082/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Uma servente de limpeza, admitida em 1986 como assalariada da PSP mas não pertencente aos seus quadros, não tem direito a auferir o suplemento por comissão de serviço policial, previsto no DL n.º 248/87, de 19/6.

II- O acto administrativo praticado no uso de poderes estritamente vinculados não pode ofender o princípio da igualdade, atendível no exercício de poderes discricionários.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., identificada nos autos, interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA que negou provimento ao recurso contencioso que havia deduzido do despacho de 10/3/99, da autoria do Secretário de Estado da Administração Interna, em que esta autoridade negara provimento ao recurso hierárquico por ela interposto do indeferimento tácito imputado ao Comandante-Geral da PSP e recaído sobre a pretensão de que à recorrente fosse pago o denominado «suplemento por comissão de serviço policial».

A recorrente terminou a sua alegação de recurso, enunciando as conclusões seguintes:

1- O DL n.º 656/74, de 23/11, estabelece o princípio geral da equiparação do pessoal assalariado, do pessoal contratado além do quadro e do pessoal em regime de prestação eventual de serviço ao pessoal dos quadros aprovados por lei.

2- Pelo que, ainda que se entendesse que a recorrente não pertence aos quadros da PSP, ainda assim teria direito a que lhe fosse pago o suplemento por comissão de serviço policial, previsto no art. 3º, n.º 1, do DL n.º 248/87, de 19/6.

3- O suplemento por comissão de serviço policial não é um direito que resulte da comissão vitalícia ou que, pela sua natureza, não seja aplicável ao pessoal fora dos quadros, pelo que não cai na excepção consagrada no DL n.º 656/74, de 23/11.

4- O suplemento por comissão de serviço policial foi instituído tendo em consideração a entidade para a qual as funções são exercidas: a PSP. Pelo que a sua natureza não é incompatível com o exercício de funções fora dos quadros. O que releva é o exercício de funções na PSP.

5- O facto de o art. 3º, n.º 1, do DL n.º 248/87, de 19/6, ser uma norma posterior aos artigos 1º e 2º do DL n.º 656/74, de 23/11, não tem por efeito a inaplicabilidade deste último diploma legal ao caso dos presentes autos.

6- O art. 3º, n.º 1, do DL n.º 248/87, de 19/6, não revoga o DL n.º 656/74, de 23/11.

7- Nos termos do disposto no art. 7º, n.º 2, do Código Civil, a revogação pode resultar de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior.

8- Nenhuma destas situações se verifica no caso presente.

9- O art. 3º, n.º 1, do DL n.º 248/87, de 19/6, não faz referência alguma ao DL n.º 656/74, de 23/11, pelo que não estamos perante a primeira forma de revogação.

10- O art. 3º do DL n.º 248/87 e o DL n.º 656/74 têm objectos e «rationes» diferentes.

11- O art. 3º, n.º 1, do DL n.º 248/87 não estabelece uma regulamentação diversa incompatível com o DL n.º 656/74, nem foi essa a intenção do legislador. A intenção deste foi bem diferente: estender o suplemento de comissão de serviço policial ao pessoal da PSP que exerce funções não policiais. O legislador do art. 3º, n.º 1, do DL n.º 248/87 não pretendeu restringir o aludido suplemento ao pessoal que pertence aos quadros. Pretendeu antes estender o aludido suplemento, que antes estava apenas previsto para o pessoal da PSP que exercia funções policiais, ao pessoal da PSP que não exerce funções policiais. Pelo que também não estamos perante a segunda forma de revogação, já que não há incompatibilidade entre o art. 3º, n.º 1, do DL n.º 248/87 e o DL n.º 656/74.

12- O art. 3º, n.º 1, do DL n.º 248/87 não regula a matéria regulada no DL n.º 656/74, pelo que também não estamos perante a terceira forma de revogação.

13- O DL n.º 656/74 está plenamente em vigor (cfr. art. 7º, n.º 1, do Código Civil).

14- A norma do art. 3º, n.º 1, do DL n.º 248/87, de 19/6, tem que ser interpretada tendo em conta a unidade do sistema jurídico e, portanto, tendo em conta o DL n.º 656/74 vigente.

15- A interpretação da norma do art. 3º, n.º 1, do DL n.º 248/87, de 19/6, não pode pôr em causa o ordenamento jurídico vigente e, portanto, não pode pôr em causa o regime jurídico do DL n.º 656/74, afastando-o ou substituindo-se a ele.

16- Ao não ordenar o pagamento à recorrente do suplemento por comissão de serviço policial, violou, pois, o despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Interna, o disposto nos artigos 1º e 2º do DL n.º 656/74, de 23/11.

17- Pelo que, ao manter o douto despacho recorrido, o douto acórdão recorrido violou os artigos 1º e 2º do DL n.º 656/74, de 23/11.

18- A recorrente pertence aos quadros da PSP, sendo assalariada permanente ou do quadro.

19- Conforme é salientado no preâmbulo do DL n.º 26.334, de 4/2/36, que regulava o assalariamento administrativo: «em diversos serviços do Estado há assalariados que, apesar do carácter precário da sua situação, se mantêm longo tempo no serviço público. Pode, assim, dizer-se que o pessoal assalariado do Estado se divide em dois grupos: um, constituído pelos assalariados eventuais, que prestam serviço apenas em certos períodos, sendo dispensados logo que se tornam desnecessários; o outro, o dos que, a despeito da sua condição de assalariados, se mantêm largo tempo – muitas vezes durante toda a vida – ao serviço do Estado, revestindo de facto a sua afectação a este um carácter de permanência que nos outros se não encontra».

20- E o art. 3º, § 2º, do aludido diploma legal estabelecia expressamente que «os indivíduos que, embora com a designação de assalariados, estejam afectados a qualquer serviço público mediante contrato escrito ou qualquer forma de nomeação sujeita ao visto do Tribunal de Contas, mas com remuneração fixada por mês ou ano, serão para todos os efeitos considerados contratados, devendo nesta conformidade ser celebrados novos contratos se, findo o prazo por que actualmente prestam serviço, nele deverem continuar».

21- É assim que a recorrente, tendo sido provida por nomeação sujeita a visto do Tribunal de Contas, deverá ser considerada contratada do quadro.

22- Ao contrário do que entende o douto acórdão recorrido, o § 2º do art. 3º do DL n.º 26.334, de 4/2/36, não confere apenas à recorrente direito à celebração de novo contrato; o aludido diploma refere expressamente que serão para todos os efeitos considerados contratados. Se o novo contrato não é celebrado, tal facto não pode pôr de forma alguma em causa a situação jurídica conferida pela lei ao trabalhador. Se fosse como o douto acórdão recorrido preconiza, bastaria aos serviços públicos não celebrarem os novos contratos para fugirem à aplicação da lei.

23- A recorrente é assalariada da PSP desde 15/1/86, tendo sido provida por nomeação no lugar de servente de limpeza para satisfazer necessidades permanentes da PSP.

24- Que o provimento da recorrente no lugar de servente de limpeza se destinou a satisfazer necessidades permanentes da PSP, resulta inequivocamente do facto de a mesma se manter ao serviço da PSP há mais de 14 anos, por um lado, e de a sua nomeação ter sido definitiva uma vez que foi feita por tempo indeterminado, por outro.

25- Se a nomeação da recorrente fosse precária (provisória, temporária ou transitória), teria que constar do termo de posse o prazo por que a mesma foi feita. Ora, do termo de posse de fls. 12 consta apenas que a forma de provimento é o assalariamento, não sendo indicado qualquer prazo. E, nos termos do disposto no art. 3º, al. c), do Decreto n.º 26.341, de 7/2/36, «os diplomas referentes a pessoal deverão conter:...c) A declaração do prazo por que é feita a nomeação ou indicação da lei que fixa esse prazo, quando se tratar de nomeações interinas, provisórias, transitórias, temporárias ou em comissão, ou do prazo que a lei fixar ou for de facto fixado, quando se trate de contratos».

26- Não tendo sido indicado qualquer prazo no termo de posse da recorrente, nos termos da al. c) do art. 3º do Decreto n.º 26.341, de 7/2/36, terá de concluir-se que a nomeação da recorrente é definitiva e que a recorrente é assalariada permanente ou do quadro da PSP.

27- Ao decidir em contrário, mantendo o despacho recorrido, violou o douto acórdão recorrido o disposto no § 2º do art. 3º do DL n.º 26.334, de 4/2/36.

28- Sempre a doutrina, a jurisprudência e o legislador admitiram que a qualidade de funcionário e o direito ao lugar podiam ser adquiridos apenas pelo exercício pacífico, público e ininterrupto de funções. É pacífico que a qualidade de funcionário público pode ser adquirida por «usucapião».

29- A solução perfilhada ao nível doutrinal e jurisprudencial consistia na aquisição da qualidade de funcionário por via de uma espécie de usucapião, pelo que aqueles que ocupassem um cargo em que não tivessem sido legalmente investidos poderiam ver, desde que exercessem, durante um período lato de tempo, as suas funções de forma pacífica, pública e contínua, convertida a sua situação de funcionários de facto em funcionários de direito, com as correlativas vantagens e regalias.

30- Exercendo a recorrente, de forma pacífica, contínua e ininterrupta, as funções de servente de limpeza da PSP desde 15/5/86, há muito que adquiriu a qualidade de funcionária pública, pertencendo, pois, aos quadros da PSP.

31- O douto acórdão recorrido, ao manter o douto despacho recorrido, violou o disposto no art. 3º, n.º 1, do DL n.º 248/87, de 19/6.

32- O suplemento por comissão de serviço policial é concedido pela PSP a outras assalariadas com a categoria de servente de limpeza, conforme resulta de fls. 28.

33- A PSP trata, pois, de forma diferente situações jurídicas iguais.

34- Ao não ordenar o pagamento à recorrente do suplemento por comissão de serviço policial, violou o despacho de S. Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Interna o princípio da igualdade e o princípio «para trabalho igual, salário igual», consagrados, respectivamente, nos artigos 13º e 59º, n.º 1, al. a), da CRP.

35- Ao manter o douto despacho recorrido, violou o douto acórdão recorrido o princípio da igualdade e o princípio «para trabalho igual, salário igual».

36- Termos em que deverá ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se o douto despacho recorrido, assim se fazendo justiça.

A autoridade recorrida apresentou contra-alegação, tendo aí oferecido as seguintes conclusões:

1- Como se vê do processo, a recorrente celebrou, ao abrigo do disposto nos artigos 37º e 38º do DL n.º 427/89, de 7/12, na redacção que lhe foi conferida pelo DL n.º 407/91, de 17/10, com a PSP, um contrato administrativo de provimento. Ora,

2- Por força do n.º 1 do art. 15º do diploma legal citado, o particular que celebre um contrato administrativo de provimento com a Administração – como sucede com a recorrente – não fica integrado no quadro do respectivo serviço; com efeito,

3- Na economia do diploma a que nos vimos de referir, o preenchimento de lugares do quadro fica apenas reservado a quem estabeleça com a Administração uma relação jurídica de emprego fundada em acto de nomeação (cfr. o seu art. 4º, n.º 1).

4- Em conformidade com o disposto no art. 3º, n.º 1, do DL n.º 248/87, de 19/6, o suplemento por comissão de serviço policial abrange todo o pessoal dos quadros da PSP, nos quantitativos fixados na tabela em anexo II (àquele diploma).

5- Resulta assim, claramente, do normativo citado na conclusão anterior – que funciona como lei especial em relação ao regime geral fixado no DL n.º 656/74, de 23/11, convocado pela recorrente – que é intenção explícita do legislador circunscrever a concessão do abono nele referido unicamente a quem esteja provido em lugares dos quadros da PSP.

6- Limitação que não ofende o princípio da igualdade, porquanto apenas – por imperativo legal – os funcionários – providos que estão em lugares dos quadros – se profissionalizam no exercício de uma dada função pública, desempenhando funções que correspondem a necessidades permanentes do serviço (artigos 4º, n.º 1, e 15º, n.º 1, ambos do DL n.º 427/89, citado).

7- Por força de todas as conclusões anteriores, verifica-se que o acórdão controvertido não enferma de nenhum dos vícios que lhe aponta a recorrente, devendo, em consequência, ser mantido.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura«, que aqui se dá por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

Através do recurso contencioso dos autos, a aqui recorrente, que é servente de limpeza na Escola Superior de Polícia de Lisboa, intenta anular o despacho da autoridade recorrida que, culminando um recurso hierárquico, recusou à recorrente o direito de receber o chamado «suplemento por comissão de serviço policial».

A recorrente assacou ao acto três vícios de violação de lei – por ofensa dos artigos 1º e 2º do DL n.º 656/74, de 23/11, do art. 3º, n.º 1, do DL n.º 248/87, de 19/6, e do princípio da igualdade. Mas o acórdão «sub judicio» considerou que nenhum desses vícios se verificava, pelo que negou provimento ao recurso contencioso.

O presente recurso jurisdicional apresenta-se como uma reedição desenvolvida do que a recorrente já dissera no TCA. Ora, e apesar da prolixidade da recorrente, podemos desde já adiantar que o caso a resolver se reveste de uma manifesta simplicidade.

Através do DL n.º 323/78, de 8/11, foi criado um «suplemento por comissão de serviço policial», a abonar aos oficiais do Exército em comissão de serviço na PSP, aos oficiais integrados a título definitivo nesse corpo policial e aos comissários e agentes da PSP «em serviço activo». Mais tarde, o art. 3º, n.º 1, do DL n.º 248/87, de 19/6, veio dispor que aquele suplemento passasse a abranger «todo o pessoal dos quadros da PSP, nos quantitativos fixados na tabela em anexo II»; e, observando-se essa mesma tabela, vê-se que dela não consta a categoria profissional de «servente de limpeza», que a ora recorrente detém. Ora, este simples pormenor – o pormenor de a situação da recorrente não integrar a previsão da norma de cujo comando ela se julga beneficiária – bastaria para que se devêssemos concluir pela falta de sustentáculo da pretensão material que vem enunciada.

Contudo, não deixaremos sem resposta as questões particulares que a recorrente suscitou. Antes do mais, importa dizer que a recorrente, ao invés do que almeja, não pertence aos quadros da PSP, pois o próprio termo de posse – por que ela acedeu ao lugar de servente de limpeza – é eloquente no sentido de que ela preencheu «um lugar de assalariada não pertencente aos quadros».

Há também que assinalar que a alegada circunstância de a recorrente ter sido contratada por tempo indeterminado é completamente alheia ao problema de ela pertencer, ou não, aos quadros da PSP. É que aquela indeterminação da duração do vínculo tem apenas a ver com o aspecto acidental do tempo da sua vigência, e não com a essência ou natureza da ligação estabelecida; ora, esta natureza mostra-se revelada, de um modo lapidar, no termo de posse – tal como vimos «supra». A este propósito, resta referir que o DL n.º 26.334, de 4/2/36, longamente citado pela recorrente, nenhum subsídio aporta à resolução do problema dos autos, pois esse diploma limitou-se a conferir determinadas regalias aos assalariados de então, sem sequer os desprover dessa qualidade; logo, raia o absurdo que a recorrente, recrutada cinquenta anos depois, nele vislumbre o princípio da sua transformação em funcionária dos quadros da PSP. Diga-se ainda que é absolutamente vã a tentativa da recorrente de persuadir da ilegalidade do acto através do seu fantasioso ingresso nos quadros de pessoal da PSP, pela via espúria da usucapião. Independentemente de o recurso contencioso dos autos ser, ou não, o «iter» próprio para a invocação dessa figura, é absolutamente certo que ela só é susceptível de operar em relação aos denominados «agentes putativos» – que são aqueles que exercem as funções públicas sem causa válida que minimamente o justifique. Ora, a recorrente desempenha as suas funções por via de um título revelado no seu termo de posse, pelo que não é integrável no referido leque dos agentes de facto; e, assim sendo, nunca estaria em condições de invocar em seu proveito o instituto da usucapião.

Portanto, o acórdão «sub censura» julgou bem ao considerar que a recorrente não pertencia aos quadros da PSP e que, por isso, o acto não violara directamente o estatuído no art. 3º, n.º 1, do DL n.º 248/87, de 19/6. Contudo, a recorrente buscou indirectamente o mesmo desiderato, asseverando que os artigos 1º e 2º do DL n.º 656/74, de 23/11, determinavam que o almejado suplemento lhe fosse devido.

Esse art. 1º, na redacção do DL n.º 24/75, de 23/1, estendeu aos «funcionários na situação de contratados além dos quadros (...) os direitos, deveres e regalias de que goza o pessoal dos quadros aprovados por lei»; mas fê-lo «com excepção» dos direitos e regalias «que resultam da nomeação vitalícia ou dos que, pela sua natureza, não lhes forem aplicáveis». E o art. 2º dispôs que «aos assalariados dos quadros permanentes e aos assalariados eventuais que se encontrem, respectivamente, nas condições previstas nos nºs 1 e 2 do artigo 1º, são atribuídos todos os direitos e regalias correspondentes aos funcionários dos quadros aprovados por lei, com a excepção mencionada no mesmo preceito».

Constata-se, «de visu», que o «suplemento por comissão de serviço policial» tem uma natureza que não parece consentânea com o desempenho das funções de servente de limpeza numa Escola Superior de Polícia. E essa desarmonia foi aceite pelo teor do DL n.º 248/87, de 19/6, já que este diploma, através da restrição da atribuição do suplemento ao «pessoal dos quadros da PSP» e mediante a designação, feita na tabela em anexo II, das categorias profissionais destinatárias do abono, claramente recusou o seu pagamento ao pessoal que se encontra na situação da recorrente.

Isto quer dizer que não há qualquer conflito entre as normas atrás referidas, constantes do DL n.º 656/74 e do DL n.º 248/87, que se devesse resolver, ou pela prevalência da «lex posterior», ou por uma interpretação restritiva desta; o que verdadeira e simplesmente ocorre é que a solução acolhida neste último diploma se ajusta de um modo perfeito à previsão, constante do primeiro, de que os «contratados» não terão os direitos e regalias que, «pela sua natureza, não lhes forem aplicáveis».

Portanto, o TCA também decidiu irrepreensivelmente ao considerar que o acto contenciosamente impugnado não enfermava de violação de lei resultante da ofensa do estatuído nos artigos 1º e 2º do DL n.º 656/74, de 23/9.

E também merece confirmação a pronúncia do tribunal «a quo» incidente sobre a denunciada violação do princípio da igualdade – fosse este considerado «in genere», fosse na modalidade especial traduzida no princípio «para trabalho igual, salário igual» – ainda que a fundamentação usada no acórdão não seja a melhor.

Ao arguir este vício na petição, duas vias possíveis se abriam à recorrente: tanto podia reportar o tratamento desigual que denunciava a uma actuação da própria Administração, como podia ligá-lo à fisionomia da lei que a Administração servilmente aplicara. No primeiro caso, a recorrente estaria a invocar a violação, pelo acto, do art. 5º do CPA; no segundo caso, estaria a dizer que o art. 3º, n.º 1, do DL n.º 248/87, briga com os artigos 13º e 59º, n.º 1, al. a), da Lei Fundamental, devendo ser desaplicado ou interpretado de harmonia com esses preceitos da «lex superior».

O acórdão «sub judicio», talvez induzido pela alusão que a recorrente fizera às referidas normas constitucionais, apreciou o vício naquela segunda perspectiva, isto é, pronunciou-se sobre a conformidade da lei ordinária à Constituição. Mas, se bem atentarmos no que a recorrente disse «ab initio» acerca desta violação de lei, logo constatamos que ela sempre situou a invocada desigualdade no contraste entre o sentido do acto e o tratamento que «a PSP» dá a outras «assalariadas que exercem funções de servente de limpeza». Aliás, no presente recurso jurisdicional, a recorrente continuou a encarar o vício daquela forma, crendo--se injustiçada por a Administração lhe recusar o que, em situações similares, a outrem concedeu. Portanto, o que está em causa, a propósito deste vício, não é o desprezo de um princípio constitucional por parte da lei ordinária aplicada, mas a inobservância do princípio da igualdade na prolação do acto contenciosamente recorrido – ainda que, por erro de qualificação jurídica, o princípio afrontado tenha sido referido a preceitos constitucionais, e não ao art. 5º do CPA. De todo o modo, este erro não desnatura o vício arguido; e é mesmo irrelevante tendo em conta a ampla liberdade de que os tribunais dispõem em sede de ponderação do direito (cfr. o art. 664º do CPC).

Determinado o exacto alcance da arguição, facilmente se vê que o vício correspondente não pode verificar-se. A natureza vinculada dos poderes exercidos no acto, revelada no teor injuntivo do art. 3º, n.º 1, do DL n.º 248/87, não consentia à Administração o uso de uma liberdade relativa em que se poderia insinuar a ofensa daquele princípio ordenador do exercício da discricionariedade. Sendo esse princípio da igualdade um limite intrínseco da actuação propriamente discricionária, e estando esta ausente do tipo legal de acto praticado, necessário é concluir que nenhuma margem havia para que o autor do acto ofendesse aquele princípio, em qualquer das suas vertentes. Assim, a arguição do vício ora em apreço tinha forçosamente de improceder – como o aresto impugnado disse, ainda que se fundasse em diversas razões.

Nesta conformidade, vemos que improcedem ou são irrelevantes todas as conclusões alinhadas pela recorrente na sua alegação, pelo que a decisão de negar provimento ao recurso contencioso, proferida pelo tribunal «a quo», merece ser confirmada.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar, pelas razões expostas, a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário concedido:

Taxa de justiça: 200 euros

Procuradoria: 100 euros

Fixam-se os honorários do Ex.º Advogado oficiosamente nomeado no quantitativo a que se alude na Portaria 150/02, de 19/2.

Lisboa, 5 de Junho de 2002.

Madeira dos Santos – Relator – Isabel Jovita – Jorge de Sousa (vencido quanto à parte da fundamentação conforme declaração anexa).

Declaração de voto

Entendo que os princípios constitucionais enunciados no n.º 2 do art. 266.º da C.R.P., embora tenham um domínio primacial de aplicação no que concerne aos actos praticados no exercício de poderes discricionários, introduzindo neste exercício aspectos vinculados cuja não observância é susceptível de constituir vício de violação de lei, não esgotam aí a sua aplicabilidade, estendendo-se também ao domínio de poderes vinculados.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, em geral, vem sustentando essa impossibilidade, com o argumento de que, quando estão em causa poderes vinculados, o princípio da legalidade sobrepõe-se a quaisquer outros princípios, que, por isso, só poderão gerar vício autónomo de violação de lei no domínio do exercício de poderes discricionários.

Em sentido contrário, porém, se tem pronunciado alguma doutrina. ( ( ) FREITAS DO AMARAL, JOÃO CAUPERS, J. MARTINS CLARO, JOÃO RAPOSO, P. SIZA VIEIRA e V. PEREIRA DA SILVA, em Código do Procedimento Administrativo Anotado, páginas 35 e 36, pronunciam-se no sentido de os princípios da igualdade da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade constituírem «vinculações autónomas da Administração Pública, que a obrigam mesmo no domínio da discricionariedade», o que inculca que entendem que a aplicação de tais princípios não se restringe ao exercício de poderes discricionários.

Em sentido idêntico, pode ver-se MARIA TERESA DE MELO RIBEIRO, em O princípio da imparcialidade da Administração Pública, páginas 205 e 234-249. )

Desde logo, terá de se constatar que o texto do art. 266.º da C.R.P. não deixa entrever qualquer restrição à sua aplicação a qualquer tipo de actividade administrativa, pelo que, em princípio, dever-se-á fazer tal aplicação, se não se demonstrar a sua inviabilidade.

Os referidos princípios, embora tenham um campo de aplicação privilegiado no domínio do poder discricionário, deverão ser aplicados também, pelo menos, em todos os casos em que há alguma margem de livre apreciação da administração ( ( ) Os casos da chamada «discricionariedade técnica» e do preenchimento de conceitos indeterminados.), pois tratar-se-á também de casos em que os parâmetros a considerar na actuação administrativa não estão integralmente determinados na lei.

De qualquer forma, o que é essencial para resolução desta questão é ter presente que, na aplicação da legalidade, tanto pela administração como pelos tribunais, não pode ser encarada isoladamente cada norma que enquadra uma determinada actuação da administração, antes terá de se atender à globalidade do sistema jurídico, com primazia para o direito constitucional.

Não se pode afirmar, como tem vindo a fazer, em geral, o Supremo Tribunal Administrativo que, nos casos de poderes vinculados, a obediência à lei se sobrepõe aos princípios constitucionais referidos, pois estes princípios fazem também parte do bloco normativo, eles são também definidores da legalidade.

Tanto são normas legais a primeira parte do n.º 2 do art. 266.º da C.R.P., que prevê o princípio da legalidade e a que, em determinada situação específica, impõe que a administração reconheça ou não um determinado estatuto a quem para ela exerce actividades, como as que generalizadamente impõem os modelos de actuação de toda a actividade administrativa, designadamente as que sintetizam os princípios gerais que devem orientar toda esta actividade.

No caso em apreço, as normas da lei ordinária aplicáveis não conferem à recorrente o direito ao suplemento que pretendia, mas essas normas são apenas uma parte do bloco de legalidade a que está sujeita a actuação da administração.

Na verdade, a Constituição impõe-lhe também que observe o princípio da igualdade, e trata-se de uma imposição de maior vigor, por ter natureza constitucional, que não dê tratamento discriminatório às pessoas que para ela trabalham, recusando-o à recorrente e concedendo-o à generalidade dos trabalhadores em situação idêntica.

Esse tratamento discriminatório, em geral, mas primacialmente nos casos em que assenta em motivos raciais ou políticos ou sexuais, atenta com tal intensidade contra os valores estruturais do Estado de direito e com os valores essenciais da nossa sociedade que não me deixam dúvidas de que tem de ser objecto de repulsa pela ordem jurídica, globalmente considerada, tendo a igualdade de ser assegurada se necessário com sacrifício de normas da lei ordinária que sejam, em princípio aplicáveis.

Um reconhecimento legislativo explícito da prevalência do princípio da igualdade sobre normas da lei ordinária que seriam aplicáveis, em princípio, encontra-se no art. 68.º, n.º 4, alínea b), da Lei Geral Tributária, em que se estabelece que a administração tributária está vinculada às orientações genéricas constantes de circulares, regulamentos ou instrumentos de idêntica natureza emitidas sobre a interpretação das normas tributárias que estiverem em vigor no momento do facto tributário.

Esta vinculação implica que, mesmo que a administração tributária venha a considerar ilegal uma determinada interpretação da lei, tem de aplicá-la aos casos concretos que ocorram durante o período de tempo em que ela vigorava por força de uma orientação genérica, o que se reconduz ao sacrifício do princípio da legalidade para salvaguarda dos princípios da igualdade e da boa fé. ( ( ) No essencial, sigo aqui, de perto e por vezes textualmente, o que escrevi sobre esta matéria nas anotações aos arts. 55.º e 68.º, em Lei Geral Tributária Anotada, 2.ª edição, Vislis, 2000, de que fui autor juntamente com o Senhor Prof. Doutor Diogo Leite de Campos e o Senhor Conselheiro Benjamim Rodrigues, em que indico alguns exemplos que evidenciam a necessidade de estender o campo de aplicação dos princípios constitucionais ao domínio dos poderes administrativos vinculados. )

No caso em apreço, porém, não se provou que aos outros serventes de limpeza fosse pago o suplemento que a recorrente pretende.(Jorge de Sousa)