0955/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No regime da LPTA, os actos que aprovassem os projectos de arquitectura não eram contenciosamente recorríveis.

II- O acto que licenciou uma obra nova, numa área qualificada pelo regulamento do PDM de Lisboa como «de reconversão urbanística de usos mistos» e onde não regia qualquer plano de urbanização ou de pormenor, contrariava o art. 77º desse regulamento e era nulo por isso mesmo.

III- Esse acto não era salvável mediante a aplicação analógica do art. 75º, n.º 3, do mesmo regulamento, não só porque não existia uma lacuna que justificasse a analogia, mas também porque o acto não dispunha de fundamentos que permitissem filiá-lo no tipo legal de acto previsto naquela norma.

IV- As «áreas» previstas no art. 28º do mencionado regulamento eram reciprocamente irredutíveis.

V- É nulo, por violação do art. 19º, n.º 2, al. a), do mesmo regulamento, o acto que licenciou uma obra nova, num local integrado em área de reconversão urbanística, em virtude da superfície impermeabilizada ser superior a 60% da superfície total da parcela.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A Vereadora do Pelouro do Urbanismo da CM Lisboa interpôs o presente recurso jurisdicional da sentença do TAF de Lisboa que, dando provimento ao recurso contencioso deduzido por A…, B… e mulher, C…, D…. e mulher, E…, F…e mulher, G…, H… e mulher, I…, J…, Ld.ª, e L…, Ld.ª, declarou a nulidade dos despachos da aqui recorrente, datados de 20/11/2000 e de 3/12/2001, em que, respectivamente, ela aprovou o projecto de arquitectura e licenciou a construção de um certo edifício a favor da M…, SA.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso enunciando as seguintes conclusões:

1- Salvo o devido respeito, o recorrente entende que não foi feita pelo tribunal a quo uma correcta interpretação do direito aplicável, designadamente do art. 75º, n.º 3, do RPDML, incorrendo assim em erro de julgamento.

2- Com efeito, dispõe o artigo 75°, n.º 3, do RPDML, o seguinte: “poderão excepcionalmente, por deliberação da Câmara Municipal, serem autorizadas obras novas com mudança de uso, quando as mesmas forem consideradas de interesse urbanístico, social ou económico e desde que não seja posta em causa a reestruturação urbanística da área, devendo a obra ou os novos usos ser compatíveis com a categoria de espaço onde se localizam.”

3- Ora, considerou a douta sentença recorrida o seguinte: “analisada a matéria factual referida não se vislumbra qualquer deliberação a autorizar a realização de obras novas com mudança de uso, nem qualquer acto juridicamente válido a considerar que tais obras novas são de interesse urbanístico, social ou económico. Com efeito, tais decisões serão da competência da Câmara, não podendo ser substituídas por acto avulso, designadamente Vereador. Resulta assim que para o local em questão apenas poderiam ser autorizadas obras de remodelação ou de ampliação desde que a sua área não fosse superior a 10%, não podendo ser autorizada uma nova construção, designadamente com os parâmetros aqui em questão.”

4- Ora, Exmos. Senhores Juízes Desembargadores, estamos perante uma zona da cidade de Lisboa sobejamente conhecida, que já antes da entrada em vigor do R.P.D.M.L. apresentava uma frente edificada naquele quarteirão, a qual tem de ser levada em conta segundo o princípio do existente.

5- Com efeito, como se denota pelas fotografias constantes de fls. 31 e 32 do processo instrutor, o edifício existente contava já com algumas décadas de existência, não se apresentando remodelável nem ampliável.

6- Acresce que o referido edifício estava completamente votado ao abandono, como se afere pelo estado das suas portas e janelas, constituindo um foco de insalubridade e insegurança.

7- Assim, apresentando-se aquele edifício como um problema de saúde e segurança pública, de resolução premente, a inércia da Administração justificada ao abrigo de uma interpretação absolutamente literal das disposições do R.P.D.M.L. teria consequências verdadeiramente gravosas.

8- Consequentemente, e de modo a poder ser correctamente integrada a lacuna criada, a Administração terá de recorrer antes de mais às regras existentes para as áreas de reconversão urbanística, nas quais se integra o presente caso concreto, mormente, as áreas de reconversão urbanística habitacional.

9- Face às considerações supra aduzidas, temos pois encontrado o caso análogo aplicável ao presente caso concreto - o Art. 75°, nº 3 do R.P.D.M.L. que mais justificado sai com a consideração de que o edifício alvo da pretensão urbanística em questão possuía o uso habitacional.

10- Em primeiro lugar, e como se demonstrou, está inteiramente justificado o interesse urbanístico, social ou económico que determina a aplicação do mecanismo contido no art. 750º, n.° 3, do R.P.D.M.L.

11- E, em segundo lugar, de forma nenhuma, foi colocada em causa a reestruturação urbanística da área, muito pelo contrário, sendo a obra e o uso inteiramente compatíveis com a categoria de espaço em que se encontram.

12- Com efeito, a categoria de espaço para cada zona é determinada pelo uso dominante ditado pelas características morfológicas e tipológicas dominantes do tecido urbano e, no presente caso, é indiscutível que o uso dominante naquela zona é o uso habitacional, onde se inclui ademais o prédio dos próprios Recorrentes.

13- Quanto à salvaguarda da reestruturação urbanística da área, é patente que o licenciamento do edifício em questão assegura esse objectivo, à imagem dos outros prédios do quarteirão, como, o próprio edifício onde estão instalados os serviços da câmara municipal, os novos edifícios “…” com empena para a Av. …, o …, e os edifícios da própria Rua … .

14- Nesse aspecto, e considerando que aquela zona apresenta, de modo indubitável, características de área consolidada, há lugar à aplicação do art. 50° do R.P.D.M.L relativo às áreas consolidadas de edifícios de utilização colectiva habitacional, o qual fornece os parâmetros a observar na construção de obras novas.

15- De facto, mediante a aplicação do art. 75°, n.° 3, do R.P.D.M.L., embora com respeito dos condicionantes aí previstos, está em causa uma decisão discricionária da Administração que não tem que se ater, necessária e estritamente, aos parâmetros constantes do art. 76° do R.P.D.M.L.

16- Tal como o Senhor Conselheiro Pires Machado salienta no seu parecer, o mote que pauta essa decisão é a defesa do interesse público, não podendo a Administração escusar-se numa solução meramente legalista, mas sim na melhor solução para aquela parcela cujo edifício estava em ruína.

17- Assim sendo, e não nos esquecendo de que ocorreu já a aquisição por parte de terceiros de boa fé de fracções do edificado, e ainda que resulte da factualidade provada a inexistência de deliberação da Câmara a autorizara realização de obras novas com mudança de uso, bem como, a considerar que tais obras novas são de interesse urbanístico, social ou económico, a verdade é que resulta dos mesmos processos instrutores, não obstante tal facto, foi considerado pelos serviços camarários e pelo Vereador do Pelouro competente estarem reunidos todos os pressupostos para a aplicação do disposto no artigo 75°, n.º 3 do RPDML.

18- Proceder à declaração de nulidade de um acto de licenciamento de uma obra tão específica, que em tudo cumpre o espírito do RPDML, simplesmente porque não obteve uma deliberação camarária, portanto, falamos de uma irregularidade meramente formal, parece-nos extremamente excessivo e penalizador, não só para os terceiros adquirentes de boa fé, mas também para o Município de Lisboa que, face a todo o circunstancialismo do prédio em causa, procurou a melhor solução urbanística.

19- No tocante à questão da violação do artigo 19°, n.º 2, do R.P.D.M.L, discordamos da douta sentença recorrida, porquanto; desse modo, é manifesto que a estatuição constante do n.º 2 do art. 19º jamais poderia ter sido aplicada àquela parcela.

20- Nesse sentido, e não se podendo deixar de criticar as opções adoptadas na planta de ordenamento que colocam algumas dificuldades de interpretação neste âmbito, pronunciou-se o Sr. Conselheiro Pires Machado, no citado parecer de 9/02/2000, defendendo uma interpretação abrogante das citadas normas, uma vez que, no presente caso, aquelas pressupõem uma realidade exterior, existente ou potencialmente existente para que se apliquem, o que manifestamente não se verifica.

21- O art. 19°, n.º 2, do R.P.D.M.L. aplicar-se-á, então, à generalidade da estrutura verde, e não tem em vista algumas parcelas mais edificadas, nas quais se integra o edifício em questão, e até os próprios edifícios da Rua Helena Félix, que constituem uma parte residual e marginal da ampla estrutura verde em que se inserem.

Não houve contra-alegação.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu parecer no sentido da confirmação da sentença recorrida.

O relator suscitou «ex officio» a questão da ilegalidade parcial do recurso contencioso dos autos, não tendo a recorrente, os recorridos ou o MºPº emitido pronúncia sobre o assunto, apesar de notificados para o efeito.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença «sub judicio», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o artº 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

No recurso contencioso dos autos, os aqui recorridos vieram acometer dois actos administrativos praticados pela ora recorrente – o despacho de 20/11/2000, que aprovou um projecto de arquitectura, e o despacho de 3/12/2001, que licenciou a respectiva construção.

Ora, constitui jurisprudência corrente deste STA que os actos que aprovem projectos de arquitectura não são actos definitivos e contenciosamente recorríveis no regime da LPTA, pois tais atributos de definitividade e de recorribilidade só são de reconhecer aos posteriores actos de licenciamento das obras (cfr., «inter alia», os acórdãos de 5/5/98, 28/11/2000 e 23/10/2001 proferidos, respectivamente, nos recursos ns.º 43.497, 46.506 e 47.714).

Sendo assim, o recurso contencioso dos autos é ilegal na parte em que ataca o acto de 20/11/2000, podendo e devendo ser rejeitado, quanto a esse segmento, nesta fase processual (cfr. o art. 110º, al. b), da LPTA). É o que se decidirá «in fine», mantendo-se, todavia, a plena utilidade do presente recurso para se aferir se a sentença «sub censura» andou bem ao declarar nulo o despacho de 3/12/2001, cuja recorribilidade contenciosa não oferece dúvidas.

A sentença – aliás em desarmonia com o art. 57º da LPTA que, ao estabelecer uma ordem subsidiária de apreciação dos vícios, não consente pronúncias sobre os que se sigam àquele cuja arguição proceda – apreciou dois vícios imputados ao acto ultimamente referido, julgou-os procedentes e declarou a respectiva nulidade. Assim, e em perfeita correspondência com tais vícios, são duas as «quaestiones juris» a solucionar.

A primeira delas consiste em saber se o acto de licenciamento é nulo por violar as regras do regulamento do PDM de Lisboa relativas às áreas de reconversão urbanística de usos mistos – espécie em que o local da construção integrava, como nos diz a factualidade assente.

Segundo o preâmbulo desse PDM, publicado no DR, I Série-B, de 29/9/94, e aplicável «in casu», tinha-se como «objectivo» que as áreas de reconversão urbanística fossem alvo de planos de urbanização ou de pormenor (cfr. os pontos ns.º I.5.b, II.I.3 e III). Mas o art. 77º, n.º 1, do regulamento do mesmo PDM, prevenindo que tais planos faltassem, dispunha que se aplicariam «à remodelação e ampliação dos edifícios existentes nas áreas de reconversão urbanística de usos mistos as regras supletivas constantes do artigo 75º». E, como este art. 75º só falava em «obras de remodelação e ampliação» nos seus ns.º 1 e 2, logo se depreendia que o reenvio operado pelo art. 77º se limitava a esses dois números.

«In casu», a sentença qualificou a obra licenciada como «nova»; e a recorrente não questiona essa qualificação e até implicitamente a admite como boa – já que pretende que o licenciamento seja válido à luz do art. 75º, n.º 3, do regulamento do PDM, que somente se referia a «obras novas com mudança de uso». Esta qualificação da obra como «nova» é, pois, um assunto encerrado. E, a partir dele, a recorrente afirma três fundamentais coisas: que a circunstância do PDM não prever o licenciamento de obras novas nas áreas de reconversão urbanística de usos mistos não servidas por planos de urbanização ou de pormenor traduz a existência de uma lacuna; que essa lacuna deve ser preenchida mediante a aplicação analógica do sobredito art. 75º, n.º 3; e que o facto deste preceito impor que o licenciamento dessas «obras novas» se fizesse (ou, noutra possível interpretação, fosse antecedido) por deliberação da câmara – que, «in casu», não existiu – apenas potencia um vício formal, de incompetência, que não acarreta a nulidade do acto impugnado.

Mas a posição da recorrente não convence. «Primo», e na medida em que o preâmbulo do PDM – que, embora não tenha força normativa, é um elemento a ter em consideração nas tarefas hermenêuticas a empreender – aponta para a conveniência das áreas de reconversão urbanística de usos mistos serem dotadas de planos de urbanização ou de pormenor, é de crer que se pretendeu, na falta deles, impossibilitar o licenciamento de «obras novas», apenas se admitindo (naquele art. 77º, n.º 1) a possibilidade de «remodelação e ampliação dos edifícios existentes». E, não havendo assim qualquer lacuna, o acto não poderia fundar-se no art. 75º, n.º 3, do regulamento do PDM, analogicamente aplicado.

Mas, mesmo que existisse tal lacuna, a argumentação da recorrente não frutificaria. Nessa hipótese, o licenciamento poderia, em abstracto, suportar-se nesse art. 75º, n.º 3; e a circunstância dele emanar da vereadora recorrente, e não da câmara municipal, traduziria um vício de incompetência insusceptível de causar a nulidade do licenciamento. Contudo, o acto, para além dessa questão de competência, só poderia ancorar-se no art. 75º, n.º 3, se contivesse uma fundamentação conforme aos pressupostos de aplicação de tal norma. Assim, ele teria de dizer que licenciava a obra a título excepcional por ela ser de «interesse urbanístico, social ou económico», que a obra não punha em causa «a reestruturação urbanística da área» e que ela ou os novos usos que propiciava eram «compatíveis com a categoria de espaço» onde o prédio se localizaria. Ora, nem o acto, nem a informação de que ele se apropriou dizem algo sobre estes assuntos. Consequentemente, seria sempre impossível filiar o acto no tipo legal previsto no art. 75º, n.º 3, do regulamento do PDM e dizê-lo válido – ou, ao menos, afirmar que ele não era nulo – por esta via.

É, pois, de concluir que a sentença decidiu bem o ponto que tem estado em apreço. O regulamento do PDM não consentia o licenciamento da obra nova em causa ou, no mínimo, só o consentiria por razões excepcionais que não foram ponderadas; pelo que o despacho licenciador é nulo nos termos do art. 52º, n.º 2, al. b), do DL n.º 445/91, de 20/11. E é claro que, contra este desfecho, é vão argumentar com a conveniência da nova construção, com a discricionariedade implícita no art. 75º, n.º 3, do regulamento do PDM – que, afinal, não foi exercitada – ou com o art. 50º do mesmo diploma que, referindo-se às «áreas consolidadas de edifícios de utilização colectiva habitacional», não se aplica à área de reconversão urbanística de usos mistos que estava em causa. Aliás, e sobre esta última destrinça, deve adiantar-se a impossibilidade do local da construção, por se inserir sem dúvida numa área «de reconversão urbanística», se integrar também numa área «consolidada» – pois essas «áreas» («delimitadas na planta de classificação») do espaço urbano, bem como as demais também referidas no art. 28º do regulamento do PDM, são mutuamente irredutíveis, não consentindo a integração do mesmo espaço em «áreas» distintas.

Mostram-se, assim, improcedentes ou irrelevantes as conclusões 4.ª a 18.ª da alegação de recurso, bem como a 1.ª, onde a recorrente antecipara o desfecho da questão atrás resolvida.

A outra «quaestio juris» consiste em saber se o acto de licenciamento é nulo porque, inserindo-se o local numa área integrada na estrutura verde da cidade, violou o art. 19º, n.º 2, al. a), do regulamento do PDM – que impunha que a superfície impermeabilizada não fosse superior a 60% da superfície total da parcela.

A factualidade provada dá como assente que o local da obra se situa em área integrada na estrutura verde da cidade – sendo este tipo de «áreas» uma das «componentes ambientais urbanas» (art. 17º, n.º 2, do Regulamento do PDM), e não uma das «áreas» em que o art. 28º do mesmo diploma divide o «espaço urbano»; e é claro que aquela qualificação do local logo aponta para a aplicabilidade, ao licenciamento, do aludido art. 19º, que precisamente regia para tais «áreas integradas na estrutura verde da cidade».

No entanto, esse art. 19º divide-se em dois números, respeitando o primeiro às «áreas consolidadas habitacionais que integram a estrutura verde da cidade» e o segundo às «restantes áreas que integram» tal estrutura. E, na óptica da recorrente, porque a zona apresentava as «características de área consolidada» (cfr. a conclusão 14.ª da alegação de recurso), aliás com características habitacionais (cfr. o «corpus» da alegação, «maxime» fls. 461), o licenciamento – porque aparentemente ligado ao n.º 1 do art. 19º do regulamento do PDM – nunca poderia reger-se pelo n.º 2 do mesmo artigo, inexistindo a nulidade declarada pela sentença, a qual se filiaria na violação da al. a) desse n.º 2.

Mas a recorrente não tem razão. Adquirido que o local se integrava «na estrutura verde da cidade», o licenciamento tinha de se ater ao disposto no art. 19º do Regulamento do PDM, que regia para tais «áreas». E, então, das duas, uma: ou a zona em causa se inseria numa das «áreas consolidadas habitacionais», hipótese em que ao licenciamento se aplicaria o n.º 1 do art. 19º; ou inseria-se numa das «restantes áreas», hipótese em que se lhe aplicaria o n.º 2 do mesmo artigo.

Ora, já sabemos que o local se situava numa área «de reconversão urbanística» (de usos mistos), genericamente prevista no art. 28º, al. d), do Regulamento do PDM; pelo que não integrava, nem podia integrar, uma das «áreas consolidadas» a que se aludia na al. b) desse mesmo art. 28º. Sublinhe-se, mais uma vez, a impossibilidade lógica de uma zona urbana integrar mais do que uma das «áreas» diferentes elencadas naquele art. 28º, pois isso decorria da exclusão recíproca inerente à tipologia de classificação das «áreas», aliás confirmada pela delimitação delas em planta e pela correspondente diversidade dos regimes jurídicos que lhes eram aplicáveis.

Sendo assim, o local do licenciamento, enquanto área de reconversão urbanística, não podia, por exclusão e irredutibilidade, ser tido como uma área consolidada (designadamente habitacional). Donde se segue que o licenciamento de construções em tal zona, integrada na estrutura verde da cidade, não cabia na previsão do n.º 1 do art. 19º do Regulamento do PDM e, ao invés, estava sujeito aos condicionalismos constantes do n.º 2 do mesmo artigo.

Ora, um desses condicionalismos era o de que a superfície impermeabilizada não fosse «superior a 60% da superfície total da parcela ou lote» (al. a) desse n.º 2). Nos termos do art. 7º do regulamento do PDM aplicável, a superfície impermeabilizada «é a soma das superfícies de terreno ocupadas por edifícios, vias, passeios, estacionamentos, piscinas e demais obras que impermeabilizam o terreno». E, «in casu», esse limite de 60% foi evidentemente excedido – aliás, a recorrente não o nega – como logo resulta do facto da área do lote ser de 696,64 m2 e a superfície de implantação ser de 614 m2. Donde se depreende que o acto recorrido violou o art. 19º, n.º 2, al. a), do Regulamento do PDM e, «ex vi» do disposto no art. 52º, n.º 2, al. b), do DL n.º 445/91, é nulo por esse motivo – tal e qual a sentença decidiu.

Assim, improcedem as conclusões 19.ª a 21.ª da alegação de recurso. E resta assinalar a clara irrelevância das conclusões 2.ª e 3.ª da mesma peça, merecendo a sentença permanecer indemne na parte em que se pronunciou sobre o acto de licenciamento.

Nestes termos, acordam:

a) Em revogar a sentença na parte em que apreciou a legalidade do acto de 20/11/2000 e em rejeitar o recurso contencioso dos autos no segmento em que nele se acometeu tal acto;

b) Em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a sentença na parte em que declarou a nulidade do acto de 3/12/2001.

Sem custas.

Lisboa, 12 de Maio de 2011. - Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.