010/19.4BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Sendo muito alargado o âmbito subjetivo do Movimento, por envolver um elevado número de Magistrados, foi devidamente salvaguardado que existem lugares que vão sendo libertados e que serão a preencher na sequência do próprio Movimento, por se tratar de um procedimento que é ele próprio dinâmico, decorrente da sua própria natureza, sem que a Entidade Demandada possa antecipar, rigorosamente, todos e cada um dos lugares que serão preenchidos, por tal depender, grosso modo, não apenas do número de lugares, mas da própria escolha pessoal dos Magistrados.

II- A presente ação não visa a impugnação de qualquer norma do Regulamento do Movimento, prevista em geral ou em abstrato, nem se destina a apreciar a legalidade de situações hipotéticas e colocadas em abstrato, sem qualquer concretização no Movimento em concreto, por nem sequer ser alegado pelo Autor que tenham ficado vagas por preencher ou que tenham sido criadas mais vagas na pendência do Movimento.

III- O Autor não lograr alegar que tenha sido praticada, em concreto, qualquer atuação arbitrária no âmbito do Movimento para que se possa colocar a pretensa violação da margem de livre decisão administrativa que efetivamente assiste à Entidade Demandada quanto à definição do número de vagas a criar ou preencher, ou a extinguir, assim como, quanto aos locais, o seu conteúdo funcional, o fim de destacamentos, entre outras situações, já que todas essas escolhas e decisões são tomadas em função das necessidades de serviço concretamente colocadas, cujo juízo é do foro eminentemente administrativo, cujo controlo judicial é limitado a casos de erro grosseiro ou manifesto ou de violação das dimensões da legalidade aplicável, que também não se mostra sequer alegado.

IV- O Autor não põe em crise a fundamentação do resultado da aplicação da deliberação impugnada, isto é, a fundamentação do Movimento dos magistrados, mas sim a fundamentação da deliberação que fixa as regras, número de vagas ou lugares a extinguir, o que se prende diretamente com o exercício da liberdade de decisão administrativa.

V- As vagas abertas e os lugares a extinguir foram devidamente publicitados e levados ao conhecimento dos interessados, inclusivamente, mediante a elaboração de Listas nominativas, em momento prévio ao Movimento, além de que depois de realizado o Movimento, terem ocorrido outros momentos de publicitação, no referente ao Anteprojeto e à Proposta de Movimento, respetivamente, o que permite afirmar que não existiu uma decisão surpresa ou que os respetivos magistrados não estivessem a contar, nem ainda, que os magistrados afetados pela extinção do lugar de Auxiliar estivessem impedidos de se pronunciar ou de requerer o que tivessem por conveniente.

Espécie: Ações Administrativas de Atos dos Órgãos Superiores do Estado

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. O SINDICATO DOS MAGISTRADOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO, melhor identificado nos autos, intentou neste Supremo Tribunal Administrativo (STA), contra o CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO (CSMP), a presente ação administrativa de impugnação da deliberação deste órgão, datada de .../.../2018, que aprova o movimento ordinário dos magistrados do Ministério Público, pedindo a sua anulação e a de todos os atos administrativos subsequentes àquele no âmbito deste movimento, cumulando este pedido com o da condenação da Entidade Demandada a repor a situação que existiria se o ato impugnado não tivesse sido praticado.

Invoca, em síntese, como fundamentos do pedido (i) a ausência de definição e clareza das regras do concurso e dos critérios de colocação dos magistrados do Ministério Público, impossibilitando, em alguns casos, que estes saibam, concretamente, os lugares e em que condições concorrem, com violação dos princípios da confiança, da igualdade, da estabilidade e da segurança e, bem assim, (ii) a violação da margem de livre decisão administrativa, (iii) a violação do dever de fundamentação, bem como, (iv) a preterição do direito de audiência prévia quanto à extinção de lugares e à alteração, sem mais, do conteúdo funcional dos magistrados que são confrontados com o desempenho de funções para a quais não concorreram.

2. Citada a Entidade Demandada, a mesma veio apresentar contestação na qual contraditou os fundamentos da presente ação administrativa, impugnando os factos articulados pelo Autor e sustentando que a deliberação impugnada não padece de nenhum dos vícios que por este lhe são assacados.

Conclui pela improcedência da ação e, consequentemente, pela sua absolvição do pedido.

3. Citados os Contrainteressados, mediante anúncio, nos termos do disposto no artigo 81.º, n.º 5 do CPTA, os mesmos não contestaram.

4. Por despacho da Relatora, de 16/05/2024, fornecendo os autos os elementos necessários para a decisão e não havendo diligências instrutórias a efetuar, foi dispensada a realização da audiência prévia (artigo 87.º-B, n.º 2, do CPTA).

5. Este é o momento de proceder ao saneamento processual e, na medida em que o estado do processo o permita, conhecer do mérito da causa, nos termos do disposto no artigo 88.º do CPTA.

6. O processo vai sem vistos dos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, mas com prévio envio do projeto de acórdão, à conferência para julgamento.

II. SANEAMENTO PROCESSUAL

7. O Tribunal é competente, nos termos do artigo 24.º, n.º 1, alínea a), subalínea ix) do ETAF.

8. As partes têm personalidade e capacidade judiciárias, são legítimas e encontram-se devidamente representadas.

9. A ação administrativa é o meio próprio.

Do valor da causa:

10. Nos termos do disposto nos artigos 31.º e 34, n.º 2, do CPTA e artigos 303.º, n.º 1, 305.º e 306.º do CPC, fixa-se o valor da ação em € 30.000,01.

11. Não existem quaisquer nulidades que invalidem o processo.

III. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DA CAUSA - QUESTÕES A APRECIAR

12. Nos presentes autos, nos termos invocados pelas partes nos respetivos articulados, incumbe a este STA decidir, segundo uma ordem lógica e prioritária de conhecimento:

A) Da ilegalidade da deliberação do CSMP, de .../.../2018, relativa ao anúncio do Movimento de Magistrados do Ministério Público de 2018, com fundamento em:

(i) Violação dos princípios da confiança, da igualdade, da estabilidade e da segurança por ausência de definição e clareza das regras do concurso e dos critérios de colocação dos magistrados do Ministério Público;

(ii) Violação da margem de livre decisão administrativa;

(iii) Violação do dever de fundamentação;

(iv) Preterição do direito de audiência prévia.

B) Da ilegalidade dos atos consequentes e do pedido de condenação a repor a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

13. Considerando o alegado pelas partes e a suficiência dos elementos probatórios produzidos nos autos, com relevo para a decisão a proferir, julga-se provada a seguinte matéria de facto:

A) Em .../.../2018 o Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) deliberou proceder, “até ao final do ano de 2018, ao movimento ordinário de magistrados do Ministério Público, abrangendo transferências e eventuais promoções a procurador-geral adjunto, transferências, colocações e eventuais promoções a procurador da República e, ainda, transferências e colocações de procuradores-adjuntos”, constando da referida Deliberação, o seguinte teor:

“(…) 1. LUGARES PARA PROVIMENTO

Os lugares a serem preenchidos por transferência, por promoção e em primeira colocação, para além dos que resultarem do próprio movimento, e sem prejuízo do disposto no n.º 4 do art. 15.º do Regulamento de Movimentos de Magistrados do Ministério Público constarão do Aviso a publicar nos termos do artigo 20.º do Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República.

2. PROMOÇÕES

A- A promoção à categoria Procurador-Geral-Adjunto faz-se por mérito.

B- A promoção à categoria de Procurador da República faz-se por via de concurso ou por via de antiguidade.

(…)

3. TRANSFERÊNCIAS

A- No provimento por transferência de procuradores-gerais adjuntos o critério de colocação é o da antiguidade.

B- No provimento por transferência para os lugares de Procurador da República (…) aplicar-se-ão, por ordem decrescente, os seguintes critérios de colocação previstos no Regulamento de Movimentos de Magistrados do Ministério Público:

a) Formação especializada;

b) Classificação;

c) Antiguidade.

(…)

7. EXTINÇÃO DE LUGARES

A- Poderão ser extintos lugares de auxiliar, em termos a anunciar no Aviso de Movimento e sem prejuízo do disposto no n.º 4 do art. 15.º do Regulamento de Movimentos de Magistrados do Ministério Público.

B- Nos casos em que tal suceder, serão obrigatoriamente transferidos os magistrados colocados na respetiva unidade orgânica, como auxiliares, com menor classificação e, em casos de igualdade, com menor antiguidade.

C- Os magistrados referidos nas alíneas anteriores deverão concorrer para os lugares onde pretendam ser nomeados, com a advertência de que, se não obtiverem colocação em algum deles, ou nada requererem, poderão ser movimentados para lugares cujo preenchimento seja indispensável por conveniência de serviço (art.º 5.º do Regulamento de Movimentos de Magistrados do Ministério Público.

D- Será publicitada uma lista nominativa com os magistrados nessas condições.

(…)

13. ALTERAÇÃO AO MAPA ANEXO I AO REGULAMENTO DE MOVIMENTOS DE MAGISTRADOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO – LISTA DE JUÍZOS DE COMPETÊNCIA GENÉRICA DOS JUÍZOS LOCAIS QUE PODERÃO SER PROVIDOS EM PRIMEIRA NOMEAÇÃO

(…)

14. ALTERAÇÃO AO MAPA ANEXO II AO REGULAMENTO DE MOVIMENTOS DE MAGISTRADOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO – LISTA DE LUGARES PARA CONCURSO (…)” – doc. 2, junto com a petição inicial (PI) e doc. 7, do processo administrativo (PA) apenso, para que se remete e se considera integralmente reproduzido;

B) Em 07/11/2018, foi publicado no DR, 2.ª Série, n.º ..., o Aviso n.º ...18, de .../.../2018, pelo qual, se tornou público a abertura do Movimento de magistrados do Ministério Público, abrangendo “transferências, promoções e primeiras colocações, cujo prazo decorre entre o dia 7 e as 17 horas do dia 14 de Novembro de 2018, encontrando-se os lugares a concurso e a extinguir, assim como as regras do movimento patentes no SIMP e portal do Ministério Público” – doc. 3, junto com a PI;

C) O Aviso do Movimento publicado no portal do Ministério Público (SIMP – Sistema de Informação do Ministério Público), na mesma data de 07/11/2018, prevê que o movimento abrange “transferências e eventuais promoções a procurador-geral adjunto, transferências, colocações e eventuais promoções a procurador da República e, ainda, transferências e colocações de procuradores-adjuntos, o qual ficará condicionado à cabimentação das verbas necessárias”, dele constando “I Lugares de PROCURADOR-GERAL ADJUNTO a serem preenchidos, por transferência ou por promoção, para além dos que resultarem do próprio movimento”, assim como, “II Lugares de PROCURADOR DA REPÚBLICA a serem preenchidos, por transferência ou por promoção, para além dos que resultarem do próprio movimento”, “III Lugares de PROCURADOR ADJUNTO a serem preenchidos para além dos que resultarem do próprio movimento”, entre outros, além de “VI EXTINÇÃO DE LUGARES A – Lugares de auxiliar a extinguir, sem prejuízo do disposto no n.º 4 do art.º 15.º do Regulamento de Movimento de Magistrados do Ministério Público (…)” – cfr. doc. 4, junto com a PI, para cujo teor se remete e se considera integralmente reproduzido, doc. 2 junto com a contestação e doc. 8 constante do PA apenso;

D) Nos termos constantes do Aviso publicado no portal do Ministério Público, em 07/11/2018, antecedente, consta que foram desde logo divulgados os seguintes documentos: “Aviso do movimento; Deliberação; Regulamento de Movimento; Lugares de formação especializada; Lista nominativa dos lugares de auxiliar a extinguir; Lista de renúncias ativas”, mais se informando que “As Listas de antiguidade com classificação dos magistrados estão disponíveis, para consulta ou dowload em local próprio ou requerimento eletrónico”, cfr. doc. 2 junto com a contestação;

E) Em 21/11/2018 foi publicitado o Aviso no SIMP, referente ao Anteprojeto de Movimento de Magistrados de 2018 – cfr. doc. 13 constante do PA, apenso, para cujo teor se remete e se considera aqui reproduzido;

F) Em 27/11/2018 foi publicitado o Aviso SIMP, referente à Proposta de Movimento de Magistrados de 2018, cfr. doc. 14 constante do PA, apenso, para cujo teor se remete e se considera aqui reproduzido;

G) Na sessão do Plenário do CSMP, de 04/12/2018, foi aprovado definitivamente o Movimento de Magistrados do Ministério Público – doc. 5, junto com a PI e doc. 17 constante do PA apenso;

H) Em 06/12/2018 foi publicado no portal do Ministério Público a aprovação do Movimento de Magistrados do Ministério Público e respetivos anexos – doc. 5, junto com a PI e doc. 18 constante do PA apenso;

I) O Movimento de 2018 foi publicado no DR, 2.ª Série, n.º 2, de 03/01/2019, com efeitos a partir de 04/01/2019 – cfr. DR;

J) O Autor deu entrada da presente ação administrativa em 01/02/2019 – cfr. SITAF.

Não se consideram provados quaisquer outros factos com relevo para a decisão a proferir.

DE DIREITO

14. Na presente ação o Autor vem dirigir um conjunto de ilegalidades à deliberação do CSMP, que aprovou o movimento ordinário de magistrados do Ministério Público, os quais importa apreciar e decidir.

(i) Violação dos princípios da confiança, da igualdade, da estabilidade e da segurança, por ausência de definição e clareza das regras do concurso e dos critérios de colocação dos magistrados do Ministério Público

15. Nos termos invocados pelo Autor, o Movimento de magistrados do Ministério Público de 2018 destina-se a suprir necessidades do serviço e a sanar uma eventual insuficiência de magistrados, abrangendo transferências e eventuais promoções a Procurador-Geral Adjunto e transferências, colocações e eventuais promoções a Procurador da República, assim como, transferências e colocações de Procuradores-Adjuntos, como sendo um verdadeiro concurso público, com divulgação dos seus anteprojetos e do projeto, permitindo e habilitando os interessados a participar na decisão de preencher das vagas e dos lugares disponíveis.

16. Por isso, todas as regras do Movimento, têm de estar definidas no dia da sua abertura, sob pena de violação dos princípios da confiança, da igualdade, da estabilidade e da segurança.

17. No entanto, entende o Autor que, no presente caso, as regras do Movimento não estavam verdadeiramente definidas, nem sendo claras e precisas, além de que, em alguns casos, impossibilitaram os magistrados de saber, concretamente, a que lugares e condições concorrem, dando, como exemplos, a referência dos “lugares a serem preenchidos”, “a publicar”,"eventuais promoções”, “número a definir”, entre outros.

18. Sustenta, por isso, o Autor que o Aviso do Movimento de .../.../2018 não identifica claramente as vagas a criar, designadamente, quanto ao ponto IV, dos lugares de Procurador-Adjunto por Procuradores Adjuntos oriundos do XXXII Curso de Formação de Magistrados e, no que se refere ao ponto VI, quanto à extinção de lugares, por não serem indicados os lugares de efetivos que se encontram vagos e que irão ser preenchidos nessa qualidade, nem o critério para os lugares de efetivos que fiquem vagos em resultado do próprio movimento.

19. Alega ainda o Autor que se desconhecem quais os critérios que determinaram a extinção dos lugares de auxiliar, além de não existir qualquer fundamentação para a extinção.

20. Segundo o Autor, também não foram considerados os critérios previstos no artigo 136.º, n.º 1 do EMP, designadamente, no respeitante à conciliação da vida pessoal e familiar dos interessados com a sua vida profissional.

21. Invoca ainda que segundo o artigo 136.º, n.º 2 do EMP, no provimento de lugares em tribunais de competência especializada, é ponderada a formação especializada dos concorrentes, defendendo que estão incluídos os Procuradores da República e os Procuradores-Adjuntos, sem que o Aviso contemple os Procuradores-Adjuntos.

22. Por último, invoca que todas as vagas deviam estar expressamente determinadas e não ficar na discricionariedade do CSMP, no decurso do próprio movimento.

23. A Entidade Demandada contesta as ilegalidades invocadas, no sentido de o Movimento prosseguir os objetivos previstos da lei e de permitir aos magistrados serem promovidos a categoria superior e serem transferidos para lugares mais convenientes para os próprios e para o serviço, não tendo sustento a invocada ausência de definição e clareza das regras ou que os magistrados estivessem impossibilitados de as conhecer ou não soubessem concretamente quais os lugares a concurso.

24. Além de impugnar que os lugares a extinguir não tenham sido extintos, que foi o que aconteceu com a não renovação de lugares de auxiliar.

25. Invoca que o Aviso enunciou claramente todas as vagas a abrir em termos futuros, em função do Movimento e transferências de Procuradores-Gerais Adjuntos, as vagas abertas e os lugares a serem preenchidos, sendo que, como em todos os concursos, as vagas são preenchidas, primeiro por transferência e, só depois, se procede às promoções, quer a Procurador-Geral Adjunto, quer a Procurador da República, em respeito das normas dos artigos 121.º, n.ºs 1 e 2 125.º, n.º 1, do EMP e do Regulamento de Movimentos de Magistrados do Ministério Público, aprovado por deliberação do CSMP, de 06/05/2014, com alterações.

26. Considerando a posição assumida pelas partes nos respetivos articulados, importa atender à factualidade julgada provada e sua subsunção aos normativos de direito, o que determina a aplicação ao presente litígio, do Estatuto dos Magistrados do Ministério Público aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15/10, com sucessivas alterações, designadamente, o estipulado nos seus artigos 133.º a 138.º, e não as normas invocadas pela Entidade Demandada.

27. Segundo o disposto no artigo 134.º do EMMP, sob epígrafe, “Preparação de movimentos”:

“1- Os magistrados que, por nomeação, transferência, promoção, termo de comissão ou regresso à efectividade, pretendam ser providos em qualquer cargo enviarão os seus requerimentos à Procuradoria-Geral da República.

2- Os requerimentos são registados na secretaria e caducam com a realização do movimento.

3- São considerados em cada movimento os requerimentos cuja entrada se tenha verificado até 15 dias antes da data da reunião do Conselho Superior do Ministério Público.

4- O Conselho Superior do Ministério Público aprova os regulamentos necessários à efectivação dos concursos para provimento dos lugares previstos neste Estatuto.”.

28. Sobre as “Regras de colocação e preferência”, estabelece o artigo 136.º do EMMP, nos seguintes termos:

“1- A colocação de magistrados do Ministério Público deve fazer-se com prevalência das necessidades de serviço e de modo a conciliar a vida pessoal e familiar dos interessados com a sua vida profissional.

2- No provimento de lugares em tribunais de competência especializada é ponderada a formação especializada dos concorrentes.

3- Se a formação especializada decorrer da prestação de serviço em tribunal especializado, exige-se dois anos de exercício de funções.

4- Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, constituem factores atendíveis nas colocações, por ordem decrescente de preferência, a classificação de serviço e a antiguidade.”.

29. Além disso, tem aplicação o Regulamento de Movimentos de Magistrados do Ministério Público (RMMP), aprovado pela deliberação do CSMP, de 06/05/2014, publicada sob Deliberação n.º ...14, no DR, 2.ª Série, de .../2014 e alterações que lhe foram introduzidas, nas deliberações do CSMP, a última das quais, que procede à respetiva republicação, de 17/05/2016, publicada no DR, 2.ª Série, de 07/06/2016.

30. Confrontando as disposições legais aplicáveis com o teor da deliberação que se dá como provada na al. A) dos factos provados, preparatória da deliberação definitiva do Movimento de Magistrados do Ministério Público, que consta da al. D), assim como, do respetivo Aviso do Movimento, constante na al. C) do probatório, extrai-se não se poder acolher o alegado pelo Autor, respeitante à alegada falta de definição dos critérios do Movimento ou das vagas a preencher, nem, tão pouco, as regras aplicáveis às promoções, renúncias, transferências e extinção de lugares, o que resulta da mera leitura do documento.

31. Do Aviso que consta como doc. 4 junto com a petição inicial, constante da al. C) dos factos provados, consta que a Entidade Demandada definiu o número de lugares de Procurador Geral Adjunto a serem preenchidos, por transferência ou por promoção, para além dos que resultarem do próprio movimento, por referência aos Tribunais da Relação e aos Tribunais Centrais Administrativos e o respetivo número de lugares, de efetivo ou de auxiliar, em cada um desses Tribunais, e do mesmo modo procedeu em relação ao número de lugares de Procurador da Republica a serem preenchidos, por transferência ou por promoção, para além dos que resultarem do próprio movimento, por referência às diversas Comarcas do país e aos diversos Tribunais Administrativos e Fiscais, com os respetivos números de lugares de efetivo ou de auxiliar e, também ainda, em relação aos lugares de Procurador-Adjunto, a serem preenchidos para além dos que resultarem do próprio movimento ou a serem preenchidos por Procuradores-Adjuntos oriundos do XXXII Curso de Formação de Magistrados, por referência às diversas Comarcas.

32. Além disso, o referido Aviso refere o número de lugares a extinguir, por Comarca e nos Tribunais Administrativos, seja de Procurador da República, seja de Procurador-Adjunto.

33. Resulta ainda do referido Aviso do Movimento, o regime das Promoções e seus respetivos critérios, assim como, o regime das Transferências.

34. Não se pode, por isso, acolher a alegação do Autor de que a deliberação e o Aviso do Movimento tenham omitido tal conjunto de regras e critérios, ou sequer, o número de lugares a preencher e a extinguir, por todos esses elementos terem sido levados ao conhecimento dos interessados.

35. Em face do regime definido para o Movimento ordinário de Magistrados do Ministério Público, todos os interessados puderem ficar a conhecer quais os lugares disponíveis, quer quanto aos respetivos Tribunais, quer quanto ao seu respetivo número, assim como, os respetivos critérios, eminentemente objetivos, relacionados com a classificação de serviço e a antiguidade.

36. Sendo muito alargado o âmbito subjetivo do Movimento, por envolver um elevado número de Magistrados, foi devidamente salvaguardado que existem lugares vão sendo libertados e que serão a preencher na sequência do próprio Movimento, por se tratar de um procedimento que é ele próprio dinâmico, decorrente da sua própria natureza, sem que a Entidade Demandada possa antecipar, rigorosamente, todos e cada um dos lugares que serão preenchidos, por tal depender, grosso modo, não apenas do número de lugares, mas da própria escolha pessoal dos Magistrados.

37. Daí que as referências utilizadas no tempo verbal do futuro na deliberação impugnada e no Aviso, tem precisamente em consideração esta realidade, por se destinar a projetar eventos futuros e que apenas se conhecerá em toda a dimensão no final do Movimento.

38. Neste sentido, carece de fundamento a invocada violação dos princípios gerais, por ter sido construído um regime suficientemente densificado das regras do Movimento dos Magistrados do Ministério Público.

39. A que acrescer, em nenhum momento, lograr concretizar o Autor em que termos e com que fundamentos considera violado cada um dos princípios gerais da confiança, da igualdade, da estabilidade e da segurança, por não se mostrar sequer alegado que tenha existido qualquer alteração das regras do Movimento ou que as mesmas tenham sido aplicadas de forma diferente em relação a diferentes Magistrados.

40. Nem tão pouco se mostra alegado e devidamente concretizado, que algum Magistrado tenha ficado impedido ou limitado na sua liberdade de candidatura ao Movimento, por incompreensibilidade das regras fixadas ou por omissão de definição de alguma regra obrigatória.

41. Não basta a alegação genérica e inconcretizada da violação dos citados princípios gerais da atividade administrativa, a que acresce essa alegação, no presente caso, se basear em argumentos que não têm tradução na realidade apurada, nos termos dos factos provados.

42. Como se decidiu nos Acórdãos deste STA, de 04/10/2018, Processo n.º 01132/16.9BALSB e de 13/05/2021, Processo n.º 0939/17.4BALSB:

“O referido Movimento dos Magistrado do MP tem de ser interpretado à luz das suas especiais características legais como um procedimento inelutavelmente dinâmico, regido por regras-princípio (como a prevalência das necessidades de serviço e a conciliação da vida pessoal e familiar dos interessados com a vida profissional – artigo 136.º, n.º 1 do EMP) e regras-regras (como os impedimentos do artigo 83.º do EMP e o respeito pelas especializações, classificações e antiguidades, em ordem de precedência), a que se soma a atendibilidade de preferências pessoais dentro daqueles constrangimentos, a superveniência de situações imprevistas (baixas médicas, licenças parentais e outras situações excepcionais legalmente previstas) e, ainda, a sua conjugação com os regimes legais de promoções, transferências e destacamentos. Para a efectivação das regras e princípios reguladores do Movimento contribuíam, também, de forma decisiva, as praxes institucionalizadas, amplamente conhecidas pelos interessados.”.

43. Assim, como decidido no referido Acórdão do STA, de 13/05/2021, Processo n.º 0939/17.4BALSB:

“Reitera-se aqui o que se deixou consignado no já citado acórdão de 4 de Outubro de 2018, a respeito da conformidade jurídica de um procedimento inelutavelmente dinâmico, como é o Movimento de Magistrados do Ministério Público, regido por regras-princípio (como a prevalência das necessidades de serviço e a conciliação da vida pessoal e familiar dos interessados com a vida profissional – artigo 136.º, n.º 1 do EMP) e regras-regras (como os impedimentos do artigo 83.º do EMP e o respeito pelas especializações, classificações e antiguidades, em ordem de precedência), a que se soma a atendibilidade de preferências pessoais dentro daqueles constrangimentos, a superveniência de situações imprevistas (baixas médicas, licenças parentais e outras situações excepcionais legalmente previstas) e, ainda, a sua conjugação com os regimes legais de promoções, transferências e destacamentos. Por isso, os interessados no âmbito deste procedimento concorrem para (podem concorrer, ou, dito de forma mais rigorosa, podem manifestar a sua preferência por) todos os lugares que lhes interessam e não apenas para as vagas indicadas no aviso de abertura, pois, conhecendo o carácter dinâmico do procedimento, sabem que lugares aí não previstos podem vir a surgir no âmbito do movimento. Assim, a transparência é aqui assegurada pelo princípio da liberdade de manifestação de interesse por qualquer lugar (indicado ou não no aviso de abertura) e a igualdade pela avaliação final do acto de colocação de cada interessado, verificando se foram respeitadas em relação a ele as regras-princípio, as regras-regras e a igualdade na ponderação dos critérios que encerram espaços de valoração próprios da entidade decisora. Trata-se de abarcar uma complexidade significativa, que, contrariamente ao que alega o A., não se compadece com as regras próprias de um concurso público. É que num concurso, que se baseia, por natureza, num procedimento estático, a existirem menos candidatos do que lugares a prover (como sucedia no caso do Movimento de 2017 aqui em apreço), seria impossível, na prática, assegurar, desde logo, em simultâneo, a prevalência do princípio-regra da primazia das necessidades de serviço em articulação com o da conciliação da vida privada com a vida profissional, ambos consagrados no n.º 1 do artigo 136.º do EMP, porquanto, não sendo possível “extinguir vagas” durante o procedimento, seria impossível assegurar que os meios humanos disponíveis ficariam colocados nos lugares onde o interesse público os reclamava com maior intensidade. Outrossim, se só as vagas correspondentes às necessidades de serviço fossem abertas, as situações em que se acautela a conciliação da vida familiar com a vida profissional, a conseguirem manter-se, ainda assim seriam sacrificadas em maior número. É esta diferença entre um movimento de colocação de magistrados – em si assente num critério de gestão dinâmica e regulada de recursos humanos – e um procedimento concursal – exclusivamente desenhado para a satisfação de necessidades de recursos humanos da entidade pública promotora do mesmo – que o A. revela não compreender e que o levam a qualificar o primeiro como arbitrário, não obstante não conseguir indicar um único caso concreto em que tenha havido uma efectiva lesão de interesses, discriminação de tratamento ou preterição em concreto de regras-regras na colocação dos magistrados no âmbito do Movimento de 2017.”.

44. O que determina, em face do exposto, a improcedência do fundamento do recurso, por não provado.

(ii) Violação da margem de livre decisão administrativa

45. Segundo o Autor compete ao CSMP nomear, colocar, transferir, promover, exonerar, apreciar o mérito profissional e exercer a ação disciplinar sobre os Magistrados do Ministério Público, gozando de uma margem de livre decisão, que se traduz num poder discricionário, onde se inclui a matéria relativa ao Movimento de magistrados.

46. No entanto, entende o Autor que o presente Movimento traduz um poder manifestamente arbitrário, por extravasar o âmbito e a margem de livre decisão de que goza, designadamente, quanto à extinção de alguns lugares de auxiliares, à alteração do conteúdo funcional de alguns lugares, à imposição de transferências e ao fim de destacamentos, reafectação e exercício de funções em mais de um Juízo ou serviço da mesma Comarca.

47. Sustenta que na deliberação de .../.../2018 se refere que podem ser extintos lugares de auxiliar, o que á arbitrário e gerador de uma incerteza insustentável, assim como, ao prever-se no n.º 4 do artigo 15.º do Regulamento de Movimento de Magistrados do Ministério Público, para o qual, a deliberação remete, que o CSMP poderá não preencher todas as vagas anunciadas no aviso e pode abrir novas vagas no decurso do movimento.

48. Novamente, sem razão.

49. É manifesto que por nenhuma norma ter sido impugnada pelo Autor, a presente ação administrativa não se traduz numa ação de impugnação de normas, não integrando o âmbito da presente ação a impugnação das normas regulamentares que integram o Regulamento de Movimento de Magistrados do Ministério Público.

50. Todo o alegado pelo Autor acerca da alegada arbitrariedade do disposto no n.º 4 do artigo 15.º do Regulamento de Movimento de Magistrados do Ministério Público, quanto a poderem não ser preenchidas todas as vagas ou poderem ser abertas novas vagas no decurso do Movimento, não poder ser apreciado na presente ação, com o seguinte teor:

“O C.S.M.P. poderá não preencher todas as vagas anunciadas no aviso, poderá abrir novas vagas no decurso do movimento ainda que não resultem de transferências e poder não preencher vagas abertas no decurso do movimento.”.

51. A deliberação impugnada e o próprio Aviso do Movimento dão execução ao que foi previamente definido, em termos gerais e abstratos, no referido Regulamento do Movimento, pelo que, qualquer pretensa ilegalidade não emana dos atos jurídicos impugnados na presente ação administrativa, mas de uma opção cuja fonte normativa se baseia no Regulamento do Movimento, subtraído do objeto da presente ação.

52. De modo que, as questões colocadas pelo Autor, relativas aos motivos que levariam o CSMP a não preencher todas as vagas abertas ou os motivos por que teria de abrir novas vagas, não só são colocadas pelo Autor em tese ou em abstrato, não decorrendo que se coloquem em relação ao Movimento em análise, como se mostram colocadas como consequência do que foi previamente definido no Regulamento do Movimento.

53. A presente ação não visa a impugnação de qualquer norma do Regulamento do Movimento, prevista em geral ou em abstrato, nem se destina a apreciar a legalidade de situações hipotéticas e colocadas em abstrato, sem qualquer concretização no Movimento em concreto, por nem sequer ser alegado pelo Autor que tenham ficado vagas por preencher ou que tenham sido criadas mais vagas na pendência do Movimento.

54. Neste sentido, nenhuma censura se mostra dirigida contra a deliberação de .../.../2018, nem contra o Aviso de publicitação das regras do Movimento, mas antes em relação à norma do n.º 4 do artigo 15 do Regulamento do Movimento, que não se mostra impugnada na presente ação.

55. Além de o Autor não lograr sequer alegar que tenha sido praticada, em concreto, qualquer atuação arbitrária no âmbito do Movimento em causa para que se possa colocar a pretensa violação da margem de livre decisão administrativa que efetivamente assiste à Entidade Demandada quanto à definição do número de vagas a criar ou preencher, ou a extinguir, assim como, quanto aos locais, o seu conteúdo funcional, o fim de destacamentos, entre outras situações, já que todas essas escolhas e decisões são tomadas em função das necessidades de serviço concretamente colocadas, cujo juízo é do foro eminentemente administrativo, próprio da Entidade Demandada, cujo controlo judicial é limitado a casos de erro grosseiro ou manifesto ou de violação das dimensões da legalidade aplicável, que também não se mostra sequer alegado.

56. Sem que possa questionar-se que o conhecimento exato do número de vagas ocorre já na pendência ou no decurso do Movimento, em função da preferência dos interessados, que em qualquer caso, se baseia no disposto no n.º 4 do artigo 15.º do Regulamento do Movimento dos magistrados do Ministério Público.

57. Pelo que, em face do exposto, não assiste razão ao Autor quanto ao fundamento da ação, por não se poder extrair qualquer violação da margem de livre decisão administrativa.

(iii) Violação do dever de fundamentação

58. Defende ainda o Autor que a deliberação impugnada reveste a natureza de ato administrativo, estando sujeita às regras de fundamentação dos atos administrativos.

59. Sustenta que, mesmo as decisões submetidas a discricionariedade técnica, não dispensam a fundamentação, invocando ser manifesto que na deliberação não consta qualquer fundamentação.

60. Entende ser essencial saber por que razões certos lugares são extintos ou são previstos certos critérios para certos lugares, ou porque as transferências, promoções ou primeiras colocações são feitas de uma determinada forma.

61. Invoca que não se percebe de que forma os lugares efetivos que estão vagos irão ser preenchidos, nem o critério a adotar para não serem preenchidos os lugares de efetivo que fiquem vagos em resultado do próprio Movimento.

62. Neste sentido, defende que não são apresentados os critérios para a extinção ou a não extinção dos lugares.

63. Além de defender que se desconhecem as razões de extinção de alguns lugares e à manutenção de outros.

64. A questão que se coloca respeita ao conteúdo ou amplitude do dever legal de fundamentação dos atos administrativos.

65. As questões invocadas pelo Autor não se prendem com a fundamentação do resultado do Movimento de Magistrados, mas com questões que se colocam a montante do Movimento, relativas às opções assumidas com os lugares colocados ou a extinguir, que decorrem de escolhas provenientes do exercício de valorações administrativas relativamente às necessidades de magistrados.

66. A fundamentação no presente caso consiste em conhecer quais os critérios aplicados para a colocação dos magistrados, o que se prende com o fundamento do recurso anteriormente apreciado, pois explicitadas as regras legais e regulamentares, no demais, o preenchimento dos lugares depende das escolhas efetuadas pelos magistrados.

67. Por isso, saber de que forma os lugares efetivos, que estão vagos, vão ser preenchidos depende da concorrência de dois fatores: (i) dos critérios que foram definidos e (ii) da vontade dos respetivos magistrados em concorrer.

68. Da alegação invocada decorre que o Autor não põe em crise a fundamentação do resultado da aplicação da deliberação impugnada, isto é, a fundamentação do Movimento dos magistrados, mas sim a fundamentação da deliberação que fixa as regras, número de vagas ou lugares a extinguir, o que se prende diretamente com o exercício da liberdade de decisão administrativa.

69. Como se extrai dos autos, as deliberações tomadas pelo CSMP são fundamentadas por referência ao teor das suas respetivas atas, que não são publicadas integralmente, nem são tornadas públicas, sendo apenas publicadas as súmulas das deliberações no Boletim Informativo, embora as deliberações referentes ao Movimento tenham sido publicitadas no SIMP, incluindo diversas informações referentes ao Movimento.

70. No que concerne à fundamentação da formação especializada, o CSMP ponderou a especialização nas colocações nos termos previstos no Regulamento de Movimento, para o que criou um procedimento prévio, para reconhecimento da formação especializada (RECOFE), ao qual os magistrados puderam aceder, sendo publicitados no SIMP uma lista de nomes dos magistrados que beneficiam desse reconhecimento para efeitos do Movimento, conforme decorre do n.º 8 do respetivo procedimento, além dessa especialização apenas relevar na categoria de Procurador da República, segundo o artigo 3.º, n.ºs 1 e 7 do Regulamento de Movimento:

“Artigo 3.º

Transferência de magistrados

1- No provimento por transferência, de procuradores da República, para lugares nos departamentos de investigação e acção penal, nas secções das instâncias centrais, nos tribunais de competência territorial alargada, nos tribunais administrativos de círculo e nos tribunais tributários aplicam-se, por ordem decrescente, os seguintes critérios de colocação:

a) Formação especializada;

b) Classificação;

c) Antiguidade.

2- Considera-se que o magistrado possui formação especializada quando:

a) Tenha classificação de mérito, obtida na última inspecção, ainda que em categoria anterior, e

b) Nos últimos cinco anos, com referência à data de produção de efeitos do respectivo movimento, tenha exercido, de forma efectiva e em exclusividade ou predominantemente, funções na correspondente área de jurisdição durante, pelo menos, dois anos consecutivos; (…)

7- No provimento por transferência para os demais lugares não previstos no n.º 1 não é aplicável o critério de formação especializada, pelo que aplicam-se apenas, por ordem decrescente, os seguintes critérios de colocação:

a) Classificação;

b) Antiguidade.”.

71. As regras foram previamente enunciadas, assim como todos os documentos que suportam a deliberação impugnada, nos termos em que resulta do teor das als. A), C) e D) do elenco dos factos provados, sendo possível apreender que as opções vertidas na deliberação impugnada foram precedidas de uma ampla atividade preparatória de instrução, que precisamente visa fundamentar as opções assumidas pelo CSMP, incluindo no respeitante ao reconhecimento da formação especializada.

72. Por identidade de situações, acolhe-se o anterior decidido por este STA, no referido Acórdão de 13/05/2021, Processo n.º 0939/17.4BALSB:

“Mas, uma vez mais, sem razão, pois do processo administrativo constam, quer i) a deliberação (…) e os documentos anexos (“Notas Justificativas”), onde se acolhem as razões para todos os movimentos (…) Nesta alegação o A. parece confundir a publicidade ou publicação do acto, com a respectiva fundamentação. É que, pela sua natureza, o acto, para terceiros, é apenas publicitado quanto à sua decisão, ou seja, a informação da colocação de cada Magistrado em cada vaga, através da divulgação do Mapa final do Movimento. Já para os interessados que participam do procedimento, ele comporta a fundamentação que está acessível através da consulta ao processo administrativo, no qual é possível, a cada interessado, inteirar-se das razões pelas quais (se for o caso), não ficou colocado no(s) lugar(es) de preferência, seja por preterição por outro Magistrado, seja por extinção do lugar (se for o caso), e, em cada caso, verificar se essa decisão respeitou ou não as regras legais e regulamentares que disciplinam o procedimento do Movimento. No fundo, inteirar-se do iter decisório. Já no caso das decisões que envolvem um juízo individualizado, como cessações de destacamentos ou rejeição de transferências, haverá lugar à notificação do interessado e à explicitação dos motivos. Em seguida, qualifica como falta de fundamentação, o que, em rigor, é a repetição, uma vez mais, dos fundamentos anteriormente elencados para sustentar a ilegalidade do acto que aprovou o Movimento com fundamento na sua arbitrariedade e cuja resposta resulta do que se disse no ponto anterior. A saber: i) os critérios que estão na base do preenchimento de cada lugar no âmbito do movimento; ii) a extinção e manutenção dos lugares de auxiliar; iii) os critérios que presidiram ao preenchimento dos lugares de Procurador da República e de Procurador-Geral Adjunto; iv) a inexistência de critério para a especialização na categoria de Procuradores-Adjuntos; v) o modo de determinação das necessidades do serviço, que explica, igualmente, o preenchimento e a extinção de vagas; vi) a falta de protecção da confiança dos interessados no âmbito do procedimento de Movimento e a violação do princípio da igualdade de tratamento; e vii) o respeito pelos critérios legais e regulamentares de preferência e prioridade no âmbito do provimento de lugares em unidades orgânicas de competência especializada. O A. questiona também a não publicação dos nomes/lugares dos Magistrados que não são movimentados, o que é explicado pelo CSMP com o facto de tal não ser necessário, atendendo a que se mantêm no lugar que ocupavam, pelo que não tem sentido integrarem a lista dos magistrados movimentados. Um esclarecimento que é, de resto, auto-explicativo e que, uma vez mais, denota que o A. não compreende bem a natureza jurídica do Movimento, pois ele só abrange lugares vagos e os interessados que mudam de lugar para os ir preencher, assim como aqueles que, consequentemente, mudam de lugar para ir preencher os lugares deixados vagos pelo provimento naqueles primeiros lugares, o que significa que, havendo Magistrados que optam por permanecer no lugar que ocupam (e esse é um direito seu), eles não participam do procedimento de Movimento. (…) Por último, e ainda no âmbito do que o A. denominou como “falta de fundamentação”, questiona a conformidade do movimento dos Magistrados com formação especializada com o disposto no artigo 3.º do Regulamento dos Movimentos: norma que manda atender, em primeiro lugar, à formação especializada e, de seguida, à classificação e antiguidade. Assim, considera que a obrigatoriedade de estes Magistrados terem primeiramente de preencher o “Requerimento Electrónico de Reconhecimento de Formação Especializada” (RECOFE), cuja listagem de validação foi aprovada na sessão Plenária do CSMP (…), acabou por prejudicar aqueles que não “cumpriram essa formalidade” e foram posteriormente surpreendidos com a extinção da sua vaga, o que, na prática, segundo a sua alegação, os teria impedido de concorrer a uma vaga beneficiando do critério de preferência com base na especialização. Mas também este último argumento não é atendível, (...), a estes Magistrados com formação especializada cujos lugares foram extintos foi, no âmbito do procedimento do Movimento de 2017, facultado a possibilidade de participarem de uma “2.ª fase” de RECOFE e, com isso, foi assegurada a prevalência da sua formação no âmbito do Movimento. Acresce que, uma vez mais, o A. não sustenta esta alegada ilegalidade na lesão de qualquer interesse concreto (ou seja, não dá nota de nenhum Magistrado que tenha sido prejudicado no âmbito do movimento quanto ao critério da especialização), o que, novamente, é revelador da falta de relevância do argumento.”.

73. Termos em que, em face de todo o exposto, por identidade de razões, não se pode conceder provimento ao fundamento da ação.

(iv) Preterição do direito de audiência prévia

74. Por último vem o Autor dirigir a ilegalidade da deliberação impugnada por preterição do direito de audiência prévia.

75. Invoca que o ponto VI do Aviso de .../.../2018 contém uma listagem dos lugares a extinguir com o Movimento, mas que esta previsão, que traduz uma decisão do CSMP, é feita sem que os magistrados afetados, por verem os seus lugares extintos, tenham sido ouvidos, ao abrigo do direito de audiência prévia, nos termos do artigo 121.º do CPA.

76. Assim, no entender do Autor, contendo o Movimento uma lista de lugres a extinguir, caso os lugares sejam efetivamente extintos, os respetivos magistrados serão confrontados com essa decisão de extinção, sem terem tido a oportunidade de perceberem as razões que estão na génese dessa extinção.

77. Confrontando o teor do ponto VI do Aviso de .../.../2018, a que o Autor se refere, decorre que o mesmo contém uma listagem dos lugares de Auxiliar a extinguir com o Movimento, mais constando do seu ponto B que “Nos casos de extinção de lugares de auxiliar, acima identificados, serão obrigatoriamente transferidos os magistrados colocados na respetiva unidade orgânica, como auxiliares, com menor classificação e em caso de igualdade, com menor antiguidade, os quais deverão concorrer para os lugares onde pretendem ser nomeados (…)”.

78. Como decorre da própria natureza da nomeação da vaga de Auxiliar, a mesma é precária, tendencialmente temporária ou para acudir a uma situação transitória, que caduca finda ou ultrapassada a situação que a motivou, pelo que, os magistrados sabem que aquele lugar de Auxiliar poderá extinguir-se.

79. A colocação de Auxiliares é diferente da que ocorre nos lugares de Efetivo, sendo uma realidade que é alterada em função das vicissitudes que ocorrem em termos de necessidades do serviço, sendo, por isso, dinâmica, que muda em função da realidade pessoal dos magistrados (v.g. licenças parentais, situação de baixa médica…), quase sempre, situações súbitas ou inesperadas para a Entidade Demandada.

80. No entanto, como se extrai do elenco dos factos provados, as vagas abertas e os lugares a extinguir foram devidamente publicitados e levados ao conhecimento dos interessados, inclusivamente, mediante a elaboração de Listas nominativas, em momento prévio ao Movimento, além de que depois de realizado o Movimento, terem ocorrido outros momentos de publicitação, no referente ao Anteprojeto e à Proposta de Movimento, respetivamente.

81. O que permite afirmar que não existiu uma decisão surpresa ou que os respetivos magistrados não estivessem a contar, nem ainda, que os magistrados afetados pela extinção do lugar de Auxiliar estivessem impedidos de se pronunciar ou de requerer o que tivessem por conveniente, o que efetivamente foi exercido por alguns magistrados.

82. Sendo que o próprio Estatuto dos Magistrados do Ministério Público, estabelece no seu artigo 138.º a situação da nomeação dos Auxiliares em termos necessariamente temporários ou transitórios, caducando ao fim de um ano:

“1- Quando o serviço o justifique, designadamente pelo número ou pela complexidade dos processos, o Conselho Superior do Ministério Público pode destacar temporariamente para uma circunscrição judicial, tribunal ou serviço os magistrados auxiliares que se mostrem necessários.

2- O destacamento efectua-se por um ano, pode ser renovado por iguais períodos e depende de cabimento orçamental. (…)” (sublinhado nosso).

83. Donde, decorrer da lei que o lugar de auxiliar se efetua pelo período de um ano, sendo para acudir a necessidades temporárias, algo que os respetivos magistrados não podem desconhecer, não estando impedidos de se pronunciar em relação à extinção do lugar.

84. Além de que, ao manifestar a sua preferência, sabem que tal procedimento de escolha e de colocação é dinâmico, dependendo de opções efetuadas por outros magistrados, como constante do Acórdão do STA, de 13/05/2021, Processo n.º 0939/17.4BALSB.

85. Sem prejuízo, sempre se deverá dizer que a decisão subjacente ao número e escolha dos lugares, globalmente considerados, que atenda ao universo das colocações do Ministério Público, é eminentemente do foro administrativo, dependendo de valorações do CSMP acerca das necessidades do serviço.

86. Termos em que, em face de todo o exposto, se denega procedência ao fundamento do pedido impugnatório.

87. Em suma, por improcedência de todas as causas de invalidade da deliberação impugnada, forçoso se tem de concluir pela improcedência do pedido de impugnação formulado, assim como de todos os atos consequentes, os quais se mantém na ordem jurídica, estando igualmente votado ao insucesso o pedido de condenação deduzido.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em julgar a ação totalmente improcedente, por não provada.

Custas pelo Autor, sem prejuízo da isenção subjetiva.

Lisboa, 15 de maio de 2025. - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Antero Pires Salvador - Frederico Macedo Branco.