01575/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Do artigo 46.º, n.º 1, do R.S.T.A., que estabelece que «os recursos contenciosos podem ser interpostos pelos que tiverem interesse directo pessoal e legítimo na anulação de acto administrativo susceptível de recurso directo para a secção», conclui-se que a existência de um acto administrativo recorrível é pressuposto do próprio direito ao recurso contencioso de anulação, pelo o conhecimento da questão da recorribilidade do acto impugnado tem precedência lógica sobre o conhecimento da questão da legitimidade activa.

II- De harmonia com o disposto no art. 98.º, n.º 2, do C.P.A., na falta de disposição expressa em sentido contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos.

III- Assim, não havendo qualquer norma que expressamente atribua carácter vinculativo aos pareceres da Inspecção Geral do Trabalho, previstos no art. 55.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto (na redacção resultante do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro), relativos à concessão de vistos de permanência de estrangeiros em território nacional, eles têm de considerar-se de natureza não vinculativa.

IV- Não tendo esses pareceres natureza vinculativa, eles não podem considerar-se actos lesivos, por não produzirem, por si mesmos qualquer efeito na esfera jurídica dos particulares nem determinarem o sentido da decisão final, não podendo também considerar-se como actos material e horizontalmente definitivos, pois não resulta deles a concessão nem a recusa de autorização de permanência e a sua emissão não dispensa a prática de um outro ulterior acto procedimental que contenha uma decisão final.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- A... interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa recurso contencioso de anulação da decisão de 1-9-2002, proferida pelo Senhor SUB-INSPECTOR GERAL DO TRABALHO, por delegação de competências do Inspector Geral do Trabalho, que manteve a decisão do Delegado do instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa que indeferiu o requerimento de depósito do contrato de trabalho.

Por sentença de 12-6-2003, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou procedente a questão prévia da irrecorribilidade do acto recorrido, que considerou não lesivo, e rejeitou o recurso contencioso.

Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1. O entendimento do Mmº Juiz a quo, do vai disposto na al. a) do art. 55º do Decreto-Lei nº 244/98 de 8 de Agosto, na redacção que lhe é dada pelo Decreto-Lei nº 4/01 de 10 de Janeiro, não corresponde, salvo o devido respeito, à melhor interpretação do preceito legal invocado, e vai contra o que vem sendo a prática do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras neste particular.

2. É conditio sine qua non, da sindicância da obtenção da autorização de permanência, junto do SEF, a titularidade de proposta de contrato com informação (FAVORÁVEL) da Inspecção Geral do Trabalho. Contudo, mesmo em caso de obter proposta favorável, o SEF não se encontra vinculado, podendo, não conceder a autorização.

3. Em síntese: o trabalhador estrangeiro que não seja titular de proposta de contrato com informação desfavorável da Inspecção-Geral do Trabalho, nunca consegue obter autorização de permanência junto do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras.

4. O trabalhador estrangeiro que seja titular de proposta de contrato com informação favorável da Inspecção-Geral do Trabalho, poderá conseguir autorização de permanência junto do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, embora este não esteja vinculado ao conteúdo daquela informação favorável.

5. Aliás, a presente situação, no que toca a trabalhadores estrangeiros, parece muito semelhante, mutatis mutandis, em termos formais à situação que esteve na base do acórdão que se passa a transcrever:

"I- A deliberação da Câmara Municipal que, na sequência de requerimento da recorrente, deu parecer desfavorável à instalação de uma exploração de suinicultura é um acto contenciosamente recorrível pois que, sendo um elemento obrigatório que deve instruir o próprio pedido de licenciamento (n.º 1 da Portaria n. 1081/82, de 17 de Novembro), a não obtenção dessa declaração, ou a obtenção de uma declaração negativa, impedirá o interessado de se candidatar à concessão da autorização da exploração. II - A obtenção da declaração favorável da Câmara Municipal integra um sub-procedimento cuja decisão final, sendo negativa, assume inquestionavelmente a natureza de destacabilidade para efeitos impugnatórios, na medida em que condiciona (define) de modo irreversível a situação da recorrente, impedida que fica de instruir o próprio pedido de concessão de autorização." Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13/05/99 in www.dgsi.pt

(sublinhado nosso).

6. O presente acto é também destacável, e portanto autónoma e directamente recorrível.

7. Não obstante, o nomen iuris que lhe é atribuído de "parecer" ou "informação", o facto é que se produzem efeitos lesivos no caso concreto: a impossibilidade definitiva de sindicância de obtenção de autorização de permanência junto do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras.

8. No caso vertente, a recorrente esgotou previamente a via graciosa de recurso, pelo que, pelas características que in concreto este acto revela, deve ser admitido o recurso contencioso interposto.

9. A decisão recorrida viola o disposto no nº 4 do art. 268º da Constituição da Republica Portuguesa.

10. Este preceito é norma e matriz, no caso vertente, porquanto, por um lado, é directamente aplicável, por via do disposto nos arts. 17º e 18º da Constituição da República Portuguesa.

11. Por outro lado, o art. 25º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, deve ser interpretado de harmonia com o disposto no nº 4 do art. 264º da Constituição, por via do disposto no nº 3 do art. 3º da Lei Fundamental.

12. Porque in casu, no que à questão substancial diga respeito, pugna-se pela defesa do direito ao trabalho, a decisão recorrida, ao não aceitar o recurso, violou os arts. 58º, 59º e 53º da Constituição da Republica Portuguesa.

13. Nestes termos, deve a douta decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que considere a decisão impugnada recorrível, seguindo-se os ulteriores trâmites

A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

a informação/parecer desfavorável proferida pelo Delegado de Lisboa, em 14/08/2002, no âmbito da apreciação do processo de legalização de estrangeiros, com a finalidade de obter informação favorável sobre o contrato de trabalho sem termo da cidadã ..., não constitui um acto administrativo lesivo;

- esta informação/parecer considera-se de emissão obrigatória para a Inspecção-Geral do Trabalho, mas de conteúdo não vinculativo para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras;

- sendo um acto preparatório sem carácter vinculativo, o parecer emitido pela Inspecção-Geral do Trabalho, por si só, não produz efeitos na esfera jurídica da Recorrente, como acaba por o admitir ao reconhecer que o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras pode não conceder autorização de permanência a estrangeiros cujos contratos de trabalho possuam informação favorável da Inspecção-Geral do Trabalho;

- a autorização de permanência, a emitir pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, é o acto final que culmina o presente “processo” de concessão de autorização de permanência e que pode afectar, de forma lesiva, a esfera jurídica da interessada.

Termina pedindo a manutenção da sentença recorrida.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu nos seguintes termos:

Em causa está a recorribilidade contenciosa do despacho impugnado, do Inspector Geral do Trabalho que, no âmbito do recurso hierárquico, manteve a decisão do Delegado do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa que havia indeferido o requerimento de depósito de contrato de trabalho, na sequência de pedido de concessão de autorização de permanência para trabalhadores estrangeiros, formulado pela Recorrente relativamente a um trabalhador, ..., cidadã bielo-russa.

A decisão do TAC de Lisboa, objecto do presente recurso jurisdicional, considerou que o despacho recorrido consubstancia uma informação obrigatória no âmbito do procedimento administrativo relativo à autorização de permanência em território nacional de uma trabalhadora que é cidadã estrangeira, conforme previsto no art. 55.º n.º 1 al. a) do DL 244/98, de 8/8, na redacção dada pelo DL 4/01, de 10/1, mas que o seu conteúdo não é vinculativo para a decisão final a proferir pelo SEF sobre a autorização de permanência em território nacional. Como tal, o acto impugnado é apenas um acto preparatório da decisão final a proferir nesse procedimento, nada decidindo, nem dele advindo qualquer lesão aos direitos da Recorrente.

Vejamos.

É sabido que, face ao disposto no n.º 4 do art. 268.º da C.R.P., o critério da recorribilidade contenciosa é mais o da idoneidade para lesar, do que um critério formal-processual que atenda fundamentalmente à função do acto em relação ao acto final. Assim, sempre que um acto preparatório seja lesivo passa a poder ser impugnado contenciosamente, chamando-se acto destacável.

Pelo que, em cada caso, haverá que apurar se o acto é ou não idóneo para produzir efeitos imediatamente lesivos na esfera jurídica do recorrente.

Ora, a informação da Inspecção Geral do Trabalho não vincula o SEF, na medida em que este não pode conceder a autorização de permanência mesmo que a Inspecção Geral do Trabalho informe favoravelmente. No entanto, como refere a Recorrente, se tal informação da Inspecção Geral do Trabalho for desfavorável, não pode o trabalhador estrangeiro obter, junto do SEF, autorização de permanência.

Assim sendo, a não obtenção da informação da Inspecção Geral do Trabalho ou obtenção de uma informação desfavorável impede o trabalhador estrangeiro de obter tal autorização, condicionando de modo irreversível a sua situação, sendo consequentemente lesivo para este trabalhador estrangeiro.

Só que, na situação em apreço e como já referi, a recorrente não é trabalhadora estrangeira, mas a sua entidade patronal.

Ora, não resulta dos autos, nomeadamente da p.i., das alegações e respectivas conclusões do presente recurso jurisdicional, qual a lesão imediata e lesiva que o despacho impugnado contenciosamente causou na esfera jurídica da entidade patronal da recorrente.

Na verdade, creio que a recorrente não demonstra ou sequer invoca fundamentadamente, em que medida o despacho recorrido lesa os seus direitos ou interesses legalmente protegidos, uma vez que a argumentação utilizada é na óptica da trabalhadora estrangeira.

Daí que, a meu ver, deve ser posta em causa a própria legitimidade da recorrente para impugnar o despacho objecto do recurso contencioso.

Pelo que, sou de parecer que deve improceder o presente recurso jurisdicional, mantendo-se a decisão de rejeição do recurso contencioso.

As partes foram notificadas deste douto parecer, apenas se tendo pronunciado a Recorrente, defendendo a sua legitimidade, afirmando, designadamente, o seguinte:

4. Com efeito, nos termos do disposto no nº 1 do art. 4º da Lei 20/98, de 12 Maio, cabe à entidade patronal, não só a legitimidade mas também, a obrigação de promoção do depósito do contrato de trabalho.

5. Aliás, a violação do disposto naquele preceito faz mesmo incorrer a entidade empregadora que não promova o depósito do contrato de trabalho de trabalhador estrangeiro em prática de contra-ordenação grave – cfr. o disposto no nº 1 do art. 7º do mesmo diploma legal.

6. Sendo a entidade empregadora a requerente no procedimento administrativo de promoção de depósito do contrato de trabalho, parece que lhe cabe, outrossim, o papel de recorrente – esgotada a via graciosa nos termos em que a decisão ali tomada lhe for desfavorável.

7. Na verdade, assemelhar-se-ia desconforme com a unidade do sistema jurídico-administrativo, retirar a legitimidade contenciosa a quem tem, de forma inequívoca, a legitimidade graciosa para a impugnação do acto.

8. Em termos adjectivos parece, pois, ser de considerar que a ora recorrente tem legitimidade para prosseguir nos presentes autos e recorrer da decisão de fundo e, consequentemente, das decisões adjacentes.

9. Do ponto de vista substancial, a alegada ilegitimidade sustentada pelo Ministério Público deve, do mesmo modo, improceder.

10. Na verdade, é jurisprudência assente, unânime e que vem sendo sucessivamente reiterada que o contrato de trabalho tem carácter intuitu personae.

11. O acto de que se recorre traduz, de forma irreversível, o fim do vínculo laboral que a recorrente mantém, e tem interesse em manter, com a trabalhadora estrangeira em causa.

12. A recorrente nasceu no dia 17 de Junho de 1914 perfazendo nesta data, 89 anos.

13. A recorrente não consegue realizar sozinha, em virtude da sua avançada idade e correspondente e natural diminuição da sua capacidade física, as tarefas quotidianas do lar.

14. O contrato de trabalho que se tenta depositar é um contrato de trabalho doméstico.

15. Ora, é inegável que se de um ponto de vista abstracto o contrato de trabalho é considerado jurisprudencialmente, de forma unânime, um contrato intuitu personae, temos que essa característica será tanto maior no presente caso, em face da factualidade concreta – à luz da qual, aliás, deve ser apreciada a lesividade dos actos.

16. Com efeito, a recorrente confia a intimidade do seu lar à trabalhadora estrangeira que, conforme contratualmente estipulado, ali presta o seu trabalho.

17. A recorrente, apesar de na veste de entidade patronal, pode, pois, lançar mão de todos os meios ao seu alcance para pugnar pela manutenção desta relação jus-laboral.

18. A recorrente, que é parte contratual nesta relação jus-laboral, tem interesse directo, pessoal e jurídico na manutenção da mesma.

19. In casu os direitos constitucionalmente consagrados da trabalhadora são, concomitantemente, interesses legalmente protegidos da recorrente.

20. No caso vertente, o respeito pelos direitos de matriz constitucional da trabalhadora estrangeira constitui fundamento para a defesa de interesse legal-contratualmente protegido da recorrente.

21. Parece resultar, de forma clara, que a entidade patronal tem legitimidade para recorrer de um acto do poder público que determina, inelutavelmente, o fim de uma relação jus-laboral que tem, do lado da trabalhadora, matriz e protecção constitucional.

22. Mas que tem, inequivocamente, do lado da entidade empregadora, protecção legal.

23. Estamos perante uma ingerência do poder público - aliás, ilegal, conforme ficará demonstrado no recurso contencioso que apreciará a matéria de fundo – numa relação de cariz privatístico, cujas consequências acarretarão, inelutavelmente, o fim dessa relação contratual da qual a recorrente é parte.

24. Salvo melhor opinião, estamos perante interesse directo – “com repercussão imediata no interessado”; pessoal – com repercussão na “esfera jurídica do interessado” e legítimo – “protegido pela ordem jurídica como interesse do recorrente” – da recorrente (Vide Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo vol. IV, Lisboa 1988, pp. 170 e 171).

25. Acresce que, a não procedência do presente recurso acarreta ainda para a recorrente consequências ao nível contra-ordenacional, mercê da situação de ilegalidade em que ficará colocada pela simples não anulação do acto em questão.

26. Com efeito, nos termos do disposto no nº 2 do art. 144º do Decreto-Lei nº 244/98, de 8 de Agosto.

“Quem empregar cidadão estrangeiro não habilitado com autorização de residência, autorização de permanência ou visto de trabalho, solicitado nos termos do presente diploma, fica sujeito, por cada um deles, à aplicação de uma das seguintes coimas:

a) Tratando-se de pessoa singular ou microempresa, de Euros 2000 a Euros 3740,98;

b) Tratando-se de pequena empresa, de Euros 3000 a Euros 7500;

c) Tratando-se de média empresa, de Euros 5000 a Euros 22.500;

d) Tratando-se de grande empresa, de Euros 7500 a Euros 27.500”;

27. Está bem de ver, pois, de forma inequívoca, em vários planos, o interesse da recorrente na anulação do acto e a sua correspectiva legitimidade processual na questão sub judice.

Termos em que, improcedendo os fundamentos aduzidos no douto parecer do Ministério Público, deve o recurso da recorrente ser admitido seguindo-se os ulteriores até à peticionada anulação do acto a final.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:( ( ) Completa-se a matéria de facto com indicação do essencial do teor do acto impugnado, que na sentença recorrida se dá como reproduzido. )

- Na sequência de pedido de concessão de autorização de permanência para trabalhadores estrangeiros formulado pela recorrente relativamente à trabalhadora F..., o Delegado do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa enviou à recorrente a comunicação cuja cópia consta de fls. 18 e se dá por reproduzida, de que consta o seguinte:

Assunto: Concessão de autorização de permanência para trabalhadores estrangeiros

Relativamente ao solicitado, informa-se que a partir da entrada em vigor da Resolução de Conselho de Ministros, em 30 de Novembro de 2001, a informação favorável para a concessão da autorização de permanência reveste-se de natureza excepcional e só em casos devidamente justificados com prova de entrada em Portugal antes da data acima indicada, nos seguintes documentos:

Carimbo de controlo de entrada na fronteira externa área ou marítima aposta no passaporte;

Inscrição nas Finanças (nº. de contribuinte)

Em conformidade com o informado, devolve-se o contrato da trabalhadora ..., que deu entrada nestes serviços com data posterior a 2001/11/30 e por não constar nenhum dos itens acima indicados.

- A recorrente interpôs recurso hierárquico para o Inspector Geral do Trabalho em 26.9.2002, pedindo a revogação da decisão do Delegado do instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa, dando-se por reproduzido teor de tal recurso hierárquico, cuja cópia consta do processo instrutor.

- Por decisão de 1.9.2002 proferida pelo Sub-Inspector Geral do Trabalho, em substituição do Inspector Geral do Trabalho nos termos do art. 41º do CPA, foi decidido manter a decisão do Delegado do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa que informou negativamente o requerimento para obtenção de informação sobre a proposta de trabalho ou contrato de trabalho relativo a ..., por falta de prova relevante anterior a 30.11.2001, dando-se por reproduzido teor de tal decisão, cuja cópia consta de fls. 16/17.

3- Na sentença recorrida apreciou-se a questão da recorribilidade do acto recorrido, tendo-lhe sido dada uma resposta negativa, o que conduziu a uma decisão de rejeição do recurso contencioso.

Neste Supremo Tribunal Administrativo, o Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público questionou a legitimidade da Recorrente para interpor o presente recurso contencioso, questão que é de conhecimento oficioso e, por isso, pode ser apreciada por este Supremo Tribunal Administrativo apesar de não ser objecto de apreciação, em concreto, na decisão recorrida

Destas duas excepções dilatórias, a da irrecorribilidade do acto recorrido é de conhecimento prioritário,

Na verdade, como se refere no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 3-5-1994, proferido no recurso n.º 31091( ( ) Publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 3287. ) «nos termos do disposto no artigo 46.º, n.º 1, do RSTA – Decreto Regulamentar n.º 41234, de 20 de Agosto de 1957 – os recursos contenciosos podem ser interpostos pelos que tiverem interesse directo pessoal e legítimo na anulação de acto administrativo susceptível de recurso directo para a secção (...).Quer dizer, que a existência de um acto administrativo recorrível é pressuposto do próprio direito ao recurso contencioso de anulação, donde o reconhecimento judicial da sua existência é precedência lógica indefectível do conhecimento do pressuposto da legitimidade».( ( ) Em sentido idêntico, quanto à prioridade do conhecimento da questão da recorribilidade do acto recorrido, pode ver-se o acórdão do S.T.A. de 1-6-1993, proferido no recurso n.º 30692, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 428, página 368, e em Apêndice ao Diário da República de 19-8-96, página 2942)

Assim, começar-se-á por apreciar a questão da recorribilidade que é objecto do recurso, deixando para ulterior momento a apreciação da questão da legitimidade, se for confirmado o decidido na sentença recorrida sobre aquela questão.

4- O Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, regulamentou a entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional.

Na alínea f) do seu art. 27.º e no art. 36.º ( ) A redacção do Decreto-Lei n.º 244/98 a considerar é a resultante do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, vigente à data em que ocorreram os factos.) prevê-se a possibilidade de concessão de vistos de trabalho, que se destinam a permitir ao seu titular a entrada em território português a fim de exercer temporariamente uma actividade profissional, subordinada ou não, que conste de uma lista de oportunidades de trabalho e sectores de actividade elaborada anualmente pelo Governo através de um relatório, mediante parecer do Instituto do Emprego e Formação Profissional e ouvidas as associações patronais e sindicais, visto esse válido para múltiplas entradas em território português e que pode ser concedido para permanência até um ano.

A concessão de vistos de trabalho para exercício de uma actividade profissional subordinada, que não se insira no âmbito dos do desporto ou dos espectáculos, como era o caso da referida nos autos ( ) O contrato de trabalho refere-se a serviço doméstico, como se vê pelo processo instrutor. ), carece de consulta prévia ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras [art. 37.º, alíneas a), b) e d) e 40.º, alínea a), daquele diploma].

De harmonia com o disposto no art. 55.º, n.º 1, do mesmo diploma, até à aprovação do relatório governamental previsto no artigo 36.º e em casos devidamente fundamentados, pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as condições aí indicadas, entre as quais se inclui a de serem «titulares de proposta de contrato com informação da Inspecção-Geral do Trabalho [alínea a) deste número].

No caso em apreço, foi de uma informação emitida no âmbito desta alínea a) pelo Senhor Delegado do instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa que a Recorrente interpôs recurso hierárquico em que veio a ser proferido o acto recorrido, praticado pelo Senhor Sub-inspector Geral do Trabalho.

Na sentença recorrida, entendeu-se que esta informação, que é obrigatória, não tem carácter vinculativo para a decisão final a proferir pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras sobre a autorização de permanência em território nacional.

De harmonia com o disposto no art. 98.º do C.P.A., «os pareceres são obrigatórios ou facultativos, consoante sejam ou não exigidos por lei; e são vinculativos ou não vinculativos, conforme as respectivas conclusões tenham ou não de ser seguidas pelo órgão competente para a decisão» e, «salvo disposição expressa em contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos».

Como resulta do preceituado no corpo do n.º 1 daquele art. 55.º, ao estabelecer que «pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado e que reúnam as seguintes condições», o preenchimento de todas as condições arroladas nas cinco alíneas seguintes é indispensável para viabilizar a autorização de permanência. Por isso, a obtenção do referido parecer da Inspecção Geral do Trabalho tem de ser considerada obrigatória.

No entanto, não se faz depender esta viabilidade de a informação da Inspecção-Geral do Trabalho ser favorável à pretensão de permanência, nem nada se refere quanto ao carácter vinculativo ou não do referido parecer para o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, quer ele seja favorável quer seja desfavorável.

Assim, na falta de qualquer disposição expressa que revele tal carácter vinculativo, por força do preceituado no n.º 2 do art. 98.º do C.P.A. tem de entender-se que aquele parecer é obrigatório, mas não vinculativo.

Isto é, o interessado não pode obter a autorização de permanência sem que tal parecer seja proferido, mas o facto de ele ser desfavorável não vincula o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras a uma decisão de indeferimento do pedido de autorização.

Nestas condições, é manifesto que o referido parecer não afecta a esfera jurídica de qualquer dos interessados na concessão da autorização de permanência, pois só a decisão final do procedimento tem tal potencialidade.

Assim, aquele parecer tem de ser considerado um mero acto preparatório da decisão final do procedimento, sem lesividade autónoma.

5- O n.º 1 do art. 25.º da L.P.T.A. estabelece a regra de que só os actos definitivos, em todos os aspectos, são contenciosamente impugnáveis.

Porém, o art. 268.º, n.º 4, da C.R.P. assegura o direito dos administrados ao recurso contencioso de todos os actos administrativos que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

Assim, por força do preceituado neste n.º 4 do art. 268.º da C.R.P. não pode deixar de se admitir a impugnabilidade contenciosa imediata de actos lesivos, que são actos que têm efeitos negativos na esfera jurídica dos particulares.

Esta norma é um corolário, no domínio do contencioso administrativo, do princípio geral, enunciado no n.º 1 do art. 20.º da C.R.P., do direito dos cidadãos a aceder aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.

Este direito de acesso aos tribunais, embora não englobado no Título II da Parte I da Constituição, destinado aos «direitos, liberdades e garantias» é, inquestionavelmente, um direito análogo a estes, uma vez que é, ao fim e ao cabo, a primacial garantia da consagração prática de todos os direitos e liberdades.

Por isso, por força do preceituado no art. 17.º da Constituição, que estabelece que «o regime dos direitos, liberdades e garantias aplica-se aos enunciados no título II e aos direitos fundamentais de natureza análoga», o direito de acesso aos tribunais está sujeito ao disposto no n.º 2 do art. 18.º que estabelece que «a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos».

A esta luz, a restrição que o art. 25.º, n.º 1, da L.P.T.A. faz ao direito de acesso aos tribunais só é compaginável com estas normas constitucionais, se afastar a possibilidade de recurso contencioso em casos em que ele não seja necessário para assegurar a tutela judicial dos direitos, mas não afaste essa possibilidade nos casos em que o interessado necessite dele para assegurar tais direitos.

Assim, este n.º 1 do art. 25.º contém um condicionamento do direito ao recurso contencioso que visa apenas afastar a possibilidade de uso de tal meio processual nos casos em que ele é desnecessário.

Por isso, este condicionamento não é proibido pela Constituição, pois não impede o exercício do direito de impugnação contenciosa de actos lesivos, antes sendo uma medida que visa optimizar a tutela judicial, através do afastamento da possibilidade de acesso aos tribunais quando ele é desnecessário. ( ( ) Aceitando a constitucionalidade do art. 25.º, n.º 1, da L.P.T.A., podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

- n.º 9/95, de 11-1-95, proferido no processo n.º 728/92, publicado no Diário da República, II Série, de 22-3-95, página 3160, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 30.º volume, página 333, e no Boletim do Ministério da Justiça n.º 446 (Suplemento), página 121;

- n.º 603/95, de 7-11-95, proferido no processo n.º 223/96, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 32.º volume, página 411, e no Diário da República, II Série, de 14-3-96;

- n.º 115/96, de 6-2-96, proferido no processo n.º 378/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 454, página 218;

- n.º 32/98, de 22-1-98, publicado no Diário da República, II Série, de 19-3-98;

- 425/99, de 30-6-99, proferido no processo n.º 1116/98, publicado no Diário da República, II Série, de 3-12-99. )

6- FREITAS DO AMARAL, em Direito Administrativo, volume III, 1989, páginas 209-212, refere três aspectos diferentes da definitividade dos actos administrativos, cumulativamente necessários para permitir a qualificação de um acto como definitivo:

- definitividade em sentido horizontal, que se consubstancia em o acto ser o termo do procedimento administrativo;

- definitividade vertical que consiste em o acto ser praticado por quem ocupa a posição suprema na hierarquia;

- definitividade material que existe quando o acto é definidor de situações jurídicas.

O mesmo Autor define acto materialmente definitivo «o acto administrativo que, no exercício do poder administrativo, define a situação jurídica de um particular perante a Administração, ou da Administração perante um particular», acto horizontalmente definitivo «o acto administrativo que constitui resolução final de um procedimento administrativo, ou um incidente autónomo desse procedimento, ou ainda que exclui um interessado da continuação num procedimento em curso» e acto verticalmente definitivo «aquele que é praticado por um órgão colocado de tal forma na hierarquia que a sua decisão constitui a última palavra da Administração activa». ( ( ) Obra citada e volume citados, páginas 214, 223 e 234. )

O referido parecer do Senhor Delegado do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho de Lisboa que foi objecto do recurso hierárquico em que foi praticado o acto impugnado não é um acto lesivo, directa ou indirectamente, pois ele não produz, por si mesmo, qualquer efeito na esfera jurídica dos destinatários nem determina o sentido da decisão final.

Por outro lado, este parecer também não é um acto horizontal e materialmente definitivo, pois não concede nem recusa a autorização de permanência e a sua emissão não dispensa a prática de um outro ulterior acto procedimental que contenha uma decisão final, num sentido ou noutro.

Por isso, o referido parecer não pode ser considerado como acto material e horizontalmente definitivo, nem lesivo, pelo que tem de ser considerado como um mero acto preparatório, que não é contenciosamente recorrível.

Sendo assim, tem de se considerar correcta a posição assumida na sentença recorrida.

Não sendo o acto recorrível e sendo a recorribilidade do acto o pressuposto processual prioritário, fica prejudicado o conhecimento das restantes questões.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente, com taxa de justiça de 120 euros e procuradoria de 50%

Lisboa, 14 de Janeiro de 2004.

Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Angelina Domingues