0403/11.5BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

Não é de admitir o recurso de revista de decisão unânime dos tribunais de instância sobre questão relativa à caducidade do direito de acção, quer por estar aparentemente correcta quer por falta de importância fundamental.

Acordam, em «apreciação preliminar», na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A..., S.A., B..., S.A., C..., S.A., e D..., S.A. - autoras da presente acção administrativa «comum» - vêm, invocando o artigo 150º do CPTA, interpor recurso de «revista» do acórdão do TCAN - de 05.04.2024 - que negando provimento à sua «apelação» manteve na ordem jurídica a decisão pela qual o TAF de Penafiel - saneador-sentença de 14.05.2020 - absolveu da instância as entidades demandadas - ESTADO PORTUGUÊS e AGÊNCIA PORTUGUESA DO AMBIENTE, I.P. - com fundamento no julgamento de procedência da questão da caducidade do direito de acção. Alegam que o recurso de revista deve ser admitido em nome da «necessidade de uma melhor aplicação do direito» e em nome da «importância fundamental» da questão. Não foram apresentadas quaisquer contra-alegações. 2. Dispõe o nº1, do artigo 150º, do CPTA, que « [d] as decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». Deste preceito extrai-se, assim, que as decisões proferidas pelos TCA’s, no uso dos poderes conferidos pelo artigo 149º do CPTA - conhecendo em segundo grau de jurisdição - não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário, dado a sua admissibilidade apenas poder ter lugar: i) Quando esteja em causa apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental; ou, ii) Quando o recurso revelar ser claramente necessário para uma melhor aplicação do direito. 3. Na presente acção - então dita «comum» - as autoras demandaram as duas entidades rés pedindo ao tribunal - com fundamento em responsabilidade contratual - a sua condenação a pagar-lhes a quantia de 4.947.147,37€ correspondente aos sobrecustos que suportaram na execução do contrato de empreitada - no período de Julho de 1995 a Maio de 1996 - acrescida de juros à taxa legal - desde a data de citação dos réus pelo tribunal arbitral, ou seja, desde 17.02.1997 - até à data da respectiva sentença. Importa sublinhar que o contrato de empreitada em causa foi celebrado - entre as actuais partes processuais - em 09.12.1991, e a presente acção veio a ser intentada após acórdão deste STA [de 28.04.2005] que confirmou a sentença de anulação [de 18.12.2003] do acórdão arbitral [de 15.10.2001] com base em incompetência material do tribunal arbitral, e após a propositura de uma «1ª acção administrativa» [em 05.03.2007] com objecto semelhante à presente e que veio a terminar mediante acórdão do tribunal de apelação [de 19.01.2011] que revogou parcialmente a sentença de 1ª instância [de 04.11.2008] mas manteve a sua decisão de absolvição das entidades rés da instância apenas com base na preterição da necessária tentativa de conciliação [e não também com base em caducidade do direito de acção] . Na presente acção [intentada em 08.02.2011, após «tentativa de realização da diligência» cuja falta levou à absolvição da instância, a qual foi negada em face da revogação dos artigos 260º e 264º do DL nº59/99 , de 02.03] , o tribunal de 1ª instância - TAF de Penafiel - decidiu - em sede de saneador - julgar procedente a questão da caducidade do direito de acção, considerando, por via disso, prejudicado o conhecimento da questão da preterição da dita tentativa de conciliação, e assim, nessa base, absolveu da instância as duas entidades demandadas. O tribunal de 2ª instância - TCAN - negou provimento à apelação das autoras e manteve a decisão tomada na sentença recorrida. Para tanto, apreciou a título prévio a questão da preterição da tentativa de conciliação extrajudicial - cujo conhecimento tinha sido «considerado prejudicado» na sentença -, tendo concluído que a mesma não obstava à presente acção. No respectivo acórdão, após se ter enquadrado as questões suscitadas na alegação, e referido significativa jurisprudência e doutrina em prol do decidido na sentença, diz-se, além do mais, o seguinte: «Não é despicienda a alegação, pelos recorrentes, quer do princípio pro accione , quer do direito fundamental, da ordem dos direitos liberdades e garantias, ao acesso à justiça e à tutela jurisdicional efectiva [artigos 20º e 268º da CRP] ou, melhor dizendo, do princípio constitucional que lhe subjaz. A tal alegação, respondemos que é preciso ter presente que não são apenas estes os princípios constitucionais que concorrem para a formação da ponderação de interesses públicos, desígnios políticos e princípios constitucionais que o legislador ordinário sempre faz. Desde logo, concorrem também, na formação de normas com a natureza hierárquica de lei ordinária, como são as normas do CPC e do CC aqui aplicadas, o princípio da segurança jurídica no Estado de Direito e o princípio da autonomia privada - subjacente ao princípio jus-processual do dispositivo. Nenhum destes princípios é absoluto, todos sofrem alguma contracção na conjugação entre os interesses e princípios constitucionais que se apresentam ao legislador. Ora, o respeito por princípios e ou direitos subjectivos radicados na própria Constituição, como são os direitos liberdades e garantias, apenas demanda que a conformação, em concreto, da realização de cada um desses princípios e direitos, pela lei ordinária, não seja tal que, por desproporcionada, teleologicamente injustificada ou lesiva do seu núcleo essencial, se mostre incompatível, na prática, com a efectiva vigência desse princípio ou direito fundamental no todo da ordem jurídica. Assim é que ninguém ousará sustentar que é violado o princípio do acesso à tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos quando para o exercício de quaisquer direitos subjectivos em maior ou menor medida disponíveis é, pelo legislador, fixado um prazo peremptório, findo o qual, se não exercido, o direito ou o direito à acção correspondente se extingue. Tal é um imperativo do princípio da segurança jurídica no Estado de Direito. Pois bem, não é mais do que essa legítima e constitucionalmente insuspeita ponderação o que ocorre quando o legislador do artigo 327º nº2 do CC , aplicável à caducidade do direito a propor determinada acção ex vi artigo 332º nº1 do mesmo diploma, exige que a absolvição da instância não tenha sido imputável ao autor, e quando o artigo 289º nº2 do CPC [o antigo, vigente ao tempo da instauração da segunda e presente acção] ressalva tal condição ao dispor que o aproveitamento dos efeitos civis da propositura da primeira acção não pode prejudicar o disposto na lei civil quanto à prescrição e a caducidade , ressalva, esta, da qual decorre a interpretação que daquela norma, do CPC, fez a sentença recorrida. Pelo exposto, é negativa a resposta deste tribunal à […] questão da interpretação feita na sentença recorrida à conjugação dos artigos 289º nº2 do CPC [antigo] e 327º nº2 ex vi 332º nº1, ambos do CC, pois é conforme ao direito e não padece da apontada incompatibilidade com o direito fundamental ao acesso à Justiça [artigo 20º da CRP] e ao princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados. […] ». E ainda: «Na verdade, posto que estamos no domínio do dispositivo e da autonomia das partes, a imputabilidade aqui preconizada basta-se com a etiologia objectiva, isto é, um facto causador da absolvição da instância e redutível a uma conduta activa ou omissiva do autor, em conjugação com um juízo de exigibilidade, quer dizer, a absolvição da instância não será imputável ao autor, para os efeitos do disposto no artigo 327º nº3 ex vi 332º nº1 do CC , sempre que, tendo em conta a sua natureza e as concretas circunstâncias em que ocorreu, não for exigível ao autor representar a necessidade desses acto ou omissão para ficarem reunidos os pressupostos processuais cuja falta tiver determinado a absolvição da instância. Esta abordagem, se bem que diversa daquela em que labora a sentença recorrida, nem por isso resultará - por regra - em diversos juízos sobre a imputabilidade em casos concretos, pois a matéria do juízo é a mesma, só a chave ou a linguagem de leitura é outra. Ali a causalidade e culpa, aqui a causalidade e um critério de exigibilidade. Munidos desta outra chave, apreciemos a argumentação apresentada dos recorrentes em ordem a não lhes ser imputável a absolvição da instância na acção administrativa comum nº 140/07.5BELLE . […] Quem tem de fazer o juízo de exigibilidade, acima caracterizado em abstracto, relativamente ao facto de os autores não terem, antes de instaurada a acção nº140/07, requerido a tentativa de conciliação junto do Conselho Superior das Obras Públicas, é, obviamente, o tribunal recorrido, perante o qual foi instaurada a presente acção, mediante a qual os autores pretendem valer-se dos efeitos civis da instauração a tempo daquela outra […] Enfim, em nada a realização da tentativa de conciliação no processo arbitral tornava duvidosa ou, ao menos, juridicamente discutível a necessidade de cumprir com o pressuposto processual da tentativa de conciliação perante o Concelho Superior de Obras Públicas imperativamente exigida - passe a redundância - em qualquer daqueles diplomas que sucessivamente vigoraram, pelo que […] era exigível aos réus representarem-se a necessidade de cumprirem com o pressuposto processual daquela tentativa de conciliação. […] Mesmo que seja desproporcionada a qualificação da omissão dos réus como manifesta incúria, sempre é certo que vigorava uma norma legal imperativa, cujo desígnio era, inequivocamente, obrigar as partes à mediação prévia de um órgão colegial da Administração, especial e tecnicamente habilitado para o efeito, a fim de se diminuir quanto possível o assoberbamento dos tribunais com acções de objecto fáctico assaz técnico e de difícil abordagem directa por um juiz. Tais imperatividade e desígnio proscreviam, inequivocamente, aos autores, qualquer veleidade de discernirem caso a caso a utilidade ou inutilidade da tentativa prévia de conciliação. Assim, tão pouco a alegadamente habitual inutilidade da diligência omissa permite fazer qualquer juízo de inexigibilidade da consciência da obrigatoriedade normativa da sua realização. […] O acórdão do TCAS, de 19.01.2011, que, na acção administrativa comum nº 140/07.5BELLE , absolveu os réus da instância por falta de cumprimento prévio do artigo 260º do RJEOP aprovado pelo DL 59/99 […] importa ter presente que só a decisão sobre a relação material controvertida pode formar autoridade de caso julgado fora do processo em que foi proferida. […]. Tal é o que resulta do confronto entre os nºs 1 dos artigos 619º e 620º do CPC . Os pressupostos processuais são condição de se estabelecer a relação processual. Como tal, a sua apreciação apenas é susceptível de fazer caso julgado formal. Por fim, mas não por último, o sobredito argumento releva de uma confusão entre a excepção dilatória que seria a inadmissibilidade legal da instauração de uma nova acção com idêntico objecto - excepção suscitada com fundamento no incumprimento do pressuposto processual da prévia tentativa de conciliação que já vimos improceder quanto à presente acção - e a procedência da excepção da caducidade do direito litigado. Ora, o que aqui e agora está a ser discutido não é a admissibilidade desta acção, mas sim e apenas a caducidade do direito seu objecto. Assim, tão pouco foi por desrespeitar a autoridade de caso julgado formado na acção nº 140/07.5BELLE que a sentença recorrida errou de direito ao julgar verificada a caducidade do direito e acção. […] ». Novamente as autoras e apelantes discordam, e pedem revista do assim decidido pelo tribunal de apelação apontando «erro de julgamento de direito» ao respectivo acórdão, e culminam pedindo a revogação do mesmo e a baixa dos autos ao TAF «por falta de verificação da preterição da tentativa de conciliação extrajudicial e da caducidade do direito de acção». Alegam, para tanto, que considerando os factos provados não se pode concluir - como se fez no acórdão recorrido - que a causa da absolvição da instância na 1ª acção administrativa - que precedeu a presente acção - seja imputável às autoras - ora recorrentes - e que, deste jeito, a interpretação feita no acórdão recorrido das normas conjugadas do nº2 do artigo 289º, do antigo CPC, nº3 do artigo 327º , e nº1 do artigo 332º do CC - segundo a qual os efeitos civis derivados da proposição da primeira acção não se mantêm caso a causa da absolvição da instância nessa acção seja imputável ao autor, ainda que a segunda acção seja proposta no prazo de 30 dias previsto no nº2 do artigo 289º do antigo CPC - é inconstitucional por violação do princípio do acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efectiva [artigo 20º da CRP] . E insistem que em face da decisão do tribunal de apelação [de 19.01.2011] - que decidiu absolver as entidades rés da instância por considerar verificada a excepção de preterição da tentativa de conciliação prevista no RJEOP - elas usaram da faculdade prevista no nº1 do artigo 289º do anterior CPC tendo apresentado, atempadamente, a presente acção, com o mesmo objecto da anterior. Compulsados os autos, importa apreciar «preliminar e sumariamente», como compete a esta Formação , se estão verificados os «pressupostos» de admissibilidade do recurso de revista - referidos no citado artigo 150º do CPTA - ou seja, se está em causa uma questão que «pela sua relevância jurídica ou social» assume «importância fundamental», ou se a sua apreciação por este Supremo Tribunal é «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». Feita uma tal apreciação, impõe-se-nos concluir pela não verificação dos pressupostos para a admissão desta pretensão de revista. Desde logo, e apesar de as recorrentes sublinharem a complexidade jurídica do caso, o certo é que está ainda substancialmente em causa uma questão relativa à caducidade do direito de acção, ou seja, uma questão por demais escalpelizada na jurisprudência e na doutrina, e, assim, não «claramente carente» de nova abordagem. Aliás, uma nova abordagem a aditar às várias que este litígio já teve, porquanto, e para além de uma «decisão arbitral», já deu azo - segundo a informação das próprias recorrentes - a sete «decisões judiciais». Não será, assim, a importância fundamental da questão a exigir, quer sob o ponto de vista jurídico quer social, a admissão da presente pretensão de revista. O núcleo das actuais alegações de revista contendem - como decorre do já referido - com a questão da imputabilidade ou não às ora recorrentes do facto causador da «decisão de absolvição da instância no âmbito da 1ª acção administrativa», e, bem assim, com a interpretação e aplicação das pertinentes normas legais - mormente artigos 289º, nº2, do anterior CPC, 327º, nº3, e 332º, nº1, do CC - que foi realizada pelas instâncias, sobretudo pelo acórdão ora recorrido. Ora, apesar de alguma discrepância entre este acórdão e a sentença no que se refere à abordagem da natureza e sentido daquela «imputabilidade», o certo é que as decisões dos tribunais de instância são fundamentalmente coincidentes, e tanto no sentido decisório como na sua fundamentação. Naturalmente que elas são passíveis de crítica jurídica como vem vertida nas alegações da «revista», mas verdadeiramente, e após a ponderação que a lei nos exige, «preliminar e sumária», importa concluir que não detectamos no acórdão recorrido qualquer erro jurídico manifesto, que imponha a admissão da pretensão de revista em nome da clara necessidade de melhor aplicação o direito . Aliás, encontra-se bastante bem alicerçado em jurisprudência e doutrina, e conclui de forma aparentemente correcta. Também a invocação da «inconstitucionalidade da aplicação da lei feita no acórdão ora recorrido» não é bastante, por si só, para impor essa admissão, uma vez que, como frequentemente tem sido decidido por esta Formação , eventuais inconstitucionalidades não constituem por si só objecto próprio do recurso de revista por sempre poderem ser colocadas separadamente ao Tribunal Constitucional. Na verdade, relativamente a tais questões o tribunal de revista não pode assegurar as finalidades inerentes à razão de ser desse recurso excepcional, isto é, de, em termos finais, decidir litígios, ou orientar, ou definir, interpretações para futuras decisões de casos semelhantes no âmbito daquilo que constituem as matérias da sua competência especializada, já que, em sede de controlo da constitucionalidade das normas, e interpretações normativas feitas, a última palavra caberá, sempre, ao Tribunal Constitucional. Tanto basta para que este recurso de revista não deva ser admitido. Nestes termos, e de harmonia com o disposto no artigo 150º do CPTA, acordam os juízes desta formação em não admitir a revista. Custas pelas recorrentes. Na sequência do que já foi decidido no acórdão aqui recorrido, considerando a adequada conduta processual das partes, bem como o concreto valor das custas a suportar, a final, pelas recorrentes, no seu decaimento total, valor que se mostra desproporcionado, entendemos, nos termos do artigo 6º nº7 do RCP, dispensá-las, na sua totalidade, do pagamento do remanescente da taxa de justiça devida. Lisboa, 12 de Setembro de 2024. – José Veloso (relator) – Teresa de Sousa – Fonseca da Paz.