0661/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A reclassificação profissional dos funcionários da DGCI, por desajustamento funcional, nos termos dos arts. 4º, al. e), do DL nº 497/99, de 19/11, depende da verificação cumulativa dos quatro requisitos previstos nas alíneas a) a d), do nº1 do artigo 15º do mesmo diploma.

II- O regime da reclassificação profissional, enquanto instrumento de mobilidade e de intercomunicabilidade de carreiras, não pode ser prejudicado pelas regras relativas ao ingresso e acesso na Administração Pública.

III- Se a reclassificação profissional por desajustamento funcional se pretende para carreira, cujo ingresso normal depende da frequência de um estágio probatório com aproveitamento, os requisitos do nº1, al. b), do citado diploma exigíveis ao reclassificando são apenas os de admissão ao concurso para esse estágio.

Isto é, torna-se necessária a devida habilitação literária, mas não já o próprio estágio.

IV- O serviço que um técnico profissional de 2ª classe desempenha no Centro de Recolha de Dados, com a preparação, recolha e correcção dos elementos e declarações relacionados com o Imposto sobre o Rendimento, só parcialmente corresponde ao conteúdo funcional dos liquidadores tributários, mais vasto, mais complicado, mais técnico e de maior responsabilidade.

Não se pode, portanto, dizer que nessas condições o interessado desempenha as funções dos liquidadores tributários (actualmente, técnicos de administração tributária).

V- Basta a falta deste requisito (art. 15º, nº1, al.a) do cit. DL nº 497/99) para não haver lugar à reconversão.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- A..., com a categoria de Técnico Profissional de 2ª classe do quadro da DGCI, residente na Rua do Salgueiro, nº8, Arnal, Maceira, recorre jurisdicionalmente do acórdão do TCA que lhe negou provimento ao recurso contencioso movido contra o indeferimento tácito imputado ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais ocorrido na sequência de recurso hierárquico do também indeferimento tácito do seu requerimento dirigido do Director Geral dos Impostos visando a sua reclassificação profissional ao abrigo do art. 15º do DL nº 497/99, de 19/11.

Nas alegações respectivas, concluiu da seguinte maneira «1) A recorrente ingressou nos quadros da DGCI como técnico auxiliar de 2a classe.

2) Até ao seu ingresso no quadro permaneceu 3 anos e 9 meses na situação de contratada a termo certo desempenhando funções correspondentes à categoria de Liquidador Tributário não obstante ter sido contratada para exercer funções correspondentes à categoria de técnico Auxiliar de 2a classe.

3) Verifica-se assim que existe uma situação de desajustamento funcional porquanto não há coincidência entre o conteúdo funcional da carreira em que está integrada e as funções efectivamente exercidas e que continua a exercer, pelo que requereu a sua reclassificação profissional para a carreira técnica da Administração Tributária de acordo com o art° 15 do DL 497/99 de 19/11 .

4) Na verdade a recorrente exerce as funções correspondentes à categoria de

liquidador tributário (actualmente Técnico de administração tributária adjunto) desde que iniciou funções como contratada possuindo os requisitos habilitacionais exigidos para o provimento na carreira técnica da administração fiscal, sendo certo que as funções que vem desde então assegurando correspondem a necessidades permanentes dos serviços.

5) É certo que o douto Acórdão "a quo" afirma que, não obstante a recorrente

desempenhar algumas funções inerentes ao conteúdo funcional dos Técnicos de Administração Tributária, tal não lhe confere o direito a que lhe seja atribuída essa categoria, uma vez que as funções desempenhadas não esgotam as funções dos TAT que têm um conteúdo funcional mais amplo, mas, salvo o devido respeito, tal argumentação não deve ser acolhida, pois não resulta da lei a necessidade das funções desempenhadas esgotarem o conteúdo funcional da categoria de Liquidador Tributário (actual Técnico de Administração Tributário Adjunto) e o próprio Acórdão, com base na declaração passada pelos serviços, reconhece que a recorrente exercia funções básicas cometidas àquela categoria.

6) Também quanto à alegada pelo douto Acórdão "a quo" falta do requisito a que alude o art. 15° n° 1 al. b) in fine do DL 497/99 de 19.11 se afigura no entender da recorrente que a mesma não corresponde à exigência do período de estágio porquanto de outro modo jamais os funcionários na situação do recorrente poderiam aspirar a ser reclassificados uma vez que se possuíssem o dito estágio não teriam por natureza necessidade de reclassificação.

7) Na verdade não faria sentido a exigência feita nos termos do mesmo art. 15° n° 1 al. a) do exercício das funções da categoria pretendida há mais de um ano se, concomitantemente, fosse exigível a posse de estágio por um ano por força da al. b).

8) Quanto ao argumento invocado no douto Acórdão “a quo" que, à data em que se completam 180 dias da entrada em vigor do DL 497/99, a recorrente ainda não exercia funções há mais de um ano na categoria de técnico auxiliar de 2ª classe, diga-se que o que é exigido nos termos do art. 15°, n° 1, al. a) do mesmo diploma é o exercício, pelo período mencionado, das funções correspondentes à categoria para a qual é efectuada a reclassificação, no caso, a categoria de Técnico de Administração Tributária, funções essas que o próprio douto Acórdão a quo reconhece que a recorrente exercia, ao menos em parte, desde que iniciou funções como contratada em 03/04/95.

9) Quanto ao requisito, existência de disponibilidade orçamental, só a Autoridade Recorrida poderia infirmar a sua existência, o que não fez.

10) Por todo o exposto entende a recorrente que o douto Acórdão recorrido ao entender que não reúne as condições previstas nas als. a), b) e d) do art. 15º nº1 do DL 497/99 de 19.11 para efeitos da reclassificação pretendida, enferma de erro nos pressupostos de direito com violação desses mesmos preceitos legais.

Termos em que e invocando-se o douto suprimento de V. Exas. deve revogar-se o douto Acórdão recorrido com as legais consequências.»

Alegou, igualmente, o recorrido, pugnando pelo improvimento do recurso.

O digno Magistrado do MP opinou no sentido da confirmação do acórdão impugnado.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

O acórdão recorrido deu por assente a seguinte factualidade:

«1. Por contrato a termo certo celebrado em 15.12.95, a recorrente passou exercer as funções na Direcção Geral de Impostos, com a categoria de técnico auxiliar de 2ª classe. – cfr. fls.5 e 6 do PA.

2. Ingressou nos quadros da DGCI, na sequência do processo de regularização instituído pelo Dec. Lei nº 8l-A/96, de 21.06 e Dec. Lei nº 195/97, de 31.07, na categoria de técnico profissional de 2ª classe, em 23.09.99.

3. A Recorrente, Técnica Profissional de 2ª Classe desempenha, neste momento, funções no Centro de Recolha de dados, executando todas as tarefas relacionadas com a preparação, tratamento, recolha e correcção dos elementos e declarações relacionadas com o IR – cf. declaração de fls. 9.

4. Em 8.02.2000, o recorrente requereu ao Director Geral dos Impostos a sua reclassificação profissional, nos termos do art.15° do Dec. Lei nº 497/99, de 19.11, sendo integrado na categoria de liquidador tributário.

5. Este requerimento não foi objecto de pronúncia.

6. Em 21.06.2000, o recorrente dirigiu ao Sr. Secretário dos Assuntos Fiscais recurso hierárquico do despacho de indeferimento tácito que recaiu sobre o requerimento mencionado em 4.

7. Este recurso hierárquico não foi objecto de pronúncia.».

III- O Direito

1- Dizendo ter sido contratada para exercer funções correspondentes à da categoria de técnico auxiliar de 2ª classe, refere contudo a recorrente ter permanecido durante 3 anos e 9 meses desempenhando funções inerentes à categoria de liquidador tributário.

Por essa razão, entendendo haver desajustamento funcional entre o conteúdo funcional da carreira em que se encontra integrada e as funções efectivamente exercidas, requereu, em 8/02/2000, ao DGCI a sua reclassificação profissional para a carreira Técnica de Administração Tributária ou para a que resultasse da entrada em vigor do DL nº 557/99, de 17/12, de acordo com o disposto no art. 15º do DL nº 497/99, de 19/11, preceito cuja violação imputou ao acto tácito de indeferimento que constituiu o objecto do recurso contencioso.

O acórdão recorrido, porém, não lhe concedeu razão, com fundamento em quatro ordens de razões.

Ajuizou:

a) Que sempre ao recorrente faltaria o requisito do estágio, como condição de acesso à categoria de liquidador tributário (actualmente TAT);

b) Ponderou que as funções efectivamente exercidas não correspondem inteiramente ao conteúdo funcional dos TAT (Técnicos da Administração Tributária); c) Asseverou que no período de 180 dias posteriores à entrada em vigor do diploma em causa (DL nº 497/99, de 19/11) a recorrente ainda não exercia tais funções há mais de um ano;

d) Finalmente, concluiu que a recorrente não demonstrou a disponibilidade financeira da DGCI para assegurar a pretendida reclassificação.

E com estes fundamentos, retirados do art. 15º daquele articulado legal, negou provimento ao recurso.

Vejamos.

A situação é igual à que por nós foi tratada em recente aresto (Proc. nº 02040/03, de 3/06/2004), pelo que dele transcreveremos, por comodidade, a parte que aqui interessa evidenciar:

«O DL nº 497/99, de 19/11, na perspectiva de um estímulo à mobilidade inter-carreiras, estabelece novos «instrumentos de gestão, optimização e motivação do capital de recursos humanos de que dispõe» (lê-se no preâmbulo).

Assim, e escapando ao concurso como forma normal de ingresso em lugares dos quadros da Administração, o diploma permite que o funcionário possa, em certos casos, aceder a categoria e carreira diferentes daquelas de que até então tenha sido titular.

Os principais instrumentos utilizados para o efeito são a “reclassificação” e a “reconversão profissional” (art. 3º, cit. dip.).

Todavia, o articulado em apreço prevê duas vias para a densificação do primeiro dos conceitos. Uma, diríamos “ordinária” e “facultativa”, a valer para o futuro, sujeita às regras do art. 6º e sgs; Outra, a que chamaríamos “especial”, “transitória” e “obrigatória”, de utilização imediata, dominada pela disciplina do art. 15º.

Da primeira sobressaem, desde logo, dois aspectos importantes:

1º A “reclassificação” fica sujeita à reunião simultânea dos «requisitos legalmente exigidos para a nova carreira» (nº1, art. 3º); e,

2º Deve ser «precedida do exercício, em comissão de serviço extraordinária, das funções correspondentes à nova carreira por um período de seis meses ou pelo período legalmente fixado para o estágio de ingresso, se este for superior» (art. 6º, nº2). Mas a necessidade dos requisitos foi de novo retomada no art. 7º, que dispõe da seguinte forma:

«1- São requisitos da reclassificação profissional:

a) A titularidade das habilitações literárias e das qualificações profissionais legalmente exigidas para o ingresso e ou acesso na nova carreira;

b) O exercício efectivo das funções correspondentes à nova carreira nos termos do nº2 do artigo anterior;

c) O parecer favorável da secretaria-geral ou do departamento responsável pela gestão dos recursos humanos do ministério da tutela.

2- O requisito na alínea b) do número anterior pode ser dispensado quando seja comprovado com informação favorável do respectivo superior hierárquico o exercício, no mesmo serviço ou organismo, das funções correspondentes à nova carreira por período não inferior a um ano ou à duração do estágio de ingresso, se este for superior».

Por seu turno, o art. 27º do DL nº 557/99, de 17/12 (diploma que aprovou o novo estatuto de pessoal e regime das carreiras da Direcção Geral dos Impostos) estabelece que «o recrutamento para as categorias de ingresso nas carreiras do GAT faz-se de entre indivíduos aprovados em estágio».

Portanto, na 1ª hipótese, além da titularidade das habilitações literárias e profissionais, é suposto um exercício efectivo de funções na nova carreira (em comissão de serviço extraordinária) durante seis meses ou pelo tempo legalmente previsto para o estágio, se este for superior. Exercício efectivo (em comissão de serviço extraordinária) que poderá, no entanto, ser “dispensado” se for comprovado pelo respectivo superior hierárquico do interessado que este exerceu funções correspondentes à nova carreira por período não inferior a um ano ou à duração de estágio de ingresso, se este for superior.

Porquê a exigência do exercício de funções em comissão de serviço extraordinária?

Porque, como resulta do art. 24º do DL nº 427/89, de 7/12, ela é a forma de nomeação do funcionário para a prestação, por tempo determinado, de serviço legalmente considerado estágio de ingresso na carreira.

Isto é, o serviço prestado em comissão de serviço extraordinária equivale, ele mesmo, a estágio de ingresso, precisamente por ser ele um requisito profissional de provimento na carreira e categoria, como o assinala o citado art. 27º do DL 557/99.

Porém, se na reclassificação ordinária o estágio, sob a forma de serviço prestado em comissão de serviço extraordinária, como se disse, surge como condição legal de provimento, nem sempre é certo que esta seja uma conditio sine qua non.

Com efeito, pode acontecer que esse exercício efectivo em comissão de serviço seja “dispensado”, desde que o superior hierárquico confirme que o funcionário tem vindo a prestar as funções correspondentes à nova carreira por período não inferior a um ano ou à duração do estágio de ingresso, se este for superior (art. 7º, nº3).

O que se privilegia, neste caso, é a prática efectiva das funções em carreira diferente daquela em que se encontre provido. Ou seja, cedendo o formal ao material e ao facto naturalístico, o factor dominante deixa de ser o estágio (que, como se sabe, é o período de aprofundamento de conhecimentos e aplicação prática do saber adquirido), para ser o seu sucedâneo directo que realize os mesmos fins: potenciação da reclassificação como instrumento de gestão em ordem a facilitar a redistribuição dos efectivos e o aproveitamento mais racional dos mesmos (Sentença nº 18/03NOV03/3ªS, Proc. Nº 01/JC/03, da 3ª Secção do Tribunal de Contas; Tb. Parecer da P.G.R., nº 032002, de 2/05/2002).

Portanto, na economia do DL nº 497/99, nem mesmo na reclassificação “ordinária” o estágio se apresenta sempre como pressuposto indispensável: o exercício efectivo do serviço em estágio durante seis meses ou pelo período legalmente previsto para o estágio, se for superior(o mesmo é dizer, em comissão extraordinária de serviço), é substituído pelo exercício efectivo das mesmas funções por período não inferior a um ano ou à duração do estágio, se este for superior.

Significa também, neste caso, que não é no requisito da qualificação profissional previsto na al. a), do nº1 do art. 7º do diploma que a posse do estágio se inclui

Mas se isto é assim no modelo de reclassificação dito “ facultativo”, mais nos parece que o seja no “obrigatório” a que atrás nos referimos.

No elenco das situações que o legislador entendeu darem lugar à reconversão, integrou o «desajustamento funcional», caracterizado pela «não coincidência entre o conteúdo funcional da carreira de que o funcionário é titular e as funções efectivamente exercidas» (cfr. art. 4º, al. e), do cit. dip.).

O que está em causa nesta condição é uma desconformidade entre o conteúdo funcional da carreira e categoria em que o funcionário se encontra provido e as funções efectivamente exercidas, próprias que são de carreira diferente.

Trata-se de uma “reclassificação obrigatória” – que, necessariamente, haveria de ter lugar nos 180 dias posteriores à entrada em vigor do DL 497/99 - e que dependia dos seguintes requisitos de verificação cumulativa (art. 15º):

a) Os funcionários deveriam vir a exercer há mais de um ano funções correspondentes a carreira distinta daquela em que estivessem integrados;

b) Deveriam possuir os requisitos habilitacionais e profissionais exigidos para o provimento na nova carreira;

c) As funções que viessem assegurando deveriam corresponder às necessidades permanentes do serviço;

d) Deveria existir disponibilidade orçamental.

A sentença considerou que o recorrente não reunia os requisitos da alínea b), por não ter demonstrado possuir o estágio aludido no art. 27º do DL nº 557/99.

Em nossa opinião, trata-se de um argumento que fatalmente soçobra.

O referido art. 27º limita-se a estabelecer os requisitos de recrutamento “normal” para as categorias de ingresso na carreira do GAT. O estágio seria uma condição essencial, sem a qual nunca, em caso algum, poderia o interessado almejar a admissão na Administração Tributária.

O estágio funcionaria, assim, como uma espécie de regime probatório, sujeito a concurso, a que poderiam aceder indivíduos habilitados com o 12º ano ou com “curso adequado” (art. 29º do DL 557/99), no termo do qual seriam avaliados e sujeitos a aprovação ou não.

Ora, sendo o concurso o “normal” modo de recrutamento de pessoal (cfr. DL nº 204/98, de 11/07), e sabido que o ingresso em cada carreira pode ser condicionado à frequência com aproveitamento em estágio probatório (caso em que a admissão a estágio deve ser precedida de concurso: art. 26º, nºs 2 e 3 do DL nº 184/89, de 2/06), não faria sentido apelar a um “concurso de estágio” para o recrutamento de pessoal num regime “especial”, como é este de que vimos tratando. Na verdade, se o interessado tivesse concorrido a esse estágio e o tivesse já realizado com aproveitamento, o seu ingresso na categoria e carreira far-se-ia segundo um procedimento comum de recrutamento para o provimento de vagas, nunca por este instrumento de mobilidade inter-carreiras, fundado que é em razões de operacionalidade de meios e racionalização de recursos.

Exigir para este mecanismo de mobilidade as regras de provimento que são próprias do concurso seria total despropósito e desvirtuamento dos fins que lhe estão subjacentes (cfr. art. 23º do DL nº 184/89, de 2/06), sabido que é, além do mais, que o regime de intercomunicabilidade de carreiras não pode ser prejudicado pelas regras relativas ao ingresso e acesso na Administração Pública (cfr. art. 31º do DL nº 184/89, de 2/06).

Seria ilógico, de resto, impor que o funcionário desempenhasse as funções próprias da nova carreira durante pelo menos um ano (supondo-se que nesse período adquiriu conhecimentos, experiência e traquejo bastantes a fim de ser reconvertido) para logo depois dele se exigir a posse de um estágio (precisamente com o mesmo fim de aquisição de conhecimentos) pelo mesmo período de um ano.

É por isso que, quando a reclassificação é feita para carreira cujo ingresso dependa de estágio, os requisitos exigíveis ao reclassificando serão apenas os de admissão ao concurso para esse estágio.

Ou seja, se o estágio é condição para o ingresso normal numa carreira, os requisitos a que alude a al. b) do nº1, do art. 15º do DL nº 497/99 são apenas aqueles de que depende a própria frequência do estágio e nenhuns outros, nomeadamente os profissionais ali referidos (neste sentido, Paulo Veiga e Moura, in Função Pública, vol. I, pag. 428; Também, o Ac. do Tribunal de Contas, de 21/12/1993, proferido nos Autos de Reclamação nº 235/93, no Processo nº 33 612/93).

E isto entende-se perfeitamente. Na verdade, a frequência do estágio apenas serviria para se presumir o interessado dotado das indispensáveis capacidades e aptidão para o exercício das funções próprias do conteúdo funcional da nova carreira.

Ora, mais do que mera presunção dessas qualidades, a reclassificação deriva precisamente de um exercício real de funções em que a adequação das capacidades e aptidões do funcionário ao conteúdo funcional da nova carreira se mostra já plenamente comprovado (P. Veiga e Moura, ob. e loc. cit.).

Assim, e volvendo ao caso em apreço, não sufragamos o entendimento do douto acórdão recorrido sobre a necessidade que o recorrente tinha de demonstrar a posse do estágio, bastando que possuísse as habilitações literárias estabelecidas no art. 29º, nº1, do citado DL nº 557/99 (nesta parte, o relator afasta-se, assim, da posição assumida, enquanto adjunto, no acórdão de 10/03/2004, proferido no Proc. Nº 01755/03)» (cit. Ac. do STA de 3/06/2004, Proc. nº 02040/03; neste sentido, também, o Ac. deste STA de 7/10/2004, Proc. nº 0288/04).

2- Vejamos agora se os restantes argumentos do acórdão são procedentes.

O acórdão considerou que as funções exercidas pela recorrente só parcialmente se ajustam ao conteúdo funcional dos liquidadores tributários.

Ora, de acordo com a declaração de fls. 9 dos autos, a recorrente desempenha «funções no Centro de Recolha de Dados, executando tarefas relacionadas com a preparação, tratamento, recolha e correcção dos elementos e declarações relacionadas com o IR.

Fora dos períodos de recolha, o que não acontece neste momento, executa quaisquer outras funções nos diversos Serviços desta Divisão».

A recorrente está inserida, realmente, na carreira de técnico auxiliar do grupo de pessoal técnico profissional, que pertence ao grupo de pessoal do regime geral da DGCI, face ao disposto no art. 1º, nº2, al.d) e anexo IV, ambos do DL nº 557/99, de 17/12, cujo conteúdo profissional vem definido no art. 5º e anexo III, da Portaria nº 663/94, de 19/07.

Mas o conteúdo funcional da categoria a que pretende aceder não se esgota na execução das tarefas que vêm descritas na declaração de fls. 9.

Na realidade, se a preparação, tratamento, recolha e correcção dos elementos e declarações relativos ao Imposto sobre o Rendimento é serviço de apoio que cabe no âmbito do conteúdo funcional dos liquidadores tributários, muito mais vasta e complexa é a tábua de funções técnicas que aos liquidadores é exigida, segundo o disposto no anexo II, 1º da mesma Portaria.

Pode até dizer-se que a preparação, tratamento, recolha e correcção das declarações dos contribuintes será a parte menos difícil. Mais complicada e de maior responsabilidade será, como resulta do ponto 1º do anexo II, a tarefa de «elaborar informações sobre questões emergentes de dúvidas ou consultas suscitadas quer pelos serviços, quer pelos contribuintes», ou mesmo, «efectuar trabalhos relacionados com a administração dos impostos e desempenhar as demais tarefas adequadas à correcta aplicação da política e da legislação fiscal», que implica um conhecimento mais profundo das matérias necessárias à prossecução das atribuições dos serviços da administração fiscal.

Isto quer dizer que a condição da coincidência funcional não se verifica no caso em apreço. Andou bem, pois, o acórdão nesta parte.

3- Quanto ao pressuposto retirado do exercício das funções há mais de um ano - contado até ao limite do prazo máximo de 180 dias após a entrada em vigor do diploma - que o aresto impugnado entendeu não estar preenchido, não sufragamos a conclusão do julgado.

Na verdade, não é possível afirmar peremptoriamente, face aos elementos dos autos, que a recorrente não exerceu tais funções dentro daquele período de tempo. Aliás, ela mesma afirmava ter permanecido durante 3 anos e 9 meses no desempenho de tais funções, desde a data da sua contratação (15/12/95) até ao momento em que ingressou nos quadros da DGCI (23/09/99).

Simplesmente, do mesmo se nos afigura impossível concluir o contrário. Ou seja, os dados instrutórios e as posições processuais das partes nos autos não nos permitem retirar qualquer ilação segura em qualquer dos sentidos. Com efeito, ao contrário do que lhe cumpria, por ser seu o ónus da prova, a recorrente não foi capaz de demonstrar a afirmação, visto que se limitou a juntar uma declaração datada de 15/06/2000, que alude simplesmente a esse desempenho «neste momento», sem precisar desde quando.

Significa que não fez prova cabal do período mínimo necessário ao preenchimento da condição da al. a), do nº1, do art. 15º citado.

4- Quanto à disponibilidade orçamental, necessária à reclassificação (art. 15º, nº1, al. d)), ao contrário do decidido, entendemos que não se trata de facto que o interessado deva e possa provar. É condição relacionada com existência de provisão orçamental, do conhecimento interno do serviço respectivo e ao qual aquele não tem acesso. Por conseguinte, a condição só não estará preenchida caso seja invocada, devidamente fundamentada, pela entidade competente a inexistência de disponibilidade orçamental.

5- Em suma, pese embora a procedência das conclusões respeitantes aos pontos abordados em 1 e 4, o acórdão deve manter-se por falta de prova das condições tratadas nos pontos 2 e 3, sabido que se trata de requisitos cumulativos, em que a falta de um basta para inviabilizar a reconversão.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: € 300.

Procuradoria: € 150.

Lisboa, 2 de Dezembro de 2004. – Cândido de Pinho – (relator) – Azevedo Moreira – Pais Borges.