045/15 - Supremo Tribunal Administrativo

Não se verifica oposição de julgados se os arestos em confronto apreciaram realidades fácticas dissemelhantes e julgaram questões de natureza jurídica diversa.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo : A…………, LDA, interpôs recurso para o Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo do acórdão proferido em 17/10/2013 pelo Tribunal Central Administrativo Sul, invocando oposição com o acórdão proferido por este Supremo Tribunal em 23/05/2012, no processo nº 0155/11. Apresentadas que foram as alegações previstas no nº 3 do art. 284º do CPPT , o Exmº Juiz Desembargador Relator no Tribunal a quo proferiu despacho a admitir a existência de oposição de julgados. As subsequentes alegações sobre o mérito do recurso, apresentadas pela Recorrente em conformidade com o disposto no nº 5 do artigo 284º do CPPT , mostram-se rematadas com o seguinte quadro conclusivo: 1.ª O Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul em crise no presente recurso começa por conceder provimento ao recurso quanto ao erro de julgamento da matéria de facto, aditando e retificando a matéria de facto assente, o que seria suficiente para julgar procedente o recurso, mas ao invés de proceder à análise da questão jurídica suscitada nos autos que conduziria a essa procedência, designadamente com o conhecimento da inexistência do referido direito de preferência, obsta a tal conhecimento sustentando que “ tal tutela exige que o lesado aduza os fundamentos específicos e próprios do incidente de anulação de venda, tal como este é configurado nos artigos 257º do CPPT e nos artigos 908.º e 909º do CPC ”, mais julgando não ser esse o caso da invocação da inexistência do direito de preferência por parte do preferente. 2.ª O acórdão recorrido encontra-se em ostensiva oposição com o julgado no Ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 23 de maio de 2012, proferido no processo 0155/11, in www.dgsi.pt., conduzindo, ainda, a uma limitação infundada e insustentável do acesso ao direito. 3.ª O acórdão fundamento decidiu que tendo “ o órgão de execução fiscal reconhecido à Ré e ora Recorrida o direito de preferência, os Autores, ora Recorrentes, considerando-se prejudicados por essa decisão e para contra ela reagirem judicialmente, dispunham da reclamação dos actos do órgão de execução fiscal. Sendo certo que a cada direito corresponde um meio processual adequado a fazê-lo valer (cfr. art. 2.º , n.º 2, do CPC , e art. 97.º , n.º 2, da LGT ) é a denominada reclamação prevista no art. 276º do CPPT o meio processual que o legislador entendeu como adequado para apreciar a existência ou inexistência do invocado direito de preferência sobre um bem penhorado .” 4.ª Analisada e reanalisada a decisão recorrida e salvo melhor interpretação da mesma, chegamos à conclusão que o Tribunal: (1) reconhece o direito de a recorrente impugnar o ato de adjudicação - assiste o direito de impugnar a mesma - (2) praticado no âmbito de uma venda executiva em função da preterição nessa venda em virtude do exercício do direito de preferência - à recorrente, preterida na venda executiva em causa, em virtude do exercício do direito de preferência por parte do adjudicatário, (3) mas simultaneamente determina que tal direito impugnatório está dependente da existência de fundamentos específicos do incidente de anulação da venda, o que não é o caso da violação do direito de preferência - não pode, todavia, a recorrente deduzir a referida pretensão processual de impugnação da venda ou de impugnação do procedimento que antecede a venda, o que é o mesmo, sem aduzir fundamentos específicos e próprios do incidente de anulação de venda, tal como este é configurado nos artigos 257.º do CPPT e nos artigos 908.º e 909.º do CPC .. 5.ª Na prática o que resulta da decisão em crise é que não obstante existir o direito abstrato de impugnar a venda com o fundamento aduzido pela recorrente, na prática a recorrente não pode (ou não tem expediente onde) exercer tal direito, pois mesmo tratando-se de um ato de adjudicação ilegal, não é uma ilegalidade reconhecida nos artigos que disciplinam o incidente de anulação de venda, único meio processual que o Tribunal parece configurar para conhecer do presente pedido, pelo que sempre a ação da recorrente estaria condenada à improcedência; 6.ª A reclamação judicial é um expediente processual de considerável relevância prática, enquadrado no iter da execução fiscal, consistindo no meio por excelência de reação dos executados ou mesmo terceiros contra atos praticado pelo órgão de execução fiscal ou outras autoridades da Administração Tributária, lesivos de direitos e interesses legítimos. 7.ª A reclamação prevista no artigo 276º do CPPT é, pois, o meio processual adequado para impugnação da generalidade de atos materialmente administrativos praticados no âmbito do processo de execução fiscal, podendo ser objeto de sindicância quaisquer atos do órgão da execução fiscal que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos do executado ou terceiro. 8.ª Assim, “ sempre que no processo de execução fiscal seja praticado um ato processual ou tomada uma decisão que seja ofensiva dos direitos ou interesses do executado ou de terceiro e, que pela sua natureza ou tipo não possa ser utilizada a oposição judicial ou os embargos de terceiro, é este o meio processual a utilizar pelos interessados. Esta reclamação tem portanto, um carácter residual, mas assume uma importância fundamental na tutela dos interesses do executado, na medida em que é vasto o Universo de decisões cuja impugnação tem de ser efetuada através da mesma .” - cfr. Catarino, João Ricardo e Guimarães, Vasco Branco, Coord, Lições de Fiscalidade, pág 457. 9.ª Determinar que o incidente de anulação da venda é o meio próprio para um interessado preterido numa venda judicial, em virtude do reconhecimento de um direito de preferência, discutir a legalidade desse ato, vedando a possibilidade de impugnar semelhante ato em sede de reclamação do ato do órgão de execução fiscal e simultaneamente reconhecer que o alegado vício não é fundamento de anulação de venda constitui uma flagrante violação do princípio do acesso à justiça e de tutela efetiva consignada no art. 20º da Constituição da República Portuguesa, bem como do art.º 9º da Lei Geral Tributária que consagra o acesso à justiça tributária para a tutela plena e efetiva de todos os direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, conferindo aos interessados o direito de impugnar ou recorrer de todo o ato lesivo dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, um direito que, assim se mostra vedado. 10.ª O princípio da tutela jurisdicional efetiva impõe que a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponda a tutela adequada, ou seja, impõe que para todo e qualquer conflito que mereça composição judicial seja possível encontrar um Tribunal competente e um meio processual que confira proteção adequada e suficiente aos interesses envolvidos dignos de tutela jurídica. 11.ª A tese sustentada na decisão recorrida constitui um revés à jurisprudência constante vertida no Acórdão citado, pondo em crise a segurança jurídica. 12.ª Com a decisão em crise nos autos, num primeiro momento define-se qual o meio próprio para o conhecimento de um vício de um ato, mas num segundo momento faz-se mais e pior ao determinar-se que esse meio próprio, acabado de identificar, não admite o conhecimento do vício invocado pela recorrente, ficando assim esta sem expediente para ver tutelados judicialmente os seus interesses legítimos. 13.ª O princípio da tipicidade não afasta a aplicação da reclamação prevista no artigo 276.º do CPPT no caso concreto pois, “ a tipicidade mais não é do que uma regra destinada a assegurar um qualquer interesse público difuso de racionalização dos meios processuais. Tem de se encontrar sempre um meio que permita o acesso ao tribunal quando exista um direito ou interesse legalmente protegido carecido de tutela. Caso contrário estamos perante uma inconstitucionalidade ” - vd SILVA, André Festas, Princípios estruturantes do Contencioso Tributário, Ed. Dislivro, Lisboa, 2007 pág. 71-72. 14.ª O Acórdão recorrido, ao decidir o que decidiu, não colide somente com os interesses gerais, de obtenção de uma decisão dimanada dos Tribunais do Estado, mas põe igualmente em crise os princípios jurídicos fundamentais como são o princípio da tutela jurisdicional efetiva e o direito fundamental de acesso à justiça, consagrados no art.º 20.º da CRP. 15.ª Na decisão do recurso de oposição de julgados, o Tribunal age segundo o modelo de substituição e não tem de decidir num determinado sentido das duas interpretações em conflito, podendo revogar a decisão recorrida adotando uma terceira via de entendimento. Isto é, tal como se admite no recurso extraordinário para uniformização de jurisprudência no âmbito do processo civil, o reconhecimento da existência de oposição de julgados não envolve a necessária opção exclusiva por uma das soluções jurídicas em confronto (cfr., neste sentido, expressamente, CARDONA FERREIRA, Guia de Recursos em Processo Civil, 6.ª Ed., p. 261 e LEBRE DE FREITAS, Código de Processo Civil Anotado, Vol. 3º, Tomo I, 2ª Ed. p. 218). 16.ª No caso concreto, a reclamação para o órgão de execução fiscal (art. 276.º CPPT) é o meio processual adequado à discussão a empreender em torno da existência ou inexistência do direito de preferência, conforme afirmado pelo Supremo Tribunal Administrativo no acórdão fundamento. Todavia, independentemente de qual seja o meio processual adequado para ver afirmada a ilegalidade do ato de adjudicação por inexistência do pressuposto direito de preferência — se a reclamação para o órgão de execução fiscal (art. 276.º CPPT) se o incidente de anulação (art. 257.º) – o certo é que o lesado que pretenda ver reconhecida a inexistência do direito de preferência não pode ficar privado de qualquer meio processual para exercer o seu direito. 17.ª Em face de todo o exposto, a resposta à questão fundamental identificada nos autos deverá ser resolvida nos seguintes termos: O lesado que pretenda em processo de execução fiscal questionar a legalidade do ato de adjudicação de imóvel a um preferente, com fundamento na inexistência do pressuposto direito de preferência, deve poder fazê-lo através de reclamação para o órgão de execução fiscal (artigo ... CPPT) e, caso se entenda não ser possível nesse meio processual conhecer dos fundamentos do pedido formulado deverá promover-se a convolação do processo para o meio processual adequado. 18.ª Consequentemente, cabendo a este Venerando Tribunal confirmar a decisão recorrida ou substituir a mesma por outra que conheça da questão controvertida, e mostrando-se o processo no caso dos autos devida e completamente instruído, estando o Tribunal na posse de todos os elementos de facto necessários ao julgamento de direito, nada obsta ao conhecimento da questão controvertida. 19.ª Assim, mostrando-se inquestionável a inexistência do direito de preferência pressuposto do ato de adjudicação reclamado, deve ser revogado o acórdão recorrido e substituído por outro que julgue procedente a reclamação apresentada pela recorrente, anulando o ato de adjudicação com fundamento na sua ilegalidade por erro atenta a inexistência do pressuposto direito de preferência. 20.ª A existência nos autos do direito de preferência do proprietário do prédio confinante compreende o preenchimento dos pressupostos de verificação do direito de preferência previstos no art.º 1380º do CC , bem como a não verificação de uma causa de exclusão desse mesmo direito, determinadas no art.º 1381º CC. 21.ª Nos presentes autos, não basta apurar se o prédio confinante é ou não um prédio rústico, pois a questão essencial suscitada pela recorrente transcende tal “definição jurídica”, incidindo sobretudo nas causas de exclusão previstas no artigo 1381º do Código Civil , sendo que da interpretação conjugada dos artigos 1380º e 1381º do Código Civil resulta que o direito de preferência não existe mesmo na presença de prédios rústicos quando estes se destinem a fins que não sejam a cultura (v. 1381º/a) do Cód. Civil). 22.ª O prédio penhorado não estava afeto à agricultura, nem se encontrava a ser adquirido pela recorrente para tal fim, encontrando-se a ser utilizado como estaleiro, onde se encontravam armazenados diversos materiais de obras, designadamente betoneiras, depósitos de água e andaimes (cfr. foto junta aos autos com a resposta apresentada pela Fazenda Pública e depoimento das testemunhas arroladas pela recorrente). 23.ª A ora recorrente é uma sociedade comercial que se dedica à construção civil, tendo sido no âmbito dessa atividade comerciai que adquiriu o terreno em causa, com objetivo de manter o fim a que estava destinado, ou seja, estaleiro de obras (cfr. certidão comercial permanente da recorrente e depoimento das testemunhas arroladas pela recorrente). 24.ª O fim que releva para não se verificar o direito de preferência é o que constitui a finalidade da compra, pelo que, se a aquisição não se destina à exploração agrícola do terreno, não existe razão para conceder a preferência. 25.ª O prédio penhorado encontra-se rodeado por armazéns e está localizado numa zona ocupada por habitações, indústrias e armazéns de construção Civil e não por terrenos de cultivo agrícola conforme prevê a lei. 26.ª O terreno confinante encontra-se ocupado por um armazém de palha e feno e por uma balança de pesados, pelo que notoriamente não está afeto à cultura. 27.ª O preferente só beneficia dessa qualidade se o seu terreno confinante for rústico e estiver afeto à cultura agrícola, e esse não é seguramente o caso dos autos. 28.ª Os prédios em causa não apresentam potencialidades agrícolas que do ponto de vista económico justifiquem a atribuição do direito de preferência. 29.ª Para aferir da existência do direito de preferência é determinante a realidade física dos prédios em causa — existente à data dos factos – e o fim que o adquirente, aqui recorrente, pretenda dar ao prédio adquirido, e não a sua configuração no mundo fiscal ou um eventual e abstrato destino económico a que poderia eventualmente ser afeto. 30.ª Face à realidade subjacente aos factos é forçoso concluir que, no presente caso, estamos perante uma situação de exclusão do direito de preferência - terreno penhorado e terreno confinante encontram-se afetos a outros fins que não a cultura – verificando-se um facto impeditivo ao exercício do direito desse mesmo direito, nos termos do art.º 1381º do CC . NESTES TERMOS, deve ver-se admitido o presente recurso e julgado procedente atentas as ilegalidades que inquiriam o Acórdão recorrido, e em consequência proferir uma decisão que proceda à correta interpretação e aplicação do Direito. A Fazenda Pública, ora Recorrida, não apresentou contra alegações. O Excelentíssimo Procurador-Geral-Adjunto emitiu douto parecer no sentido de que se devia julgar findo o recurso por inexistência de oposição de soluções jurídicas. Colhidos os vistos de todos os Senhores Juízes Conselheiros, cumpre apreciar em Pleno da Secção. 2. O presente recurso tem por base a oposição do acórdão recorrido proferido pelo TCA Sul em 17/10/2013 com o acórdão proferido pelo STA em 23/05/2012, no processo nº 0155/11. Apesar de o Excelentíssimo Juiz Desembargador Relator do acórdão recorrido ter proferido despacho em que admite a alegada oposição de acórdãos, importa reapreciar se a mesma se verifica, pois tal como tem sido reiteradamente afirmado pela jurisprudência, essa decisão não faz caso julgado e não impede ou desobriga o Tribunal de recurso de a apreciar, em conformidade com o disposto no artigo 641º , nº 5, do Código de Processo Civil . Trata-se de um recurso interposto em processo de reclamação deduzida contra acto do órgão de execução fiscal instaurado após 1 de Janeiro de 2004, ao qual é, assim, aplicável o ETAF de 2002, pelo que o seu conhecimento, tendo em conta o regime previsto no artigo 27º , nº 1, alínea b), do ETAF, artigo 152º , nº 1, alínea a), do CPTA e artigo 284º do CPPT , depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos legais: que se verifique contradição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento sobre a mesma questão fundamental de direito ; que não ocorra o caso de a decisão impugnada estar em sintonia com a jurisprudência mais recentemente consolidada do STA . E como também tem sido repetidamente explicitado pelo Pleno desta Secção, relativamente à caracterização da questão fundamental de direito sobre a qual deve existir contradição de julgados, devem adoptar-se os critérios já firmados no domínio do ETAF de 1984 e da LPTA para detectar essa contradição, e que são os seguintes: identidade da questão de direito sobre que recaíram os acórdãos em confronto, o que supõe estar-se perante uma situação de facto substancialmente idêntica; que não tenha havido alteração substancial na regulamentação jurídica - a qual se verifica sempre que as eventuais modificações legislativas possam servir de base a diferentes argumentos que possam ser valorados para determinação da solução jurídica; que se tenha perfilhado solução oposta nos arestos em confronto, e que tal oposição decorra de decisões expressas, não bastando a simples oposição entre razões ou argumentos enformadores das decisões finais ou a invocação de decisões implícitas ou a pronúncia implícita ou consideração colateral tecida no âmbito da apreciação de questão distinta ( Cfr., entre tantos outros, os acórdãos de 6/05/2009, no recurso n° 0617/08, de 26/09/2007, no recurso n° 0452/07, de 28/01/2009, no recurso n° 0981/07 e de 22/10/2008, no recurso n° 0224/08. ) . Vejamos, então, se no caso se encontram preenchidos os citados requisitos. O acórdão recorrido foi proferido no âmbito de reclamação deduzida contra acto praticado pelo órgão de execução fiscal (OEF), acto esse que, preterindo a reclamante enquanto proponente que apresentara a melhor oferta no leilão destinado à venda de prédios rústicos penhorados no processo de execução fiscal, determinou a adjudicação desses prédios a um confinante com fundamento no seu direito de preferência. Tal reclamação, visando a anulação do referido despacho de adjudicação, teve por fundamento a inexistência do invocado direito de preferência, no entendimento de que a situação não se enquadrava na previsão do artigo 1380º , nº 1, do Código Civil , sendo, antes, subsumível ao disposto no artigo 1381º, nº 1, do mesmo diploma legal, por não estarem em causa prédios rústicos com fins agrícolas. Em 1ª instância concluiu-se que os prédios penhorados e vendidos não podiam deixar de ser considerados rústicos, por tal resultar da matriz predial e do registo da Conservatória do Registo Predial, e que era agrícola o seu destino, julgando, por isso, improcedente a reclamação. Todavia, em sede de recurso dessa decisão, o TCA Sul conclui que assistia razão à reclamante/recorrente no que tange à inexistência do invocado direito de preferência, mas confirmou a decisão de improcedência do mérito da reclamação por falta de alegação e verificação de fundamento legal para a anulação da venda efectuada. Isto porque se julgou que pretendendo a reclamante/recorrente obter a anulação do acto de adjudicação do prédio, anulação que «implica a insubsistência do acto de venda do imóvel em apreço» , era necessário que aduzisse argumentos que substantivassem uma das causas de pedir para a anulação do acto da venda, discriminadas nos artigos 908º e 909º ex vi artigo 257º do CPPT , o que não aconteceu. Como aí se deixou afirmado, «… perante a pretensão processual deduzida em juízo, a qual, no fundo, tem em vista a anulação da venda, impõe-se concluir que a recorrente não aduz argumentos que substantivem uma das causas de pedir discriminadas nos preceitos dos artigos 908º e 909º ex vi artigo 257º do CPPT ; isto é, não se substantiva alegação que consubstancie preterição de formalidade essencial ocorrida no procedimento administrativo que antecede a venda e que seja de molde a inquinar a formação da vontade do comprador ( artigo 201º /1 do CPC ). É que, recorde-se, «[a] anulação da venda nos termos do art. 201º do C.P.Civil, depende de ter ocorrido, relativamente ao acto de venda ou aos actos preparatórios a ela respeitantes, qualquer omissão de acto ou formalidade prescrita na lei, desde que a irregularidade possa ter influência na venda (cfr.art. 201º, nº 1, do C.P.Civil). Estão nestas condições, por exemplo, as irregularidades relativas à publicidade da venda, designadamente as que respeitam ao tempo e locais de afixação de editais, à publicação de anúncios e seu conteúdo e as relativas às notificações das pessoas que devem ser intimadas para a venda. Porém, mesmo nestes casos, a anulação da venda só deve ser decretada se, no circunstancialismo em que ocorreram as irregularidades, se puder afirmar a sua susceptibilidade para influenciar a venda, como decorre da parte final do citado art. 201º, nº 1, do C.P.Civil. (…) Não é este o caso do alegado erro no reconhecimento do direito de preferência por parte do adjudicatário do prédio.». Já no processo em que foi prolatado o acórdão fundamento estava em causa um pedido incidental, deduzido perante o tribunal tributário, de declaração de inexistência de um invocado direito de preferência, incidente com o qual o autor visava a anulação do acto do OEF que dera sem efeito a adjudicação que a si fora feita do prédio vendido face à invocação desse direito por outrem. Tal pedido fora deduzido perante o TAF na forma de incidente ao processo executivo, e o tribunal absolveu a Ré da instância por entender que o pedido em causa carecia de ser formulado de forma autónoma, e não como incidente da execução fiscal. Em sede de recurso, o STA foi chamado a decidir a questão da forma processual adequada ao pedido formulado, tendo julgado que o meio processual próprio para o fim em vista era a reclamação prevista no artigo 276º do CPPT e não a via incidental. E perante o erro na forma de processo utilizada e a impossibilidade de convolação para a forma processual adequada (dada a intempestividade da petição apresentada), decidiu pela anulação de todo o processo. Constata-se, assim, que o acórdão recorrido e o acórdão fundamento recaíram sobre situações fácticas distintas, apreciando questões jurídicas diversas à luz de normas também diferentes: no processo em que foi prolatado o acórdão recorrido , a entidade preterida na venda deduzira reclamação ao abrigo do artigo 276º do CPPT contra o acto do OEF que determinara a adjudicação do prédio vendido a um proprietário confinante com base no direito de preferência que este invocara, reclamação que visava a anulação desse acto de adjudicação por ausência daquele direito. O acórdão julgou inexistente o direito de preferência mas improcedente a pedida anulação do acto de adjudicação ao reclamante face à ausência de fundamento legal para a anulação da venda, mantendo, por isso, a decisão de improcedência da reclamação; já no processo em que foi prolatado o acórdão fundamento , a entidade preterida na venda deduzira um incidente judicial ao processo executivo com vista, não à anulação da venda ou adjudicação efectuada, mas à anulação do acto do OEF que dera sem efeito a adjudicação do prédio a seu favor com base no direito de preferência por um proprietário confinante. A questão colocada nesse acórdão era, pois, a de saber se o meio processual utilizado era ou não o adequado, tendo-se concluído que o meio próprio para o fim em vista era a reclamação prevista no art. 276º do CPPT , razão por que se deu por verificado o erro na forma do processo. Torna-se, pois, claro que o acórdão recorrido e o acórdão fundamento incidiram sobre realidades fácticas dissemelhantes, julgando questões de natureza jurídica diversa. Acresce que em parte alguma do acórdão recorrido existe pronúncia expressa sobre a questão de saber qual o meio processual próprio e adequado para apreciar a existência ou inexistência do direito de preferência. Aliás, tendo a recorrente utilizado a reclamação prevista no artigo 276º do CPPT , em consonância com a posição acolhida no acórdão fundamento, nunca se afirma no acórdão recorrido que essa forma processual é incorrecta ou está errada, mas sim que “ perante a pretensão processual deduzida em juízo, a qual, no fundo, tem em vista a anulação da venda ”, era necessário que fossem aduzidos fundamentos específicos e próprios para obter a anulação dessa venda nos termos previstos no art. 257º do CPPT e nos arts. 908º e 909º do CPC , o que não aconteceu. Razão por que não existe oposição de soluções perfilhadas pelos dois acórdãos quanto à mesma questão de direito. 3. Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA em julgar findo o recurso. Custas pela recorrente. Lisboa, 3 de Junho de 2015. - Dulce Manuel da Conceição Neto (relatora) - Joaquim Casimiro Gonçalves - Isabel Cristina Mota Marques da Silva – José da Ascensão Nunes Lopes - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes - Pedro Manuel Dias Delgado – Ana Paula da Fonseca Lobo - Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia - José Maria da Fonseca Carvalho.