I Relatório
A…, com melhor identificação nos autos, autora nos autos supra referenciados, vem recorrer da sentença do Tribunal Administrativo de Coimbra (TAC), de 13.11.03, que julgou procedente a excepção de caducidade suscitada pelo réu, Município de Pinhel, na acção que lhe moveu, e o absolveu do pedido.
Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:
1a. Há um erro do tribunal ao invocar o Acordo de Regularização dos Pagamentos da Empreitada da EEI e ETA de Pinhel, quando se tratava do Acordo de Regularização de Pagamento da Empreitada da Barragem do Vascoveiro.
E, na sequência desse lapso, o ponto 8 transcrito na decisão não corresponde à realidade.
Impõe-se rectificar a decisão nessa parte.
2a. Há também um erro da Autora, ao escrever no nº. 246°. da petição, que o pedido de tentativa de conciliação extrajudicial entrara em 30 de Outubro de 2001, quando, pela leitura do documento nº. 52 com a petição, se conclui que, já em 25 de Setembro der 2001, a petição e encontrava no CSOPT.
Trata-se de declaração de ciência, e não de vontade, e de evidente lapso, devendo ser corrigido com as consequências processuais, já que os autos contêm os elementos necessários à sua correcção.
3a. Há errada leitura do texto do Acordo de Regularização de Pagamentos de Empreitada da Barragem do Vascoveiro, e em contradição com o explicitado no nº. 17°. da réplica, porquanto o prazo de 30 dias do ponto 6°. daquele Acordo não se iniciava com a data do acordo mas com a entrega dos elementos necessários à Comissão de Árbitros e esta só iniciou os trabalhos em finais de Junho de 2001,
De resto, a realização dessa tarefa pelos árbitros proposta pelas partes estava dependente logo da aceitação deles, tal como é regra da arbitragem: as partes designam árbitros, mas eles podem não aceitar a incumbência, Basta ler o disposto nos artigos 7°, 9°, e 19° da lei 31/86 de 19 de Agosto, aplicável ao caso.
4a. Mesmo o decurso do prazo de 30 dias, após o início da diligência pelos árbitros nomeados, não implicava automaticamente a caducidade da convenção arbitral, pois, por acordo das partes, pode ser prorrogado o prazo.
Por isso, a Autora, passados cerca de dois meses sem a decisão dos árbitros, viu-se no direito de revogar a convenção, invocando o decurso do prazo e da prorrogação, enquanto o Réu se mostrou contrário à revogação (nºs. 210, 211 e 212 da petição).
Assim, a convenção só pode considerar-se sem eficácia com o efeito da carta de revogação da Autora, de 21 de Agosto de 2001.
Por isso, bem andou o Mmo Juiz a quo ao considerar também essa data como início do prazo de caducidade, mas errou ao concluir que com tal raciocínio se verificava igualmente a caducidade.
5a. Face ao disposto nos artigos 35, nº 5 do LPTA e 150, nº. 1 do C.P.Civil, a acção deve ter-se como entrada em juízo em 22 de Novembro de 2002, data da sua confiança aos Correios.
Ao não se considerar essa data, mas a de 25 de Novembro de 2002, fez-se errada leitura daquelas disposições legais.
6a. Afigura-se face à contagem dos prazos feita pela Autora, que o Mmo Juiz a quo violou o disposto no artigo 238°. do RJEOP (Decreto-Lei 405/93 de 10 de Dezembro), considerando a contagem de calendário, quando ele exclui sábados, domingos e feriados.
7a. Independentemente das conclusões supra, a verdade é que o Mmo Juiz a quo leu, interpretou e aplicou erradamente o disposto no artigo 235°. do RJEOP (Decreto-Lei 405/93 de 10 de Dezembro), não levando em conta a dilação de 22 dias nele contida, nem considerando que a interrupção da prescrição e da caducidade implicam novo prazo, em violação do disposto nos artigos 318, 323°. e 328°. do C. Civil.
8a. Mesmo não se considerando que o artigo 235°. do RJEOP (Decreto-Lei 405/93) se refere a "interrupção" de caducidade, mas a "suspensão " da caducidade, a verdade é que o Mmo Juiz errou na contagem do prazo, pois, em todas as hipóteses, excepto a criticada na conclusão 3a. se verifica o aprazamento da acção, oscilando entre 127 dias e 50 dias o prazo decorrido.
O réu, ora recorrido, defendeu o improvimento do recurso, pedindo a condenação da recorrente como litigante de má-fé.
O Magistrado do Ministério Público junto deste STA emitiu extenso Parecer onde se pronunciou no mesmo sentido.
Colhidos os vistos cumpre decidir.
II Factos
Matéria de facto dada como assente no TAC:
- 1.No âmbito do contrato de empreitada celebrado entre Autora e Réu, referente à construção da Barragem do Vascoveiro, em Pinhel, em 6 de Fevereiro de 2001, foi elaborado o auto de fecho de contas, que constitui fls. 766 e 777, o qual não se mostra assinado pelo representante da Autora;
- 2.Na sequência de reclamação deduzida pela Autora, entre esta e a Câmara Municipal, representada pelo Presidente da Câmara, foi celebrado em 28 de Março de 2001, o "Acordo de Regularização dos Pagamentos dos Trabalhos da empreitada da EEI e ETA de Pinhel, que constitui fls. 763 e 764 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido, sendo que, dos Pontos 5 a 9 consta o seguinte:
Ponto 5- Ambas as partes aceitam sujeitar à Comissão o estudo, análise e conclusões sobre as diferenças entre as medições feitas pela A…, relativas aos Meses de Março de 2000 e seguintes e, as medições feitas pela fiscalização e levadas aos Autos agora assinados;
Ponto 6- A Comissão elaborará um relatório no prazo de 30 dias, com base na leitura do contrato e todas as peças escritas e desenhadas que o acompanharam, bem como de todas as ordens de execução de trabalhos a mais e a menos, com base na medição dos trabalhos realizados e, com base na acta de obras e demais correspondência trocada desde Março de 2000 e até ao presente;
Ponto 7- Fica expressamente consignado que as conclusões da Comissão são vinculativas para ambas as partes;
Ponto 8- Os trabalhos a sujeitar à Comissão, são as divergências constantes dos mapas anexos e equipamentos ainda não recepcionadas e à guarda da A…, a confirmar pela empresa Águas do Zézere e Côa, no prazo de 8 dias e a levar a uma relação escrita;
Ponto 9- A decisão arbitral aqui prevista, constitui o fecho definitivo das contas do contrato, nada mais tendo as partes a reclamar ou a exigir reciprocamente, no tocante às condições de carácter económico.
- 3.Com data de 21-08-2001, a Autora dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Pinhel, decisão de revogação unilateral do acordo acima referido, uma vez que, o prazo de 30 dias se mostrava esgotado, sem que os árbitros tivessem tomado uma decisão - cfr. teor de fls. 765 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzida;
- 4.Em 30-10-2001, a Autora requereu a tentativa prévia de conciliação junto do Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes, a qual se veio a revelar infrutífera, tendo a Autora tido conhecimento desse facto em 17-09-2002 - cfr. teor de fls. 274 e 275 dos autos;
- 5.A presente acção deu entrada neste Tribunal em 25 de Novembro de 2002.
III Direito
1. Na 1.ª conclusão da sua alegação refere a recorrente existir um lapso na matéria de facto fixada (n.º 2) quando se faz referência ao "Acordo de Regularização dos Pagamentos dos Trabalhos da empreitada da EEI e ETA de Pinhel" uma vez que o acordo tratado nos autos reporta-se à empreitada da Barragem do Vascoveiro. São ambos da mesma data e têm redacções semelhantes com a excepção do ponto 8 transcrito no referido n.º 2 da matéria de facto. Não obstante se tratar de matéria irrelevante para o objecto do presente recurso e mesmo da acção altera-se esse número, ficando a constar que se trata do "Acordo de Regularização dos Pagamentos da Empreitada da Barragem de Vascoveiro" e eliminando-se o seu ponto 8.
Por outro lado, pelo requerimento de fls.893/896, a recorrente veio desistir da alegação referente à matéria constante da 2.ª conclusão, na sequência do pedido da sua condenação como litigante de má-fé formulada pelo réu na contra-alegação. Tendo em consideração o teor desse requerimento que enuncia um quadro verosímil entende-se não haver lugar a tal condenação.
2. A sentença recorrida concluiu pela caducidade da acção com os seguintes fundamentos:
"... a questão que importa decidir, prende-se em saber se se verifica a excepção alegada pelo Réu, respeitante à caducidade da acção, nos termos previstos no artº 226°, do DL n° 405/93 de 10 de Dezembro, que expressamente prevê que "as acções deverão ser propostas quando outro prazo não esteja fixado na lei, no, prazo de 132 dias, contados desde a data da notificação ao empreiteiro, da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundamentado ".
Ora, para a integração deste normativo legal, entende o Tribunal, ser de toda e exclusiva relevância, o Acordo de Regularização que constitui fls. 763 e 764 dos autos, através do qual, ambas as partes, solucionaram as divergências, quanto aos pagamentos existentes entre ambas, nos termos referidos nos factos provados, sendo que, a "decisão arbitral aqui prevista constitui o fecho definitivo das contas do contrato, nada mais tendo as partes a reclamar ou a exigir, reciprocamente, no tocante às condições de carácter económico" - cfr. Ponto 9 do Acordo.
E, atendendo ao teor do artº 226° (deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado) e, tendo em conta que o prazo previsto neste Acordo, celebrado em 28-03-2001, era de 30 dias, cremos ser de considerar que, não tendo em 28-04-2001, havido qualquer decisão, a Autora teria a partir desta data de, no prazo de 132 dias, interpor a presente acção, dado o incumprimento do mesmo, atendendo à natureza de definitividade constante das cláusulas 5° a 9°.
E, contado o prazo dos 132 dias, deste modo, teremos que o mesmo se esgotou em 07-09-2001, pelo que, à data da entrada da PI, o direito de acção, da Autora, já havia caducado.
Porém, mesmo que assim se não entenda, dado que a Autora, face à falta de decisão dos árbitros, dentro do prazo acordado dos 30 dias, denunciou o referido acordo, em 21-08-2001 e, mesmo que se considere que o prazo dos 132 dias se deve iniciar a contar desta data, também neste caso, à data da propositura da acção, o mesmo já havia decorrido.
Com efeito, desde 22-08-2001, até 29-10-2001 (data em que a Autora requereu a tentativa extra judicial prevista no artº 231° do DL n° 405/93 de 10-12, que segundo o artº 234° do mesmo diploma legal, suspende o prazo de caducidade do direito), até à data em que teve conhecimento do resultado da mesma (que segundo a própria Autora alega no artº 247 da PI, ocorreu em 17-09-2002), voltando o referido prazo a contar-se desde esta data, verifica-se que, à data da interposição da acção (25-11-2002), já haviam decorrido 137 dias, ou seja, mais do que o previsto no art.º 226 do DL nº 405/93, pelo que o direito de acção já havia caducado."
3. Vejamos. Estamos perante um contrato de empreitada de obras públicas, subordinado, todos o reconhecem, ao regime jurídico do DL 405/93, de 10.12 (RJEOP). Está em causa a eventual caducidade do direito de accionar com fundamento no incumprimento desse contrato, Sobre o assunto o art.º 226 dispõe que "As acções deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias, contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado."
A contagem desse prazo não merece hoje qualquer dúvida como se alcança do recente acórdão deste STA, de 1.7.04, proferido no recurso 175/04, em cujo sumário se escreveu que "O art.º 238 do DL 405/93, de 10.12, diploma que regulava o regime jurídico das empreitadas de obras públicas, era aplicável aos prazos que houvessem de contar-se nos concursos públicos para adjudicação dessas obras, por ser uma norma especial que não fora expressamente revogada nem se mostrava incompatível com qualquer outra que a pudesse inviabilizar. Assim, esses prazos apenas se suspendem, nos termos da sua alínea b), "nos sábados, domingos e feriados nacionais.". De resto, nos seus pontos essenciais é essa a forma de contagem de qualquer prazo administrativo (art.º 72 do CPA).
Por outro lado, a presente acção estava sujeita a tentativa prévia de conciliação, nos termos do art.º 231, subordinada ao procedimento contemplado no art.º 232, sendo que, de acordo com o disposto no art.º 235 - epigrafado de "interrupção da prescrição e da caducidade" - "O pedido de tentativa de conciliação interrompe o prazo de prescrição do direito e de caducidade da respectiva acção, que voltarão a correr 22 dias depois da data em que o recorrente receba documento comprovativo da impossibilidade de realização ou da inviabilidade da diligência." Sendo a interrupção da prescrição ou da caducidade um instituto jurídico bem distinto da sua suspensão não faz qualquer sentido pretender-se que o legislador não aplicou o termo no seu verdadeiro sentido técnico-jurídico. O padrão que marca a distinção entre um e outro assenta no facto de a interrupção inutilizar o prazo já decorrido (art.º 326 do CC) enquanto a suspensão apenas paralisa o prazo que estiver a decorrer, que voltará a correr assim que se mostre esgotado o facto que a determinou (Almeida Costa, "Direito das Obrigações", 9.ª edição, pag.1045 e ss e Mota Pinto, "Teoria Geral do Direito Civil", 3.º edição, pag. 373 e ss e 637 e ss..) È certo que a letra do preceito é equívoca, designadamente o 2.º segmento onde se diz que os prazos interrompidos "voltarão a correr 22 dias depois..." o que é mais compatível com a suspensão do que com a interrupção. Contudo, a sua epígrafe - "Interrupção da prescrição e da caducidade" - e mesmo parte do texto - "o pedido de tentativa de conciliação interrompe o prazo" - não comporta qualquer dúvida e uma das interpretações possíveis do texto é também compatível com as características da interrupção. Acresce que, sabendo o legislador que interrupção e suspensão são duas realidades jurídicas distintas, com consequências opostas no domínio da contagem de prazos, é muito mais razoável aceitar-se que se exprimiu de modo algo confuso ao redigir parte do texto do preceito do que a escolher o instituto jurídico assinalado na sua epígrafe. De resto, a redacção dessa norma tem-se mantido inalterável nos 3 últimos diplomas sobre contratos de empreitada de obras públicas - art.ºs 231 do DL 235/86, de 18.8, 235 do DL 405/93, de 10.12 e 264 do DL 59/99, de 2.3 - tendo esta Supremo Tribunal afirmado, por diversas vezes, que, o que está em causa é uma verdadeira e autêntica interrupção do prazo, com todas as consequências legais daí decorrentes. Como pode ver-se no sumário do acórdão de 6.4.94, proferido no recurso 28637 "O pedido de tentativa de conciliação extrajudicial prévia a que obrigatoriamente estavam sujeitas as acções submetidas ao julgamento dos Tribunais Administrativos sobre interpretação, validade ou execução do contrato de empreitada de obras públicas, interrompe o prazo de caducidade da respectiva acção e não o suspende, de harmonia com as disposições conjugadas dos art.º 222 e 231, todos do DL n.º 235/86, de 18 de Agosto (hoje, art.ºs 226, 231 e 235 do DL n.º 405/93, de 10 de Dezembro" ou no de 4.6.96, emitido no recurso 38736, onde se afirma que "O pedido de tentativa prévia de conciliação extrajudicial interrompe o prazo de caducidade da acção de rescisão do contrato, implicando a inutilização de todo o tempo decorrido anteriormente e a contagem de um novo prazo a partir do momento definido na 2.ª parte do art.º 231 do DL n.º 235/86." (veja-se, ainda, no mesmo sentido, o recente acórdão de 17.3.04, proferido no recurso 46978).
Em face do exposto, tratando o citado art.º 235 de uma verdadeira interrupção, a apresentação do pedido de tentativa prévia de conciliação por parte da recorrente em
30.10.01 (n.º 4 dos factos provados) inutilizará todo o prazo já transcorrido, evidentemente se a caducidade não estiver já consumada nesse momento, e voltará a iniciar-se 22 dias depois "da data em que a recorrente recebeu o documento comprovativo da sua inviabilidade", que ocorreu em
17.09.02 (mesmo número dos factos provados).
Por outro lado, há que corrigir o n.º 5 da matéria de facto que se refere à data de propositura da acção, o dies ad quem da contagem do prazo de caducidade - "A presente acção deu entrada neste Tribunal em 25 de Novembro de 2002". Há aqui mais um lapso manifesto. Como resulta dos autos, o advogado signatário da petição inicial tem escritório na Comarca do Porto, portanto fora da Comarca sede do tribunal a que a petição inicial foi dirigida, o TAC de Coimbra. Para esses casos rege o n.º 5 do art.º 35 da LPTA que permite a remessa pelo correio, valendo como data da entrada no tribunal a do respectivo registo (art.º 150, n.º 1, do CPC) que, no caso presente, foi no dia 22 de Novembro de 2002. Em conformidade altera-se a matéria de facto, no n.º 5, ficando a constar o dia 22 de Novembro como sendo o dia da entrada da petição em juízo.
4. O transcrito art.º 226 do RJEOP define o dies a quo da contagem desse prazo. Aí se diz que "as acções deverão ser propostas quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias, contados desde a data da notificação ao empreiteiro, da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundamentado.
Ora, no caso dos autos não há propriamente uma decisão ou uma deliberação da autoridade administrativa que negue ao autor uma pretensão relacionada com a execução do contrato de empreitada, existindo, todavia, um acordo, celebrado em 28.3.01, referido nos n.ºs 1 e 2 da matéria de facto - com a rectificação acima apontada - com vários pontos, onde se previa a constituição de uma comissão e donde resulta que:
"Ambas as partes aceitam sujeitar à Comissão o estudo, análise e conclusões sobre as diferenças entre as medições feitas pela A…, relativas aos Meses de Março de 2000 e seguintes e, as medições feitas pela fiscalização e levadas aos Autos agora assinados; (ponto 5)
A Comissão elaborará um relatório no prazo de 30 dias, com base na leitura do contrato e todas as peças escritas e desenhadas que o acompanharam, bem como de todas as ordens de execução de trabalhos a mais e a menos, com base na medição dos trabalhos realizados e, com base na acta de obras e demais correspondência trocada desde Março de 2000 e até ao presente; (ponto 6)
Fica expressamente consignado que as conclusões da Comissão são vinculativas para ambas as partes; (ponto 7)"
Assim, é esse acordo que marca o termo inicial do prazo de caducidade, já que é a partir dele que o relacionamento contratual entre as partes fica definitivamente resolvido ficando, também, cada um dos intervenientes a saber, com precisão, quais os seus direitos e obrigações. Resta ainda apurar qual o momento relevante do acordo, que determinará o início da contagem, tendo em consideração que foi elaborado em 28.3.01 e que a Comissão nele prevista deveria elaborar o relatório final no prazo de 30 dias (ponto 6 do acordo), sendo certo, ainda, que a recorrente, perante à falta de decisão dos árbitros no prazo acordado dos 30 dias, denunciou o referido acordo em 21.8.01.
Face ao teor do acordo e ao disposto nos n.ºs 1 e 2 do art.º 19 da Lei n.º 31/86, de 29.8, parece inquestionável que a data relevante é a que resultar da soma dos referidos 30 dias ao dia 28.3.01, já que os árbitros foram designados no acordo (art.º 7). Com efeito, esse foi o prazo convencionado pelas partes e o referido n.º 1 é muito claro ao dispor que "Na convenção de arbitragem (entenda-se o acordo) ou ... podem as partes fixar o prazo para a decisão ...", sendo que o n.º 2 também o é quando afirma ser "... de seis meses o prazo para a decisão, se outra coisa não resultar do acordo das partes, nos termos do artigo anterior." Tendo as partes acordado que a Comissão deveria elaborar o seu relatório no prazo de 30, no fim desse prazo, se não existisse relatório, cada um dos intervenientes teria que concluir que o acordo estava frustrado e que teria de agir para exigir judicialmente as prestações a que se julgasse com direito. Qualquer outra data introduziria no procedimento elementos aleatórios que o poderiam prolongar indefinidamente, assim se frustrando as regras que fixam prazos de caducidade e prescrição. Veja-se a hipótese de a Comissão não reunir e não emitir o seu relatório mantendo-se as partes inativas.
5. Iniciando-se a contagem do prazo no dia 28.3.01, acrescidos dos 30 dias (dias úteis, como se viu) terminará, num primeiro momento, no dia 30.10.01 (dia em que foi apresentado o pedido de tentativa de conciliação). Ora, somando ao dia 28.3.01 os referidos 30 dias úteis temos que o início do prazo de caducidade da presente acção ocorreu no dia 14.5.01. É a partir desta data que se contam os 132 dias a que se refere o art.º 226 do RJEOP. De 14.5.01 até 30.10.01, dia em que foi apresentado o pedido de tentativa de conciliação mediaram apenas 118 dias. Como este pedido interrompe o prazo que estiver a decorrer, o lapso de tempo anterior a 30.10.01 fica inutilizado nos termos do já transcrito art.º 235 do RJEOP iniciando-se a contagem de novo prazo 22 dias depois da data em que o recorrente recebeu o documento comprovativo da impossibilidade de realização ou da inviabilidade da diligência, que o correu em
17.09.02 (n.º 4 dos factos provados). Como a acção deu entrada no Tribunal no dia 22.11.02 é seguro não se ter operado a caducidade do direito da recorrente accionar o recorrido por não ter decorrido entre ambas as datas os 22 dias referidos no citado art.º 235 acrescidos aos 132 do art.º 227.
A sentença recorrida não pode, por isso, manter-se.
Assim, procedendo as conclusões 5, 6 e 7 da alegação da recorrente, acordam em conceder provimento ao recurso, e em revogar a decisão recorrida, devendo os autos baixar ao TAC ao fim de os autos prosseguirem os seus termos.
Sem custas.
Lisboa, 11 Novembro de 2004. – Rui Botelho – (relator) – Santos Botelho – Freitas Carvalho.
