0520/11 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 . O Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, em defesa dos interesses individuais do seu associado A…, vem intentar contra o Procurador-Geral da República providência cautelar de suspensão de eficácia dos seus despachos de 8 e de 11 de Outubro de 2010, que determinaram a instauração de processo disciplinar contra aquele associado. O requerente alega, em síntese, a sustentar a pretensão: A manifesta ilegalidade dos despachos, consumindo, assim, a previsão do artigo 120.º, n.º 1, a) , do CPTA; Em qualquer caso, o preenchimento dos requisitos exigidos pelo artigo 120.º, n.º 1, b) , do mesmo CPTA. 1.3 . O requerido, citado, opõe-se à pretensão, alegando, em síntese: A ilegitimidade activa do requerente; A ausência de lesividade imediata ou potencial dos despachos, pelo que não podem ser objecto de providência cautelar; A inutilidade da providência, pois que, entretanto, foi proferida a decisão punitiva; Que a deliberação impugnada não só não é manifestamente ilegal, como, ao contrário, é manifestamente legal; Que os prejuízos resultantes da suspensão seriam superiores aos decorrentes da não suspensão. 1.4 . Notificado da oposição, o requerente nada disse. 2 . 2.1 . Com interesse para a decisão, consideram-se os seguintes factos: O interessado é magistrado do Ministério Público, com a categoria de Procurador-Geral Adjunto, encontrando-se colocado no ...; Na sequência da manutenção no exercício de funções do Vice-Procurador-Geral da República, Dr. B…, após ter atingido a idade legal de aposentação/jubilação, o interessado reiterou junto do Procurador-Geral da Republica uma queixa-crime, contra aquele Vice-Procurador-Geral da República, pela prática dos crimes de abuso de poder e de usurpação de funções (cfr. doc. nº 1, com o requerimento inicial); Por despacho de 15.9.2010, o Procurador-Geral da República, concordou com informação que entre o mais considerava que a denúncia criminal não tinha suporte (cfr. doc. nº 12, com o requerimento inicial); O requerente dirigiu, depois, ao Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, denúncia criminal contra o Procurador-Geral da República, o Vice-Procurador-Geral da República e o Secretário da Procuradoria-Geral da República (cfr. doc. nº 13, com o requerimento inicial); O Procurador-Geral da Republica, em 8 de Outubro de 2010, proferiu despacho do seguinte teor: «O conteúdo do requerimento que o Senhor Procurador-Geral Adjunto, Lic. A…, me dirigiu em 14 de Setembro de 2010, indeferido por meu despacho de 15 de Setembro de 2010, revela, como nele referi, um comportamento disciplinarmente censurável, por violação dos deveres de zelo, lealdade e correcção. Na verdade, é inaceitável que um Magistrado em exercício de funções num … desconheça que a apontada ilegalidade do exercício de funções do Vice-Procurador-Geral da República (por ter atingido a idade da jubilação) só pode ser apreciada, por iniciativa de quem a defenda, nos Tribunais, cuja pronúncia soberana o Procurador-Geral da República - para quem a conformidade legal de tal exercício foi e é inquestionável - saberá aguardar, confiante, Neste contexto, é incompreensível a imputação, ao Vice-Procurador-Geral da República, da prática de ilícitos criminais dolosos, a cuja configuração seria essencial, para além daquele pressuposto objectivo, o específico propósito definido no artigo 382º do Código Penal . Tal imputação, reiterada, voluntária e consciente, revela não só o desconhecimento dos mecanismos legais, mas também e sobretudo um desrespeito, sem precedentes, pelo titular do cargo de Vice-Procurador-Geral da República e pela própria hierarquia que representa, à qual o Lic. A… está estatutariamente subordinado. Por isso, e independentemente do exercício da acção penal, determino a imediata instauração de processo disciplinar contra o Lic. A…, ao abrigo do disposto nos artigos 12°, alínea f), e 212º do Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 47/86 , de 15 de Outubro, na redacção introduzida pela Lei n.º 60/98 , de 27 Agosto. Para instrutor designo o Senhor Inspector, Procurador-Geral Adjunto Lic. C... Comunique ao Conselho Superior do Ministério Público. Lisboa, 8 de Outubro de 2010» (cfr. doc. 14, com o requerimento inicial); f) O Procurador-Geral da Republica, em 11 de Outubro de 2010, proferiu despacho do seguinte teor: «Por despacho de 8 de Outubro de 2010, foi ordenada a instauração de procedimento disciplinar contra o Senhor Procurador-Geral Adjunto, Lic. A…, para averiguação e apuramento da sua responsabilidade disciplinar, uma vez que o conteúdo do requerimento (de 14 de Setembro de 2010, na sequência já de um outro de 1 de Março de 2010) no qual pedia, além do mais, a instauração de processo criminal contra o Vice-Procurador Geral da República, B…, pela prática de dois crimes dolosos, traduzia um comportamento censurável, por violação dos deveres de zelo, lealdade e correcção. Além destes factos, o Lic. A… apresentou nova denúncia criminal, desta vez perante Sua Excelência o Senhor Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, - cujo conteúdo chegou hoje ao meu conhecimento - na qual imputa ao Procurador-Geral da República, ao Vice-Procurador-Geral da República e ao Secretário da Procuradoria-Geral da República, a prática de vários crimes dolosos: denegação de justiça, abuso de poder, usurpação de funções e peculato de uso. Insistindo no seu inaceitável comportamento, o Lic. A… manifesta um indesculpável desconhecimento da lei e dos seus mecanismos, sendo incompreensível que afirme, reiterada, consciente e voluntariamente, a prática de crimes graves, quando é manifesta a ausência dos seus pressupostos, objectivos e subjectivos. Para além desse desconhecimento, o Lic. A… atribui, quer ao Presidente da Procuradoria-Geral da República, o órgão superior do Ministério Público, a quem incumbe, constitucional e estatutariamente, promover a defesa da legalidade democrática, quer ao Vice-Procurador-Geral da República, que o substitui, a prática de factos gravíssimos, o que constitui um ostensivo e público desrespeito pelos titulares destes cargos e pela própria hierarquia que eles representam, à qual o Lic. A… está estatutariamente subordinado. Independentemente, pois, da responsabilidade criminal que esta materialidade possa determinar, a apreciar em momento e lugar oportunos, determina-se a instauração de novo procedimento disciplinar contra o Lic. A…, por conduta violadora dos deveres de zelo, lealdade e correcção, nos termos dos artigos 12°, alínea f), 162° e 212°, todos do Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei nº 47/86 de 15 de Outubro, na redacção introduzida pela Lei nº 60/98 de 27 de Agosto. Ao abrigo da norma do artigo 31° do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas, aprovado pela Lei nº 58/2008 , de 9 de Setembro, o processo instaurado com base na presente decisão será apensado àquele que teve origem no despacho de 8 de Outubro de 2010, ambos a serem instruídos pelo Senhor Inspector, Procurador-Geral Adjunto, Lic. C…. Comunique ao Conselho Superior do Ministério Público. Lisboa, 11 de Outubro de 2010»; Por deliberação de 20.5.2011, da Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público, foi aplicada ao ora requerente a pena única de suspensão de exercício por um período de 120 dias; Com a presente providência, o requerente pretende, obter a suspensão da eficácia dos transcritos despachos de 8 e de 11 de Outubro de 2010. 2.2.1 . Comecemos por apreciar a alegada ilegitimidade activa do requerente. O requerido sustenta que o sindicato não poderá apresentar-se a defender os interesses individuais do seu associado. Na análise perfunctória própria deste meio processual, não deve acolher-se a alegação. Na verdade, nomeadamente pelo acórdão de 25.3.2010, no processo n.º 913/08, o Pleno desta Secção afirmou a legitimidade das associações sindicais para a defesa dos interesses individuais dos seus associados: «A legitimidade do Sindicato Autor para representar em juízo os seus associados é assegurada pelo art. 4.º , n.º 3, do DL n.º 84/99 , de 19 de Março, que estabelece que «é reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção do pagamento da taxa de justiça e das custas». (( ) Actualmente, esta norma encontra-se revogada pela Lei n.º 59/2008 , de 11 de Setembro, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, mas que contém norma idêntica, quanto à legitimidade, no n.º 2 do seu art. 310.º.) Nesta norma atribuem-se dois tipos de legitimidade às associações sindicais para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem. No primeiro caso, está-se perante uma legitimidade para intervenção da associação sindical em nome próprio, na defesa de interesses colectivos. No segundo caso, está em causa a defesa de interesses individuais dos trabalhadores associados, sendo a intervenção da associação sindical efectuada em representação destes». Atenta essa jurisprudência, não há, assim, lugar a acolher a alegação, sem prejuízo de discussão noutra sede. Passemos à inicial alegação do requerente, retomando-se, em momento posterior, o demais defendido por requerido e requerente. 2.2.2 . Como dissemos introdutoriamente, o requerente começa por alegar a manifesta ilegalidade dos despachos cuja suspensão requer. Esse juízo vem sustentado, no essencial, nos artigos 15.º a 42.º do requerimento inicial. O requerente entende que a instauração de processo disciplinar radica em que tem vindo a manter e expressar opiniões diferentes das que vem manifestando o requerido, designadamente no que diz respeito à questão da cessação de funções por força da idade máxima de aposentação do Vice-Procurador-Geral da República. Desse modo, a instauração de processo disciplinar significa atribuir relevância disciplinar à expressão de opinião, sendo proibida tal relevância. Além de que se limitou a cumprir o seu dever. Comece-se por dizer que não se configura ter havido violação do artigo 7.º, 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, pelo menos na vertente alegada, pois não estamos perante decisões condenatórias. Também não se configura violação da presunção de inocência, a que se reporta o artigo 6.º da Convenção. É que a presunção de inocência não impede a tramitação processual destinada a determinar responsabilidades. Ela respeita aos direitos do interessado no quadro dessa tramitação e respectivo julgamento ou decisão. Também não está directamente em causa o artigo 10.º da mesma Convenção. Esse preceito, sobre a liberdade de expressão, deverá iluminar a decisão ou julgamento. Se vier a considerar-se que a conduta do interessado se insere no quadro da liberdade de expressão haverá que respeitar o preceito. Mas a determinação do respectivo circunstancialismo, de modo a apurar se se está em sede de liberdade de expressão, não está impedida de ser feita em processo adequado e justo. E o mais alegado respeita, ainda, a discussão que se poderá travar sobre a licitude da conduta do interessado. Essa discussão pode envolver diversos aspectos que não pode dizer-se estarem completa e flagrantemente evidenciados. Isto é, não se pode dizer que é indiscutível a licitude da conduta do interessado, de modo que, inversamente, seria indiscutível a ilegalidade da abertura do procedimento disciplinar. Pelo menos enquanto ao texto dos despachos que determinaram procedimento disciplinar se refere, o enfoque não está realizado sobre a divergência de opinião quanto à possibilidade de manutenção em funções do Vice-Procurador-Geral da República mas, sim, sobre os próprios termos das denúncias que o interessado apresentou. Assim, à partida, não se pode concluir pela evidência da falta de razão do Procurador-Geral da República na determinação de abertura de procedimento. Também não é evidente que o titular do poder disciplinar não possa determinar a instauração do respectivo procedimento nos casos em que ele mesmo é atingido pela eventual infracção. É que, nos termos globalmente estabelecidos no artigo 3.º do Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei n.º 58/2008 , de 9 de Setembro (subsidiariamente aplicável aos magistrados do Ministério Público por força do artigo 216.º do seu Estatuto), a infracção disciplinar reporta-se aos deveres gerais ou especiais inerentes à função que se exerce. Entre esses deveres está, precisamente, o respeito dos superiores hierárquicos, cujo grau de violação dá origem, também, a diferentes tipos de sanção – por exemplo, artigo 16.º, b) , artigo 17.º, j) , artigo 18, n.º 1, a) do mesmo Estatuto. E o poder disciplinar é, naturalmente, exercido pelos superiores hierárquicos, sendo que, na circunstância, os despachos questionados invocam o artigo 12.º, f) , do Estatuto do Ministério Público, conferidor de competência disciplinar ao Procurador-Geral da República. Não há, assim, lugar a concluir-se pela manifesta ilegalidade dos despachos, no quadro do que sempre tem vindo a ser afirmado por este Tribunal perante artigo 120.º n.º 1, alínea a) , do CPTA. Com efeito, como se citou no Acórdão de 9 de Setembro de 2009, processo n.º 771-09, as situações a enquadrar naquele preceito legal «“não devem oferecer quaisquer dúvidas quanto a essa ilegalidade que, assim, deve poder ser facilmente detectada, face aos elementos constantes do processo e pela simples leitura e interpretação elementar da lei aplicável, sem necessidade de outras averiguações ou ponderações”; “o que é manifesto, é líquido, salta à vista, não oferece dúvida” (do Ac. de 22.10.08, proc. n.º 396/08); “A concessão das providências cautelares ao abrigo do art. 120º, n.º 1, al. a), do CPTA exige que se esteja perante ilegalidades captáveis «de visu», isto é, detectáveis num primeiro olhar que dispense um elaborado «iter» demonstrativo – pois só assim elas serão evidentes ou manifestas” (do Ac. 12.3.2009, proc. n.º 22/09)». Assim não se evidencia, a uma primeira abordagem, ilegalidade na determinação de instauração de procedimento disciplinar. 2.2.3 . Defende o requerente, em qualquer caso, o preenchimento dos requisitos exigidos pelo artigo 120.º, n.º 1, b) , do mesmo CPTA. 2.2.3.1. Note-se que, tratando-se de providência conservatória, exige-se que não seja manifesta a falta de fundamento da sua pretensão formulada ou a formular ou a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito. À evidência da falta de fundamento da pretensão ou da existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do seu mérito aplicam-se, no essencial, as considerações que se fizeram sobre a evidência da procedência da pretensão. Na circunstância, sustenta o requerido a ausência de lesividade imediata ou potencial dos despachos, pelo que não podem ser objecto de providência cautelar. Ocorre que este Tribunal já aceitou providência requerida pelo mesmo interessado quanto a conversão de inquérito em processo disciplinar – processo n.º 976/08, acórdão de 12.11.2008. E também aceitou providência cautelar sobre o mesmo tipo de despacho, por exemplo, no processo 362/07, pelo acórdão de 14.6.2007; nesse caso, a impugnabilidade veio a ser reconhecida no processo principal, processo n.º 531/07, acórdão de 5.12.2007. Trata-se, portanto, de matéria, a da impugnabilidade da própria determinação de instauração de processo disciplinar que não se encontra afastada, pelo menos de modo irrefutável, tanto que este Tribunal a tem aceitado. Não existe, por isso, evidente circunstância que obste ao conhecimento do mérito. O mesmo se deve dizer quanto à alegada inutilidade, pelo facto de existir deliberação punitiva, ainda que não definitiva. É que, como reconhece o próprio requerido, é possível o entendimento de que a suspensão de eficácia dos despachos de abertura do procedimento disciplinar implica a paralisação do processo disciplinar, por isso que assim o fez. Conforme indica na sua oposição, “70.º Logo que o PGR tomou conhecimento que o requerente intentara o presente pedido cautelar, decidiu não lançar mão do mecanismo previsto no artigo 128º, nº 1, do CPTA. Ou seja, /71º Deliberadamente optou pela não apresentação de resolução fundamentada, o que permitiu a suspensão automática dos actos suspendendos – considerando-se suspenso, à cautela, o decurso do prazo (para eventual apresentação de reclamação para o Plenário do CSMP) em curso à data da citação”. Ora, não estando o procedimento definitivamente encerrado, por haver ainda lugar a impugnação administrativa, não será de concluir pela inutilidade da presente providência. Vejamos, agora, quanto ao sustentado pelo requerente. 2.2.3.2. Sustenta que existe o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que visa assegurar no processo principal − artigos 43.º a 68.º do requerimento inicial. Por um lado, considera que a sua reputação enquanto magistrado é atingida de modo irreversível e irreparável com os despachos suspendendos; por outro lado, alinha que o procedimento disciplinar se tem vindo a desenrolar de forma iníqua e pré orientada com violação dos requisitos exigidos; e ainda defende que a suspensão é vantajosa também para o interesse público. Quanto ao dano não patrimonial de difícil reparação pelo facto da instauração do procedimento, há-de convir-se que a submissão a regime disciplinar decorrente da função e à possibilidade, por isso, de sujeição a eventual procedimento disciplinar pela entidade competente é inerente ao estatuto próprio de magistrado do Ministério Público, já que «Os magistrados do Ministério Público são disciplinarmente responsáveis» (artigo 162.º, do respectivo Estatuto). Afirmar a imediata violação da reputação profissional só pelo facto de submissão a procedimento disciplinar é quase como admitir que a instauração de um procedimento disciplinar representa presunção de culpa, o que aí, sim, constituiria violação do princípio da presunção de inocência. Ora, o princípio da presunção de inocência serve também para, pelo menos, relativizar o dano decorrente da mera instauração de procedimento disciplinar. A instauração de procedimento não é um anátema sobre o visado. Afinal, é no procedimento disciplinar que se determinará se houve violação funcional; será pelo errado dessa determinação, sim, que poderá resultar prejuízo. Não se verifica, pois, o alegado prejuízo, pelo menos na dimensão exigida na providência cautelar. Aplica-se, aqui, o que já foi dito no referido processo n.º 976/08, acórdão de 12.11.2008, sendo o interessado o mesmo, o qual, por sua vez, acompanhou o ponderado no também citado acórdão de 14.6.2007, do processo n.º 0362/07: «(…) Esta noção abrange todos os danos resultantes da imediata execução do acto e que não sejam facilmente reparáveis «ex post» – isto na hipótese de, nos autos principais, se concluir a final pela ilegalidade dele. Ora, não é exacto que qualquer dano moral integre, «eo ipso», o mencionado conceito de «prejuízo de difícil reparação»; e antes se deve entender que tal noção legal apenas compreende os danos morais cuja especial intensidade desaconselhe que alguém os sofra, podendo ser deles livrado, bem como aqueles cuja indemnização só seja atingível por um processo de cálculo mais árduo, problemático e controverso do que é usual nos danos dessa espécie. «In casu», nenhuma dúvida pode haver acerca da reduzida intensidade dos danos morais invocados pelo requerente em resultado do decurso do processo disciplinar; nem acerca da simplicidade em quantificar-se a seu favor uma indemnização pelas afecções decorrentes do prosseguimento daquele processo – isto na hipótese de o acto suspendendo vir a ser anulado e se verificarem os demais pressupostos da responsabilidade civil. Donde logo se conclui que os prejuízos em que o requerente funda a presente providência conservatória são facilmente reparáveis – independentemente de merecerem, ou não, ser reparados»”. 2.2.3.3. Quanto ao desenvolvimento do procedimento disciplinar. Trata-se, aí, de vícios que já não dimanam dos actos suspendendos. Com certeza que o procedimento disciplinar deve respeitar as regras que o conformam. E se assim não acontecer o resultado final, nomeadamente a decisão punitiva, poderá estar viciado. Não podem é esses alegados vícios no procedimento afectar os actos que os precederam, como se a máquina do tempo girasse em sentido inverso. 2.2.4. Não existindo dano susceptível de ser considerado como de difícil reparação, e não sendo configurável uma situação de facto consumado, falta a verificação de um dos requisitos de que depende o deferimento da providência, devendo, em consequência, ser a mesma indeferida. 3 . Pelo exposto, indefere-se a providência. Custas pelo requerente já que, ao contrário do que sustenta no requerimento inicial, não está isento, pois litiga unicamente na defesa de interesse individual do seu associado; ora, nos termos do artigo 310.º , n.º 3, da Lei n.º 59/2008 , de 11 de Setembro, «as associações sindicais beneficiam da isenção do pagamento das custas para defesa dos direitos e interesses colectivos, aplicando-se no demais o regime previsto no Regulamento das Custas Processuais», o que significa que não colhe o procurado abrigo de isenção no artigo 4.º, n.º 1, f) , do Regulamento das Custas Processuais, antes a isenção das associações sindicais só existe para a defesa dos direitos e interesses colectivos. Lisboa, 27 de Julho de 2011. - Alberto Augusto Andrade de Oliveira (relator) – António Bento São Pedro – João António Valente Torrão.