01045/11 - Supremo Tribunal Administrativo

Soçobra o recurso jurisdicional em que exclusivamente se pugna pela irrecorribilidade do acto contenciosamente recorrido se o STA já decidira, no mesmo processo e com trânsito, essa questão no sentido oposto.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A Câmara Municipal de Espinho interpôs o presente recurso jurisdicional da sentença do TAF do Porto que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido por A………, B……… e C………, identificadas nos autos, anulou, por vício de incompetência, o despacho de 21/9/94, em que a Chefe de Divisão e Ordenamento da mencionada câmara concedera uma licença de construção a favor de D………, também identificado no processo. A recorrente findou a sua alegação de recurso oferecendo as conclusões seguintes: 1. A ordenada baixa dos autos ao tribunal recorrido determina que o acto em causa não pode deixar de ser considerado como juridicamente existente e deve ser sujeito a nova sindicância, no sentido de verificar a existência dos imputados vícios, mas sem que este Supremo Tribunal exarasse mais qualquer análise ou qualificação do acto, maxime vinculativa para o tribunal de primeira instância. 2. É lícito à recorrente solicitar a reapreciação da sentença ora preferida e discutir os seus fundamentos, por não haver decisões vinculativas sobre a matéria e porque os termos da decisão agora impugnada são novos e não haviam merecido qualquer possibilidade de contestação pela recorrente. 3. A recorrente mantém a sua discordância com a qualificação do acto em causa, designadamente com a sua qualificação como acto administrativo recorrível. 4. E discorda da apreciação feita porque a qualificação do acto não foi (ou foi mal) feita, e porque a factualidade apurada não justifica que se considere que o mesmo teve os efeitos que se lhe apontam, neste particular, e desde logo como acontece na sentença agora em causa, por deficiente especificação, consideração e qualificação dos factos atinentes. 5. Foram praticados três actos relevantes: I. O despacho de aprovação do projecto de arquitectura, preferido em 20 de Maio de 1994, pelo Vereador com competências delegadas; II. O despacho de 21 de Setembro de 1994, da Chefe de Divisão de Ordenamento, com Informação de que o processo se encontrava em condições de emissão da licença, em conformidade com o despacho de aprovação do projecto de arquitectura e respectivas condicionantes. III. A emissão do alvará de licença de construção, por assinatura do Presidente da Câmara de Espinho de 21 de Setembro de 1994. 6. O despacho de aprovação do projecto de arquitectura, proferido em 20 de Maio de 1994 pelo Vereador com competências delegadas, é um acto administrativo que tem sido jurisprudencialmente entendido como não impugnável na medida em que não constitui a decisão final do procedimento. 7. Mas constitui uma pré-decisão que ultrapassou o carácter de acto parcial, para se assumir como acto final com condições. 8. Ao exarar no processo, em 21 de Setembro de 1994, informação do teor ‘conceda-se a respectiva licença”, que constituía a informação usual de que o processo se encontrava em condições de emissão da licença, em conformidade com o despacho de aprovação do projecto de arquitectura e respectivas condicionantes, pela Chefe de Divisão de Ordenamento, não foi emitido um acto administrativo. 9. Para se estar perante um acto administrativo, necessário se tornava que o mesmo dimanasse de um órgão administrativo, o que não sucedeu, porquanto a autora do acto não integra qualquer órgão administrativo, nem do mesmo de um detinha delegação de poderes. 10. E não agiu como tal, não invocando qualquer legitimidade como órgão (pessoal ou colectivo) ou como delegada, para tomar um decisão sobre a situação individual e concreta, pelo que lhe faltou o carácter decisório, elemento também essencial de um acto administrativo. 11. O acto em causa é um “acto instrumental”, constituindo um acto jurídico não decisório e que desenvolve apenas uma “função auxiliar” em relação aos actos administrativos. 12. Perante as suas descritas características, resulta inevitável a falta de efeitos jurídicos directos do mesmo e a sua inimpugnabilidade. 13. No procedimento em causa, o alvará de licença de construção foi emitido pelo Presidente da Câmara, instruído pelo acto instrumental praticado pela Chefe de Divisão de Ordenamento. 14. O acto de emissão do alvará de licença pelo Presidente da Câmara, in casu, não constitui nem podia constituir um “acto de execução” da decisão proferida pela Chefe de Divisão. 15. Demonstrado que a Chefe de Divisão de Ordenamento nunca teve competência delegada para tomar a decisão final de licenciamento, nada permite considerar que o Presidente da Câmara se assumiu como mero executor de um acto praticado por um funcionário municipal que o Presidente da Câmara bem sabia não ter competência para tal licenciamento. 16. O acto praticado pela Chefe de Divisão de Ordenamento não constituiu o acto administrativo decisório do processo, mas um mero acto instrumental de informação e constatação da situação do processo, pelo que se está perante um acto administrativo não impugnável. 17. O acto emitido pela Chefe de Chefe de Divisão de Ordenamento da Câmara Municipal de Espinho, em 21/09/1994, porque se tratava de um simples acto instrumental, nunca poderia padecer do imputado vício de incompetência e, por não se tratar de um acto administrativo de licenciamento, não necessitava de delegação de competência para tal, porque para a função que assumiu estava munida da necessária delegação para substituir o seu superior hierárquico, o Director de Departamento. 18. A anulação do mesmo despacho constituiria, de qualquer forma, uma decisão inútil, pois não afasta da ordem jurídica os efeitos ou do acto praticados pelo vereador com competências delegadas, ao aprovar o projecto de arquitectura com as condicionantes definitivas da aprovação final da pretensão ou, e principalmente, do acto do Presidente da Câmara ao emitir o identificado alvará de licença de construção, que assim permanece incólume. 19. Deve ser anulada a sentença preferida, dado que o acto emitido pela Chefe de Chefe de Divisão de Ordenamento da Câmara Municipal de Espinho, em 21/09/1994, consubstanciou um simples acto instrumental pelo que nunca poderia padecer do imputado vício de incompetência. 20. Deve considerar-se o acto emitido pela Chefe de Divisão do Ordenamento como um acto instrumental, não recorrível, que não contém matéria decisória sujeita à sindicância do tribunal, e está arredada de uma análise de vícios de acto administrativo. 21. Como tal, por falta de objecto, deve improceder o recurso contencioso. As recorridas contra-alegaram, sustentando a confirmação da sentença em crise. A Ex.ª Magistrada do MºPº neste STA emitiu douto parecer em prol do não provimento do recurso. A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença recorrida, a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º , n.º 6, do CPC . Passemos ao direito. O presente recurso jurisdicional assenta na ideia de que o despacho contenciosamente recorrido não é um acto administrativo impugnável, seja porque não emanou de um órgão da Administração, seja porque se limitou a preparar a decisão efectiva e posterior; donde adviria que a sentença «sub specie» errara ao não reconhecer a correspondente ilegalidade do recurso contencioso dos autos. Mas esse esforço argumentativo da recorrente é inútil em face do que este STA decidiu no acórdão de fls. 625 e ss. dos autos. Debruçando-se sobre a quarta petição de recurso junta ao processo, o TAF do Porto declarara inexistente o acto recorrido – precisamente porque ele não consubstanciaria uma «qualquer decisão (unilateral) de um órgão da Administração». Mas o sobredito aresto, após dizer que a sentença andara bem «ao decidir pela recorribilidade do acto impugnado», revogou-a no tocante à «declaração de inexistência jurídica desse acto»; e fê-lo aduzindo duas essenciais afirmações: - Que o acto recorrido «deve entender-se como acto de concessão de licença de obras, configurando decisão final do respectivo procedimento, com efeitos potencialmente lesivos das interessadas recorridas e, por isso, susceptível de impugnação contenciosa»; - Que «a falta de habilitação legal da autora desse acto, para a respectiva prática, não implica a inexistência jurídica, tendo antes a ver com a sua (in)validade». Sendo assim, tal aresto já enfrentou e resolveu todas as questões jurídicas fundamentais que a ora recorrente coloca na sua minuta de recurso. E essa resolução obteve a força de caso julgado, sendo legalmente inadmissível que agora reapreciássemos tais «quaestiones juris» e, «a fortiori», que as decidíssemos em sentido diferente (cfr. os arts. 666º , 671º e 675º do CPC ). Ou seja e em suma: estando já adquirido no processo que o despacho contenciosamente impugnado é um acto administrativo recorrível, claudicam de imediato todas as razões que a recorrente invoca em sentido oposto. E, nada dizendo ela sobre o vício formal que a sentença divisou no acto, é forçoso que confirmemos já a decisão recorrida. Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar a sentença «sub censura». Sem custas. Lisboa, 13 de Setembro de 2012. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) - José Manuel da Silva Santos Botelho – Adérito da Conceição Salvador dos Santos.