047790 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO 1.1 A CM de Valongo recorre do Acórdão da Secção, de 16-3-05, que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A..., anulou, por violação do disposto nos arts. 2º (princípio da proporcionalidade) e 3º, nº 1 do C. Expropriações, o despacho do Secretário de Estado da Administração Local, de 7-2-01, que declarou a utilidade pública da expropriação e autorizou a tomada de posse administrativa de duas parcelas de terreno, a pedido da CM de Valongo, com vista à execução do alargamento e pavimentação – Alfena, Rua de ... e ..., com ligação à EN 105 (1ª fase). Nas suas alegações formula as seguintes conclusões: Existiram três razões para alicerçar a opção de executar o talude, que são de ordem paisagística, ambiental e económica. A opção pela execução do talude ocorreu sem desvio da prossecução do interesse público, não se apresentou como excessivamente onerosa para o expropriado. Acresce que a opção por taludes constava já do processo posto a concurso e que foi opção em todas as parcelas abrangidas, quanto houve necessidade de suportar terras. O douto Acórdão recorrido não fez a mínima referência ao facto de se encontrar na aludida informação a menção do facto de a opção por taludes constar já do processo posto a concurso e que foi opção em todas as parcelas abrangidas, quando houve necessidade de suportar terras, constante do ofício da Câmara Municipal, referido. Na execução da via, não se poderiam executar muros de suporte, na parcela expropriada e na restante parte da via, se executar taludes, sob pena de a integração paisagística ficar afectada negativamente. Do projecto constava, já, essa opção. Não se executa um projecto em função das expropriações, mas sim o contrário: estas são declaradas para dar execução a um projecto previamente definido. Em face daqueles argumentos, não acolhidos pelo acórdão impugnado, verifica-se que o sacrifício do recorrente, na expropriação parece perfeitamente razoável. Assim, não se mostra violado o princípio da proporcionalidade. Termos em que (...) deve merecer provimento o presente recurso, revogando-se o douto Acórdão recorrido e julgando-se improcedente o recurso contencioso.” – cfr. fls. 324-325. Por sua vez, o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Local, tendo alegado, adere à posição assumida pela CM de Valongo, destarte defendendo a inexistência de violação do princípio da proporcionalidade. O agora Recorrido não contra-alegou. No seu Parecer de fls. 340-342, o Magistrado do M. Público pronuncia-se pelo não provimento do recurso. Colhidos os vistos cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO 2 –A MATÉRIA DE FACTO A matéria de facto pertinente é a dada como provada no Acórdão recorrido, que aqui consideramos reproduzida, como estabelece o nº 6, do artigo 713º do CPC . O DIREITO 3.1 O Acórdão da Secção anulou o acto objecto de impugnação contenciosa, com base na violação dos artigos 2º e 3º, nº 1, do Código das Expropriações, por tal acto se mostrar desconforme com o princípio da proporcionalidade, na “vertente da necessidade, na sua dimensão territorial” – cfr. fls. 290. E, isto, dado que “o fim que determinou a utilidade da expropriação, podia ser atingido apenas com uma parte do bem expropriado, pelo que, na parte em que declarou a utilidade pública dos 681 metros quadrados destinados a taludes, não necessários àquele fim” – cfr. fls. 290 - o acto é ilegal. A opção pela construção de taludes, sendo uma das possíveis, não era, contudo, a que se mostrava menos onerosa para o Particular, não só por determinar a expropriação de uma aérea superior, mas ainda por proporcionar ofensas à reserva e segurança da sua exploração agrícola na zona envolvente. Para assim decidir o Acórdão recorrido assentou no seguinte quadro factual: O Recorrente pôs em causa, diversas vezes, durante o procedimento, a necessidade de expropriação da dita área de 681 m2, destinada a taludes, para concretização do fim de utilidade pública da expropriação, isto é, para o “Alargamento e pavimentação – Alfena: Rua ... e Várzea, com ligação à EN 105 – Valongo”; E, a Administração nunca forneceu durante o procedimento que precedeu a declaração de utilidade pública (publicado no DR de 15.11.00), nenhuma razão concreta justificadora da necessidade da expropriação dessa área, para os fins em causa; Sendo que, se fossem construídos muros de suporte em pedra, à semelhança dos que a propriedade em causa já possuía, em vez de taludes, seria desnecessária a expropriação dos aludidos 681 m2; Por outro lado, no que concerne ao ofício enviado pela CM da Valongo à Auditoria Jurídica do Ministério do Ambiente, em 11.10.01, é de realçar que, compulsados os 5 volumes relativos à expropriação em debate, em parte alguma se encontra qualquer informação, parecer ou documento análogo, de onde constem as conclusões transmitidas no ofício em referencia, nem as premissas onde as mesmas supostamente se pudessem apoiar; De resto, mesmo no tocante às razões invocadas no dito ofício, cabe dizer que os 3 primeiros motivos – permitir a curto prazo a criação de área verde de vegetação natural que faça a transição entre a via e a zona ribeirinha, perfeita integração paisagística e proximidade do Rio Leça – extravasam claramente os fins da expropriação (alargamento da Rua ... com a ligação a EN 105), sendo de notar “que a situação pré-existente era a de o prédio se encontrar vedado e suportado por muros” e que, tais alegados motivos não foram suficientes para impedir o acordo com o proprietário da parcela PV 10, quanto à reconstrução de muros de suporte, salientando-se, ainda que, no referente ao último motivo invocado – a solução dos taludes ser substancialmente mais económica – não ser suficiente, no caso, para justificar a opção tomada, na verdade, estão em causa (na opção de expropriar o terreno para taludes ou reconstruir os muros) valores relativamente baixos, que não se vê que comprometessem de forma gravosa o erário público; O mesmo não poderá dizer-se para o particular afectado. A expropriação, a mais, de 681 m2, ou seja, mais de metade do que seria necessário para o alargamento da rua em questão (1097 m2) ao preço mais baixo (1.100$00/m2) de todos os englobados no dito alargamento (v. Rel. da Avaliação) e deixando a propriedade agrícola em causa menos reservada e segura do que estaria com muros de vedação e suporte, significa para o recorrente um prejuízo considerável. – cfr. fls. 290 – 293. 3.2 Ora, sucede que, com o quadro factual em que se baseou o Acórdão recorrido e que, no caso em apreço, este Pleno tem de acatar, por força do disposto no nº 1, do artigo 21º do ETAF, a pronúncia nele contida, no sentido na procedência da arguida violação dos artigos 2º e 3º, º 1, do C. de Expropriações, é aqui de sufragar, integralmente, não sendo merecedora das censuras que lhe são dirigidas por via do presente recurso jurisdicional. Na verdade, à luz dos preceitos citados do C. Expropriações e no quadro da observância do princípio da proporcionalidade a que estava vinculada, a Administração teria de actuar por forma a que a medida adoptada (a expropriação da questionada parcela de terreno) fosse não só idónea para lograr o fim legalmente proposto como também teria de optar por uma via que se mostrasse menos gravosa para o Particular, causando-lhe menos danos, tudo em sintonia com o princípio da intervenção mínima, destarte se compaginando com o princípio do favor libertatis, postergando ou limitando ao mínimo necessário, sempre que possível, as intervenções contra cives, desde que, como é óbvio, a via menos gravosa se compatibilizasse com os interesses gerais que se prendiam atingir com a intervenção consubstanciada na expropriação dos bens pertencentes ao Recorrente contencioso. Temos, assim que, a este nível, o princípio da proporcionalidade funciona como um factor de equilíbrio, de garantia e de controle dos meios e medidas adoptadas pela Administração, princípio esse que se revela particularmente actuante quando em causa esteja a restrição de direitos fundamentais. Ver, nesta linha, ente outros, Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição da República Portuguesa” 3ª edição, a págs. 924, Alves Correia, in “O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade”, a págs. 488 e seguintes, Mário Esteves de Oliveira, in “Direito Administrativo”, a págs. 260, Margarida Olazabal Cabral, in Revista Jurídica do Urbanismo e Direito do Ambiente, nº 2, págs. 124 e seguintes, Claude Albert Colliard, in “Libertés Publiques”, 6ª edição, a págs. 179/181 e Inaki Agirreazkuenaga, in “La coaccion adminstartiva directa”, a págs. 387/388. Ora, no caso em análise, como bem se salienta no Acórdão da Secção, não resulta justificada a extensão da necessidade de expropriar os já referidos 681 m2, sendo certo que o Recorrente contencioso questionou no procedimento tal necessidade, defendendo a opção pela via da construção dos muros de suporte em detrimento dos taludes o que, a ser seguido, teria evitado a expropriação dos aludidos 681 m2. Neste particular contexto a Administração não goza de uma liberdade irrestrita, não lhe sendo lícito optar, livremente, por qualquer das vias técnicas possíveis, antes estando vinculada a escolher a solução que, sem desvio da prossecução do interesse público, se apresentasse menos onerosa para o Particular. Diga-se, aqui, de passagem, que as razões invocadas pela CM de Valongo, no ofício que dirigiu à Auditoria Jurídica do Ministério do Ambiente, em 11-10-01, - ou seja, numa altura em que o recurso contencioso do acto expropriativo já tinha sido interposto (5-6-01) -, são irrelevantes em termos de poder fundamentar uma censura ao decidido no Acórdão recorrido, sendo patente, desde logo, que as primeiras razões enunciadas no dito ofício (alegadamente atinentes com a criação, a curto prazo, de uma área verde de vegetação natural que faça a transição entre a via e a zona ribeirinha e também tendo em vista uma perfeita integração paisagística e a proximidade do Rio Leça) extravasam, manifestamente, dos fins da expropriação, ao que acresce a inoperância, no caso vertente, da invocação que é feita em termos de uma suposta vantagem económica da solução adoptada, já que estão em causa valores relativamente baixos, não se vendo em que medida é que o erário público pudesse ficar comprometido gravemente com tal opção (construção de muros de suporte). Em suma, bem andou o Acórdão da Secção em concluir pela violação do disposto nos artigos 2º e 3º, nº 1, do C. Expropriações, dado que, com desrespeito pelo princípio da proporcionalidade, não foi escolhida, dentro das soluções possíveis, a menos gravosa para o Particular. 3.3 Improcedem, assim, todas as conclusões das alegações. DECISÃO Nestes termos, acordam em negar provimento ao recuso jurisdicional, mantendo o Acórdão recorrido. Sem custas (por delas estarem isentos os Entes Públicos que alegaram). Lisboa, 4 de Maio de 2006. – Santos Botelho (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira - Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – Jorge de Sousa – Costa Reis – Adérito Santos .