1144/09.9BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I - A genérica invocação de falta de fundamentação de um ato administrativo, não prejudica o conhecimento desse vício nem impõe qualquer dever de densificação dessa alegação. II - Não é correto formular um juízo sobre o caráter artificioso de tal alegação, como formulou o Tribunal a quo, porque tal juízo já contém, ainda que implicitamente, uma decisão sobre o mérito da causa (no sentido da improcedência do alegado vício de falta de fundamentação) que, na fase processual em causa (saneamento) era, à data, legalmente inadmissível já que não foi requerida a dispensa de alegações finais (art.ºs 87º, n.º 1, al. b) a contrario do CPTA aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro na versão anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015 de 2 de outubro).

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul Relatório: A Comissão ….. intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a presente ação administrativa especial contra o Gestor do Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural e o Instituto de Gestão Financeira do Fundo Social Europeu, IP pedindo: que se declarasse nulo ou que se anulasse o ato do Gestor do programa Agro que considerou inelegível a despesa no montante de 20.823,90 €, com todas as consequências legais daí advenientes, designadamente a nulidade dos atos consequentes; Subsidiariamente, que se declarasse nula ou ineficaz a notificação efetuada através do ofício n.° ….., de 02.06.2008, para efeitos de comunicação da decisão do Gestor do Programa Agro a considerar inelegível a mencionada despesa da Autora no montante de 20.823,90 €, com todas as consequências legais daí decorrentes; Subsidiariamente, que se declarasse nulo ou anulável, por falta de fundamentação e violação de lei, o despacho de 09.02.2009 da Presidente do IGFSE que determinou a promoção da recuperação das verbas alegadamente indevidamente recebidas pela Autora, com todas as consequências legais daí decorrentes; Subsidiariamente, que se declarasse nula ou ineficaz a notificação efetuada através do ofício n.° …..de 22.02.2009 do IGSE, com todas as consequências legais daí advenientes; No despacho saneador, proferido em 4 de setembro de 2012, foram os RR. absolvidos da instância - o primeiro atenta a caducidade do direito de ação e o segundo atenta a inimpugnabilidade do ato impugnado. A A., inconformada, recorreu de tal decisão, tendo, este Tribunal Central Administrativo Sul, determinado a convolação do recurso em reclamação para a conferência. Baixaram os autos ao Tribunal de Primeira Instância tendo então a reclamação sido aí indeferida, confirmando-se a sentença reclamada, por acórdão de 20 de fevereiro de 2018. Ainda inconformada veio a A. intepor recurso jurisdicional desse acórdão, formulando as seguintes conclusões: O douto Acórdão recorrido sofre de nulidade por não ter apreciado a questão da falta de notificação (convite) da Autora para que aperfeiçoasse a petição inicial no que respeita à suposta insuficiência de concretização da alegação da falta de fundamentação do despacho de 09.02.2009 do Presidente do IGFSE. II. Com efeito, desse modo não apreciou questão que deveria ter apreciado e susceptível de influenciar o exame e a boa decisão da causa, enfermando de nulidade, designadamente, nos termos do disposto no artigos 608.º, n.º 2, e 615.º, n.º 1, al. d), e 195.º, n.º 1, do actual CPC (correspondentes aos artigos 660.º, n.º 2, e 668.º, n.º 1, al. d), e 201.º, n.º1, do antigo CPC). III. A presente acção foi intentada tempestivamente, não tendo caducado o direito de acção. IV. Ao entender de modo diferente, o douto Acórdão recorrido fez errada e incorrecta interpretação e aplicação do disposto nos artigos 68.º , n.º 1, do CPA e 58.º, n.º 2, al. b), e n.º 4, al. a), do CPTA. O impugnado despacho de 09.02.2009 tem vícios próprios, designadamente o da falta de fundamentação fáctica e legal. VI. A lesividade própria desse acto consiste precisamente nessa falta de fundamentação fáctica e legal (omissão da indicação de factos e de normas e/ou princípios jurídicos, no texto do referido despacho), que impediu a Recorrente de conhecer o enquadramento jurídico e o iter logico que levaram a ordenar que se promovesse “a recuperação”. VII. Consequentemente, aquele despacho é impugnável. VIII. A entender-se que a alegação de falta de fundamentação não era suficientemente concreta, deveria ter-se notificado a Autora para aperfeiçoar nessa parte a sua petição inicial (cfr. artigo 508.º , n.ºs 1, al. a), 2 e 3 do CPC em vigor à data da prolação da sentença reclamada e artigo 590.º , n.º 2, al. b), 3 e 4, do CPC actualmente em vigor). IX. O douto Acórdão recorrido, não conhecendo questão de que devia conhecer e confirmando a douta sentença reclamada, fez errada interpretação e aplicação das normas previstas nos artigos 608.º, n.º 2, e 615.º, n.º 1, al. d), e 195.º, n.º 1, do actual CPC (correspondentes aos artigos 660.º, n.º 2, e 668.º, n.º 1, al. d), e 201.º, n.º 1, do antigo CPC),508.º, n.ºs 1, al. a), 2 e 3 do CPC então em vigor e no artigo 590.º , n.º 2, al. b), 3 e 4, do CPC actualmente em vigor, 124.º, n.º 1, al. a), 125.º, 133.º, n.º 1 e 2, al. d) e 135.º do CPA e 268.º, n.º 3, da CRP. Face a tudo quanto antecede, o douto Acórdão recorrido dever ser declarado nulo e/ou revogado, com todas as consequências legais daí advenientes, determinando-se, designadamente, que se deve conhecer do mérito da acção no que diz respeito aos invocados vícios de que enfermam os actos impugnados pela Autora. Não foram apresentadas contra-alegações. O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos do art. 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. II – Objeto do recurso: Em face das conclusões formuladas, cumpre decidir as seguintes questões ( art.º 412º , n.º 1 do CPC ): omissão de pronúncia sobre factos e questões juridicamente relevantes ( art° 615º / 1- d), do C.P.C .) /omissão do convite ao aperfeiçoamento plasmado no art.º 508.º , n.ºs 1, al. a), 2 e 3 do CPC então em vigor e no artigo 590.º , n.º 2, al. b), 3 e 4, do CPC atualmente em vigor; erro de julgamento decorrente da errada interpretação e aplicação da norma prevista no art.º 124.º , n.º 1, al. a), 125.º , 133.º , n.º 1 e 2, al. d) e 135.º do CPA e 268.º, n.º 3, da CRP. Fundamentação De Facto: Na sentença reclamada foi julgada provada a seguinte factualidade (de que o acórdão recorrido se apropria): 1. No âmbito da auditoria realizada pelo IGFSE ao projeto ….., titulado pelo beneficiário Comissão ….., foi elaborada, após audiência prévia do beneficiário, a informação n° ….., de 19.05.08, na qual se pode ler, para além do mais, o seguinte: O Gestor do Programa Agro proferiu, na mesma data, sobre essa informação o despacho de "Concordo". A Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste, procedeu à notificação da A. através do ofício n° ….., de 02.06.08 do teor seguinte: 4. A. dirigiu ao Gestor do Programa AGRO a exposição, de 7 de Agosto de 2008, do seguinte teor: Foi dirigido à A. o oficio n° ….., de Setembro de 2008, de fls. 149, do seguinte teor: Pelo ofício com a referência n° ….., de 13.01.09, o Gestor do PO Agro, remeteu ao IGFSE o modelo 9, acompanhado dos documentos que fundamentam o pedido de restituição (cfr. fls 1 a 31 do processo administrativo). Em sequência, o Presidente do Conselho Directivo do IGFSE assinou o despacho de 09.02.09, "Promova-se a recuperação", aposto no verso do ofício referido no ponto anterior, com vista a desencadear-se o procedimento de recuperação de verbas por se encontrarem reunidos os requisitos legalmente exigidos para o efeito (cfr. fls. 31 do processo administrativo). Através do ofício n° ….., de 20.02.09, foi a A. notificada para proceder, no prazo máximo de 30 dias, à restituição do montante de €20.823,90 por ela obtido no âmbito do pedido de financiamento n° …..do Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural — AGRO, informandose, ainda, que tal notificação consubstanciava "a execução da decisão do gestor, que lhe fora comunicada pelo oficio n° ….. , de 02.06.08, dele não cabendo recurso tutelar, porém, podendo ser objecto de impugnação no Tribunal Administrativo competente" (cfr. doc. de fls. 14). É o seguinte o teor desse oficio: 10. A presente acção foi proposta em 25.05.09 (cfr. fls. 2). Fundamentação De Direito: - Da omissão de pronúncia e Da omissão do convite ao aperfeiçoamento: Entende, a Recorrente, que o Tribunal a quo deveria ter-se pronunciado sobre a questão que suscitou na reclamação relativa à falta de convite de aperfeiçoamento da petição inicial “a entender-se que a alegação de falta de fundamentação não era suficientemente concreta” tendo, portanto, incorrido na nulidade prevista nos art.ºs 608.º, n.º 2, e 615.º, n.º 1, al. d), e 195.º, n.º 1, do actual CPC (correspondentes aos artigos 660.º, n.º 2, e 668.º, n.º 1, al. d), e 201.º, n.º 1, do antigo CPC). A então Reclamante (ora Recorrente), alegou genericamente e concluiu que “a entender-se que a alegação de falta de fundamentação não era suficientemente concreta, deveria ter-se notificado a Autora para aperfeiçoar nessa parte a sua petição inicial”. No acórdão recorrido decidiu-se que a invocação de falta de fundamentação “consubstancia um mero artificio e não a invocação verdadeira e própria de qualquer vício de falta de fundamentação, tanto que a Autora nem sequer concretiza porque razão este acto do IGFSE padece de falta de fundamentação”. Tal afirmação encerra, ainda que indiretamente, um juízo sobre a impossibilidade legal de um convite ao aperfeiçoamento. Com efeito, o convite ao aperfeiçoamento - que, por estar em causa ação administrativa especial decorre, em primeira linha, do art.º 88º , n.ºs 1 e 2 do CPTA e não do art.º 508º do CPC – não faria sentido, no caso sub judice , porquanto, como se evidenciava na sentença reclamada, a invocação de falta de fundamentação não foi apreciada por se ter julgado que tal invocação consubstanciava um “mero artificio e não a invocação de qualquer vício de falta de fundamentação”. O Tribunal a quo preteriu a invocada falta de fundamentação, não por não ter sido densificada tal alegação, mas sim porque julgou tratar-se de um “mero artificio”. Não foi, portanto, a omissão do convite ao aperfeiçoamento e a consequente falta de supressão da deficiência que ditou o sentido da decisão. E, assim sendo, a omissão em causa não pode gerar a nulidade prevista no art.º 195º , n.ºs 1 e 2) do CPC . (Em sentido idêntico, Miguel Teixeira de Sousa, no blog do Instituto Português de Processo Civil, 19/01/2015). Em suma, o acórdão recorrido pronunciou-se, conforme imposto pelo art.º 608º , n.º 2 do CPC (aprovado pela Lei n.º 41/2013 , de 26 de junho), ainda que indiretamente, sobre a questão suscitada (preterição do convite ao aperfeiçoamento), não incorrendo, portanto, na nulidade prevista no art.º 615º, n.º 1, al. d) do mesmo CPC e tal preterição não consubstancia, no caso sub judice , a prática de nulidade secundária (nos termos do n.º 1 do art.º 195º do mesmo CPC), não tendo sido violado o art.º 508º , n.ºs 1, al. b), 2 e 3 do CPC (o aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44 129, de 28 de dezembro de 1961 com a redação que lhe foi conferida pelos Decreto-lei n.º 329-A/95 , de 12 de dezembro e 180/96, de 25 de setembro). - Do erro de julgamento: da caducidade do direito de ação: A Recorrente, ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo , entende que foi tempestiva a propositura da presente ação e que, portanto, o acórdão recorrido procedeu a uma errada e incorreta interpretação e aplicação dos art.ºs 68º, n.º 1 do CPA e 58º, n.º 2, al. b) e n.º 4, al. a) do CPTA. O acto do Gestor do programa Agro que considerou inelegível a despesa no montante de 20.823,90 € (ato impugnado) foi praticado no dia 19 de maio de 2008, tendo sido notificado à Recorrente por oficio de 2 de junho de 2008. A Recorrente apresentou então, em agosto do mesmo ano, uma exposição pugnando pela reapreciação da conclusão da auditoria e pela anulação “da intenção de considerar a inelegibilidade de despesas no montante de 20 823,90€” (…). Tal exposição foi analisada, como reclamação, tendo sido decidido manter a decisão de inelegibilidade da despesa naquele montante. A Recorrente não contesta que tais atos (os referidos em 3. e 5.) lhe tenham sido notificados e o que o tenham sido na data aposta nos respetivos ofícios ou nos dias subsequentes. Considera, no entanto, que tais atos administrativos não lhe foram validamente notificados porquanto não foi feita qualquer menção ou referência a um ato do Gestor do Programa Agro (e sua respetiva data) que tenha determinado a obrigação de restituir o valor dos apoios que havia recebido. O primeiro ato (identificado em 3.) foi notificado à Recorrente enquanto ato praticado pelo IGFSE. Não foi feita qualquer menção ao Gestor do Programa Agro e foi expressamente referido, na parte final, que “o IGFSE considera a inelegibilidade da despesa no montante de 20 823,90€, montante esse que será oportunamente solicitado por aquele instituto”. Ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo , julgamos que do facto da Recorrente ter dirigido a exposição referida em 4. ao Gestor do Programa (que veio a ser tratada como reclamação) não pode retirar-se a conclusão de que conhecesse a autoria da decisão que lhe foi comunicada enquanto decisão do IGFSE. Mas nem por isso tem razão a Recorrente. Isto porque, tendo a notificação do primeiro ato dado a conhecer o sentido da decisão, este ato administrativo era oponível à Recorrente, nos termos previstos no n.º 1 do art.º 60º do CPTA. Acresce que o ato praticado, na sequência daquela exposição (referido em 5.) consubstancia um ato administrativo nos termos do qual é (re)afirmada pelo Gestor do Programa Agro a inelegibilidade da despesa no montante de €20 823,90. Pelo que (e apesar de mencionada oponibilidade do primeiro ato), pelo menos então a Recorrente conheceu efetivamente esta decisão, os seus fundamentos, autoria e data. E, tempestivamente, no prazo de três meses a que alude o art.º 58º, n.º 2, al. b) do CPTA não procedeu à sua impugnação. A alegada ignorância do carater impugnável da decisão em causa - e, portanto, a falta da sua tempestiva impugnação – não é desculpável pois não é invocada uma conduta da Administração que tenha induzido a Recorrente nesse erro, nos termos previstos no art.º 58º, n.º 4, al. a) do CPTA (na redação anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015 de 2 de outubro). Com efeito, nos casos previstos na norma em questão, “o que está em causa e, não já uma deficiência a nível das formalidades que publicitam o acto administrativo, mas a conduta da autoridade administrativa – consubstanciada na prática de actos jurídicos ou materiais – que tenham gerado a falsa expectativa da desnecessidade ou inconveniência da impugnação ao acto, e, assim, induzido o interessado a prescindir da apresentação em tempo oportuno da petição. Deste modo, a norma tutela os princípios da proteção da confiança e da boa fé e dá concretização prática, no plano processual administrativo, ao disposto nos arts. 6º e 6º-A do CPA ” (M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª ed. revista, 2007, pág. 350). A mera falta de menção, na notificação do ato, da faculdade de impugnação judicial (menção que, aliás, não é exigida no art.º 68º , n.º 1 do CPA aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91 , de 15 de novembro) não pode, razoavelmente, criar no seu destinatário, a legítima convicção ou expetativa de que o ato em causa não é impugnável judicialmente. Pelo que, em conformidade com o que se decidiu, não tem razão a Recorrente ao invocar o regime plasmado no citado art.º 58º, n.º 4, a) do CPTA. Como decidiu o Tribunal a quo (e a Recorrente não questiona), todos os vícios que eram imputados ao ato do Gestor eram geradores de mera anulabilidade e, portanto, o prazo para a sua impugnação era de três meses, prazo que, nos termos explanados, já se tinha esgotado à data da interposição da ação, sem que tenha ocorrido qualquer erro (induzido pela conduta da Administração) que fundamentasse a dilação desse prazo. Não violou, portanto, o acórdão recorrido o art.º 68º , n.º 1 do CPA e os art.ºs 58º, n.ºs 2, al. b) e 4, al. a) do CPTA nem os invocadas disposições legais relativas à fundamentação e regime de invalidades dos atos administrativos e tutela jurisdicional efetiva (art.ºs 124º, n.º 1, al. a), 125º, 133º, n.ºs 1 e 2, al. d), 135º do CPA e 268º, n.º 3 da CRP). Pelo que improcede, nesta parte, o recurso. Da impugnabilidade do despacho de 9 de Fevereiro de 2009 do Presidente do IGFSE: Julgou-se, no acórdão recorrido, que o despacho de 9 de fevereiro de 2009 era inimpugnável por constituir um ato de mera execução e não lhe terem sido imputados vícios próprios. A Recorrente apenas se insurge contra a afirmação de que a invocação do vício de falta de fundamentação – que imputava a esse ato – consubstancia um mero “artifício”. E, nesta parte, tem razão. Com efeito, decidiu-se, no acórdão recorrido o seguinte: “É certo que a A. diz que este acto padece de falta de fundamentação, mas esta invocação consubstancia um mero artifício e não a invocação verdadeira e própria de qualquer vício de falta de fundamentação, tanto que a A. nem sequer concretiza porque razão este acto do IGFSE padece de falta de fundamentação”. Alegou a Recorrente (Autora), a esse propósito, na petição inicial, o seguinte: “10. Acresce que o despacho da Exma. Senhora Presidente do IGFSE, de 09.02.2009, que ordenou a promoção da recuperação das verbas alegadamente indevidamente recebidas pela Autora (cfr. Doc. n.° 3 que ora se junta e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido) carece manifestamente de fundamentação fáctica e legal, estando, por isso, ferido de vício de forma, o que acarreta a sua nulidade ou anulabilidade, nos termos do disposto na interpretação conjugada dos artigos 124.° , n.° 1, alínea a), 125.° , 133.° , n.° 1 e 2, alínea d), ou, pelo menos, 135.° do CPA , e 268.°, n.° 3, da CRP”. Ora, a genérica invocação de falta de fundamentação de um ato administrativo, não prejudica o conhecimento desse vício nem impõe qualquer dever de densificação dessa alegação. Trata-se, na verdade, de matéria relativa ao aspeto jurídico da causa que ao Tribunal cabe apreciar nos termos do art.º 95º, n.ºs 1 e 3 do CPTA. E não é correto formular um juízo sobre o caráter artificioso de tal alegação, como formulou o Tribunal a quo, porque tal juízo já contém, ainda que implicitamente, uma decisão sobre o mérito da causa (no sentido da improcedência do alegado vício de falta de fundamentação) que, na fase processual em causa (saneamento) era, à data, legalmente inadmissível já que não foi requerida a dispensa de alegações finais (art.ºs 87º, n.º 1, al. b) a contrario do CPTA aprovado pela Lei n.º 15/2002 , de 22 de fevereiro na versão anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015 de 2 de outubro). O art.º 151º do CPA (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91 de 15 de novembro) refere-se expressamente à impugnabilidade dos atos de execução, restringindo, no entanto, os fundamentos da sua impugnação. Nos seus termos, «os interessados podem impugnar administrativa e contenciosamente os actos ou operações de execução que excedam os limites do acto exequendo» (n.º 1) sendo que «são também susceptíveis de impugnação contenciosa os actos e operações de execução arguidos de ilegalidade, desde que esta não seja consequência da ilegalidade do acto exequendo» (n.º4). No caso sub judice, não estando em causa uma ilegalidade do ato exequendo mas sim uma ilegalidade específica deste ato de execução (que daquele não é consequente), a sua impugnação nessa parte (com fundamento no vício de falta de fundamentação) deveria ter sido admitida, nos termos do citado n.º 4 do art.º 151º do CPA . (Neste sentido veja-se, entre muitos outros, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 10 de fevereiro de 2010 (processo 01165/09) deste Tribunal Central Administrativo de 2 de julho de 2009 (processo 01771/06) e do Tribunal Central Administrativo Norte de 17 de abril de 2020 (processo 00164/19.0BEPRT ), todos publicados em www.dgsi.pt .). Impõe-se, portanto, o prosseguimento dos autos para conhecimento do vício de falta de fundamentação que é imputado ao despacho de 9 de fevereiro de 2009 da Presidente do IGFSE. Decisão: Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, em conceder parcial provimento ao presente recurso, revogando a decisão recorrida na parte em que absolveu o R. IGFSE, IP da instância com fundamento na inimpugnabilidade do ato e determinando a baixa dos autos à primeira instância para, oportunamente e se nada mais a tanto obstar, conhecer do vício de falta de fundamentação que ao mesmo é imputado. Custas pela Recorrente e pelo Recorrido IGFSE, IP, em partes iguais (ar.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC). Registe e notifique. Lisboa, 24 de setembro de 2020 Nos termos e para os efeitos do artigo 15º-A do DL nº10-A/2020 , de 13.03, o Relator atesta que os Juízes Adjuntos - Excelentíssimos Senhores Juízes Desembargadores Paulo Pereira Gouveia e Catarina Jarmela - têm voto de conformidade. Catarina Vasconcelos