12048/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. É pela notificação formal do acto com todas as menções do artº 123º e em todos os aspectos formais do artº 68º, ambos do CPA, enquanto formalidade externa e posterior à prática do acto, que este surte na esfera jurídica do destinatário os efeitos jurídicos inerentes e próprios do objecto imediato.

2. Tendo o destinatário conhecimento oficial do acto de indeferimento e respectiva fundamentação desde data anterior à instauração do recurso jurisdicional, sob forma configurativa da dispensa de notificação ex vi artº 67º nº 1 b) CPA, perde fundamento a subsunção do circunstancialismo fáctico na hipótese legal do recurso contencioso do indeferimento tácito presumido (artº 109º nºs 1 e 2 CPA).

3. Os efeitos substantivos da amnistia no tocante às penas aplicadas exprimem-se no domínio da suspensão da execução que esteja em curso.

4. Mostrando-se a pena cumprida - seja, no domínio criminal e contraordenacional, a prisão, multa ou coima, seja no domínio disciplinar, as modalidades de pena previstas no artº 11º nº 1 alíneas a), b) e c) do DL 24/84 de 16.01 - nada há a suspender, pelo que no caso de multa paga nada há a devolver.

José ...., com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto dela vem recorrer concluindo como segue:

A) Vem o presente recurso interposto da sentença que rejeitou o recurso contencioso de anulação interposto pelo recorrente do acto do Presidente da Câmara Municipal de Celorico de Basto, considerando tal recurso ilegal;

B) Salvo o devido respeito, afigura-se que a douta decisão recorrida não fez correcta interpretação e aplicação das disposições legais atinentes;

C) "Os actos administrativos, para produzirem efeitos na esfera jurídica dos interessados, devem ser notificados aos mesmos - cfr. art°s 268° n° 3 da Constituição da República Portuguesa e 29° da L.P.T.A. - (...)" (Ac. STA de 18/02/1992 (citado por Santos Botelho e outros no Código Procedimento Administrativo, anotado, comentado, jurisprudência, 2a edição, 1992, em anotação ao art° 130° do C.P.C.);

D) Não tendo sido o recorrente notificado do acto administrativo que incidiu sobre a sua pretensão, como o exige o art° 268, n° 3, da C.R.P e o art° 67° do Cód. Proc. Admin a contrario, tal acto não produziu, nem poderia produzir, quaisquer efeitos na esfera jurídica do mesmo;

E) a falta de notificação do ora recorrente de acto administrativo expresso implica que tudo para ele se passe como se tal acto não tivesse sido praticado;

F) Assim sendo, na data em que o ora recorrente interpôs recurso contencioso de anulação (08/10/1999), já se havia formado um acto de indeferimento tácito, contenciosamente recorrível;

G) Quando no art° 109 n° 1 do C.P.A. se refere que a falta de decisão final, no prazo fixado para a sua emissão (o qual, na Administração local, é de 60 dias) que, sobre pretensão dirigida a órgão administrativo competente confere ao interessado, a faculdade de presumir indeferida essa pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação, tem de entender-se que a presunção legal de indeferimento se verifica quando o interessado não é notificado de tal decisão;

H) Interpretação diferente viola o disposto no art° 268° n° 3 da C. R. P. e poderia levar à negação do direito dos particulares de exercer graciosa e contenciosamente os seus direitos, pois as entidades administrativas, confrontadas com a omissão da prática de um acto, poderiam sempre alegar que o acto havia sido praticado, embora não tivesse sido notificado ao particular interessado;

I) Ao rejeitar, como rejeitou, o recurso interposto pelo ora recorrente, o Mt° Juiz a quo fez correcta interpretação e aplicação do art° 109° n° 1 do C.P.A. e do art° 268° n° 3 da C.R.P.;

J) O recurso contencioso de anulação interposto pelo recorrente é, pois, legal, pelo que deve ser admitido;

Sem conceder,

K) A presunção de indeferimento da pretensão dirigida a um órgão administrativo é uma faculdade que a lei estabelece a favor do particular para este poder exercer o respectivo meio legal de impugnação;

L) No caso concreto, o recorrente nunca foi notificado do indeferimento da sua pretensão, pelo que presumiu que o mesmo havia sido indeferido e interpôs o presente recurso contencioso de anulação;

M) Sendo a presunção de o indeferimento tácito uma faculdade que a lei confere ao particular, contra a negligência da administração, para o efeito de o mesmo poder recorrer aos meios graciosos e contenciosos para resolver a sua pretensão e sendo o acto expresso no sentido presumido pelo recorrente, não pode redundar tal faculdade em prejuízo deste, atrasando, dificultando ou impedindo resolução da referida pretensão;

N) O que se discute no presente recurso contencioso é a legalidade/ilegalidade do indeferimento da pretensão do recorrente formulada no seu requerimento de 08/07/1999, indeferimento que o recorrido alega ter sido objecto de acto expresso;

O) Reconduzindo-se o objecto do recurso contencioso apenas à questão da legalidade/ilegalidade do indeferimento da pretensão do recorrente, quer aquele se considere tácito quer expresso, na hipótese que ora se coloca nunca se verificaria ilegalidade, por falta de objecto, do recurso interposto pelo ora recorrente;

P) Afigura-se, assim, que a douta sentença recorrida, ao rejeitar o recurso contencioso de anulação interposto pelo recorrente fez incorrecta apreciação e aplicação dos art°s 33°, 51° e 54° da L.P.T.A., do art° 838° do C.A. e art°s 54 § 4° do R.ST.A;

Q) A decisão recorrida deve, pois, ser revogada, e, em consequência, conhecer-se do recurso interposto pelo recorrente.

A AR contra-alegou, concluindo como segue:

1. Tendo o Senhor Presidente recorrido proferido, dentro do prazo legal, acto expresso de indeferimento, o presente recurso contencioso de acto tácito está ferido de ilegalidade por falta de objecto,

2. pelo que, a douta sentença recorrida, ao rejeitar o recurso por manifesta ilegalidade da sua interposição por falta de objecto, não violou qualquer preceito legal, pelo que deve ser mantida.

O EMMP junto deste Tribunal Central Administrativo Sul emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:

1. O recorrente é funcionário da Câmara Municipal de Celorico de Basto;

2. Por deliberação da Câmara Municipal de Celorico de Basto de 04/02/1998 foi aplicada ao recorrente, no âmbito de processo disciplinar que lhe foi movido e por factos praticados em 25/03/1999, a pena disciplinar de suspensão por 150 dias;

3. O recorrente interpôs recurso daquela deliberação que correu termos neste mesmo T.A.C, sob o n.° 259/98 no qual por sentença foi reconhecido que a infracção imputada ao ora recorrente estava amnistiada;

4. Na sequência da deliberação referida em 2. foi descontado ao recorrente os vencimentos referentes a cinco meses de trabalho, no montante de Esc. 567.000$00 e o respectivo subsídio de alimentação no valor de Esc. 62.400$00, bem como parte dos vencimentos referentes às férias, subsídio de férias e subsídio de Natal no valor de Esc. 113.400$00, o que tudo perfaz o montante total de Esc. 742.800$00;

5. O recorrente em 08/07/1999 apresentou requerimento dirigido ao recorrido nos termos constantes de fls. 05 e 06 dos autos e cujo teor aqui se dá por reproduzido no qual peticionava a devolução dos montantes referidos em 4. por efeito da amnistia;

6. O recorrido em 22/07/1999 proferiu o seguinte despacho: “Indefere-se o requerido por ser do meu entendimento que a amnistia não obriga à devolução do dinheiro descontado. Solicita-se, no entanto, parecer ao Dr. Gomes Alves quanto a esta interpretação e só depois se dê conhecimento do indeferimento. (...)."

7. Elaborado o parecer em questão nos termos insertos a fls. 08 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido, veio sobre o mesmo a recair despacho do recorrido, datado de 28/07/1999, com o seguinte teor: "Informe-se o funcionário. (...)."

8. O recorrente veio ser notificado através do ofício n.° 0003788, datado de 02/08/1999 e inserto a fls. 07 e 08 dos autos e cujo teor aqui se dá por reproduzido;

9. O recorrente não chegou a ser notificado do despacho referido em 6.;

10. O recorrente veio a intentar os presentes autos em 08/10/1999 (cfr. fls. 02 dos presentes autos).

Nos termos do artº 712º nº 1 a) 1º parte CPC, aplicável neste sede ex vi artº 1º LPTA, adita-se ao probatório a seguinte factualidade, com fundamentos nos documentos especificados e juntos aos autos:

11. O teor do requerimento do Recorrente datado de 08/07/1999, referido no ponto 5. do probatório é o seguinte:

“(..)

JOSÉ ...., motorista de pesados, residente no Lugar da Gandarela, freguesia de S. Clemente, deste Concelho, vem expor e requerer a V. Exa. o seguinte:

1- Por deliberação da Câmara Municipal de Celorico de Basto de 04/02/98 foi decidido aplicar ao ora requerente a pena de suspensão por 150 dias, no âmbito do processo disciplinar que contra este foi movido.

2- Os factos em que assentou a referida deliberação foram praticados antes de 25/03/99, pelo que, tendo em conta que a sanção aplicável (e aplicada) não é superior à suspensão, a infracção disciplinar imputada ao requerente encontra-se amnistiada (cfr. art° 7º, al. c) da Lei 29/99, de 12/05).

3- Por sentença proferida nos autos de recurso contencioso de anulação que, sob o n° 259/98, correram termos pelo Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, foi reconhecido que a infracção imputada ao ora requerente se encontra amnistiada.

4- Por virtude da deliberação referida, foi descontado ao requerente os vencimentos referentes a cinco meses de trabalho, no montante de Esc. 5 67.000$00 e o respectivo subsídio de alimentação no valor de Esc. 62.400$00, bem como parte dos vencimentos referentes às férias, subsidio de férias e subsídio de Natal no valor de Esc. 113.400500, o que tudo perfaz o montante total de Esc. 742.800$00.

5- A referida quantia, por a infracção imputada ao requerente ter sido amnistiada, terá de lhe ser devolvida.

6- Na verdade, a amnistia incide sobre a própria infracção, a qual é considerada como não cometida, apagando todos os efeitos criminais, disciplinares e civis da mesma.

7- Só assim não será se a Lei que a concede estabelecer qualquer ressalva quanto aos efeitos da amnistia.

8- Todavia, a Lei 29/997 de 12/05, não estabelece qualquer ressalva no que respeita aos efeitos da amnistia nos ilícitos disciplinares.

9- Assim, os efeitos disciplinares do ilícito disciplinar imputado ao ora requerente foram por virtude da amnistia, apagados, devendo considerar-se como não cometido o ilícito e devolvidas ao requerente todas as quantias que lhe foram descontadas por virtude do mesmo ilícito disciplinar.

10- A tal entendimento não obsta o disposto no artº 11º, n° 4, do Estatuto Disciplinar (aprovado pelo Dec. Lei 24/84, de 16/01), já que tal preceito é inconstitucional na parte em que estabelece que as amnistias não destroem os efeitos já produzidos pela aplicação da pena.

11- Na verdade, nos termos do art° 161°, al. f) da C.R.P., é da competência exclusiva da Assembleia da república, fixar o âmbito, os limites e efeitos destas.

12- 0 Governo, ao legislar sobre os efeitos das amnistias em matéria disciplinar, como acontece no Estatuto Disciplinar, está a invadir a esfera de competência exclusiva da Assembleia da República.

13- Assim, a norma do art° 11°, nº 4, do Estatuto Disciplinar está ferida de inconstitucionalidade orgânica, pelo que não pode ser aplicada.

Nestas circunstâncias, requer a V. Exa. se digne ordenar a devolução ao requerente da quantia de Esc. 742.800$00 que lhe foi descontada por virtude do ilícito disciplinar que lhe foi imputado e que foi amnistiado. (..)” – doc. fls. 5/6 dos autos.

12. O teor do ofício n.° 0003788, datado de 02/08/1999, referido no ponto 8. do probatório é o seguinte:

“(..)

ASSUNTO: AMNISTIA - PROCESSO DISCIPLINAR

Relativamente ao V/ requerimento, datado de 08 de Julho findo, no qual solicitava a devolução da quantia de 742.800$00, resultante da pena que lhe foi aplicada em processo disciplinar, junto envio cópia do parecer jurídico emitido sobre o assunto. Com os melhores cumprimentos. O Presidente da Câmara, (assinatura de Albertino Teixeira da Mota e Silva) (..)” – doc. fls. 7 dos autos.

13. O teor do parecer referido no ponto 7. do probatório e sobre o qual veio a recair o despacho de 28/07/1999 do Presidente da Câmara , é o seguinte:

“(..)

Guimarães, 21 de Julho de 1999

Exmo. Senhor Presidente da Câmara Municipal de Celorico de Basto

Refª.: v/ofício nº 3561 de 15/7/99

Respondendo ao v/ofício acima referido, hoje recebido, a minha opinião é que o n° 4, do art. 11°, do Estatuto Disciplinar, não padece de qualquer inconstitucionalidade, designadamente orgânica - tal como alega o requerente - uma vez que aquele Estatuto foi aprovado no uso de autorização da Assembleia da República, conferida pela Lei n° 10/83, de 13/8.

Aliás, o Tribunal Constitucional já decidiu, pelo acórdão n° 301/97 (Proc. n° 78/95), publicado no D.R., II Série, de 18.06.97, p. 6981, que o referido preceito não viola normas constitucionais, sendo certo que o legislador que aprovou a amnistia (Lei nº 29/99, de 12/5) tinha liberdade de definir os efeitos desta (o que não fez), destruindo os efeitos produzidos pela aplicação da pena disciplinar.

O requerente não requereu, no prazo que a lei lhe confere, a não aplicação ao seu caso, da Lei da Amnistia, pelo que tendo transitado em julgado a respectiva sentença, não podia ignorar que os efeitos de ordem não disciplinar - como a reposição de vencimentos sem exercício efectivo do cargo - não seriam destruídos pela referida amnistia. (..)” – doc. fls. 8 dos autos.

DO DIREITO

Vem assacada a sentença de incorrer em violação primária de direito substantivo por erro de julgamento em matéria de:

v notificação dos actos administrativos e recurso de acto silente ............................. ítens C) a L) das conclusões;

A decisão de rejeitar o recurso contencioso de acto silente com fundamento em ilegal interposição decorrente da prática anterior à interposição do recurso de acto expresso não notificado ao interessado, configura uma tese jurídica que, embora não se desconheça e com ressalva do respeito devido, entende-se que não deve ser seguida.

Todavia, embora a decisão de julgar o recurso ilegalmente interposto (artº 57º § 4º RSTA) não mereça censura, da factualidade provada resulta um enquadramento jurídico distinto em sede dos fundamentos desta decisão, de modo que cumpre seriar os factos principais de acordo com a sequência temporal de ocorrência, a saber:

1. requerimento a peticionar a devolução dos descontos – 8.7.99 – pontos 5 e 11 do probatório;

2. primeiro despacho de indeferimento do Presidente da Câmara, não notificado ao interessado – 22.7.99 – ponto 6 do probatório;

3. parecer – 21.7.99 – pontos 7 e 13 do probatório;

4. segundo despacho do Presidente da Câmara ordenando a notificação do parecer ao interessado – 28.7.99 – ponto 7 do probatório;

5. notificação do parecer ao interessado por ofício assinado pelo Presidente da Câmara – 2.8.99 – pontos 8 e 12 do probatório;

O primeiro despacho de 22.7.99, cujo efeito imediato é o indeferimento da pretensão formulada, não foi notificado ao interessado e, na medida em que assume a natureza de acto lesivo do interesse jurídico do ora Recorrente integra o domínio de exigência da respectiva notificação de acordo com o princípio consagrado no artº 268º nº 3 da CRP, de que o disposto no artº 66º a) CPA mais não é do que a concretização do comando constitucional em sede de lei ordinária.

É pela notificação, enquanto formalidade externa e posterior à prática do acto, que este surte na esfera jurídica do destinatário os efeitos jurídicos inerentes e próprios do objecto imediato, ou seja, as “(..) notificações e diversas formas de publicidade dos actos administrativos não se destinam a possibilitar a definição (produção) do seu efeito jurídico, mas tão só a permitir que um efeito já definido seja passível de execução no confronto dos seus destinatários. (..)

Note-se, porém, que uma coisa é a publicidade do acto como requisito da sua eficácia, outra a sua publicidade como condição do recurso contencioso: as duas questões estarão normalmente ligadas, mas não se confundem integralmente.

Basta dizer que se, como condição do recurso contencioso a publicidade pode, em certos casos, ser substituída pela própria execução do acto – nº 2 da alínea b) do artº 52º do RSTA - isso nunca acontece em relação ao requisito da publicidade quando encarado como requisito de eficácia do acto: a execução de acto não publicitado na forma prevista é, para nós, ilegal, embora abra as portas do recurso contencioso do particular.

Se não fosse assim estaríamos a admitir que uma formalidade destinada por lei a levar o acto ao conhecimento do interessado fosse substituída por uma não formalidade (a execução) que nem sequer permite ao interessado conhecer qual o verdadeiro acto de que é destinatário (..)” (1)

Esta doutrina teve acolhimento reforçado no domínio do CPA, não só porque o artº 66º concretiza o dever geral de notificação dos actos da Administração que afectam posições jurídicas dos particulares seus destinatários, mas ainda por configurar a notificação como requisito de eficácia objectiva no tocante aos actos impositivos, cfr. artº 132º, reforçando, assim, a função garantística da notificação no sentido de que “(..) mesmo sendo objectivamente eficaz, capaz de provocar os seus efeitos e de obrigar noutras esferas e instâncias, o acto não notificado ao seu (a um seu) destinatário é-lhe jurídicamente inoponível (agora ou depois) pelo período corrido antes da notificação.

Ineficácia ou inoponibilidade (subjectiva) são, portanto, consequências irremediáveis da falta de notificação do acto administrativo, de qualquer acto administrativo, desfavorável ou favorável – que deva ser notificado, claro está. (..)” (2).

Portanto, quanto ao primeiro despacho de 22/07/1999 de indeferimento da pretensão do Recorrente, pese embora incluído no domínio do dever de notificação, ex vi artº 66º a) CPA, não o foi.

Passemos agora ao segundo despacho, de 28.7.99.

O parecer pedido e emitido em 21.07.1999 constitui a fundamentação do segundo despacho de 28/07/1999 e não do despacho de 22.07.99, na medida em que a fundamentação configurativa dos motivos da prática do acto tem que ser-lhe contemporânea ou anterior para as hipóteses de remição, mas nunca posterior à data em que o despacho é proferido.

Conjugando o despacho de 28.07.99 que ordena se informe o parecer ao ora Recorrente, com o conteúdo desse mesmo parecer de 21.07.99 e mais o ofício de 2.08.99 de notificação do citado parecer assinado pelo Presidente da Câmara, que o Recorrente recebeu, temos de concluir que por este meio o Recorrente tomou conhecimento da denegação, quer no aspecto decisório pelo órgão com competência dispositiva para o efeito quer da respectiva fundamentação, no tocante à pretensão formulada em 08/07/1999.

Efectivamente, o ofício de 2.08.99 mostra-se assinado pelo punho do Presidente da Câmara e o seu conteúdo e autoria não foram controvertidos pelo Recorrente, pelo que o respectivo conteúdo declaratório beneficia de força probatória plena, cfr. artºs. 374º nº 1 e 376º nº 1 C. Civil.

Deste modo, repete-se, tanto o conteúdo do ofício em causa assinado pelo Presidente da Câmara como o conteúdo do parecer que constitui a fundamentação do indeferimento da pretensão de devolução das remunerações referentes a cinco meses de em razão da pena disciplinar aplicada em 4.04.98 de suspensão por 150 dias, são do conhecimento do Recorrente desde, seguramente, o mês de Agosto/99, data anterior à interposição do presente recurso contencioso em 08/10/1999.

Do que vem dito se conclui que esta comunicação através do ofício de 2.08.99 configura o circunstancialismo previsto no artº 67º nº 1 b) de dispensabilidade de notificação formal do acto com todas as menções do artº 123º e em todos os aspectos formais do artº 68º, todos do CPA, porque o Recorrente teve conhecimento oficial do acto de indeferimento da sua pretensão ao receber o ofício datado de 2.08.99 assinado pelo Presidente da Câmara e com o parecer fundamentador em anexo.

Naturalmente que o ónus de prova das notificações dos actos administrativos incumbe à Administração na medida em que se trata de um dever jurídico que sobre ela impende e no caso dos autos essa prova é concludente não só pelo mecanismo dos artºs. 374º nº 1 e 376º nº 1 C. Civil mas também por confissão do próprio Recorrente feita tanto no articulado inicial, juntando cópia sob doc. nº 2, como no articulado de fls.28, cfr. artº 355º nº 3, 356º nº 1 e 358º nº 1 C. Civil.

Como consequência do conhecimento oficial do acto de indeferimento e respectiva fundamentação, de forma configurativa da dispensa de notificação ex vi artº 67º nº 1b) CPA, perde fundamento qualquer hipótese de subsunção do circunstancialismo fáctico na hipótese legal do recurso contencioso do indeferimento tácito presumido (artº 109º nºs 1 e 2 CPA), na medida em que antes da data de instauração do recurso contencioso em 8.10.99 e seguramente no mês de Agosto/99, já o ora Recorrente tomada conhecimento oficial do acto nas circunstâncias referidas.

Consequentemente, o regime jurídico da impugnação contenciosa é totalmente distinto do seguido pelo Recorrente.

Em primeiro lugar, o prazo de recurso contencioso (artº 28º LPTA) de acto dispensado de notificação nos termos do artº 67º nº 1 CPA corre do dia seguinte a esse mesmo conhecimento; em segundo lugar o objecto do recurso jurisdicional não é constituído pelo indeferimento presumido mas pelo acto expresso de indeferimento efectivamente praticado e atenta a respectiva motivação, ambos efectivamente conhecidos pelo Recorrente.

Neste contexto e como já foi dito supra, tem sentido a decisão de rejeitar o recurso por ilegal interposição nos termos do artº 57º § 4º RSTA.

Seja como for, nunca teria procedência o presente recurso, na medida em que os efeitos substantivos da amnistia no tocante às penas aplicadas nos exactos termos estatuídos no artº 126º C. Penal, aplicável em sede disciplinar do DL 24/84 de 16.01 na medida em que se trata de direito sancionatório público, exprimem-se no domínio da suspensão da execução que esteja em curso.

O mesmo é dizer que tem efeitos no domínio da suspensão do cumprimento continuado da pena, o que se reflecte, como é óbvio quer na pena de prisão que na pena de multa mediante cumprimento prestacional, sendo ainda de salientar que os efeitos da amnistia não se confundem com os efeitos de outro instituto de clemência que é o perdão de pena, institutos distintos mas de que não cabe aqui tratar.

De modo que, mostrando-se a pena cumprida – seja, no domínio criminal e contraordenacional, a prisão, multa ou coima, seja no domínio disciplinar, as modalidades de pena previstas no artº 11º nº 1 alíneas a), b) e c) do DL 24/84 de 16.01 - nada há a suspender, portanto no caso de multa paga nada há a devolver, sendo que os efeitos retroactivos se restringem apenas ao que própria lei específica da medida de clamência determine e que, no caso da Lei 29/99 de 12,05, aplicável a ilícitos disciplinares anteriores a 25.03.99, cfr. artº 7º al. c), se resumem ``as custas do assistente em processos criminais pendentes.(artº 9º).

Pelo que vem dito, o presente recurso não logra ganho de causa se bem que por fundamentação distinta.

Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 1º Juízo Liquidatário em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida se bem que com distinta fundamentação.

Custas a cargo do Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 € (trezentos) e a procuradoria em metade.

Lisboa, 3.MAR.2005,

(Cristina dos Santos)

(Teresa e Sousa)

(Coelho da Cunha)

(1) Esteves de Oliveira, Lições de direito administrativo (policopiadas), 1981, pág. 715.

(2) Esteves de Oliveira, Costa Gonçalves, Pacheco de Amorim, CPA – Comentado, 2ª edição, Almedina, págs.348/349, vd. também págs. 634/635.