041111 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No sistema gizado pelo DL n.º 289/73, de 6 de Junho, os actos das câmaras municipais de aprovação de projectos de loteamento - projectos de loteamento iniciais, como projectos de loteamento com alterações substanciais do projecto inicial - impunham a audiência da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, salvo os casos de dispensa previstos no artigo 2.º, n.º 2;

II- A falta de audiência afecta de nulidade o acto de aprovação;

III- No regime do ETAF de 84 não está contemplada a declaração de nulidade com restrição de efeitos.

Acordam em subsecção, na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. O magistrado do Ministério Público junto do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, interpôs, naquele Tribunal, recurso contencioso para declaração de nulidade das deliberações da Câmara Municipal de Albufeira de 9.10.85 e de 11.12.85, referentes à aprovação do loteamento titulado pelo alvará n.º 2/86.

1.2. Por sentença de fls. 106-110, foi concedido provimento ao recurso e declarada a nulidade das ditas deliberações.

1.3. Inconformados, interpuseram recurso a Câmara Municipal de Albufeira e os recorridos particulares A... e outros.

1.4. O recurso da Câmara Municipal de Albufeira foi julgado deserto, por despacho de fls. 156.

1.5. Os ora recorrentes A... e outros concluíram nas suas alegações:

“1° O Loteamento de Vale de Carros de Cima foi aprovado por deliberação camarária de 26 de Outubro de 1982, após consulta à D.R.S.P.U.A./DGPU;

2° O referido loteamento foi aprovado durante a vigência do Dec. Lei 289/73;

3° A DGPU não pôs quaisquer limitações ou condições ao loteamento;

4.º Tal facto resulta de o recurso estar de acordo com o plano de urbanização aprovado para a autarquia;

5.º Por isso, o parecer da DGPU não era um parecer vinculativo mas sim opinativo;

6° Não sendo, por isso, necessário a sua consulta para a cedência dos lotes pela autarquia à recorrida particular A...;

7° Não estando, em consequência, ferido de nulidade a deliberação da Câmara que aprovou o alvará de loteamento 2/86;

8° Não se entendendo, assim, a invocada nulidade não pode afectar os recorridos particulares.

9º Estes são terceiros de boa-fé e alheios aos actos inter entidades estaduais;

10° O parecer favorável ou desfavorável da DGPU é um acto opinativo de natureza puramente interna o qual se destina a produzir efeitos nas relações inter-orgânicas;

11º Não pode a nulidade afectar o direito de propriedade e benfeitorias que os recorridos particulares, alheios aos condicionalismos legais inter-orgânicos, possuam na referida urbanização;

12º A sentença fez errada interpretação do art. 22, n° 1 do Dec. Lei n° 289/73.

Conclusão

Deve a douta sentença ser revogada e substituída por outra que julgue válido o alvará 2/86 E assim se fará Justiça”.

1.6. Contra-alegou o recorrente contencioso, o EMMP, concluindo:

“1. O projecto de loteamento seguiu os trâmites emergentes do n.º 1 do artigo 2.º do DL n.º 289/73 de 6/6, designadamente com prévio parecer vinculativo da DGPU.

2. Após a obtenção do dito parecer, favorável ao projecto apresentado, foi este substancialmente alterado e aprovado sem parecer da DGPU/DGOT quanto às alterações.

3. O parecer prévio da DGOT era tão necessário para as alterações como o foi para o projecto inicial.

4. Assim, os actos de aprovação do loteamento sem submissão das alterações a parecer prévio da DGPU/DGOT, violaram o artigo 2.°, n.° 1, do DL n.° 289/73 de 6/6, sendo nulos e de nenhum efeito, nos termos do artigo 14.°, n.° 2, do mesmo diploma.

5. E a douta sentença que assim julgou, julgou bem e não merece censura”.

2.1. Em sede de matéria de facto, julgou a sentença:

“Face aos elementos constantes dos articulados e à posição, sobre os mesmos, assumida pelas partes, e aos documentos juntos aos autos, dou como provada a seguinte matéria fáctica:

a) A Câmara Municipal de Albufeira, em 11-12-85, aprovou o loteamento a que se refere o Alvará n° 2/86, a favor recorrido particular A... – fls. 14-17 dos autos, cujo teor se tem por reproduzido;

b) O projecto de loteamento inicialmente apresentado, havia obtido parecer favorável da DGPU, por despacho de 14-9-82 – fls. 6;

c) Por deliberação de 9-10-85, a recorrida pública autorizou alteração do dito projecto, por requerimento da recorrida particular A... (pedindo que a Câmara prescindisse das áreas de cedência em troca de uma compensação monetária), consistindo tal alteração na constituição de mais dois lotes em área que no projecto inicial que obteve parecer favorável da DGPU era área cedida à Câmara municipal – fls. 7-12, e 24 verso;

d) Sobre o requerimento da recorrida particular A..., datado de 10.10.85, a informação dos serviços técnicos da recorrida pública de 4.12.85, considera que «não foi sujeita a parecer da DSRPUA, remetendo-se à consideração da Exma. Câmara a análise da necessidade desta consulta» - fls 12-13 dos autos;

e) A alteração em causa não foi objecto de qualquer parecer da DGPU/DGOT, nem de qualquer outro órgão do poder central.”

2.2. O presente recurso jurisdicional assenta em duas questões, que vêm enunciadas ao cimo dos pontos 2 e 3 do corpo das alegações:

“2º O que está em causa e se discute no presente recurso é saber se a cedência da área pela Câmara à recorrida particular A... é uma alteração do projecto de obras e se esta alteração carece de parecer prévio nos termos do art. 2.º do n. 1 do Dec. Lei n.º 289/73 de 6 de Julho”;

“3.º Há ainda que salvaguardar os interesses dos recorridos particulares (...) que sempre actuaram de boa-fé”.

2.2.1. No que toca à primeira questão, os recorrentes levaram à conclusão a afirmação de que o parecer da DGPU não era vinculativo mas opinativo (5.º).

Apesar desta formulação, o que os recorrentes contestam é a obrigatoriedade de audiência ou parecer da DGUP.

Nota-se que não é absolutamente claro se os recorrentes entendem que nem era obrigatória a audiência ou parecer da DGPU, para a aprovação do projecto inicial de loteamento, ou se só não era obrigatória a audiência ou parecer para a aprovação das alterações àquele projecto inicial, em virtude de o projecto inicial ter obtido parecer favorável.

Admitindo-se que pretendem defender que nem para o projecto inicial, aprovado em 26.10.1982, era obrigatória a audiência ou parecer, há que observar que, tendo a sentença concluído que se configurava a previsão do n.º 1 do artigo 2.º do DL 289/73, e não a de dispensa do parecer (n.º 2 do mesmo artigo), os recorrentes limitam-se a dizer o contrário, sem o substanciarem, pois quedam-se na alusão a conformidade com plano de urbanização, que não identificam, sequer. Ademais, em nenhum passo do recurso contencioso veio a autoridade recorrida indicar o plano que pudesse satisfazer os requisitos de dispensa de parecer, conforme previsto no artigo 2.º, n.º 2, daquele diploma legal, sendo que o recorrente contencioso havia peticionado a obrigatoriedade do parecer nos termos dos artigos 2.º e 14.º, ou seja, a inexistência dos pressupostos da sua dispensa.

Quanto à não exigência de audiência ou parecer, em face das alterações, ou seja, considerando-se que eram obrigatórios para a aprovação do projecto inicial de loteamento mas não para a aprovação do projecto de alterações, os recorrentes firmam-se em duas razões: uma é a de que uma vez que “foi obtido o parecer [para o projecto inicial], o loteamento ficou de acordo com plano de urbanização definido pela tutela para aquela área” (cfr. oitavo parágrafo de 2.º do corpo das alegações); outra é a de que não é exigida audiência ou parecer para as alterações de projecto sobre o qual já incidiu parecer favorável.

Na primeira vertente, far-se-ia corresponder ao plano de urbanização aprovado nos termos do DL 560/71, de 17 de Dezembro, o próprio parecer positivo sobre o projecto inicial.

Só que, como resulta da “Informação dos Serviços Técnicos”, (fls 12-13, dos autos) a aprovação do projecto de alterações viabilizou “a construção de duas moradias unifamiliares num terreno que, no plano de loteamento inicial aprovado em 26/10/82 com o parecer favorável da DSRPUA de 15.9.82 (ofício n.º 791), estava considerado como zona de cedência à Câmara”.

Tratava-se, pois, de alteração substancial do projecto inicial, que não se poderia considerar contida no precedente parecer favorável (em situação de contornos similares se decidiu, no mesmo sentido, no Ac. de 1.7.86, recurso n.º 21207, BMJ, 360, pág. 383).

Na segunda vertente, entende-se, igualmente, que não têm razão, e que a sentença aplicou a boa doutrina.

É doutrina, aliás, que tem apoio em antecedente decisão deste Tribunal, também sobre acto da mesma Câmara Municipal: “Não se diga que a lei comina a nulidade apenas para a falta de audiência da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização quando se trata do pedido inicial de loteamento, e não já das alterações introduzidas.

Quem assim argumenta atribui ao legislador grande dose de ingenuidade.

Estaria descoberto o expediente fácil para contornar normas tão importantes que a sua violação implica nulidade , e não anulabilidade.

Obtinha-se o parecer inicial e depois introduziam-se as alterações desejadas, a boa vontade das câmaras tudo supria.

Não pode ser assim e a lei é bem clara: sempre que se introduzam alterações a pedido do titular do alvará, «seguir-se-á o processo previsto para o pedido inicial do loteamento»” (Ac. de 31.10.91, rec. 29260, respectivo Diário da República – Apêndice, págs. 6111).

Doutrina que, por maioria de razão, é aplicável quando nem sequer ainda foi emitido alvará, caso em que a recondução ao procedimento para o pedido inicial é mais evidente.

2.2.2. Quanto à segunda questão, os efeitos da declaração de nulidade (conclusões 8ª a 11ª).

Reafirmando a natureza opinativa do parecer da DGUP, sustentam os recorrentes, com base na boa-fé, que a invocada nulidade não os pode afectar: “Não pode a nulidade afectar o direito de propriedade e benfeitorias que os recorridos particulares, alheios aos condicionalismos legais inter-orgânicas, possuam na referida urbanização”.

Neste ponto, não se trata, já, de verdadeiro ataque à sentença, à qual, aliás, não se aponta a violação de qualquer normativo.

Nos termos do artigo 6.º do ETAF, aprovado pelo DL n.º 129/84, de 27 de Abril, os recursos contenciosos são de mera legalidade e têm por objecto a declaração da invalidade ou anulação dos actos recorridos.

Diversamente do que ocorre na declaração de ilegalidade (artigo 11.º do ETAF), o ETAF não prevê qualquer declaração com restrição ou reporte.

E o que a sentença fez foi declarar a nulidade dos actos contenciosamente impugnados.

O problema que os recorrentes colocam é um problema não da sentença, mas dos seus efeitos, das consequências da sentença, do âmbito do caso julgado.

Ora, todas estas matérias, nomeadamente as consequências da declaração de nulidade em termos dos negócios celebrados e da actuação a realizar, em sede de execução de sentença, são exteriores ao objecto do recurso contencioso, por isso, ao objecto da sentença.

3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso.

Custas pelos recorrentes.

Taxa de justiça: 200 € (duzentos euros);

Procuradoria: 100 € (cem euros).

Lisboa, 16 de Março de 2004

Alberto Augusto Oliveira – Relator – Pires Esteves – Polibio Henriques