0473/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do artigo 89.º do DL 46/94, de 22 de Fevereiro o particular notificado do despacho do Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território - Norte, para repôr o terreno na situação anterior à infracção - por construção de um muro na margem do leito de um curso de água - está perante um acto imediatamente susceptível de execução forçada dos trabalhos e acções necessários por conta do infractor, logo que decorrido, sem cumprimento, o prazo fixado pela DRARN para o particular agir, a que acresce a previsão legalmente expressa de os documentos que titulam as despesas realizadas por força do número anterior, quando não forem pagas voluntariamente pelo infractor no prazo de 20 dias a contar da sua notificação, servirem de título executivo.

II- O acto indicado em I não pode, por força do respectivo regime legal, ser suspenso através da interposição de recurso hierárquico, pelo que é acto imediatamente recorrível contenciosamente e o recurso administrativo que dele se interpuser é necessariamente qualificável como facultativo.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

A. .. Recorre da sentença do TAC do Porto que rejeitou, por falta de definitividade vertical, o recurso contencioso que interpusera do despacho do Chefe de Divisão da Direcção Regional do Ambiente e do Território, mas que deve considerar-se dirigido contra o

DIRECTOR REGIONAL DO AMBIENTE E DO TERRITÓRIO – NORTE

A alegação apresenta as seguintes conclusões úteis:

- O acto foi proferido pela Directora das Águas enquanto substituta do Director Regional, equiparado a Director Geral, equiparação que visou atribuir competências próprias ao autor do acto ora impugnado.

- De qualquer modo o acto lesa interesses legalmente protegidos do recorrente, pelo que também por este motivo deve considerar-se recorrível, como decorre do artigo 268.º n.º 4 da Constituição.

Não houve contra alegação da entidade recorrida, mas o EMMP emitiu parecer no sentido da manutenção da sentença.

II- A Matéria de Facto relevante para apreciar da recorribilidade.

A sentença recorrida não alinhou nem apreciou um único facto relativo à situação, limitando-se a debitar teoria e generalidades.

Importa por isso seleccionar a matéria de facto relevante para uma apreciação consciente da questão que é objecto deste recurso jurisdicional, do modo seguinte:

1) O recorrente como proprietário de terreno marginante do rio Este efectuou à face do leito, obras de reconstrução e ampliação de um antigo muro que se encontrava praticamente todo destruído, apenas sendo visíveis alguns vestígios da fundação.

2) Em resultado de procedimento da iniciativa da Administração através dos serviços de Vigilância da Natureza, em 5 de Janeiro de 2001, pela Directora de Serviços da Água da Direcção Regional do Ambiente e do Território – Norte, foi proferido despacho a ordenar a reposição da situação anterior às obras efectuadas, efectuando a demolição do muro e remoção dos materiais, no prazo de trinta dias, sob pena de incorrer em crime de desobediência, nos termos do artigo 89.º n.º 3 do DL 46/94, de 22 de Fevereiro.

3) O mencionado despacho foi proferido como substituta legal do Director Regional do Ambiente e Ordenamento do Território do Norte que naquela data não estava empossado no cargo.

4) O Director Regional ratificou em 21 de Agosto de 2001 o procedimento e o acto da Directora de Serviços, assumiu neste recurso contencioso que o acto foi praticado em sua substituição e assinou a resposta ao recurso.

III- Apreciação.

A sentença recorrida considerou que “independentemente de se saber quem praticou o acto impugnado” ele é contenciosamente irrecorrível.

Estranha-se esta apreciação que se desinteressa do acto, do seu regime legal, do seu autor e da qualidade em que agiu.

Vejamos, no entanto, se ainda assim, a conclusão a que chegou será correcta.

Embora o recurso tenha sido proposto contra outra entidade o que resulta da matéria de facto é que foi sua autora a Directora de Serviços da Água, mas agindo como substituta legal do Director Regional do Ambiente e do Ordenamento do território Norte, pelo que é a este órgão que o acto é imputável, como se o tivesse praticado ele próprio. É o que decorre do regime legal da substituição constante do artigo 41.º do CPA e que este STA tem por diversas vezes clarificado, designadamente nos Ac. de 19.11.81, Proc. 14379 e 2.03.2003, Proc. 380/03.

Deste modo foi inútil a ratificação efectuada posteriormente pelo Director Regional, visto que o acto era-lhe imputável desde a sua prática, pelo facto de ter sido praticado em sua substituição.

De modo que o recurso deve prosseguir contra o Director Regional e não contra outra entidade.

Atendendo, porém, a que o Director Regional interveio no recurso contencioso na qualidade de autor do acto, não há senão que corrigir agora oficiosamente a identificação da entidade recorrida e prosseguir no conhecimento das questões suscitadas.

Passemos agora a analisar o regime legal do acto para determinar se o poder/competência conferido ao seu autor pela lei visa que o acto projecte efeitos na esfera jurídica do particular visado de forma imediata e independentemente de recurso hierárquico, ou se, pelo contrário, a lei organizou esse poder como uma forma de funcionamento interno das tarefas do serviço, ou de divisão do trabalho, inserido na escala hierárquica de modo que os despachos do Director Regional não significam a última palavra da Administração sobre a matéria, em virtude do que o particular apenas verá produzirem-se efeitos na sua esfera jurídica no caso de não pedir em recurso para o superior hierárquico o reexame da decisão.

Para esta averiguação temos de ter em conta o disposto no artigo 89.º do DL 46/94, de 22 de Fevereiro, que estabelece o regime de licenciamento da utilização do domínio hídrico, que dispõe deste modo, sob a epígrafe “Reposição da situação anterior à infracção”:

1. A DRARN pode ordenar que se proceda à reposição da situação anterior à infracção, fixando concretamente os trabalhos ou acções a realizar e o prazo para a sua execução.

2. A ordem de reposição é antecedida de audição do infractor, que dispõe de 15 dias a contar da data da sua notificação para se pronunciar sobre o conteúdo da mesma.

3. Decorrido o prazo referido no n.º 1 sem que a ordem de reposição seja cumprida a DRARN procede aos trabalhos e acções necessários por conta do infractor.

4. Os documentos que titulam as despesas realizadas por força do número anterior, quando não forem pagas voluntariamente pelo infractor no prazo de 20 dias a contar da sua notificação servem de título executivo.

Este preceito mostra que a competência para ordenar a reposição na situação anterior está conferida à Direcção Regional do Ambiente e como o seu órgão executivo é o Director Regional tem de concluir-se que é a este que está deferida competência própria, por lei.

Mas, pergunta-se:

- Será que esta atribuição de competência pela lei significa que o acto produz efeitos externos, mesmo que seja pedido o reexame do assunto a um membro do Governo com responsabilidades na área em que se integra a Direcção Regional do Ambiente ?

A resposta não pode ser encontrada em teorizações sobre a organização dos serviços e das competências, mas no modo como está concretamente conferida esta especifica competência ao Director Regional e tal como resulta da norma acima transcrita.

E, o que dela dimana é que a ordem de reposição tem de ser cumprida independentemente de recurso administrativo para o membro do Governo, já que, se o não for, a DRARN procede aos trabalhos por conta do particular e os documentos de despesa servem de título executivo se não forem pagos voluntariamente.

Portanto, a lei pretende e expressa claramente que a decisão do Director Regional define a situação como última palavra da Administração, de tal modo que é imediatamente executada administrativamente se não for acatada pelo visado e servem de título executivo contra ele os documentos da despesa dessa execução administrativa. Isto é, ao conceder a característica da executoriedade imediata à decisão do Director Regional e configurá-la como um título legítimo dessa execução a lei está indiscutivelmente e retirar efeito suspensivo a qualquer recurso administrativo deste acto do Director Regional, pelo que a sua ordem de reposição tem as características do acto que produz efeitos externos inafastáveis pelo particular na via administrativa, em virtude do que o recurso hierárquico que dele se interponha não suspende a sua eficácia e imediata execução, pelo que não pode ser qualificado como recurso necessário. Donde resulta que a sua impugnação contenciosa directa se impõe como decorrência da natureza e efeitos que a lei confere àquela ordem de reposição dos elementos naturais na situação anterior, emanada do Director Regional, e também em face do disposto no artigo 268.º n.º 4 da Constituição.

No Ac. Deste STA proferido no Proc.º 41160, de 2003.02.19 este STA entendeu que a qualificação da competência do Director regional do Ambiente como exclusiva tinha de ser efectuada caso a caso segundo a forma como a lei regula e emissão do acto, e concluiu que a competência conferida à mesma entidade nos termos do artigo 17.º do DL 190/93, de 24.05 para embargar certas obras em violação da REN era uma competência própria exclusiva de modo que considerou irrecorrível a homologação pelo Secretário de Estado da ordem de embargo daquela entidade.

É essa solução que subscrevemos e agora se aplica, ainda que nesta espécie estejamos perante ordem de reposição baseada noutra norma, mas em que as razões de decidir são idênticas. Também aqui o legislador se determinou pela prevalência de razões de celeridade e eficácia da actuação administrativa fazendo ceder a clássica rigidez de organização em que o vértice da pirâmide decisional era o membro do Governo e que era sempre assegurada pelo recurso hierárquico necessário, ainda que o desaparecimento deste não signifique o abandono do valor essencial da unidade de direcção da Administração pelo Governo, a qual continua a ser assegurada quer pelo recurso hierárquico facultativo quer pela dependência política em que se encontram os dirigentes de serviços como os directores regionais.

Em conformidade com o exposto a decisão recorrida não pode manter-se, sendo o acto recorrido objecto válido de recurso contencioso, nos termos da lei constitucional e do art.º 25-º da LPTA interpretada em harmonia com aquele texto jurídico fundamental.

IV- Decisão.

Em conformidade com o exposto acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, anular a sentença recorrida e ordenar o prosseguimento do recurso contencioso.

Sem custas.

Lisboa, 19 de Novembro de 2003

Rosendo José – Relator – Alberto Augusto Oliveira – Políbio Henriques (negaria provimento ao recurso, uma vez que, no meu entender o regime fixado no art.º 89º do DL n.º 46/94 de 22.2, não secciona a relação hierárquica existente e, por consequência,há lugar a recurso hierárquico necessário,sem necessidade de lei expressa que o preveja.)