0512/07.5BEPNF - Supremo Tribunal Administrativo

Não se justifica admitir revista na qual se discute o pressuposto da responsabilidade civil extracontratual do nexo de causalidade que se afigura decidido de forma consistente e plausível.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam no Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório Insolvência A..., Lda vem interpor revista, nos termos do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Norte proferido em 30.11.2020 que negou provimento ao recurso que a Autora interpusera da sentença do TAF de Penafiel que julgou improcedente a acção administrativa comum, que instaurou contra o Município de Castelo de Paiva, pedindo o conhecimento a título incidental, nos termos do art. 38º do CPTA, da ilegalidade da deliberação da Câmara Municipal de Castelo de Paiva (CMCP), de 31.08.2004, que declarou a anulabilidade do licenciamento urbanístico que lhe havia sido concedido para construção de um edifício em ..., no ano de 2000, e, em consequência, a condenação do Réu/Recorrente no pagamento da quantia de €4.316.845,83. A Recorrente fundamenta a admissibilidade da revista na necessidade de uma melhor aplicação do direito. Em contra-alegações o Recorrido defende que a revista daquela não deve ser admitida ou deve improceder. 2. Os Factos Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete. O Direito O art. 150º, nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. Como resulta do próprio texto legal, e a jurisprudência deste STA tem repetidamente sublinhado, trata-se de um recurso excepcional, como, aliás, o legislador sublinhou na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, considerando o preceito como uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ter lugar, naqueles precisos termos. A Autora na presente acção administrativa comum, imputa à deliberação da CMCP ilegalidade ao declarar a nulidade do licenciamento urbanístico que lhe concedera para a construção de um edifício em ..., e, em consequência, a condenação do Réu no pagamento no montante de €4.316.845,83, pedindo, a título incidental, nos termos do art. 38º o conhecimento da ilegalidade da referida deliberação camarária, e, subsidiariamente, a condenação do Réu por responsabilidade civil extracontratual pelos prejuízos sofridos com a declaração de nulidade da licença, nos termos do art. 70º do RJUE, cujos pressupostos se reconduzem à responsabilidade civil que decorre do DL nº 48051, de 21.11.1967 e dos arts. 483º e seguintes do Código Civil (CC). A A. alegou, em síntese, que apresentou um projecto para a construção de um edifício em ..., que foi licenciado e emitido o respectivo alvará no ano de 2000, em que foram requeridos dois aditamentos. Em 31.08.2004 o Réu declarou a nulidade do referido licenciamento por violar instrumento de gestão urbanística sendo essa decisão ilícita na medida em que nada impedia que o “andar recuado” seja um andar inferior. E que, a consequência para a eventual ofensa seria a mera anulabilidade e nunca a nulidade. Tendo decidido não impugnar este acto declarativo da nulidade, apresentou um novo projecto de construção que veio a ser aprovado pelo Réu, em 2005, sendo emitido novo alvará. Alega que o facto de o Réu ter declarado a nulidade do primeiro licenciamento para depois aprovar a construção, fez a A. perder tempo na construção e acabamento do edifício e, consequentemente, perder oportunidades de negócio na venda das respetivas fracções e, igualmente, forçando-a a suportar custos com os empréstimos que teve de continuar a assegurar perante a banca e outras despesas, prejuízos pelos que tem direito a ser indemnizada pelo Réu, com fundamento em responsabilidade civil extracontratual. O TAF de Penafiel julgou improcedente a acção, tendo expendido, nomeadamente, o seguinte: “ Segundo a A., em 31/08/2004 o R. declarou a nulidade do licenciamento acima referido por ofensa a instrumento de gestão urbanística, decisão que agora considera ilícita, posto que, como afirmou, nada impede que o “andar recuado” seja um andar inferior, mais dizendo que a forma de invalidade adequada ao caso não seria a nulidade mas sim a anulabilidade. A A. decidiu não impugnar o ato declarativo da nulidade, antes optou por apresentar um novo projeto de construção, que veio a ser aprovado pelo R. em 2005, incluindo a emissão de um novo alvará. (…) Tal como foi pedido pela Autora, ao Tribunal importa sindicar se estão verificados, ou não, os pressupostos para a efetivação da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito decorrente da gestão pública do R. com especial enfâse para o ato administrativo que declarou a nulidade dos atos de licenciamento pois naquele ato residirá o cerne da ação supostamente ilícita a partir da qual se vieram a verificar os danos que a impetrante agora quer ver ressarcidos. Mas não sem antes relembrar aquilo que já dissemos aquando do despacho saneador, isto é, que a sindicância daquele ato administrativo dar-se-á apenas a título incidental, tão-só na estrita medida em que servirá para se saber se há, ou não ilicitude e, como tal como um mero instrumento de indagação de um dos pressupostos da responsabilidade civil que ora se cuida, tudo conforme ao já citado artigo 38.º, n.º 1, do CPTA. ” Concluiu o TAF pela improcedência dos vícios imputados pela Recorrente à decisão que declarou nulo o licenciamento titulado pelo alvará de licença de construção nº 65/2000 e, em consequência, julgou improcedente o pedido indemnizatório com fundamento em responsabilidade civil extracontratual, nos seguintes termos: “ Em suma, nenhuma ilegalidade se reconhece ao ato instrumentalmente perscrutado, o que significa, concomitantemente, a não verificação do pressuposto da ilicitude e a impossibilidade de se responsabilizar civilmente o R. por facto ilícito decorrente de gestão pública, bem se compreende que, sendo os pressupostos daquele tipo de responsabilidade civil de verificação cumulativa, tanto basta a não constatação de um deles para que o correspondente indemnizatório soçobre ”. A A. apelou para o TCA Norte que por acórdão de 14.02.2020 concedeu parcial provimento ao recurso, condenando o Apelado a pagar à Autora, a título de indemnização pelos danos sofridos em consequência da nulidade do licenciamento, o montante de €68.397,30, absolvendo-o no demais peticionado. Interpostas revistas pela Autora e pelo Réu, foram estas admitidas, tendo este STA, por acórdão de 07.12.2023, concedido provimento ao recurso do Recorrente Município, declarando a nulidade do acórdão recorrido e ordenando a baixa dos autos ao TCA Norte, para aí se proceder à reforma da decisão. No TCA Norte foi então proferido o acórdão ora recorrido que apreciou o pedido subsidiário de indemnização formulado pela Autora, com fundamento no art. 70º do RJUE. Segundo o nº 1 deste art. 70º, refere o acórdão recorrido que é a situação de nulidade do acto de gestão urbanística que determina a obrigação de indemnizar os prejuízos causados aos interessados e não a declaração de nulidade, ao referir-se no preceito “ …em caso de declaração de nulidade… ” e não por causa dela. Referiu o acórdão estar em causa saber se a A. tem o direito a ser indemnizada pelos prejuízos que alega ter sofrido por ter sido destinatária de um acto de gestão urbanística constitutivo de direitos – o licenciamento de um edifício – titulado por alvará de licença de construção, a cuja construção procedeu, mas que veio a ser posteriormente declarado nulo. Entendeu-se que os pressupostos da responsabilidade civil, prevista no art. 70º do RJUE, são a ilicitude, a culpa, o dano e o nexo de causalidade. No caso, e, evoluindo na posição antes tomada, concluiu o acórdão, tendo em atenção o decidido no Acórdão deste STA, no acórdão de 10.03.2022, proferido no processo nº 01894/17.6BEBRG , em cujo sumário se expendeu: “« Nos casos em que a licença urbanística é declarada nula e posteriormente é emitido um novo ato de licenciamento, a pretensão indemnizatória do sujeito passivo dos tributos apenas pode recair sobre a taxa suportada com a emissão da licença que é declarada nula. Em relação à taxa devida pela “licença-legalizadora” inexiste nexo de causalidade com o ato nulo (i.e. com o facto lesivo) ». Ora, no caso, as despesas que a Autora reclama com as taxas pagas não dizem respeito ao licenciamento inicial que foi declarado nulo, mas ao segundo licenciamento. Como tal, de acordo com a jurisprudência veiculada no referido acórdão do STA, não pode senão concluir-se sem necessidade de outras considerações, pela inexistência de nexo de causalidade entre as taxas pagas no âmbito desse 2º licenciamento e o ato consubstanciado no deferimento do primeiro licenciamento. Em face do exposto, não se verificando o pressuposto do nexo de causalidade entre o ato de deferimento do 1.º licenciamento e o montante das taxas pagas pela 2.ª licença “legalizadora”, não estão reunidos todos os pressupostos legais de que depende a condenação do Réu no pagamento da referida quantia.” Mais considerou o acórdão que, mesmo que todos os pressupostos da responsabilidade civil do Município se encontrassem preenchidos, sempre se teria de entender que a obrigação de indemnizar estava prescrita, nos termos do disposto no art. 498º , nº 1 do Código Civil (CC). Isto porque, conforme decorre dos pontos 17 e 18 do probatório, a Autora tomou conhecimento da nulidade do 1º licenciamento em 10.02.2004 apenas tendo proposta a presente acção em 12.09.2007, pelo que decorreram mais de 3 anos, operando a prescrição do direito de indemnização, nos termos do disposto no art. 498º do CC , já que aquele conhecimento não se mostrava dependente da efectiva declaração de nulidade do acto, visto a Autora dispor dos elementos necessários ao exercício do seu direito. Assim, o acórdão negou provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida, absolvendo o R. dos pedidos formulados na acção. Na sua revista a A./Recorrente defende que o acórdão incorreu em erro de julgamento ao fazer uma interpretação restritiva do art. 2º do DL nº 48051 ao apreciar o pressuposto nexo de causalidade, por não considerar a causalidade legal, resultante da simples aplicação dos princípios do art. 563º do CC , a qual é matéria de direito, que não está sujeita à alegação e prova pelas partes, violando ainda o disposto no art. 22º da CRP. Quanto à prescrição alega que a interpretação acolhida sobre o teor do art. 498º , nº 1 do CC não respeita o disposto no art. 288º, nº 3 da CRP. A revista não deve ser admitida. Como se vê as instâncias convergiram na apreciação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, embora a 1ª instância não tenha conhecido dos mesmos quanto ao pedido subsidiário, considerando o TCA que não estava verificado o pressuposto do nexo de causalidade dessa responsabilidade em relação à conduta do R. Município, quanto ao pedido subsidiário, formulado ao abrigo do art. 70º do RJUE [ao qual são aplicáveis os pressupostos do art. 2º, 4º e 6º do DL nº 48051, em vigor à data dos factos]. Ora, a matéria atinente ao nexo de causalidade entre os danos e as causas de que ele decorre, que a Recorrente pretende ver discutida na revista, no caso concreto e como agora se apresenta, não assume uma especial relevância jurídica, estando o decidido em consonância com jurisprudência deste STA que o acórdão recorrido seguiu. Igualmente a questão da prescrição não se afigura com relevância jurídica fundamental, não se vendo que tenha complexidade superior ao normal para este tipo de problemática. Acresce que, tudo indica, no juízo sumário que a esta Formação cabe fazer, que o acórdão recorrido se encontra correctamente fundamentado, através de um discurso consistente, coerente e plausível, não se vislumbrando que tenha incorrido em erro, muito menos, ostensivo. Assim, por as questões em causa na revista não assumirem manifesta relevância jurídica, nem se mostrar necessária uma melhor aplicação do direito, não se justifica postergar a regra da excepcionalidade da revista. Decisão Pelo exposto, acordam em não admitir a revista. Custas pela Recorrente. Lisboa, 27 de Fevereiro de 2025. – Teresa de Sousa (relatora) – Fonseca da Paz – Suzana Tavares da Silva.