Acordam no Tribunal Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
A... e B..., solteiros, residentes em ... - 2440 Batalha, interpuseram recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, de 2/2/1995, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto do despacho do Sr. Director Regional do Ordenamento do Território da Comissão de Coordenação Regional do Centro, de 7/11/94 que emitiu parecer desfavorável sobre o licenciamento de um loteamento que os recorrentes desejavam realizar num terreno sito no lugar da ..., freguesia e concelho da Batalha.
Por acórdão da Secção de 5/2/2002 foi negado provimento a tal recurso contencioso (fls. 212 a 218) e com ele não concordando interpuseram os recorrentes o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formulam as seguintes conclusões:
- “1)Reconhece-se no acórdão recorrido que era uma realidade que, no caso em concreto, os recorrentes não tinham sido notificados nos termos do artº 100º do CPA;
- 2)Nunca se poderia ter decidido sem ouvir os recorrentes, sendo certo que, o despacho recorrido proferido sem que os recorrentes fossem ouvidos, era um despacho contenciosamente recorrível, na medida em que constitui um acto prejudicial do procedimento;
3)Analisando o teor do despacho proferido pelo Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, verificamos que em lado nenhum daquele despacho se refere que a decisão proferida por aquele Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território justifica a sua competência para proferir aquela decisão;
4)Não foi referida no despacho recorrido a condição do Secretário da Administração Local e Ordenamento do Território;
5)No despacho proferido pelo Secretário da Administração Local e Ordenamento do Território não se refere quais os normativos em que assenta a «legitimidade» do Sr. Secretário da Administração Local e Ordenamento do Território;
6)Existe omissão de pronúncia por parte do acórdão recorrido sobre esta matéria;
- 7)No acórdão recorrido não foram devidamente analisadas todas as questões suscitadas por parte dos recorrentes, nomeadamente nesta peça processual;
- 8)Existem elementos no processo, tais como: fotografias, plantas de localização, etc. que implicavam pelo menos uma apreciação mais cuidada, para efeitos de apreciação sobre a questão de que o terreno onde os recorrentes pretendem efectuar o loteamento, não se pode considerar como zona urbana;
- 9)Nunca se poderia basear a decisão recorrida com base num PDM que ainda nem sequer estava em vigor e se ainda estava em fase de laboração, conforme é referido nos autos;
10)Verifica-se claramente dos autos que afinal os entraves que impossibilitaram o deferimento da pretensão dos recorrentes prendiam-se apenas com umas questões técnicas, facilmente ultrapassáveis;
11)O acórdão recorrido não fez uma correcta interpretação dos elementos constantes dos autos, bem como uma correcta interpretação das normas jurídicas aplicáveis ao caso em concreto;
12)Atendendo aos elementos constantes nos autos, dever-se-ia ter decidido pela extemporaneidade do indeferimento proferido por parte do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território;
13)Deverá ser revogado o acórdão recorrido;
14)O acórdão recorrido viola:
Apresentou contra-alegações a entidade recorrida, terminando nas mesmas por concluir que nenhuma razão assiste aos recorrentes, pelo que deve ser negado provimento ao presente recurso e, em consequência, mantido o acórdão recorrido.
Emitiu douto parecer o Exmo. Magistrado do Ministério Público, com o seguinte teor:
“Pelas razões já expressas no nosso parecer de fls. 136 e segs., que, com as devidas adaptações, aqui damos por reproduzido, somos de parecer que não assiste razão ao recorrente pelo que o douto acórdão recorrido deve ser integralmente mantido.
Somos, pois, pela improcedência do presente recurso jurisdicional”.
Colhidos os vistos legais cumpre decidir.
No acórdão recorrido foram dados como assentes os seguintes factos:
a) Por requerimento de 30/3/94, dirigido ao Sr. Presidente da Câmara Municipal da Batalha, os ora recorrentes requereram licença de loteamento de um terreno sito no lugar de ..., freguesia da Batalha, tudo conforme melhor consta de fls. 15 deste processo;
b)A Câmara Municipal da Batalha pelo ofício nº 5 654, de 18/8/94, solicitou à CCRC/DROT parecer sobre a matéria;
c) O expediente deu entrada neste organismo em 22/8/94;
d)Em 7/11/94, o Director Regional do Ordenamento do Território da Comissão de Coordenação regional do Centro emitiu o seu parecer, nos termos constantes de fls. 27/28 dos autos, que aqui se dão por reproduzidos;
- e)Os recorrentes que não foram ouvidos antes da prolacção de tal parecer, interpuseram então, em 6/12/94, recurso hierárquico do mesmo “nos termos do artº 66º do DL. nº 66º do DL. nº 448/91, de 29/11, «ex vi» do artº 168º do DL. nº 442/91, de 15/11”, para o Ministro da Administração e do Ordenamento do Território;
- f)Por despacho de 2/2/95 - é o acto recorrido - o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, com poderes delegados, negou provimento ao recurso, com os seguintes fundamentos:
“Indefiro o presente recurso hierárquico interposto por A... e B..., confirmando assim o despacho do Sr. Director Regional do Ordenamento do Território da Comissão de Coordenação Regional do Centro de 7/11/94, em virtude de:
- -O projecto de loteamento dos recorrentes se localizar fora de área urbana, pois a única área urbana que interessa aqui reter para efeitos de aplicação dos arts. 8º, 40º, 41º e 43º nº 1 do DL. nº448/91, de 29/11, é a que estiver delimitada por protocolo a celebrar entre a respectiva CCR e a Câmara Municipal licenciadora. Não havendo tal protocolo, a delimitação do que seja área urbana não é possível. Logo, tem de se considerar que, no caso concreto, o loteamento projectado se localiza fora da área urbana;
- -Por outro lado, o próprio projecto do PDM da Batalha que se encontra em elaboração, e em reforço da posição da DROT Centro de que a área em causa não é urbana, já classificou tal espaço como agrícola;
- -A conceder-se parecer favorável ao pedido de loteamento, ir-se-ia comprometer seriamente a execução do futuro PDM da Batalha em termos de correcto ordenamento territorial das áreas rurais, pois estar-se-ia a permitir a urbanização de zonas que, pelas suas características naturais e humanas, não se encontram vocacionadas para fins urbanísticos;
- -Por último, o projecto de loteamento não respeita o disposto na Portaria nº 1182/92, de 22/12, no que diz respeito aos perfis dos acessos;
- -Conclui-se assim que, o projecto de loteamento, para além de se revelar incorrecto em termos de ordenamento do território, não cumpre a legislação em vigor em matéria de redimensionamento das infra-estruturas.
g) No local onde se situa o prédio cujo loteamento se pretende, reportam-se as fotografias de fls. 36/37 e os documentos de fls. 26 a 34 dos autos, que aqui se dão por reproduzidos.
Foi com base nestes factos que pelo acórdão recorrido foi negado provimento ao recurso contencioso.
Nas conclusões 1ª e 2ª das suas alegações defendem os recorrentes que o acórdão recorrido viola o artº 100º do CPA, pois nele foi entendido que não era obrigatória a sua audição antes da emissão do parecer por parte do Sr. Director Regional do Ordenamento do Território e da prolacção do despacho recorrido.
Segundo os recorrentes deviam ser ouvidos duas vezes: uma, antes de emitido o parecer em causa, e, outra, antes de ser negado provimento ao recurso hierárquico, por eles interposto.
Estatui o artº 100º nº 1 do CPA que “concluída a instrução, e salvo o disposto no artº 103º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”.
No caso concreto, não foi tomada a decisão final, nem tampouco concluída a instrução procedimental. O parecer em causa, apesar de obrigatório e vinculativo, tem a natureza de acto preparatório, não representando a decisão final do procedimento, pelo que não há que cumprir o disposto no artº 100º do CPA, antes da sua emissão.
Quanto à não audição dos recorrentes previamente à decisão do recurso hierárquico por eles interposto, também aqui não se exigia a audição dos recorrentes. É que, relativamente a procedimentos de 2º grau, só se justifica tal diligência quando o acto secundário se basear em matéria de facto nova que não conste do procedimento do 1º grau e a decisão lhes for desfavorável.
No caso concreto, não houve matéria de facto nova, pelo que a audição dos recorrentes seria uma pura repetição da posição já expressa no requerimento da interposição de recurso hierárquico.
Também nesta hipótese não é exigível o cumprimento do artº 100º do CPA, como foi decidido no acórdão, pelo que este não violou tal preceito.
Nas conclusões 3ª e 4ª entendem os recorrentes que o acórdão viola o artº 38º do CPA, por não constar do despacho impugnado a menção de o mesmo ter sido praticado sem a menção de delegação de poderes.
Os recorrentes nunca se referiram à violação de tal preceito na sua petição. O que eles alegam é a falta de competência da entidade recorrida para praticar o acto (artº 16º da p. r.), vício este que os mesmo abandonaram, pois não o levaram às conclusões de fls. 95.
Por isso, o acórdão recorrido não conheceu de tal vício, não se entendendo porque razão vêm eles agora suscitar tal questão.
Improcedem, pois, estas conclusões.
Na conclusão 5ª defendem os recorrentes que “o despacho impugnado não refere quais os normativos em que assenta «a legitimidade» do Sr. SEALOT”, referindo, por isso, na 6ª conclusão que “existe omissão de pronúncia por parte do acórdão recorrido sobre esta matéria”.
Entendemos que o defendido nestas conclusões é a falta de menção de delegação de poderes no acto praticado pela entidade recorrida. Porém, este assunto já foi tratado nas duas conclusões anteriores.
No acórdão recorrido foi, todavia, decidido que face à delegação de poderes existente, a entidade recorrida tinha competência para praticar o acto contenciosamente impugnado, pelo são improcedentes estas conclusões.
Nas conclusões 7ª e 8ª os recorrentes defendem a deficiente análise por este tribunal, de fotografias e plantas de localização, pretendendo daqui retirar que o terreno onde desejam levar a efeito o loteamento ser considerado dentro da zona urbana.
No acórdão recorrido sobre este assunto refere-se que “no que concerne à definição da área como urbana, ou não, temos como elementos relevantes, perfeitamente apurados, a inexistência de PDM e de protocolo celebrado entre a CCR e a Câmara Municipal da Batalha, para aquele local....A partir daí e atento o disposto nos arts. 3º al. c), 40º nº 2 e 41º nº 1 do DL. nº 448/91, de 29/11, pode efectivamente considerar-se que o espaço em apreço não está inserido em área urbana. E a documentação junta pelos recorrentes não leva à conclusão contrária, mormente as fotografias respeitantes a duas moradias existentes nas imediações do pretendido loteamento. Quanto à classificação daquela área como espaço agrícola pelo projecto do PDM, mero argumento adjuvante, o que os recorrentes dizem, sem pôr em causa tal asserção é que não têm culpa de a Câmara Municipal ainda não haver aprovado aquele instrumento, não podendo ser por isso prejudicados”.
Quanto a esta matéria o decidido não merece qualquer censura.
É que a área urbana é a delimitada pelo respectivo PDM ou, na falta deste, pelo protocolo a celebrar entre a CCR e a CM. No caso dos autos, não existe nem um nem outro instrumento jurídico para delimitar a zona urbana da zona agrícola, pelo que se não está delimitada como área urbana faz parte de área agrícola, não sendo fotografias ou plantas que vão modificar a lei.
Improcedem, deste modo, as conclusões 7ª a 10ª das alegações dos recorrentes. É que nesta última conclusão se defende que foram pequenos entraves que impossibilitaram o deferimento do loteamento, quando se apurou que tal não é verdade, mas sim o terreno a lotear estar classificado como agrícola por falta de PDM e protocolo.
Os entraves que facilmente eram ultrapassáveis referem-se aos perfis de acesso.
Os recorrentes na conclusão 12ª vêm defender que “se deveria ter decidido pela extemporaneidade do indeferimento proferido pelo Sr. SEALOT”, por força do artº 42º do DL. nº 448/91, de 29/11.
Alegam os recorrentes para a verificação de tal extemporaneidade que tendo apresentado o requerimento para licenciamento do loteamento na CMB em 30/3/94, esta tinha 30 dias para proceder à consulta, ora tal parecer só foi pedido em 18/8/1994, e o indeferimento da pretensão apenas lhe poderia ter sido comunicado até 5/8/94, nos termos do artº 42º do DL. nº 448/91, sendo certo que o despacho do Sr. SEALOT de 2/2/95 apenas lhes foi comunicado em 29/3/1995.
O acórdão recorrido pronunciou-se sobre tal matéria, concluindo não se verificar tal extemporaneidade, nos seguintes termos: “...Ora. como se verifica, a Câmara excedeu o prazo de 30 dias a que se reporta o artº 12º nº 1 do DL. nº 448/91, com o teor de então. Trata-se, porém, de um prazo meramente ordenador, que não releva para a contagem do prazo previsto no artº 42º nº 2 daquele diploma, com a redacção reportada também ao tempo e que é de 60 dias para a CCR emitir o seu parecer. E este, atento o disposto no artº 72º do CPA - contagem por dias úteis -, de forma alguma foi excedido. Tão pouco importa para o efeito, como é óbvio, a notificação do acto...”.
Não têm qualquer razão os recorrentes, face às razões expandidas no acórdão recorrido e, ora acabadas de transcrever, dado tratar-se, por um lado, de prazos meramente ordenadores.
Mas por outro, todo o raciocínio dos recorrentes assenta em que a notificação do acto foi feita para além do prazo legal para o acto ser praticado. Porém, estamos perante realidades distintas. A notificação é a externação do acto administrativo notificando, apenas contendendo com a sua eficácia e não com a sua validade e existência.
Portanto, a data da sua notificação não tem nada a ver com a data em que o mesmo foi praticado.
Improcede, assim, a conclusão 12ª das alegações dos recorrentes.
Na 1ª parte da conclusão 14ª defendem os recorrentes que o acórdão recorrido viola os arts. 124º e 125º, ambos do CPA.
A violação destes preceitos já fora anteriormente invocada, com os argumentos de falta de fundamentação de facto e direito, tendo no acórdão recorrido sido decidido que tal não acontecia (fls. 215 e 215v.). Agora, os recorrentes continuam a defender tal violação, com a argumentação de que “...no acórdão recorrido não foram devidamente analisadas as questões suscitadas, ...nomeadamente, que as razões/fundamentos de facto apresentadas no despacho proferido pelo Sr. SEALOT não estão correctos e, os fundamentos de direito nem uma simples alusão se faz às normas jurídicas aplicáveis ao caso dos recorrentes,...nem foi devidamente apreciada a questão do terreno não se poder considerar zona urbana,...,por outro lado, o acto recorrido nunca se poderia basear num PDM que ainda não estava em vigor,..., e por outro lado os entraves ao licenciamento do loteamento eram umas questões facilmente ultrapassáveis...” (fls. 259).
Destes argumentos dos recorrentes acabados de transcrever, com excepção dos que se referem à falta de alusão às normas jurídicas aplicáveis, não têm nada a ver com a fundamentação. É que, segundo os recorrentes, tais elementos foram mal apreciados quer pela Administração ao praticar o acto quer pelo tribunal “a quo” .
Ao assim proceder, a Administração teria praticado o acto recorrido com erro nos pressupostos de facto (vício de violação de lei) e o tribunal incorrido em erro de julgamento.
Mas quer uma situação quer outra, não têm nada a ver com a falta de fundamentação, mas tal como os recorrentes a colocam com uma fundamentação errada, coisa bem diferente.
Todavia, que não houve erro nos pressupostos de facto foi decidido na Secção e correctamente como atrás já se disse.
Apenas, nos falta analisar se há a violação daqueles preceitos por falta de menção das normas jurídicas.
Adiante-se que não têm qualquer razão.
Diz-se no acórdão quanto a esta matéria que “...Na verdade, o despacho recorrido transcrito, em matéria de facto, está suficientemente fundamentado. De acordo com o mesmo, o indeferimento do recurso hierárquico e a confirmação do parecer desfavorável do Director Regional do Ordenamento do Território da CCRC do pedido de loteamento, deve-se à seguinte ordem de razões, que sumariamente se expõe: «o projectado loteamento situa-se fora de área urbana, sendo esta definida para efeitos do artº 8º, 40º , 41º e 43º nº 1 do DL. nº 448/91, pela delimitação pelo protocolo entre a respectiva CCRC e a CM licenciadora, que no caso inexiste; o próprio projecto do PDM da Batalha não considera urbana a área em questão, classificando-a como agrícola; o eventual parecer favorável comprometeria seriamente a execução do futuro PDM; o projecto de licenciamento não observa o disposto na Portaria nº1182/92, no que diz respeito aos perfis dos acessos»...Um homem médio suposto pela ordem jurídica deve aperceber-se das razões do decidido para, a partir daí, e designadamente, possa assumir uma posição de aceitação ou rejeição do acto. Por aqui, como decorre cristalinamente do exposto, todos os requisitos do artº 125º do CPA se mostram satisfeitos.
O acórdão recorrido entendeu que no acto contenciosamente impugnado constam as razões que levaram o seu autor a praticá-lo naquele sentido e não noutro e que um destinatário normal se apercebe de tal.
E não se defenda, como os recorrentes o fazem, que falta a fundamentação de direito.
É que na fundamentação do acto são mencionados os preceitos legais em que o seu autor se estriba para praticá-lo: arts. 8º, 40º , 41º e 43º nº 1 do DL. nº 448/91 e Portaria nº 1182/92.
Assim, o acórdão recorrido ao considerar o acto devidamente fundamentado não violou os arts. 124º e 125º do CPA, pelo que improcede a parte da conclusão 14ª agora em análise.
No restante desta conclusão alegam os recorrentes que o acórdão viola os arts. 13º e 266º da CRP e arts. 4º, 5º, 6º e 7º do Código do Procedimento Administrativo, por não decidir que o acto impugnado violava os princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade.
No acórdão recorrido decidiu-se que a violação destes princípios não se verifica, em 1º lugar, porque os recorrentes não invocam factos donde tal se conclua, em 2º lugar, não está demonstrado que as construções referidas pelos recorrentes se reportem a qualquer loteamento, em 3º lugar a existir alguma ilegalidade em tais construções não podem os mesmos pretender um tratamento igualitário, e, finalmente, estando-se perante uma actividade vinculada da Administração, tais princípios tendem a perder autonomia emergindo, sim, a observância da legalidade.
A violação de todos os princípio referidos consubstanciam vícios de violação de lei. Para a verificação de tal vício tornava-se necessário que os recorrentes alegassem e provassem factos donde tal se inferi-se. Ou seja, donde se extraí-se um comportamento da Administração violadora de tais princípios.
Seria necessário provar que as construções vizinhas do loteamento pretendido pelos recorrentes estavam licenciadas ou legalizadas, que faziam parte de um loteamento licenciado, que a existir tal loteamento o mesmo se situava em área agrícola.
Porém ainda que tais construções tivessem sido licenciadas ilegalmente, não haveria violação do princípio do princípio da igualdade, dado que este só funciona na legalidade.
Mas mais, e como foi decidido no acórdão recorrido, no presente caso estamos perante um campo em que a Administração se move vinculadamente, pelo que a violação de tais princípios não se autonomiza, estando abrangidos na ilegalidade do acto.
Não merece qualquer censura, também neste aspecto, o acórdão recorrido.
No artº 7º do CPA está consagrado o princípio da colaboração da Administração com os particulares. Apesar de os recorrentes referirem que o acórdão recorrido viola tal preceito, não referem porque razão. O mesmo sucedendo com a invocada violação do artº 4º do mesmo diploma legal.
Em concordância com tudo o exposto, improcedendo todas as conclusões das alegações dos recorrentes nega-se provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se o acórdão recorrido.
Taxa de justiça e procuradoria pelos recorrentes a pagar solidariamente, fixando-se, respectivamente, em 500 (quinhentos) euros e 250 (duzentos e cinquenta) euros.
Lisboa, 26 de Novembro de 2002.
Pires Esteves – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Abel Atanásio – Pamplona de Oliveira – João Cordeiro – Vítor Gomes.
