O DIREITO
A sentença impugnada concedeu provimento ao recurso contencioso interposto por “A..., LDA”, anulando a deliberação da C.M. Cascais de 01.09.2003, pela qual foi declarada a nulidade, por violação do respectivo alvará de loteamento, do despacho do Presidente da C.M. Cascais, de 04.12.2001, proferido no uso de competência delegada, que aprovara o projecto de arquitectura para edificação de um hotel, referente ao Processo de Construção nº U-9624/2000, de 26 de Junho.
Considerou, para tanto, que a deliberação recorrida se fundamentou em alvará de loteamento (alvará n.º 141, de 13 de Agosto de 1976) desconforme com normativos posteriores, designadamente o art. 43º do Regulamento do PDM de Cascais e os arts. 3º/nº 2, 101º/nºs 1 e 2 e 103º do DL nº 380/99, de 22 de Setembro (RJIGT), normativos que entendeu violados, considerando improcedentes os restantes vícios imputados ao acto.
Dela vêm interpostos dois recursos jurisdicionais, pela C.M. Cascais e pelo Ministério Público, e um pedido de ampliação do objecto do recurso pelo recorrido, ao abrigo do art. 684º-A, nº 1 do CPCivil.
Recurso da C.M. Cascais
1. Alega a recorrente, desde logo, que a sentença recorrida é nula, uma vez que, considerando o alvará de loteamento em causa como um plano de urbanização ou um plano de pormenor, e estabelecendo tal equiparação fundando-se exclusivamente no “tempo de nascimento” e na “idade” do alvará, a sentença sob recurso se teria abstido de especificar os fundamentos que justificam a decisão [art. 668º, nº 1, al. b) do CPCivil].
Não lhe assiste qualquer razão.
Esta causa de nulidade da sentença (“quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”) só ocorre, como é jurisprudência uniforme dos nossos tribunais superiores, quando haja falta absoluta de motivação, ou seja, total omissão dos fundamentos de facto ou de direito em que assenta a decisão, irrelevando, para este efeito, que a fundamentação seja deficiente ou incompleta, o que apenas poderá afectar o valor doutrinal da sentença, mas não implica a sua nulidade.
Segundo o Prof. Alberto dos Reis, in "Código do Processo Civil", anotado, Vol. V, p. 140, “Há que distinguir cuidadosamente a falta de motivação da motivação deficiente, medíocre ou errada. O que a lei considera nulidade é a falta absoluta de fundamentação; a insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afecta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade”.
Entendimento que se mostra consolidado na jurisprudência deste Supremo Tribunal (cfr., por todos, os Acs. de 19.12.2007 – Rec. 781/07 e de 07.06.2006 – Rec. 1.177/05).
Na situação dos autos, a sentença sob recurso começou por referir que a questão que realmente releva é a de saber se se mantinha e era válido, à data da deliberação contenciosamente recorrida (que anulou, por ilegal, o despacho que licenciara a construção), o alvará de loteamento em vigor, e como compatibilizá-lo com os instrumentos de ordenamento territorial posteriores, concretamente com o Regulamento do PDM de Cascais.
E, depois de considerar que, existindo “um alvará de loteamento em vigor e eficaz”, o licenciamento não poderia ter deixado de com ele se conformar, e que em tal situação nada mais restava à C.M. Cascais senão declarar a nulidade do acto que o deferiu, a sentença acabou, porém, por inflectir o seu discurso e concluir pela invalidade do referido alvará, face ao novo enquadramento dado pelo PDM de Cascais ao espaço em que o mesmo se inclui, que passou de residencial a “espaço de desenvolvimento turístico”, com a consequente alteração das áreas edificativas.
E este é o real fundamento da decisão, como se depreende do seguinte excerto:
“Uma coisa temos por certa, o alvará de loteamento de 1976, estando conforme ao instrumento de gestão de território existente à data da sua feitura – o PUCS (Plano de Urbanização da Costa do Sol), está desconforme aos actuais instrumentos de gestão daquele território – o Reg. do PDM de Cascais.
Urge então resolver o conflito.
Ora, aqui (...) entendemos não poder vingar a tese da eficácia e vigência do alvará de loteamento, pelo menos na sua totalidade, ou seja, naquilo em que esteja desconforme com os novos instrumentos de gestão daquele espaço.”
Ou seja, independentemente do acerto e consistência do discurso fundamentador, de que ora se não cura, é inequívoco que a sentença invoca fundamentos justificadores da decisão proferida, o que basta para que não enferme da invocada nulidade.
Improcedem, assim, as duas primeiras conclusões.
2. A restante matéria de impugnação reconduz-se, no essencial, à alegação de erro de julgamento consubstanciado em dois aspectos decisivos e que se complementam na crítica dirigida à decisão: (i) ter a sentença considerado um alvará de loteamento como um instrumento de gestão territorial, concretamente como um PMOT, aplicando-lhe as normas do RJIGT a este reservadas; (ii) ter a sentença considerado que ocorreu uma "revogação implícita” do alvará de loteamento em causa, na medida em que o mesmo se mostre desconforme com regras posteriormente instituídas pelo novo PDM, tendo assim o dito alvará, face às alterações legislativas e regulamentares posteriores, perdido a sua validade e eficácia.
Dir-se-á, desde já, que assiste razão à recorrente.
Desde logo porque a sentença assenta numa indevida equiparação do alvará de loteamento a um plano municipal de ordenamento do território, daí extraindo a conclusão da revogação implícita do primeiro por eventual desconformidade com prescrições contidas no segundo.
Importa referir que os actos de licenciamento de operações de loteamento são verdadeiros actos administrativos (arts. 13º e 44º do DL nº 448/91, de 28 de Dezembro, e 23º, nº 1, al. a) do DL nº 555/99, de 16 de Dezembro), não tendo, ao contrário do que sucede com os planos municipais de ordenamento do território, concretamente os planos de urbanização e os planos de pormenor, a natureza de acto normativo ou de regulamento administrativo (cfr. art. 3º, nº 2 do RJIGT, e Fernando Alves Correia, “O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade”, pág. 271 e segs.).
Deste modo, um alvará de loteamento (que é uma licença administrativa que titula uma operação urbanística de fraccionamento de prédios e de formação de lotes para construção) é uma figura jurídica distinta de qualquer instrumento público de gestão territorial, como é o caso dos PMOT, mesmo quando este assume a tipologia de plano de pormenor, ainda que, à escala da área loteada, possa funcionar como instrumento de planeamento.
Nos termos do RJIGT, os instrumentos de gestão territorial, nos três âmbitos em que estão organizados (nacional, regional ou municipal), identificam os interesses públicos prosseguidos e asseguram a harmonização desses interesses públicos, “tendo em conta as estratégias de desenvolvimento económico e social, bem como a sustentabilidade e a solidariedade intergeracional na ocupação e utilização do território” (arts. 2º e 8º).
Os planos municipais de ordenamento do território, em concreto, são instrumentos de natureza regulamentar que “estabelecem o regime de uso do solo, definindo modelos de evolução previsível da ocupação humana e da organização de redes e sistemas urbanos e, na escala adequada, parâmetros de aproveitamento do solo e de garantia da qualidade ambiental” (art. 69º).
Por outro lado, enquanto as operações de loteamento são de iniciativa e elaboração particular, cabendo naturalmente às entidades licenciadoras sindicar a sua conformidade com as prescrições contidas nos planos em vigor, a iniciativa e elaboração destes, concretamente a dos PMOT, quer à luz do RJIGT, aplicável à data da deliberação impugnada, quer à luz da legislação anterior, inserem-se na esfera de competências da Administração.
Ora, e como atrás se disse, foi esta indevida equiparação do alvará de loteamento a um plano municipal de ordenamento do território que esteve na base da decisão anulatória impugnada, na medida em que esta daí extraiu a conclusão da revogação implícita do alvará de loteamento pelo PDM posteriormente aprovado, por eventual desconformidade com prescrições nele contidas, considerando que esse alvará, reconhecidamente violado pelo acto de licenciamento declarado nulo pela deliberação contenciosamente recorrida, já não era válido e eficaz, pelo menos na parte relativa à apontada desconformidade com o PDM.
Cabe então decidir se, afastada aquela asserção em que a sentença se fundamentou, o acto de licenciamento declarado nulo pela deliberação recorrida com fundamento em violação do alvará de loteamento, deve conformar-se com as prescrições constantes do referido alvará de loteamento em vigor (como sustenta a entidade recorrente), ou se com as prescrições posteriores do novo PDM (como sustenta a recorrente contenciosa, ora recorrida).
E é manifesto que a primeira posição é a correcta.
Na verdade, um loteamento aprovado antes da entrada em vigor de um plano municipal de ordenamento do território aplicável à área loteada não pode, em princípio, ser directamente prejudicado por disposições neste último contidas, pois que os planos, enquanto regulamentos administrativos, dispõem apenas para o futuro.
E o DL nº 448/91, de 29 de Novembro, mesmo após a redacção introduzida pelo DL nº 334/95, de 28 de Dezembro, prevê as duas hipóteses de alteração do alvará de loteamento: (i) uma primeira, a requerimento do interessado, e em alguns casos dependente de “autorização escrita de dois terços dos proprietários dos lotes abrangidos pelo alvará, dos edifícios neles construídos ou das suas fracções autónomas”, dando origem à emissão de novo alvará – art. 36º; (ii) outra, por iniciativa da câmara municipal, por se revelar necessária à execução de instrumento de planeamento territorial, implicando igualmente a emissão de novo alvará (art. 37º).
Infere-se destas normas, designadamente da do art. 37º, que a alteração do alvará de loteamento em função da entrada em vigor de um plano municipal (PDM) só pode ocorrer na sequência de procedimento próprio ali previsto, e após prolação de acto administrativo nesse sentido, o que manifestamente não ocorreu.
E, deste modo, a licença de loteamento titulada pelo alvará nº 141, não viu a sua validade ou eficácia beliscadas com a entrada em vigor do PDM de Cascais, encontrando-se em pleno vigor na ordem jurídica à data de aprovação da deliberação contenciosamente recorrida, pelo que qualquer operação urbanística a desenvolver na área por ele abrangida teria necessariamente de conformar-se com as suas prescrições.
Nos termos do art. 17°, nº 1 do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, na redacção do DL nº 250/94, de 15 de Outubro (Regime de licenciamento de obras particulares), “a apreciação do projecto de arquitectura incide sobre a verificação da conformidade com o plano de pormenor ou com o alvará de loteamento e com outras normas legais e regulamentares em vigor...”.
O que significa que o licenciamento da obra particular deve, antes do mais, verificar a conformidade do projecto de arquitectura com o alvará de loteamento em vigor.
Neste sentido, como salienta a entidade recorrente, decidiu já este Supremo Tribunal Administrativo, no Ac. de 08.05.2002 – Rec. 48.256, segundo o qual as condições a observar no licenciamento de uma construção são as definidas no loteamento aprovado, e não as constantes de PDM publicado posteriormente, sob pena de violação do art. 17º do DL nº 445/91.
Afirma-se naquele aresto, versando situação similar à dos autos:
“O recorrente argumenta que o PDM nunca pode aqui estar em jogo, visto a sua entrada em vigor ser posterior à aprovação do loteamento. A aplicação da regra do PDM envolveria, assim, a violação do princípio da não retroactividade das disposições dos planos urbanísticos e bem assim a norma do art. 17º, nº 1, do DL nº 445/91, de 20.11.
E neste aspecto assiste-lhe razão. Com efeito, tendo anteriormente à publicação do PDM sido aprovado e licenciado o loteamento, e estando o mesmo em vigor à data em que se pretende licenciar a obra, é o loteamento que regula e disciplina as condições em que nesse lote é possível edificar e os parâmetros construtivos aplicáveis.
O acto que licencia um loteamento representa também, à escala da área loteada, um instrumento de planeamento urbanístico, e além disso é um acto constitutivo de direitos que dá ao particular a faculdade de construir de acordo com as prescrições e condicionamentos nele fixados. Daí que, nas “áreas abrangidas por plano de pormenor ou alvará de loteamento”, a que se refere a secção I do Regime do Licenciamento de Obras Particulares (cit. D-L 445/91) a apreciação dos projectos incida sobre a respectiva conformidade com o plano de pormenor ou o alvará de loteamento, e não já sobre a sua compatibilidade com o PDM.”
Tem pois de concluir-se que, atentas as desconformidades verificadas entre o projecto de arquitectura apresentado pela ora recorrida e o alvará de loteamento em vigor para a área loteada, é patente a nulidade do despacho que aprovou aquele projecto, por força do disposto no art. 52°, nº 2, al. b) do citado DL nº 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL nº 250/94, de 15 de Outubro.
Donde resulta que a deliberação contenciosamente recorrida, ao anular o dito despacho por violação do alvará de loteamento, fez, contrariamente ao decidido, correcta aplicação dos arts. 43° do RPDM de Cascais e 3°, 101° e 103° do RJIGT.
Ao decidir em sentido contrário, a sentença sob recurso violou os normativos citados, impondo-se a sua revogação, assim procedendo as conclusões 13 a 15 da alegação.
Recurso do Ministério Público
Na sua alegação, e respectivas conclusões, o Ministério Público sustenta, em suma, a mesma posição da recorrente Câmara Municipal, no sentido da validade e eficácia do alvará de loteamento, com o qual o acto de licenciamento teria que conformar-se, sob pena de nulidade, concluindo, por isso, pela legalidade da deliberação contenciosamente impugnada que anulou aquele acto licenciador, e, consequentemente, pela necessária revogação da sentença sob recurso.
Alega, aliás (conclusões 1ª e 2ª) que o alvará de loteamento em análise nem sequer conflituava com o PDM que, entretanto, entrou em vigor, uma vez que os parâmetros construtivos deste são superiores aos daquele, pelo que entende não ter sido violado, por parte da CMCascais, o art. 3º do DL nº 380/99, de 22 de Setembro.
Seja como for, e independentemente disso, o certo é que o recorrente dá igualmente por adquirido que o acto licenciador anulado pela deliberação recorrida violava o alvará de loteamento em vigor, o qual era plenamente válido e eficaz, e que, por essa razão, a dita deliberação não enfermava, contrariamente ao que foi decidido, do vício que lhe vinha assacado.
E alega que se o recorrente pretendia licenciar uma construção que, não se conformando com o alvará de loteamento, se enquadrava nos parâmetros do novo PDM, caber-lhe-ia a iniciativa de solicitar a alteração do alvará de loteamento, nos termos do já citado art. 36° do DL n° 448/91.
Assiste-lhe inteira razão, dando-se aqui como reproduzidas as considerações expendidas a propósito do anterior recurso, e que respondem por inteiro a tal alegação.
Como bem sustenta o recorrente, o licenciamento em causa violava o alvará de loteamento em vigor, encontrando-se pois eivado do vício de violação de lei, que no caso concreto, e por ser expressamente previsto, acarreta a sanção de nulidade – art. 52° nº 2 al. b) do DL n° 445/91 de 20 de Novembro com a redacção dada pelo Dec-Lei n° 250/94, de 15 de Outubro, pelo que a deliberação da C.M.Cascais, ao declarar a nulidade do dito licenciamento, não enfermava, contrariamente ao decidido, do apontado vício.
Procede assim a alegação do Ministério Público.
Ampliação do objecto do recurso a requerimento do recorrido
Na sua contra-alegação (conclusões 6ª e segs.), requer a recorrida A... a ampliação do objecto do recurso, ao abrigo do disposto no art. 684º, nº 1 do CPCivil, pedindo a apreciação de diversos vícios por si imputados à deliberação contenciosamente acometida, e que a sentença julgou improcedentes.
Dessa apreciação, e face ao provimento dos recursos jurisdicionais anteriormente analisados, dependerá, naturalmente, a sorte do recurso contencioso.
Vejamos então.
1. O primeiro vício cuja apreciação vem requerida é o da ilegal revogação, pela deliberação recorrida, de actos constitutivos de direitos.
Alega a impetrante, em síntese: (i) que o pedido de aprovação do projecto de arquitectura por si apresentado a 26.06.2000 foi tacitamente deferido a 09.08.2000 e expressamente deferido pelo despacho do Presidente da C.M.Cascais, de 04.12.2001, nos termos do disposto nos arts. 17º, nº 2 e 61º do DL nº 445/91, de 20 de Novembro (falta de decisão no prazo de 30 dias a contar da data de apresentação do requerimento, correspondente ao deferimento tácito da pretensão); (ii) que o pedido de licenciamento foi, por sua vez, tacitamente deferido a 19.07.2002, nos termos das aludidas disposições legais; (iii) que os referidos deferimentos assumem a natureza de actos constitutivos de direitos, só podendo ser revogados com fundamento em ilegalidade e dentro do prazo fixado na lei para o recurso contencioso, nos termos dos arts. 77º, al. b) da LAL e 141º do CPA, o que não ocorreu in casu; (iv) que da deliberação recorrida não resulta a voluntariedade da revogação da aprovação dos projectos e do licenciamento, faltando um elemento essencial do acto, deste modo nulo (art. 133º, nº 1 do CPA).
A sentença sob recurso pronunciou-se sobre tal matéria nos seguintes termos:
“A deliberação impugnada declarou a nulidade do despacho de 04.12.2001 que aprovou o Processo de Construção nº U9624/2000, de 26.06, ou seja, declarou nulo o despacho que, na sequência de actos anteriores do processo de licenciamento, aprovou o projecto de arquitectura e remeteu para a fase seguinte da apresentação dos projectos de especialidade.
(...)
E, atendendo à declaração de nulidade, onde nenhuns efeitos foram produzidos, nem se pode falar em revogação de direitos constituídos como defende a recorrente, isto sem prejuízo de eventual responsabilidade civil ou outra por parte dos agentes ou órgãos do Município.”
Entendemos que a sentença decidiu bem, e que a ora recorrida labora em evidente erro de base no seu raciocínio, ao assinalar que os apontados deferimentos, enquanto actos constitutivos de direitos, teriam sido ilegalmente revogados.
É que, como na sentença se sublinha, a deliberação contenciosamente recorrida não revogou qualquer acto de deferimento anterior, antes declarou nulo o despacho do Presidente da C.M.Cascais que aprovou o projecto de arquitectura nº 9624/2000 – al. e) da matéria de facto –, por o mesmo violar o alvará de loteamento em vigor para a área loteada.
Não se trata, pois, de uma revogação de acto inválido, sujeita à disciplina do art. 141º do CPA, mas sim de uma declaração de nulidade do acto, expressamente prevista no art. 52º, nº 2, al. b) do DL nº 445/91, de 22 de Setembro, na redacção do DL nº 250/94, de 15 de Outubro (“São nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento, no âmbito do presente diploma, e que (...) violem... alvará de loteamento em vigor”).
Ora, nos termos do art. 134º do CPA, “o acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade”, sendo certo que esta “é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal”.
Daí que não possa falar-se na existência de actos constitutivos de direitos, ou em direitos constituídos emergentes de acto nulo.
Daí, igualmente, que não tenha qualquer sentido afirmar-se que da deliberação recorrida não resulta a voluntariedade da revogação da aprovação tácita dos projectos e do licenciamento, faltando-lhe assim um elemento essencial do acto. Não resulta nem poderia resultar, uma vez que, como se deixou dito, a deliberação em causa não procedeu a qualquer revogação, mas antes à declaração de nulidade do acto.
A deliberação recorrida não violou pois as disposições invocadas pela recorrida, improcedendo, deste modo, as conclusões 6ª a 11ª da respectiva alegação.
2. Vem seguidamente alegado que a deliberação recorrida, contrariamente ao decidido, incorreu em diversas violações de lei, concretamente do disposto no art. 266º da CRP, no art. 3º do CPA e nos art. 63º do DL 445/91, de 20 de Novembro e 24º do DL nº 555/99, de 16 de Dezembro.
Refere, em suma, que os poderes de licenciamento de obras particulares são estritamente vinculados, só podendo ser exercidos com base nos fundamentos indicados na lei, pelo que a deliberação em causa teria afrontado o princípio da legalidade consagrado no art. 266º, nº 2 da CRP, ao declarar a nulidade de um despacho de aprovação do projecto que respeitava integralmente o disposto no PDM de Cascais e as restantes normas legais e regulamentares aplicáveis.
É manifesta a falta de razão da alegante.
Evidentemente que os poderes de licenciamento de obras particulares só podem ser exercidos com base nos fundamentos indicados na lei.
Ora, já atrás se disse, na apreciação dos recursos da C.M.Cascais e do MºPº, que um loteamento aprovado antes da entrada em vigor de um plano municipal de ordenamento do território aplicável à área loteada não pode, em princípio, ser directamente prejudicado por disposições neste último contidas, pois que os planos, enquanto regulamentos administrativos, dispõem apenas para o futuro.
E que a alteração do alvará de loteamento em função da entrada em vigor de um plano municipal (PDM) só pode ocorrer na sequência de procedimento próprio ali previsto, e após prolação de acto administrativo nesse sentido, o que manifestamente não ocorreu in casu.
Deste modo, e como igualmente se afirmou, a licença de loteamento titulada pelo alvará nº 141, não viu a sua validade ou eficácia beliscadas com a entrada em vigor do PDM de Cascais, encontrando-se em pleno vigor na ordem jurídica à data de aprovação da deliberação contenciosamente recorrida, pelo que qualquer operação urbanística a desenvolver na área por ele abrangida teria necessariamente de conformar-se com as suas prescrições.
Ou seja, nas áreas abrangidas por alvará de loteamento em vigor, a apreciação dos projectos de construção incide sobre a respectiva conformidade com aquele alvará de loteamento, e não sobre a sua compatibilidade com as prescrições de PDM posteriormente aprovado.
Tanto basta para concluir que a deliberação em causa, ao declarar a nulidade do pretérito acto de licenciamento, por violação do alvará de loteamento em vigor, não desrespeitou as disposições legais invocadas, nem o apontado princípio da legalidade ínsito no art. 266º da CRP.
Termos em que improcede a conclusão 12ª da alegação.
3. Alega também a recorrida que a deliberação impugnada violou, contrariamente ao decidido, os arts. 267º, nº 4 da CRP e 8º e 100º e segs. do CPA, pois que não teriam sido ponderados pela C.M.Cascais os fundamentos de facto e de direito por si invocados em sede de audiência prévia, designadamente, o de que o alvará de loteamento não estava em vigor a partir da vigência do PDM de Cascais.
Mais uma vez carece de razão.
Sobre esta matéria, afirmou a sentença sob recurso:
“Não assiste razão à recorrente porque resulta manifestamente provado que a entidade recorrida a notificou do projecto de decisão que era no sentido de declarar a nulidade do despacho anterior que deferira o projecto de arquitectura (...).
Foi pois cumprido o procedimento de audiência prévia exigido pelo disposto nos artigos 100º a 103º do CPA, tendo a recorrente tido a oportunidade de se pronunciar sobre tal intenção de decisão, o que fez – cfr. alíneas o), p) e q) da matéria de facto supra.
O facto de a autoridade recorrida ter aceite ou não a posição manifestada pela recorrente, e de conformar ou não a decisão final com os seus argumentos não colide com o procedimento que foi tomado (...).”
Como tem sido afirmado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, a audiência dos interessados representa o cumprimento da directiva constitucional de «participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito» (art. 267º, nº 5 da CRP), determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final.
Mas isso apenas significa que ao interessado deve ser dada a possibilidade de se pronunciar previamente sobre o “thema decidendum”, podendo, por essa via, influenciar a decisão administrativa.
O que, in casu, foi feito, uma vez que está provado nos autos, e por todos admitido, que a entidade administrativa forneceu à interessada um projecto de decisão em que lhe comunicou a intenção de declarar a nulidade do despacho de aprovação do projecto de arquitectura, com o fundamento (linear e insofismável) de que tal despacho violava o alvará de loteamento em vigor.
Mas a entidade administrativa não está, com isso, vinculada a acolher a posição, eventualmente discordante, do interessado, nem está obrigada a rebater os argumentos por ele apresentados que se limitem a dizer o inverso do afirmado no projecto de decisão administrativa, traduzindo a mera negação de tal decisão.
Ora, se o projecto de decisão incide na nulidade do despacho de aprovação do projecto de arquitectura, por o mesmo violar o alvará de loteamento em vigor, é certo que o argumento, esgrimido pelo interessado, de que o despacho não padece de nulidade por o referido alvará não estar em vigor a partir da vigência do PDM fica desde logo rebatido com a mera confirmação da proposta em decisão final que reafirma o fundamento decisório anteriormente invocado.
Essa reafirmação da vigência do alvará (fundamento da decisão anunciada) responde, por si só, e directamente, à argumentação da interessada, sendo prova cabal de que o argumento por esta avançado em audiência prévia, apesar de ponderado, não foi acolhido pela entidade administrativa.
Exigir mais do que isto seria atribuir ao instituto um âmbito e uma projecção perfeitamente injustificados.
Não foram pois violadas as disposições legais invocadas pela recorrida, assim improcedendo a conclusão 13ª da sua alegação.
4. Alega seguidamente a recorrida que, contrariamente ao que foi decidido, a deliberação em causa padece de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é obscura, contraditória, insuficiente e incongruente, em violação do art. 268°/3 da CRP e dos arts. 124° e 125° do CPA, referindo que: (i) não foram minimamente invocados quaisquer factos susceptíveis de fundamentar a declaração de nulidade do despacho de aprovação do projecto, nem se invocou ou demonstrou a aplicação de qualquer norma jurídica que pudesse fundamentar tal decisão; (ii) revogou implicitamente anteriores actos constitutivos de direitos, não contendo quaisquer razões de facto e de direito da referida revogação.
Esta alegação carece de qualquer sentido.
A fundamentação da deliberação em causa é claramente suficiente, congruente e adequada à compreensão de qualquer destinatário normal (que, obviamente, a queira entender), contendo a enunciação expressa e clara dos motivos de facto e de direito que determinaram a Administração a decidir pela nulidade do dito despacho: ser o mesmo violador das prescrições contidas no alvará de loteamento em vigor na área loteada, circunstância que é geradora de nulidade nos termos do disposto no art. 52º, al. b) do DL n° 445/91, de 20 de Novembro, em conjugação com o disposto no art. 133º do CPA (considerandos da proposta aprovada pela deliberação recorrida – cfr. al. s) da matéria de facto).
Quanto à ausência de razões da revogação implícita de anteriores actos constitutivos de direitos, repete-se o já antes afirmado a propósito de tal matéria: a deliberação contenciosamente recorrida não revogou qualquer acto de deferimento anterior, antes declarou nulo o despacho do Presidente da C.M.Cascais que aprovou o projecto de arquitectura nº 9624/2000, sendo certo que, face ao disposto no art. 134º do CPA, não pode falar-se na existência de actos constitutivos de direitos, ou em direitos constituídos emergentes de acto nulo.
O acto não poderia, pois, conter a fundamentação de uma decisão que não enuncia.
Não foram assim violadas as disposições legais invocadas pela recorrida, improcedendo a conclusão 14ª da alegação.
5. Por fim, alega a recorrida que a deliberação em análise ofendeu o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada da ora recorrida, consagrado nos arts. 61 ° e 62° da CRP, pois revogou anteriores actos constitutivos de direitos e indeferiu as suas pretensões sem invocar normativos válidos e eficazes, criando assim restrições ao direito de propriedade mediante simples acto administrativo, pelo que a sua nulidade é inquestionável (v. art. 133°/2/d) do CPA).
Para além disso, ao declarar a nulidade do despacho anterior que aprovou a pretensão da recorrida, violou os princípios da igualdade, justiça, boa fé, confiança e respeito pelos seus direitos e interesses legalmente protegidos.
Não lhe assiste qualquer razão.
Importa, antes do mais, sublinhar que, de acordo com a jurisprudência reiterada deste STA, o direito de propriedade só tem natureza análoga aos direitos fundamentais, nos termos previstos no art. 62º, nº 1 da CRP, enquanto categoria abstracta, entendido como direito à propriedade, ou seja, como susceptibilidade ou capacidade de aquisição de coisas e bens e à sua livre fruição e disponibilidade (núcleo essencial), e não como direito subjectivo de propriedade, isto é, como poder directo, imediato e exclusivo sobre concretos e determinados bens.
E que a sujeição do direito de construção a normas de licenciamento não afronta, naturalmente, o direito de propriedade, antes visa discipliná-lo em vista da tutela de outros interesses públicos igualmente relevantes, como o urbanismo, o ordenamento do território, a defesa do ambiente.
A recorrida persiste na alegação de que a deliberação em causa revogou anteriores actos constitutivos de direitos, alegação que, por já apreciada, nos dispensa de quaisquer outras considerações.
Persiste igualmente na afirmação de que a declaração de nulidade do acto de aprovação do projecto de arquitectura, com o consequente indeferimento da sua pretensão, foi tomada sem invocação de normativos válidos e eficazes, o que é manifestamente falso.
Na verdade, e como se deixou já referido, a propósito da fundamentação, a deliberação em causa contém (nos considerandos da proposta que aprovou, e que dela fazem parte integrante) a enunciação expressa e clara dos motivos de facto e de direito que determinaram a Administração a decidir pela nulidade do dito despacho: ser o mesmo violador das prescrições contidas no alvará de loteamento em vigor na área loteada, circunstância que é geradora de nulidade nos termos do disposto no art. 52º, al. b) do DL n° 445/91, de 20 de Novembro, em conjugação com o disposto no art. 133º do CPA.
Quanto à alegada violação dos princípios da igualdade, justiça, boa fé, confiança e respeito pelos seus direitos e interesses legalmente protegidos, retoma a recorrida a tese da revogação de actos constitutivos de direitos e da ineficácia e invalidade das prescrições do alvará de loteamento, para daí fazer fluir a violação dos referidos princípios constitucionais, concluindo que, por via dessa violação, teve de suportar prejuízos vultosos e desproporcionados que não teria suportado se tivesse sido adoptada uma conduta conforme à lei.
Já se disse o suficiente a respeito da tese da revogação de actos constitutivos de direitos, que é manifestamente infundada, e também sobre a eficácia e aplicabilidade do alvará de loteamento em causa.
Resta dizer que a eventual ocorrência de prejuízos para a recorrida, consequentes da deliberação que declarou a nulidade de acto de deferimento anterior, é matéria que poderá ser apreciada em eventual acção de indemnização por responsabilidade extracontratual, mas que não é seguramente fundamento de ilegalidade dessa deliberação.
Não foram assim violadas as disposições invocadas pela recorrida ou os princípios nelas consagrados, improcedendo igualmente as conclusões 15ª e 16ª da alegação.
(Decisão)
Com os fundamentos expostos, acordam em:
- a)julgar procedentes os dois recursos jurisdicionais;
- b)julgar improcedente a alegação da recorrida A...;
- c)revogar a sentença impugnada, e julgar improcedente o recurso contencioso.
Custas pela recorrida “A..., LDA”, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 500,00 € e 250,00 € neste STA, e 300,00 € e 150,00 € no TAC.
Lisboa, 21 de Maio de 2009. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Madeira dos Santos.
