01291/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Aos Tribunais Administrativos não cabe interferir no processo legislativo. II - Foi o próprio legislador constitucional a estatuir que a criação, extinção e modificação das autarquias locais faz parte da competência reservada da Assembleia da República e que essa actividade corresponde ao exercício duma função política e legislativa e, por isso, não pode haver qualquer dúvida sobre a natureza do acto que cria, extingue ou modifica autarquias locais. III - As estatuições contidas no Anexo I do art.º 4.º da Lei 11-A/2013, de 28/001, não são actos administrativos contenciosamente impugnáveis nem normas emanadas ao abrigo de disposições de Direito Administrativo. IV - Deve rejeitar-se liminarmente por manifesta ilegalidade da pretensão formulada (art.º 116.º/2/c) do CPTA) o requerimento de suspensão de eficácia das normas daquele diploma.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: A Freguesia de Bacelo intentou contra A Assembleia da República A Presidência do Conselho de Ministros O Secretário da Administração Interna e A Comissão Nacional de Eleições a presente providência cautelar pedindo: A suspensão de eficácia das normas constantes do Dec. n.º 20/2013, de 25/06, e do Mapa 4-A/2013, de 1/07, (que regula a reorganização administrativa do território das freguesias) e ainda da Lei 22/2012 , de 30/05, que aprova o regime de reorganização administrativa territorial autárquica. Abstenção da prática de todos e quaisquer actos de preparação e concretização do processo eleitoral autárquico para a nova freguesia prevista na Reforma para o concelho de Évora, designadamente para a União das freguesias de Bacelo e Senhora da Saúde, juridicamente inexistente e materialmente não implantada à data das eleições autárquicas de Setembro de 2013. Suspensão de todo o processo eleitoral. Abstenção da actualização e funcionamento dos sistemas de identificação que suportam a realização dos actos eleitorais de 2013 bem como do recenseamento eleitoral, de acordo com a nova realidade administrativa territorial do concelho de Évora, designadamente para a União das freguesias de Bacelo da Senhora da Saúde. Abstenção de proceder a entradas e movimentações de eleitores na base de dados do recenseamento eleitoral de acordo com a nova reorganização administrativa das freguesias do concelho de Évora, designadamente para a União das freguesias de Bacelo e Senhora da Saúde.” Para o que, no essencial, alegou ter proposto acção administrativa especial visando a anulação do procedimento de reorganização administrativa autárquica levado a cabo pelas Leis n.ºs 22/2012 e 11-A/2013 e que, tendo a mesma todas as condições para ser julgada procedente, ocorria o requisito do fumus boni iuris. Acrescia que também se verificava o periculum in mora uma vez que decorria o processo de preparação para a realização das próximas eleições autárquicas e que a não suspensão desse processo determinaria a irremediável desprotecção dos seus direitos, designadamente do seu direito à existência. Requerimento que foi liminarmente rejeitado por despacho do Relator que, no essencial, foi fundamentado do seguinte modo: A pretensão da Requerente decorre do pressuposto que as prescrições de agregação de freguesias, contidas na Lei n.º 11-A/2013 , que concretizam a obrigação de reorganização administrativa do território constante da Lei nº 22/2012 , de 30 de Maio, configuram uma actividade administrativa impugnável na jurisdição administrativa; Porém, esse pressuposto não é exacto, uma vez que os referidos comandos têm natureza político - legislativa e a fiscalização da sua legalidade está excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal (art. 4º/2/a) do ETAF); Logo, as pretensões formuladas são manifestamente ilegais. II. Inconformada, a Requerente vem reclamar para a Conferência pedindo a revogação daquele despacho e a prolação de Acórdão que admita a requerida providência alegando, no fundamental, o seguinte: O Tribunal antecipou a decisão de mérito da acção principal, coisa que só podia fazer ao abrigo do art.º 121.º CPTA, tendo rejeitado liminarmente a providência cautelar ao abrigo do disposto no art.º 116.º/1d) do mesmo Código sem, sequer, se ter pronunciado sobre os requisitos da sua adopção. A justificação da decisão não se adequa aos pedidos formulados pela Requerente. Face a processo de tamanha complexidade, “ torna-se por demais óbvia a falta de fundamentação do despacho de que se reclama” , Despacho esse que viola os princípios constitucionais contidos nos artigos 20º e 205º/1 da CRP. Insurge-se, ainda, contra a condenação em custas, alegando que actua em defesa de direitos difusos e direitos fundamentais dos cidadãos e que, por via disso, está isenta de custas. Mas, como se demonstrou no recente Acórdão de 12/09/2013 (proc. 1297/13), que se debruçou sobre uma situação similar à presente (No mesmo sentido pode ver-se o Acórdão de 12/09/2013 (Proc.º nº 1296/13)) , a Reclamante litiga sem razão. Escreveu-se nesse Aresto: “4. Do indeferimento liminar. Nesta parte, pelas razões que, de seguida se expõem, não assiste razão às reclamantes. Primeiro, porque não é exacto que o despacho reclamado tenha resolvido definitivamente o caso, antecipando o juízo sobre a causa principal. O indeferimento liminar da providência cautelar não produz efeitos jurídicos equivalentes aos que decorrem do mecanismo processual do art. 121º/1 CPTA, quando utilizado. A causa principal está ainda por decidir, em processo pendente que segue os seus termos e, aí sim, será definitivamente resolvida. Segundo, porque a decisão está fundamentada. Na verdade, no respectivo discurso justificativo, o despacho reclamado começa por externar os motivos pelos quais considera que «não podem subsistir dúvidas sobre a natureza político-legislativa das disposições impugnadas» e diz, de seguida, passando a citar: «O que as Requerentes pretendem é, pois, a suspensão de eficácia de um acto político/legislativo destinado a reconfigurar em termos nacionais o mapa territorial autárquico e os restantes pedidos que elas formulam – nomeadamente o da suspensão de todos os procedimentos destinados à realização do próximo acto eleitoral – mais não são do que a mera decorrência dessa pretensão. Pretensão que constitui uma tentativa de interferência (não permitida) no processo legislativo. Esta, de resto, é a jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal – vide a título exemplificativo, os recentes acórdãos do Pleno de 4.7.13, proferidos nos processos 339/13 e 469/13 e da Secção de 9.1.13, proferido no processo 1420/12 e de 24.4.13 no processo 256/13.» Terceiro, porque ao contrário do que vem alegado pelas reclamantes, a justificação não só é adequada aos pedidos por elas formuladas, como vem na linha da jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal, da qual não vemos razões para divergir. Na verdade, como se disse no acórdão do Pleno, de 2013.07.04 - proc.º n.º 46913, passando a citar: “ (…) Este Supremo Tribunal tem considerado que os actos de criação e modificação de autarquias locais são de natureza político-legislativa [vide acórdãos da Secção de 1999-01.12 – rec. nº 044490 (Trofa), de 2000.05.03 – rec. nº 044661 (Odivelas) e do Pleno de 2002.10.15 – rec. nº 044314 (Vizela)]. E não se vê razão para divergir de tal entendimento. O art. 164º/n) da CRP prescreve que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a matéria de «criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas». A reserva absoluta de lei do parlamento significa que nas matérias reservadas está proibida a intervenção de outra fonte de direito diferente da lei e que a Assembleia da República deve estabelecer ela mesma o respectivo regime jurídico através de lei, não podendo declinar a sua competência a favor de outras fontes. (Cfr. Gomes Canotilho, “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 6.ª ed., pg. 723.) E sobre o alcance desta concreta reserva de lei do parlamento, disse o acórdão 134/2010 do Tribunal Constitucional, passando a citar: “A actual redacção deste preceito resultou da Revisão Constitucional de 1997 (operada pela Lei Constitucional n.º 1/97 , de 20 de Setembro). Na redacção anterior, o preceito correspondente, do artigo 167.º, n.º 1, alínea n), reservava apenas à Assembleia da República a competência para definir o “regime de criação, extinção e modificação territorial de autarquias locais” [norma idêntica já constava do artigo 167.º, alínea j) do preceito aditado pela Revisão Constitucional de 1982]. Como assinalavam Gomes Canotilho e Vital Moreira, o que [na versão anterior à Revisão de 1997] estava exclusivamente reservado à Assembleia da República, era o regime que havia de disciplinar a criação, a extinção ou a modificação territorial das autarquias locais, e não estes mesmos actos. A criação concreta, bem como a extinção ou modificação poderiam, depois, na base dessa lei, ser efectuadas por outro acto legislativo da própria Assembleia da República, do Governo ou das assembleias legislativas das regiões autónomas, conforme os casos. Com a Revisão de 1997, o legislador constituinte estendeu a reserva de competência absoluta da Assembleia da República à criação concreta, assim como à extinção ou modificação de autarquias locais, que, desse modo, passou a ficar vedada ao Governo – salvaguardando os poderes das regiões autónomas sobre a matéria, para os efeitos do disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea 1), que confere a estas entidades o poder de “criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar a respectiva área, nos termos da lei” –, continuando a Constituição, como resulta, tanto do teor da alínea n) do n.º 1 do artigo 164.º, como do inciso final da alínea l) do n.º 1 do artigo 227.º, a prever a existência de uma lei geral sobre o regime de criação, extinção e modificação das autarquias locais. O artigo 164.º, n.º 1, alínea n), da Constituição atribui, pois, dois tipos distintos de competência à Assembleia da República: (i) por um lado, a competência para criar, extinguir e modificar autarquias locais, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas; (ii) por outro lado, e tal como já sucedia antes da Revisão de 1997, a competência para definir “o respectivo regime”, isto é, para definir o regime de criação, extinção e modificação de autarquias locais, mediante lei, que já era entendida na doutrina como, “um caso típico de lei-quadro ou lei de enquadramento, que vincula as leis que lhe dão execução” (Cfr., Gomes Canotilho e Vital Moreira Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª ed. revista, Coimbra, 1993, pg. 667), tidas como leis com valor reforçado. Há aqui uma dupla reserva: uma para a fixação do regime geral; outra para a lei-medida que, embora correspondendo também a uma volição política primária, institua (modifique ou extinga) cada autarquia.” Temos, assim, que: as prescrições contidas na Lei 11-A/2013 que dão cumprimento à obrigação de reorganização administrativa do território das freguesias constante da Lei nº 22/2012 , de 30 de Maio, lei – quadro, e concretizam a extinção/agregação de freguesias não decorrem do exercício de poderes jurídico-administrativos, mas da competência legislativa da Assembleia da República; não existindo acto administrativo, antes norma legislativa, nem cabe acção de impugnação de acto administrativo, nem acção de impugnação de normas (o art. 72º CPTA só se aplica a normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo); o conhecimento do pedido de suspensão de eficácia das normas, como requerido na petição, está excluído do âmbito da jurisdição administrativa [art. 4º/2/a) do ETAF]; razões pelas quais é manifestamente ilegal essa pretensão das Requerentes, bem como todas as demais, por elas formuladas na exclusiva dependência do êxito daquela primeira.” E no tocante à reclamação relativa às custas o referido Acórdão escreveu o seguinte: “5. Das custas A condenação em custas deve manter-se, de acordo com a jurisprudência do acórdão deste Supremo Tribunal de 2013.01.09 – processo nº 1341/12, passando a citar: «no caso concreto a reclamante não actua em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, nem de qualquer interesse difuso que lhe cumpra especialmente defender (vide arts. 34º da Lei nº 169/99 de 18/9, 2º/2 da Lei nº 83/95 e 9º /2 do CPTA). Tão-pouco actua em defesa dos bens da autarquia. Age em defesa da vigente divisão administrativa do território (vide art. 236º/4 da CRP), valor que não está incluído no elenco dos que lhe conferem isenção de custas.» Daí que nenhum agravo tivesse sido cometido quando , com fundamento no art.º 116.º/2/d) do CPTA, se rejeitou liminarmente a presente providência cautelar e se condenou a Requerente nas custas. ¨****************************** Requerimento de fls. 89 e seg.s A Reclamante, já depois de apresentada a sua reclamação, juntou requerimento invocando a prolação de um despacho proferido no Tribunal de Contas e a sua pertinência para a decisão da presente reclamação. Todavia, o que se decidiu naquele despacho nada tem a ver com a questão abordada e decidida no despacho reclamado. Daí que seja nula a sua relevância na presente reclamação. Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal indeferem a presente reclamação. Custas pela Reclamante fixando-se a taxa de justiça no mínimo. Lisboa, 26 de Setembro de 2013. Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Maria Fernanda dos Santos Maçãs.