade de obter a “condenação à emissão de normas devidas ao abrigo de disposições de direito administrativo”, e o art. 77.º disciplina a ação de condenação à emissão de normas em caso de omissão ilegal de regulamentação necessária à exequibilidade da lei. No âmbito dessa ação principal, o Tribunal pode condenar a entidade reguladora à emissão do regulamento devido, fixando prazo e, se necessário, parâmetros vinculantes e sanções de inexecução, sem substituir integralmente a Administração na determinação do conteúdo técnico-discricionário.

11.5. Em sede cautelar (art. 120.º do CPTA), não se impõe já a emissão do regulamento definitivo, mas pode o Tribunal decretar medidas provisórias e proporcionais para assegurar o efeito útil da futura decisão, enquanto corre a ação principal.

11.6. No caso em apreço a 1.ª Instância ajuizou – e o Tribunal a quo confirmou- que «não se afigura razoável determinar que a Entidade Requerida interdite, por completo, a prossecução da atividade da Contrainteressada, assim como lhe imponha de um limite máximo de 20 veículos pesados no período diurno, em conformidade com o estudo de tráfego apresentado com o pedido de licenciamento da plataforma logística, pois que a autorização de utilização emitida na sequência daquele estudo [cfr. ponto 13 do probatório supra] configura uma autorização para usos urbanísticos, emitida ao abrigo do disposto no artigo 74.º do regime jurídico da urbanização e edificação [aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro], e não uma licença para o exercício de uma atividade económica, pelo que, pela sua natureza, não estabelece qualquer limitação quanto ao número de veículos que podem circular na via pública no quadro do exercício da atividade comercial desenvolvida pela Contrainteressada, mas apenas os usos admitidos no prédio cuja utilização foi autorizada [neste sentido, o já referido acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 06/06/2024, processo 3053/22.7BELSB].

Já se mostra, todavia, proporcional, considerando o disposto no n.º 3 do artigo 120.º do CPTA, determinar que o Município de Alenquer, na prossecução das atribuições acima descritas – em matéria de gestão dos troços de estradas localizados nos perímetros urbanos, gestão de estradas e caminhos municipais, regulação e fiscalização de trânsito e controlo do ruído – proceda à regulação provisória do tráfego de veículos pesados nas localidades de Passinha, Casal Machado e Casais Novos, nas vias indicadas – na localidade de Casal Machado, Rua .... ; na localidade de Casais Novos, .... ; e na localidade de Passinha, continuação da .... –, prevendo a interdição da passagem de veículos pesados em tais vias no período noturno, e fixando o respetivo regime de fiscalização. Sentido em que adiante se decidirá”.

11.6. A pretensão dos Requerentes mostra-se, nesta sede cautelar, juridicamente fundada, na medida em que - como amplamente se demonstrou - o Município dispõe de competência legal expressa para regular e condicionar o trânsito nas vias municipais (art. 10.º do Código da Estrada; DL n.º 100/2018, arts. 5.º e 7.º), bem como para fiscalizar e intervir quando a utilização real de infraestruturas urbanísticas produz efeitos ambientalmente adversos ou coloca em risco a saúde e a segurança das populações (arts. 11.º e 26.º do RGR — DL n.º 9/2007).

No caso, resultou provado que existe uma ligação direta entre o tráfego pesado e os efeitos gravemente lesivos na saúde e qualidade de vida dos Requerentes (privação de sono, perturbações psíquicas, necessidade de medicação, estremecimento e danos nas habitações), o que configura um quadro de dano contínuo, sério e irreversível que ativa os poderes-deveres municipais de atuação imediata.

11.7. Contudo, importa sublinhar que o objeto do presente recurso está limitado à apreciação do pressuposto do fumus boni iuris, único fundamento admitido pelo acórdão da formação preliminar que admitiu o presente recurso de revista.

Tudo o mais, incluindo a definição das medidas provisórias concretas a adotar pelo Município, já se encontra decidido pela sentença de 1.ª instância e confirmado pelo acórdão recorrido, que determinou a regulação provisória do tráfego de veículos pesados nas localidades identificadas, com interdição noturna e fixação do regime de fiscalização, nos termos do art. 120.º, n.º 3, do CPTA.

11.8. Não cabe, pois, nesta sede, alterar, ampliar ou substituir as medidas ordenadas, uma vez que o recurso não versa sobre o conteúdo da providência, mas tão-só sobre a existência - ou não - do fumus boni iuris necessário à sua adoção.

11.9. Preenchido o pressuposto do fumus boni iuris, com a fundamentação de direito e de facto exposta, nenhuma outra pronúncia se impõe ao Tribunal ad quem.

Termos em que se impõe, negar provimento ao presente recurso e, com a presente fundamentação, confirmar o acórdão recorrido, que, por sua vez, confirmou a sentença de 1.ª instância, mantendo-se na ordem jurídica a providência cautelar decretada.

IV- Decisão

Pelo exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em conferência, em negar provimento ao recurso, e com a presente fundamentação, confirmar o acórdão recorrido.

Custas a cargo da Recorrente.

Anexa-se sumário (art. 663.º, n.º 7, do CPC).

Notifique.

Lisboa, 12 de fevereiro de 2026. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - Pedro José Marchão Marques - Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela (com voto de vencido)

«Votei vencida por considerar que não se encontra preenchido o requisito do fumus bonis iuris pelas razões que se passam a indicar.

Como decorre da factualidade dada como assente nos n.ºs 15. a 24., a partir do momento (23.5.2023) em que no âmbito do processo cautelar n.º 3053/22.7 BELSB foi proferida sentença a conceder provimento ao pedido de intimação para adopção de uma conduta, o tráfego de veículos pesados de e para a plataforma logística da contra-interessada passou a realizar-se pelas vias onde se situam as moradias dos requerentes, o que implicou consequências graves para estes, já que violados os seus direitos ao descanso, ao sono e à tranquilidade, em suma à saúde e integridade física.

Conforme, com acerto se explica no acórdão ora proferido:

“8.2. Acontece que, no caso, não estamos perante um litígio civilístico que oponha apenas os requerentes titulares dos direitos de personalidade que se encontram a ser violados e a empresa requerida, responsável pela fonte geradora do ruído que colide com os direitos ao descanso, sono, tranquilidade e saúde dos primeiros, para cuja resolução seriam competentes os tribunais da jurisdição comum e, em que, para o deferimento da providência bastaria uma ponderação axiológica entre os direitos de personalidade dos primeiros e o direito à iniciativa económica do segundo, nos termos supra referidos.

8.3. No caso sub judice, estamos perante uma providência cautelar instaurada pelos Requerentes no TAC de Lisboa contra o Município de Alenquer, visando a intimação da entidade pública ao cumprimento dos poderes-deveres que, no âmbito das respetivas atribuições, entendem incumbir-lhe em matéria de regulação e fiscalização do tráfego e das fontes emissoras de ruído, com vista à restrição ou eliminação das causas que estão na origem da alegada violação dos seus direitos de personalidade. Como tal, pese embora a ponderação entre direitos fundamentais continue a ter lugar, porque está em causa uma providência cautelar cujo objeto consiste na intimação do Município ao cumprimento de deveres jurídico-administrativos que alegadamente estão a ser violados pelo último, a referida colisão entre direitos fundamentais e a prevalência de uns sobre o outro, não pode ser o único fundamento, porque o fumus depende da probabilidade séria de procedência da ação principal, e essa ação principal não é uma ação de tutela direta de direitos de personalidade, mas sim uma ação de condenação a uma atuação administrativa.

8.4. Assim sendo, compete aos Requerentes demonstrar, além da invocada colisão de direitos, que são titulares de um direito subjetivo público, isto é, de um interesse legalmente protegido, diretamente fundado em normas de direito administrativo, que os legitime a exigir do Município o cumprimento dos deveres que sobre ele impendem (arts. 55.º e segs. do CPTA).” (sublinhados nossos).

No presente acórdão também se refere que, face à factualidade apurada, recaem sobre o Município de Alenquer poderes-deveres de actuação, os quais encontram-se densamente previstos no ordenamento jurídico e que se verifica por parte do mesmo uma situação de omissão, concretamente afirma-se (cfr. ponto 11., deste acórdão):

“11. (…) constituiu um indício robusto de uma situação de omissão de atuação vinculada por parte do Município, perante a alteração qualitativa e quantitativa dos impactos rodoviários e acústicos face ao cenário instrutório que suportou a decisão urbanística.

11.1. Essa omissão revela-se à luz de poderes-deveres densos, tais como:

(…)

(ii) condicionamento/restrição do trânsito, por regulamento, com caráter temporário ou permanente, incluindo janelas horárias, itinerários alternativos e limites de tonelagem (art. 10.º do Código da Estrada);

(…)

(iv) prevenção e controlo do ruído, com valores-limite e competência fiscalizadora municipal (arts. 11.º e 26.º do RGR);” (sublinhado e sombreado nossos).

É neste ponto que assenta a nossa discordância, pois consideramos que não estão em causa poderes-deveres vinculados.

Como se refere no presente acórdão, a factualidade provada sob os n.ºs 18. a 24. torna verossímil a conclusão de que o tráfego de veículos pesados de e para a plataforma logística da contra-interessada, concretamente nas vias onde se situam as moradias dos requerentes, viola os valores limite de ruído fixados na lei [no art. 11º, do Regulamento Geral do Ruído (RGR), aprovado pelo DL 9/2007, de 17/1], pelo que, conforme no mesmo se salienta (cfr. o respectivo ponto 9.3.), “impende sobre o Município de Alenquer um complexo de deveres concretos, distribuídos por três dimensões complementares: a) Dimensão acústica (RGR): (i) instaurar procedimento de fiscalização e determinar medições acústicas nos locais visados; (ii)comparar os resultados com os valores limite do art. 11.º; (iii) desencadear medidas corretivas, cautelares ou contraordenacionais sempre que necessário.”.

De todo o modo, as providências decretadas pela sentença de 1ª instância [“Procedente o pedido de adoção de providência cautelar, e, em consequência, determina-se que o Município de Alenquer proceda à regulação provisória do tráfego de veículos pesados nas localidades de Passinha, Casal Machado e Casais Novos, nas vias indicadas – na localidade de Casal Machado, Rua do Batalheiro; na localidade de Casais Novos, Avenida da Juventude; e na localidade de Passinha, continuação da Avenida da Juventude –, prevendo a interdição da passagem de veículos pesados em tais vias no período noturno, e fixando o respetivo regime de fiscalização.”] não se fundam nestes poderes-deveres, nomeadamente no disposto no art. 27º, do RGR, relativo a medidas cautelares [“1 - As entidades fiscalizadoras podem ordenar a adopção das medidas imprescindíveis para evitar a produção de danos graves para a saúde humana e para o bem-estar das populações em resultado de actividades que violem o disposto no presente Regulamento. 2 - As medidas referidas no número anterior podem consistir na suspensão da actividade, no encerramento preventivo do estabelecimento ou na apreensão de equipamento por determinado período de tempo.” (sublinhados nossos)].

Tais providências assentarão nos poderes-deveres descrito no art. 10º n.º 2, do Código da Estrada [“Pode ainda ser condicionado por regulamento, com caráter temporário ou permanente, em todas ou apenas certas vias públicas, o trânsito de determinadas espécies de veículos ou dos utilizados no transporte de certas mercadorias.” (sublinhados nossos)], tendo, aliás, a sentença de 1ª instância afirmado (aquando da apreciação da excepção de incompetência material suscitada pela contra-interessada) que os tribunais administrativos não eram incompetentes para conhecer dos pedidos cautelares face às competências regulatórias dos Municípios no âmbito do trânsito.

Este art. 10º n.º 2 respeita à emissão de regulamento.

Ora, a condenação na acção principal do Município de Alenquer a emitir tal regulamento é regulada no art. 77º, do CPTA, de acordo com o qual (cfr. o respectivo n.º 2) o Tribunal limita-se a condenar a entidade competente à emissão do regulamento em falta (não fixa o seu conteúdo), fixando prazo para que a omissão seja suprida. Além disso, decorre deste normativo que não se pode condenar a Administração a emitir um regulamento se a sua emissão depender de uma avaliação de oportunidade que se enquadra na discricionariedade administrativa [pois determina-se no seu n.º 1 que a Administração só pode ser condenada a emitir regulamentos caso o Tribunal “verifique a existência de situações de ilegalidade por omissão das normas cuja adoção, ao abrigo de disposições de direito administrativo, seja necessária para dar exequibilidade a atos legislativos carentes de regulamentação.”], situação que in casu se verifica, pois ressalta do teor do referido art. 10º n.º 2 que foi deixado ao critério da Administração determinar os casos em que se justifica o condicionamento do trânsito. Ora, se é provável a improcedência da acção principal, inexiste fumus boni iuris.

Aliás, e tendo em conta a existência de condutas alternativas para minorar em grande medida ou mesmo suprimir os prejuízos que afectam os requerentes:

- como decorre da factualidade dada como assente nos n.ºs 27. a 31.;

- nomeadamente através da colocação de um novo pavimento (cfr. artigos 17º, 25º e 29º, do requerimento inicial, onde se alega que o mau pavimento das ruas em questão, com crateras, leva a um aumento exponencial do ruído, sendo certo que esta factualidade não consta dos factos provados, nem dos factos não provados), eventualmente complementada pela imposição de outra(s) medida(s), como a redução da velocidade,

cabe concluir que, se a solução para o problema desses danos não passa necessariamente pela emissão de uma norma (regulamento estradal), mas pode passar nomeadamente pela realização de obra(s) - ou seja, a emissão do regulamento não é um poder vinculado -, na acção principal o Tribunal não pode condenar o Município de Alenquer a emitir tal norma, pelo que não se encontra preenchido o requisito do fumus boni iuris.

E mesmo que, por hipótese, se considere como possível condenar na acção principal o Município de Alenquer a emitir um regulamento, nos termos do art. 10º n.º 2, do Código da Estrada, continua a não se verificar o fumus boni iuris.

Com efeito, e como acima referido, não estamos perante um litígio civilístico que oponha apenas os requerentes e a contra-interessada, mas perante um processo cautelar que depende de uma acção principal de condenação a uma actuação administrativa.

Ora, as providências decretadas pela sentença da 1ª instância irão provavelmente determinar que o tráfego de veículos pesados de e para a plataforma logística da contra-interessada, durante a noite, se passe a realizar por outras vias, eventualmente pela via indicada no n.º 15., dos factos provados, pois a sentença descrita no n.º 16 foi revogada por acórdão do TCA Sul de 6.6.2024, ou seja, tais providências não vão debelar os danos que têm sido causados por esse tráfego de veículos pesados, apenas irão transferir tais danos dos requerentes para os moradores dos arruamentos onde tais veículos pesados passarão a circular.

Dito por outros palavras, as providências decretadas pela sentença da 1ª instância não resolvem este problema de interesse público, pelo que não se pode considerar como provável que na acção principal o Tribunal irá condenar o Município de Alenquer a emitir um regulamento com tal conteúdo, por falta de adequação.

Acresce que, caso na acção principal o Tribunal se limite a condenar o Município de Alenquer a emitir as medidas adequadas a evitar a produção dos referidos danos graves para a saúde humana e para o bem-estar das populações provocados pela circulação dos mencionados veículos pesados, cabe àquele, de acordo com as valorações próprias do exercício da função administrativa, proceder à escolha das concretas medidas, pelo que também não se pode afirmar que estas provavelmente corresponderão às medidas decretadas pela sentença da 1ª instância, face ao que acima ficou explanado, o que se traduz na falta de fumus boni iuris - neste sentido, Ac. do STA de 1.2.2017, proc. n.º 01338/16:

Ora, dispõe a este propósito o art. 71º, do CPTA, o seguinte:

“(…)

2- Quando a emissão do ato pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do ato a praticar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato devido.

3- Quando tenha sido pedida a condenação à prática de um ato com um conteúdo determinado, mas se verifique que, embora seja devida a prática de um ato administrativo, não é possível determinar o seu conteúdo, o tribunal não absolve do pedido, mas condena a entidade demandada à emissão do ato em questão, de acordo com os parâmetros estabelecidos no número anterior.”.

Desta norma resulta que, estando em causa o exercício de poderes discricionários, o Tribunal não pode determinar o conteúdo do acto a praticar, apenas podendo explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do acto devido, pelo que, atenta a característica de instrumentalidade que caracteriza os processos cautelares, não podem nestes determinar-se, a título provisório, o conteúdo dos actos discricionários a praticar pela Administração, e sendo certo que esta falta de instrumentalidade se traduz na falta de fumus boni iuris.

Passamos de seguida a concretizar a nossa afirmação de que estão em causa estão poderes discricionários.

Ora, ainda que se considere provável, face a tal factualidade, condenar o Município de Alenquer na acção principal a instaurar procedimento de fiscalização e determinar a realização de medições acústicas nos locais visados, a verdade é a condenação do mesmo a instaurar de processo contra-ordenacional (e aplicação de sanções acessórias) e a aplicar medidas cautelares seria feita para a hipótese de os valores apurados nas medicações acústicas excedessem os valores limite, e sem

Ora, ainda que se considere provável, face a tal factualidade, condenar o Município de Alenquer na acção principal a instaurar procedimento de fiscalização e determinar a realização de medições acústicas nos locais visados, a verdade é a condenação do mesmo a instaurar de processo contra-ordenacional seria feita para a hipótese de os valores apurados nas medicações acústicas excedessem os valores limite, ou seja, a condenação na acção principal não poderia ir mais longe e, portanto.

ainda que se considere provável, face a tal factualidade, condenar o Município de Alenquer na acção principal a instaurar procedimento de fiscalização e determinar a realização de medições acústicas nos locais visados, a verdade é a condenação do mesmo a instaurar de processo contra-ordenacional seria feita para a hipótese de os valores apurados nas medicações acústicas excedessem os valores limite, ou seja, a condenação na acção principal não poderia ir mais longe e, portanto.

«A como se refere no acórdão ora proferido refere-se que , com o que se concorda até porque nos processos cautelares não é possível a realização de prova pericial (cfr. art. 118º n.º 3, parte final)

É neste ponto que assenta a nossa discordância, pois consideramos que não estão em causa poderes vinculados, mas sim poderes essencialmente discricionários, ou seja, poderes que implicam valorações próprias do exercício da função administrativa, em ordem à realização do interesse público vertido das normas em causa, não sendo possível afirmar que é provável que o Município de Alenquer, ao exercê-los, venha a fazê-lo no sentido preconizado na providência decretada pela sentença da 1ª instância, o que redunda em falta de instrumentalidade, a qual no âmbito dos processos cautelares se traduz na falta de fumus boni iuris.

Como a este propósito se referiu no Ac. do STA de 1.2.2017, proc. n.º 01338/16:

“III- Mas a procedência da acção referida em I somente trará a eliminação do acto dito em II e a condenação da Administração à prática do acto devido – consistente na reabertura do procedimento, com a imediata colheita do parecer obrigatório.

IV- Perante esse provável sentido decisório da acção principal, o meio cautelar que se lhe refere – e no qual se pede a condenação da Administração a autorizar provisoriamente a deslocalização da farmácia – não satisfaz o requisito da instrumentalidade dos procedimentos cautelares.

V- O que, por se estar perante um procedimento cautelar antecipatório, redunda na falta do «fumus boni juris», indispensável ao deferimento da providência.”.

Neste aresto escreveu-se a este propósito o seguinte:

“Nesta conformidade, os reflexos da provável eliminação do segundo acto – o único que parece ser impugnável com êxito – hão-de projectar-se no procedimento administrativo, e não na respectiva decisão. Aliás, seria ilógico, senão mesmo absurdo, que o tribunal, ao julgar a causa principal, ordenasse a retomada do procedimento e simultaneamente indicasse a decisão que haveria de culminá-lo, pois isso implicaria uma confusão entre os momentos preparatório e decisório.

É agora visível que a recorrente tem razão quando afirma, nas conclusões 7.ª a 9.ª da revista, que a providência decretada excede o efeito jurídico propiciado pela procedência da causa principal. Não tanto porque esse excesso advenha da natureza discricionária dos poderes exercitáveis ao decidir-se o pedido de transferência da farmácia. O TCA assinalou, e bem, que aquela natureza não impede, em absoluto, a adopção de providências antecipatórias; embora silenciasse que tal adopção não pode basear-se numa pura e simples substituição do tribunal à Administração – em termos de judicialmente se definir o que deverá ser discricionariamente definido – visto que uma adopção dessas só pode suportar-se na elevada probabilidade (art. 120º, n.º 1, do CPTA) de que a Administração, ao exercer os poderes discricionários, venha a fazê-lo no sentido já preconizado na providência antecipatória.

Assim, o referido excesso, violador da instrumentalidade dos procedimentos cautelares, consiste no facto deste meio instrumental conceder à requerente mais do que ela, num juízo de probabilidade, poderá obter na acção; pois a providência antecipa-lhe um deferimento que os autos principais, «primo conspectu», não lhe facultarão.

Dir-se-á que não é assim, já que, suprimido o segundo acto e retomado o procedimento, ele há-de finalizar-se por algum acto, porventura de deferimento do pedido de deslocalização da farmácia. Mas este hipotético resultado, vantajoso para a recorrida, ultrapassa a definição jurídica – ou o âmbito do caso julgado – com que, provavelmente, findará a acção principal. E, a manter-se a providência decretada, teríamos que o meio cautelar dos autos não serviria a acção impugnatória, de que depende, mas já o procedimento administrativo, ulteriormente em curso – solução que é inadmissível e processualmente ilegal.

Em suma: (…) se é provável a procedência do ataque a este último, também parece certo que os efeitos jurídicos disso se repercutirão apenas no procedimento administrativo, que terá de ser reatado; pelo que a pronúncia judicial a emitir na lide principal acerca do «acto devido» ficará muito aquém do momento propriamente decisório do procedimento administrativo. Sendo assim, a providência solicitada e concedida pelas instâncias não apresenta, «prima facie», um requisito dos procedimentos cautelares – o de que a providência solicitada harmoniosamente sirva e garanta o exacto efeito jurídico que a acção principal, «probabiliter», atingirá. O que redunda no seguinte: se o direito a exercer no meio cautelar antecipatório e na acção final tem de ser o mesmo – sem o que não faria sentido falar-se em antecipação – a impossibilidade de que a acção assegure tal direito veda uma sua afirmação cautelar e provisória. E é agora manifesto que as instâncias anteciparam um «acto devido» que, aparentemente, a acção principal não poderá impor.

Donde se conclui que a recorrida não logrou demonstrar o «fumus boni juris». Se é certo que o modo como ela apresentou o dissídio permite acreditar que a acção impugnatória procederá, também é claro que dificilmente essa procedência será total. E tudo leva a crer que as consequências desse êxito somente parcial se desviam, em muito, da providência pedida, por forma a retirar-lhe a instrumentalidade de que ela necessita para poder vingar.

E, assente a falta do requisito denominado «fumus boni juris», o presente meio cautelar está imediatamente condenado ao insucesso, sendo ocioso prosseguir na análise dos demais requisitos de que dependeria o seu deferimento.” (sublinhados nossos).

E mesmo que se considerasse possível condenar na acção principal o Município de Alenquer a emitir um regulamento, nos termos do art. 10º n.º 2, do Código da Estrada, não se pode considerar como provável que fosse condenado a emiti-lo ir emitir um regulman

Acresce que, como acima referido, não estamos perante um litígio civilístico que oponha apenas os requerentes titulares dos direitos de personalidade que se encontram a ser violados e a contra-interessada, mas perante um processo cautelar que depende de uma ação principal de condenação a uma actuação administrativa.

Dito por outros palavras, as providências decretadas pela sentença da 1ª instância não resolvem este problema de interesse público, pelo que não se pode considerar como provável que na acção principal o Tribunal irá condenar o Município de Alenquer a emitir um regulamento com tal conteúdo ou que, caso apenas o condene a emitir as medidas adequadas a evitar a produção de danos graves para a saúde humana e para o bem-estar das populações em resultado do ruído provocado pela circulação de tais veículos pesados [após realização de medições acústicas nos locais visados], cabendo a este, de acordo com as valorações próprias do exercício da função administrativa, proceder à escolha da concretas medidas, que tais medidas se traduziriam nas medidas decretadas pela sentença da 1ª instância.

Estando, portanto, em causa poderes essencialmente discricionários, ou seja, poderes que implicam valorações próprias do exercício da função administrativa, em ordem à realização do interesse público vertido nas normas em causa, não é possível afirmar que é provável que o Município de Alenquer, ao exercê-los, venha a fazê-lo no sentido preconizado nas providências decretadas pela sentença da 1ª instância, o que redunda em falta de instrumentalidade, a qual no âmbito dos processos cautelares se traduz na falta de fumus boni iuris.

Ora, a condenação na acção principal do Município de Alenquer a emitir tal regulamento é regulada no art. 77º, do CPTA, de acordo com o qual (cfr. o respectivo n.º 2) o Tribunal limita-se a condenar a entidade competente à emissão do regulamento em falta (não fixa o seu conteúdo), fixando prazo para que a omissão seja suprida. Além disso, decorre deste normativo que não se pode condenar a Administração a emitir um regulamento se a sua emissão depender de uma avaliação de oportunidade que se enquadra na discricionariedade administrativa [pois determina-se no seu n.º 1 que a Administração só pode ser condenada a emitir regulamentos caso o Tribunal “verifique a existência de situações de ilegalidade por omissão das normas cuja adoção, ao abrigo de disposições de direito administrativo, seja necessária para dar exequibilidade a atos legislativos carentes de regulamentação.”], situação que in casu se verificará, pois, e para além da factualidade dada como assente nos n.ºs 27. a 31., verifica-se que do alegado no requerimento inicial resulta que podem existir condutas alternativas para minorar em grande medida os prejuízos alegados pelos requerentes, nomeadamente a colocação de um novo pavimento (cfr. artigos 17º, 25º e 29º, do requerimento inicial, onde se alega que o mau pavimento das ruas em questão, com crateras, leva a um aumento exponencial do ruído, sendo certo que esta factualidade não consta dos factos provados, nem dos factos não provados), eventualmente complementado pela imposição de outra(s) medida(s), como a redução da velocidade.

Dito por outras palavras, se a solução para o problema dos danos provocados aos requerentes não passa necessariamente pela emissão de uma norma (regulamento estradal), mas pode passar nomeadamente pela realização de obra(s), o Tribunal na acção principal não pode condenar o Município de Alenquer a emitir o referido regulamento, pois a sua emissão depende de uma avaliação de oportunidade que se enquadra na discricionariedade administrativa, o que implica que não se possa afirmar que é provável a procedência da acção principal, ou seja, não se encontra preenchido o requisito do fumus boni iuris.

Aliás, e tendo em conta a existência de condutas alternativas para minorar em grande medida os prejuízos alegados pelos requerentes:

- como decorre da factualidade dada como assente nos n.ºs 27. a 31.;

- nomeadamente através da colocação de um novo pavimento (cfr. artigos 17º, 25º e 29º, do requerimento inicial, onde se alega que o mau pavimento das ruas em questão, com crateras, leva a um aumento exponencial do ruído, sendo certo que esta factualidade não consta dos factos provados, nem dos factos não provados), eventualmente complementado pela imposição de outra(s) medida(s), como a redução da velocidade,

cabe concluir que, se a solução para o problema dos danos provocados aos requerentes não passa necessariamente pela emissão de uma norma (regulamento estradal), mas pode passar nomeadamente pela realização de obra(s), o Tribunal na acção principal não pode condenar o Município de Alenquer a emitir o referido regulamento, pois a sua emissão depende de uma avaliação de oportunidade que se enquadra na discricionariedade administrativa, o que implica que não se possa afirmar que é provável a procedência da acção principal, ou seja, não se encontra preenchido o requisito do fumus boni iuris.

E mesmo que se considere como possível condenar na acção principal o Município de Alenquer a emitir um regulamento, nos termos do art. 10º n.º 2, do Código da Estrada, com um conteúdo equivalente ao das providências cautelares decretadas pela sentença da 1ª instância, continua a não se verificar o fumus boni iuris.

Acresce que, caso na acção principal o Tribunal se limite a condenar o Município de Alenquer a emitir as medidas adequadas a evitar a produção dos referidos danos graves para a saúde humana e para o bem-estar das populações provocados pela circulação dos mencionados veículos pesados, cabendo àquele, de acordo com as valorações próprias do exercício da função administrativa, proceder à escolha das concretas medidas, também não se pode afirmar que estas provavelmente corresponderão às medidas decretadas pela sentença da 1ª instância, face ao que acima ficou explanado. Estando, portanto, em causa poderes essencialmente discricionários, não é possível afirmar que é provável que o Município de Alenquer, ao exercê-los, venha a fazê-lo no sentido preconizado nas providências decretadas pela sentença da 1ª instância, o que redunda em falta de instrumentalidade, a qual no âmbito dos processos cautelares se traduz na falta de fumus boni iuris.

Como a este propósito se referiu no Ac. do STA de 1.2.2017, proc. n.º 01338/16:

“III- Mas a procedência da acção referida em I somente trará a eliminação do acto dito em II e a condenação da Administração à prática do acto devido – consistente na reabertura do procedimento, com a imediata colheita do parecer obrigatório.

IV- Perante esse provável sentido decisório da acção principal, o meio cautelar que se lhe refere – e no qual se pede a condenação da Administração a autorizar provisoriamente a deslocalização da farmácia – não satisfaz o requisito da instrumentalidade dos procedimentos cautelares.

V- O que, por se estar perante um procedimento cautelar antecipatório, redunda na falta do «fumus boni juris», indispensável ao deferimento da providência.”.

Neste aresto escreveu-se a este propósito o seguinte:

“Nesta conformidade, os reflexos da provável eliminação do segundo acto – o único que parece ser impugnável com êxito – hão-de projectar-se no procedimento administrativo, e não na respectiva decisão. Aliás, seria ilógico, senão mesmo absurdo, que o tribunal, ao julgar a causa principal, ordenasse a retomada do procedimento e simultaneamente indicasse a decisão que haveria de culminá-lo, pois isso implicaria uma confusão entre os momentos preparatório e decisório.

É agora visível que a recorrente tem razão quando afirma, nas conclusões 7.ª a 9.ª da revista, que a providência decretada excede o efeito jurídico propiciado pela procedência da causa principal. Não tanto porque esse excesso advenha da natureza discricionária dos poderes exercitáveis ao decidir-se o pedido de transferência da farmácia. O TCA assinalou, e bem, que aquela natureza não impede, em absoluto, a adopção de providências antecipatórias; embora silenciasse que tal adopção não pode basear-se numa pura e simples substituição do tribunal à Administração – em termos de judicialmente se definir o que deverá ser discricionariamente definido – visto que uma adopção dessas só pode suportar-se na elevada probabilidade (art. 120º, n.º 1, do CPTA) de que a Administração, ao exercer os poderes discricionários, venha a fazê-lo no sentido já preconizado na providência antecipatória.

Assim, o referido excesso, violador da instrumentalidade dos procedimentos cautelares, consiste no facto deste meio instrumental conceder à requerente mais do que ela, num juízo de probabilidade, poderá obter na acção; pois a providência antecipa-lhe um deferimento que os autos principais, «primo conspectu», não lhe facultarão.

Dir-se-á que não é assim, já que, suprimido o segundo acto e retomado o procedimento, ele há-de finalizar-se por algum acto, porventura de deferimento do pedido de deslocalização da farmácia. Mas este hipotético resultado, vantajoso para a recorrida, ultrapassa a definição jurídica – ou o âmbito do caso julgado – com que, provavelmente, findará a acção principal. E, a manter-se a providência decretada, teríamos que o meio cautelar dos autos não serviria a acção impugnatória, de que depende, mas já o procedimento administrativo, ulteriormente em curso – solução que é inadmissível e processualmente ilegal.

Em suma: (…) se é provável a procedência do ataque a este último, também parece certo que os efeitos jurídicos disso se repercutirão apenas no procedimento administrativo, que terá de ser reatado; pelo que a pronúncia judicial a emitir na lide principal acerca do «acto devido» ficará muito aquém do momento propriamente decisório do procedimento administrativo. Sendo assim, a providência solicitada e concedida pelas instâncias não apresenta, «prima facie», um requisito dos procedimentos cautelares – o de que a providência solicitada harmoniosamente sirva e garanta o exacto efeito jurídico que a acção principal, «probabiliter», atingirá. O que redunda no seguinte: se o direito a exercer no meio cautelar antecipatório e na acção final tem de ser o mesmo – sem o que não faria sentido falar-se em antecipação – a impossibilidade de que a acção assegure tal direito veda uma sua afirmação cautelar e provisória. E é agora manifesto que as instâncias anteciparam um «acto devido» que, aparentemente, a acção principal não poderá impor.

Donde se conclui que a recorrida não logrou demonstrar o «fumus boni juris». Se é certo que o modo como ela apresentou o dissídio permite acreditar que a acção impugnatória procederá, também é claro que dificilmente essa procedência será total. E tudo leva a crer que as consequências desse êxito somente parcial se desviam, em muito, da providência pedida, por forma a retirar-lhe a instrumentalidade de que ela necessita para poder vingar.

E, assente a falta do requisito denominado «fumus boni juris», o presente meio cautelar está imediatamente condenado ao insucesso (…)” (sublinhados nossos).»