IRelatório
A A..., com melhor identificação nos autos, veio interpor recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural, de 11.7.02, que indeferiu a sua candidatura ao Conselho Nacional da Caça e Conservação da Fauna. Indicou como recorridos particulares a B... e a C... .
Alegou, resumidamente, ter apresentado a sua candidatura ao Conselho Nacional de Caça e Conservação da Fauna (CNCCF), ao abrigo do Regulamento aprovado por despacho do Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, de 20.9.01, e do DL 166/00, de 5.8, candidatura essa que foi recusada pelo despacho impugnado. Imputou ao acto vício de forma por falta de fundamentação, e por falta de audiência prévia bem como violação do princípio da igualdade e das regras do despacho e DL referidos.
Na sua resposta a autoridade recorrida defendeu a legalidade do seu despacho sustentando a improcedência de todos os vícios que lhe são imputados.
A recorrente apresentou alegações onde formulou as seguintes conclusões:
- 1.A recorrente apresentou a sua candidatura de acordo com o regulamento aprovado pelo Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e Pescas de 20/9/2001, que rege o processo de candidaturas para preenchimento de vagas no Conselho Nacional da Caça e Conservação da Natureza.
- 2.A candidatura da recorrente foi indeferida por Despacho do Secretário de Estado do desenvolvimento Rural, emitido ao abrigo de delegação de poderes do Ministro.
- 3.Que admitiu, por outro lado, as candidaturas da B... da C..., atribuindo a cada uma, respectivamente, seis e dois lugares.
- 4.Atribuição esta que enferma de diversos vícios.
- 5.Com efeito, nos termos do disposto no Regulamento um dos critérios de preferência dos candidatos era o âmbito nacional da sua actividade, critério este a que a recorrente correspondia.
- 6.A atribuição de mandatos é feita por grupos pré estabelecidos no Regulamento. E dentro de cada grupo, o número de representantes de cada candidatura foi determinada em função da sua representatividade determinada com recurso ao método de Hont.
- 7.Sendo necessário e requisito da candidatura que fossem apresentados por cada uma a relação do número de associados.
- 8.Todavia, diversos factores afectaram a determinação da representatividade das entidades candidatas, falseando os resultados.
- 9.Por um lado, a não ser a recorrente, as outras candidaturas não apresentaram a efectiva contagem de associados, tendo declarado o seu número sob compromisso de honra. Tendo, por sua vez a recorrente apresentada uma lista efectiva, contudo anterior a 31 de Dezembro de 2001.
- 10.Notificada para apresentar, entre outros elementos, a indicação actualizada do numero de associadas, a recorrente cumpriu, sem que tenha recebido qualquer outra notificação a não ser a do indeferimento fundamentada da não apresentação daqueles.
- 11.Sendo manifesta a desigualdade de tratamento e na aplicação das normas regulamentares relativamente às diversas candidaturas.
- 12.Por outro lado, o facto de as candidatas serem, em si, constituídas por diversas associações de caça quer turísticas, associativas e gestoras de zonas de caça municipais conduziu a uma multiplicação de atribuição de lugares por grupos e de atribuição de lugares.
- 13.Pelos factos descritos, o acto administrativo de deferimento das candidaturas da CNC e da C...viola o princípio da igualdade, bem como o Regulamento e o DL 166/2000 de 5 de Agosto. Violação de lei e de forma por falta de fundamentação.
- 14.Acresce que o ofício que comunica o indeferimento da candidatura à recorrente, tratando-se de um indeferimento, não reproduzindo integralmente o acto, como determina os art. 68° e 124° do CPA.
- 15.Nem o mesmo refere a menção obrigatória de que é emitido ao abrigo de subdelegação de poderes de acordo com a alínea a) n° 1 do art. 123° do CPA.
- 16.Não se conforma a recorrente, por outro lado, que, tendo sido notificada para "regularizar" a candidatura e apresentar os documentos que faltavam nada mais lhe foi transmitido a não ser o indeferimento pelos mesmos motivos apresentados anteriormente á apresentação dos elementos que em cumprimento de notificação apresentara.
- 17.Não sabendo sequer se esses novos elementos constam da ficha de avaliação.
- 18.Situação que se teria esclarecido se tivesse sido cumprido a obrigação de audição prévia de interessados consagrada no art. 100° do CPA. O detrimento da audição prévia fere o acto de nulidade.
A autoridade recorrida concluiu assim a sua contra-alegação:
1.ª- O despacho recorrido, ao concordar com a proposta formulada no ofício onde está exarado (fls. 37 dos autos), apropriou-se da fundamentação da proposta.
2.ª- A fundamentação invoca "a apreciação da respectiva candidatura de que se junta em anexo a ficha" e o Regulamento da Candidatura, donde claramente resulta que a sua exclusão se deveu ao facto de não ter remetido à Direcção-Geral das Florestas os documentos por esta solicitados, necessários para regularizar a sua candidatura, que tinha sido admitida provisoriamente, e que sem eles não poderia passar a definitiva e seria rejeitada.
3.ª- A recorrente não demonstra a veracidade dos factos que alega relativamente à inscrição de associados em mais de uma associação e bem assim a forma de fiscalização e controle do número de associados e ao critério que presidia à atribuição de lugares, sendo certo ainda, que esta questão apenas pode interessar à atribuição de mandatos a candidatos admitidos e não a candidatos cuja admissão foi rejeitada, como in casu.
4.ª- Tendo a recorrente sido notificada (fls. 41) para apresentar todos os elementos documentais em falta, indicados nos locais assinalados na folha 3 da "ficha de apreciação, com a cominação da rejeição da sua candidatura, e não tendo cumprido a notificação, a decisão da Administração só podia ser aquela que foi tomada.
5.ª- Na verdade, nos termos dos nºs 3 e 4 do artigo 22° do Dec. Lei n° 166/2000, em conjugação com o disposto no ponto 8 do Regulamento de Candidatura, "as candidaturas que não se encontrem em condições de admissão ou não tenham sido regularizadas nos termos dos pontos anteriores (como é o caso) são rejeitadas".
6.ª- A audiência prévia da recorrente, a ter-se efectuado, não iria alterar em nada a decisão a tomar que seria sempre igual ao acto recorrido, porque vinculada nos termos dos preceitos citados.
7.ª O despacho recorrido não enferma dos vícios de que vem arguido.
O Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer :
"Improcederá, em nosso parecer, o alegado vício de forma, por falta de fundamentação, do acto contenciosamente impugnado.
Ao invés do que a recorrente sustenta, a ficha de avaliação da sua candidatura enuncia as razões de facto e de direito justificativas da decisão de rejeição, as quais constam da respectiva apreciação e conclusões prévias e se explicitam, a final, como fundamentos dessa decisão.
Improcederá outrossim a alegada violação do princípio da igualdade, na medida em que a recorrente não logrou alegar e demonstrar concretamente, como lhe incumbia, factos que consubstanciem o invocado tratamento desigual mais favorável, na admissão das candidaturas das recorridas particulares.
Por último, não tendo a recorrente regularizado a sua candidatura, nos termos da respectiva admissão provisória – facto que não infirmou no presente recurso – a decisão da sua rejeição impunha-se vinculadamente à Administração, de acordo com o ponto 8 do Regulamento de Candidatura, Quadro IX, alíneas b), g) e h), desde logo e inequivocamente, em face da falta de prova documental da posse (ou eleição) dos corpos sociais das organizações representadas e da sua adesão à recorrente.
Assim, haverá que negar efeitos invalidantes à preterição da formalidade de audiência da recorrente, nos termos do art.º 100º, n.º 1 do CPA, perante a degradação de tal formalidade em formalidade não essencial, com o consequente aproveitamento do acto administrativo impugnado, como sustenta a autoridade recorrida.
Neste sentido, entre outros, os Acórdãos deste STA, de 12/12/01, rec. 34981 (Pleno); de 17/01/02, rec. 46482 e de 12/12/00, rec. 44127.
Deverá, pelo exposto, improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, ser negado provimento ao recurso."
Colhidos os vistos cumpre decidir.
II Factos
Matéria de facto relevante que importa fixar:
- a)Na sequência de Aviso publicado para o efeito, por requerimento de 7.11.01, a recorrente candidatou-se ao Conselho Nacional da Caça e da Conservação da Fauna (doc. n.º 1 junto com a petição, a fls. 11/14).
- b)Essa candidatura estava sujeita ao regime jurídico do Regulamento aprovado por despacho do Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, de 20.9.01 (doc. n.º 2, fls. 15/34), aqui dado como reproduzido, e do DL 166/00, de 5.8.
- c)A candidatura foi admitida provisoriamente, por despacho do Director-Geral das Florestas, de 24.1.02, de acordo com a Ficha de Avaliação que lhe foi remetida, onde se lhe impunha uma regularização posterior (fls. 41): "Nos termos do Regulamento de Candidatura ao CNCCF; comunica-se a v. Exas. que por Despacho do Director-Geral das Florestas de 24-01-2002 e pelos fundamentos constantes da "Ficha de Apreciação" de que junta cópia, a candidatura apresentada por essa federação ao Grupo 1, foi admitida provisoriamente, ficando a mesma a aguardar adequada regularização, a efectuar no prazo de 10 dias úteis a contar da data da recepção deste ofício, sob pena de rejeição.
Para o efeito, deverão ser apresentados ou remetidos por via postal à DGF, todos os elementos documentais em falta/ de substituição/ regularizados, indicados nos locais assinalados a fls. 3 da referida "Ficha de apreciação"."
- d)Por ofício de 25.2.02 a recorrente remeteu os elementos que entendeu necessários para completar o processo (fls. 43).
- e)Por ofício de 20.5.02, GDH/174/2002, do Director-Geral das Florestas, acompanhada de uma fixa anexa datada de 15.5.02, aqui dada como reproduzida (fls.37/40), foi enviada ao Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural a seguinte informação:
"A A..., apresentou uma candidatura ao CNCCF, para o Grupo 1 representativo das Organizações Nacionais de Caçadores.
Após a verificação dos documentos entregues e análise do processo, constatou-se o seguinte:
Esta candidatura, não cumpre o estipulado no regulamento de candidatura no seu ponto 8, Quadro IX, alíneas b) g) e h), uma vez que não cumpre os requisitos gerais de admissibilidade, sendo a candidatura provisoriamente admitida a fim de ser regularizada, não cumprindo até ao termo dos prazos indicados em 7.1 e 7.3, e, que por força do disposto no nos 1, 3 e 4 do artigo 22° do Decreto-Lei no 166/2000 de 5 de Agosto, esta candidatura não preenche assim os requisitos necessários.
Assim, de acordo com a apreciação da respectiva candidatura de que se junta em anexo a ficha, e nos termos do n° 8 do Regulamento da candidatura ao CNCCF e por aplicação das regras constantes dos pontos 5, 6, 7 e 8, a Direcção-Geral das Florestas, propõe à elevada consideração de S. Ex.ª o Sr. Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, a rejeição da presente candidatura pelos fundamentos atrás enunciados."
- f)Sobre esse ofício/informação foi lavrado o despacho impugnado "Concordo. Proceda-se em conformidade. 11.7.02."
- g)A recorrente foi notificada desse despacho (ofício GDG/263/202, a fls. 35) nos seguintes termos:
"De acordo com o despacho de sua excelência o Senhor Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural de 11-07-2002, comunica-se a V.Ex.ª, a rejeição da candidatura da A..., ao grupo 1"Organizações Nacionais de Caçadores".
1- Esta candidatura, não cumpre o estipulado no regulamento de candidatura no seu ponto 8, Quadro IX, alíneas b) g) e h), uma vez que não cumpre os requisitos gerais de admissibilidade, sendo a candidatura provisoriamente admitida a fim de ser regularizada, não cumprindo até ao termo dos prazos indicados em 7.1 e 7.3, e, que por força do disposto nos nºs 1, 3 e 4 do artigo 22° do Decreto-Lei no 166/2000 de 5 de Agosto, esta candidatura não preenche assim os requisitos necessários."
III Direito
- 1.A recorrente começa por imputar ao acto recorrido um vício de forma, por falta de fundamentação, em seguida a violação do art.º 100 do CPA e, finalmente, a violação do princípio da igualdade por ter sido admitida a candidatura de outras entidades ao Conselho Nacional da Caça e Conservação da Fauna, entidades essas que se encontravam na sua situação, quando a si tal candidatura foi recusada. É patente que este último vício não pode ser ponderado no âmbito deste recurso. Aqui apenas está em apreciação o acto administrativo que recusou a sua admissão e não os actos que deferiram os pedidos de admissão formulados por outras associações congéneres. Acresce, ainda, que se desconhecem as razões que determinaram a admissão dessas entidades, e o condicionalismo que as envolveu, de modo que também não pode, em relação a elas, emitir-se qualquer juízo comparativo que permita fazer uma valoração que leve a concluir-se ter-se tratado de forma diversa situações em tudo idênticas.
- 2.Vejamos o suscitado vício de forma.
Para o efeito importa relembrar alguma da matéria de facto fixada.
Na sequência de Aviso publicado para o efeito, por requerimento de 7.11.01, a recorrente candidatou-se ao Conselho Nacional da Caça e da Conservação da Fauna (alínea a)). Essa candidatura estava sujeita ao regime jurídico do Regulamento aprovado por despacho do Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, de 20.9.01 e do DL 166/00, de 5.8. (alínea b)) A candidatura foi admitida provisoriamente, por despacho do Director-Geral das Florestas, de 24.1.02, de acordo com a Ficha de Avaliação que lhe foi remetida, onde se lhe impunha uma regularização posterior. (alínea c)) Por ofício de 25.2.02 a recorrente remeteu os elementos que entendeu necessários para completar o processo. (alínea d)) Finalmente, por ofício de 20.5.02, GDH/174/2002, do Director-Geral das Florestas, acompanhada de uma fixa anexa datada de 15.5.02, aqui dada como reproduzida, foi enviada ao Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural a seguinte informação: "A A..., apresentou uma candidatura ao CNCCF, para o Grupo 1 representativo das Organizações Nacionais de Caçadores. Após a verificação dos documentos entregues e análise do processo, constatou-se o seguinte:
Esta candidatura, não cumpre o estipulado no regulamento de candidatura no seu ponto 8, Quadro IX, alíneas b) g) e h), uma vez que não cumpre os requisitos gerais de admissibilidade, sendo a candidatura provisoriamente admitida a fim de ser regularizada, não cumprindo até ao termo dos prazos indicados em 7.1 e 7.3, e, que por força do disposto no nºs 1, 3 e 4 do artigo 22° do Decreto-Lei no 166/2000 de 5 de Agosto, esta candidatura não preenche assim os requisitos necessários.
Assim, de acordo com a apreciação da respectiva candidatura de que se junta em anexo a ficha, e nos termos do n° 8 do Regulamento da candidatura ao CNCCF e por aplicação das regras constantes dos pontos 5, 6, 7 e 8, a Direcção-Geral das Florestas, propõe à elevada consideração de S. Ex.ª o Sr. Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, a rejeição da presente candidatura pelos fundamentos atrás enunciados.", Sobre esse ofício/informação foi lavrado o despacho impugnado "Concordo. Proceda-se em conformidade. 11.7.02." (alíneas e) e f))
Como pode ver-se no acórdão do Pleno desta Secção de 6.5.04, proferido no recurso 47790, "A jurisprudência deste STA, designadamente a do Pleno, No mesmo sentido os acórdãos STAP de 11.12.03 no recurso 41291 e de 12.12.01 no recurso 3498. tem-se debruçado, repetidamente, sobre esta matéria, a fundamentação dos actos administrativos, podendo ver-se, como meros exemplos os acórdãos de 5.6.02, proferido no recurso 43085, onde se consignou que "O acto só está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma se não conforme", ou, o de 13.4.00, proferido no recurso 31616, onde se discorre que, "Variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente".
Trata-se de afirmar, em ambos os casos, um princípio adquirido no âmbito do contencioso administrativo, que consagra o carácter relativo da fundamentação, a variar conforme os casos e as situações, mas visando sempre dar a conhecer ao destinatário o que se decidiu e porque se decidiu assim.
Uma das medidas possíveis da suficiência ou insuficiência da fundamentação do acto administrativo – inquestionavelmente a melhor no plano instrumental em que se situa a obrigação de fundamentar esses actos – é dada, seguramente, pela compreensão que dele teve o seu destinatário. E essa compreensão decorre, antes de mais, do teor da petição de recurso e das ilegalidades que nela se imputaram ao acto recorrido."
Ora, na petição apresentada o recorrente alega que: "Não obstante a notificação por certidão datada de 27/8/2002 vir acompanhada do oficio do senhor Director- Geral das Florestas para o senhor Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural no qual se aprecia a candidatura do recorrente e se propõe o seu indeferimento, e no qual foi aposta a decisão deste, acompanhado de uma "ficha de avaliação", a verdade é que esta não fundamenta verdadeiramente o acto nos precisos termos do art. 124° do CPA. Com efeito, a rejeição firma-se no facto de a indicação do número de associados constar de documento anterior a 31 de Dezembro de 2000 e no preenchimento incorrecto de alguns documentos. Acontece que por oficio datado de 5 de Fevereiro de 2002, mas notificado à recorrente no dia 13 do mesmo mês, foi-lhe solicitado a regularização da candidatura com a apresentação dos documentos em falta ou regularizados indicados na "ficha de apreciação" que juntaram. Em resposta foram enviados os documentos solicitados. E até à data da notificação em 27/8/2002, uma vez que o ofício de 18 de Julho carecia em absoluto de qualquer fundamentação, a recorrente não soube se os documentos entretanto juntos ao processo de candidatura estavam conformes. E continua sem saber, uma vez que a ficha de avaliação de novo anexada ao despacho que determinou o indeferimento da candidatura reproduz a mesma fundamentação já anteriormente referida, como se a recorrente não tivesse entretanto junto os documentos solicitados. Ficando sem saber se os mesmos foram apreciados ou qual o motivo porque não foram aceites" (artigos 17 a 22 da petição de recurso)
E na verdade, se nos ativermos ao teor do acto recorrido e à informação que lhe serve suporte, logo constatamos a inexistência de fundamentação minimamente compreensível.
Com efeito, quando ali se diz que a "candidatura, não cumpre o estipulado no regulamento de candidatura no seu ponto 8, Quadro IX, alíneas b) g) e h), uma vez que não cumpre os requisitos gerais de admissibilidade", "não cumprindo até ao termo dos prazos indicados em 7.1 e 7.3, e, que por força do disposto no nºs 1, 3 e 4 do artigo 22° do Decreto-Lei no 166/2000 de 5 de Agosto, esta candidatura não preenche assim os requisitos necessários" e "Assim, de acordo com a apreciação da respectiva candidatura de que se junta em anexo a ficha, e nos termos do n° 8 do Regulamento da candidatura ao CNCCF e por aplicação das regras constantes dos pontos 5, 6, 7 e 8" está a remeter-se, indistintamente, para todas as normas e preceitos referidos, que prevêem uma miríade de hipóteses que deixam a recorrente na mesma situação em que se encontrava anteriormente. Assim, e seguindo a ordem sequencial indicada no despacho, o quadro IX previsto no ponto 8 (candidaturas sujeitas a rejeição) do despacho tem várias alíneas sendo que a alínea b) "Não cumpram qualquer dos requisitos gerais de admissibilidade e os específicos aplicáveis ao Grupo a que corresponde a candidatura", alínea g) "Tendo sido provisoriamente admitidas, não sejam regularizadas em conformidade e até ao termo dos prazos indicados em 7.1 e 7.3;" e alínea h) "Não sejam complementadas, através da apresentação de elementos complementares, quando estes forem solicitados pela DGF nas situações referidas em 7.2;" contemplam regras gerais que abarcam imensas possibilidades que em cada caso concreto carecem de ser individualizadas. Por outro lado, os pontos 5, 6, 7 e 8 têm imensos números ficando sem se saber em concreto a quais deles se pretendo o acto referir. Finalmente a ficha anexa nele referida termina do seguinte modo: "Propõe-se a rejeição liminar da candidatura por não se encontrar em condições de admissão conforme a Apreciação e Conclusões prévias e ainda, pelos fundamentos seguintes: Do solicitado para regularização da candidatura foi apresentado somente o Mod-DCUL/1/CNCCF com o Quadro n° 4 preenchido e o Mod-DCL/2/CNCCF, com indicação da designação das respectivas Organizações e número de associados, faltando algumas informações essenciais relativas a estas. Não foram apresentados todos os documentos comprovativos da posse (ou eleição) dos corpos sociais das organizações representadas e nenhum documento idóneo para prova da adesão destas à candidata. Não foi considerada justificada e atendível a razão pelo o n.º de associados não vem reportado à data relevante para o procedimento.
A presente proposta faz aplicação das seguintes disposições legais e regulamentares. DL 166/2000, de 5 de Ago., artºs: ; Lei 173/99, de 21 de Set., art.ºs ; DL 227-B/15 de Set., art.ºs ; Regulamento de Candidatura, &&: 8.º quadro IX, als. b) g), h)." o que também não permite esclarecer, com precisão, as razões da recusa da candidatura da recorrente.
Haverá, assim, de concluir-se que o acto recorrido assenta em considerações neutras e meramente conclusivas, não especificando concretamente as razões factuais que conduziram à exclusão da recorrente que assim também se não pôde defender. Baseando-se em fórmulas genéricas extraídas de formulários preexistentes, remetendo para normas do despacho, também elas genéricas e contendo cláusulas gerais o acto não está fundamentado de facto. Justamente por isso, a recorrente, invocou, logo à cabeça, o vício de forma por falta de fundamentação e de seguida o vício de forma por falta de audiência prévia e só de seguida, muito incipientemente, o vício de violação de lei, por violação do princípio da igualdade, fundado na admissão de outros candidatos em situação semelhante àquela que serviu de suporte à sua rejeição. Por outro lado, a omissão da diligência da sua audição prévia, nos termos do art.º 100 do CPA mais contribuíu para a sua falta de esclarecimento.
Procede, assim, o suscitado vício de forma.
