047542 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A Resolução do Conselho de Ministros n.º 23-A/97, de 14 de Fevereiro, criou um recurso hierárquico impróprio para apreciação da situação do pessoal que, por motivos que não lhe fossem directamente imputáveis, não tivesse sido objecto de pedido de celebração de contrato a termo certo ou de comunicação de prorrogação de contrato a termo certo, nos termos respectivamente dos artigos 3.º, 4.º e 5.º do Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho.

II- Posteriormente, pelo Decreto-Lei n.º 103-A/97, de 28 de Abril, foi fixada uma nova data limite para interposição desses recursos hierárquicos.

III- A partir do momento em que este último diploma com valor legislativo estabeleceu, por remissão para aquela Resolução do Conselho de Ministros, o regime deste recurso hierárquico, não é inconstitucional a existência deste regime de recurso hierárquico, à face do preceituado no art. 186.º, n.º 3, da C.R.P., na redacção de 1992 (183.º, n.º 3, na redacção de 1997).

IV- Não tendo o Secretário de Estado da Administração Local decidido este recurso hierárquico impróprio, que tinha competência para decidir, no prazo previsto no n.º 2 do art., 175.º do C.P.A., considera-se o mesmo tacitamente indeferido, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo, aplicável por força do disposto no n.º 3 do art. 176.º do mesmo Código.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., auxiliar de acção educativa, interpôs recurso contencioso do indeferimento tácito do requerimento de interposição de recurso hierárquico que dirigiu ao Secretário de Estado da Administração Pública, relativo à omissão do seu nome na lista nominativa elaborada pela Direcção Regional de Educação do Algarve para efeito do processo de regularização previsto no Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho.

O Tribunal Central Administrativo rejeitou o recurso, por entender que a autoridade recorrida não tinha dever legal de decidir o recurso hierárquico e, consequentemente, não se formou o indeferimento tácito.

Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1- O Decreto-Lei nº. 81-A/96, de 21 de Junho, introduziu um procedimento especial com vista à regularização dos trabalhadores precários na Administração Pública.

2- É o artigo 2º. do referido Decreto-Lei que nos diz que este tem natureza excepcional.

3- Como procedimento especial que é tem aptidão para criar regras e atribuir competências “ex novo” e que se esgotam no seu âmbito de aplicação

4- Foi este o entendimento do Conselho de Ministros na sua Resolução 23-A/97, de 14 de Fevereiro, que no seu ponto 5 instituiu a figura de um recurso para o Secretário de Estado da Administração Pública, para o pessoal da Administração que por motivos que não lhe sejam imputáveis, não tenha sido objecto de pedido de celebração de contrato a termo certo ou de comunicação de prorrogação de contrato a termo certo nos termos, respectivamente dos artigos 3º., 4º. e 5º. do Decreto-Lei nº. 81-A/96, de 21 de Junho como foi o caso da ora recorrente

5- O acórdão recorrido ao entender que o recurso hierárquico interposto pela ora recorrente para o referido Secretário de Estado o deveria ter sido para órgão próprio do Ministério da Educação e como tal, carecer de objecto o recurso contencioso interposto de acto tácito de indeferimento do mesmo Secretário de Estado, viola, como tal as disposições conjugadas do artigo 2º. do Decreto-Lei nº. 81A/96, de 21 de Junho e do nº. 5 da Resolução do Conselho de Ministros 23-A/97, de 14 de Fevereiro.

Por outro lado,

6- A recorrente interpôs o recurso em causa para o Secretário de Estado da Administração Pública, porque a resolução do Conselho de Ministros 23-A/97, de 14 de Fevereiro no seu nº. 5, assim o determina.

7- Porque tal era determinado por uma Resolução do Conselho de Ministros, a recorrente não equacionou sequer a hipótese de o recurso dever ser interposto para qualquer outra entidade.

8- A recorrente actuou como actuaria o cidadão médio na sua situação.

9- A proceder o entendimento que o recurso interposto para o S.E.A.P. o deveria ter sido para o órgão próprio do Ministério da Educação, sempre, ter-se-á que entender, ter sido a recorrente iludida pelas instruções vertidas na Resolução do Conselho de Ministros.

10- Neste caso, ter-se-á que entender que o primado da lei deverá ceder, em obediência ao princípio da boa-fé vertido no artigo 266º., nº. 2 da Constituição da República Portuguesa e no artigo 6º. A do Código do Procedimento Administrativo.

11- O acórdão recorrido, ao negar provimento ao recurso, violou assim, as normas referidas na conclusão anterior.

TERMOS EM QUE:

Deverá o presente recurso proceder e consequentemente, ser revogado o acórdão recorrido na parte que entendeu que o Secretário de Estado da Administração Pública não tinha o dever legal de decidir o recurso hierárquico que lhe foi dirigido, e como tal, padecer o recurso contencioso de falta de objecto.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

A meu ver o recurso merece provimento, devendo revogar-se a decisão recorrida.

O conjunto de procedimentos a desenvolver pela Administração Pública para dar cumprimento ao estatuído no DL n.º 81-A/96, de 21.6, é aquele que vem descrito pela autoridade recorrida na sua resposta. Dele decorre que as intervenções ali previstas são desencadeadas e levadas a cabo pela Administração, sem a participação activa do interessado. A este não é concedida qualquer possibilidade de intervenção ou de iniciativa processual. Em bom rigor, tudo se passa no interior dos gabinetes, movimentado pela pesada máquina administrativa.

Constatando a lentidão do processo de regularização o Conselho de Ministros aprovou a Resolução n.º 23-A/97, de 14.2, também ela dirigida, em primeira linha, aos serviços, mas cujo n.º 5 visa, pela primeira vez neste processo, os interessados na regularização. Com efeito, e como se observa no penúltimo parágrafo do respectivo preâmbulo, por terem constatado um incumprimento generalizado dos prazos anteriormente fixados, os membros do governo aí referidos « ... dirigiram uma carta a todos os dirigentes dos serviços e organismos da Administração Pública alertando para a necessidade de dar cumprimento rigoroso e expedito ao que se encontra legislado ».

Os pontos 1 a 4 da Resolução têm como destinatários os serviços aos quais são impostas datas limite e apontadas responsabilidades no caso de incumprimento. O ponto 5 concede ao pessoal «que não tenha sido objecto de pedido de celebração de contrato a termo certo ou de comunicação de prorrogação de contrato a termo certo» o «prazo de 10 dias a contar da data da afixação das listas nominativas em cada local de trabalho» para «recorrer dessa situação para o Secretário de Estado da Administração Pública».

Esta possibilidade de impugnação só faz sentido se do respectivo indeferimento puderem ser extraídas as necessárias consequências, designadamente, no plano da sua impugnação contenciosa. Tratando-se de uma situação anómala em relação aos procedimentos habituais, acaba por se compreender a sua concentração no âmbito da Secretaria de Estado ( ( ) Hoje Ministério. ) da Administração Pública, por estarem em causa situações respeitantes a todos os Ministérios e até aos Municípios. Sendo todos os procedimentos previstos no DL 81-A/96 de carácter interno também se percebe que seja aquela secretaria de Estado a regularizar todas as situações internamente e a aparecer como a única interlocutora para o exterior, mesmo com a obrigação de poder ter de assumir posições que não são suas ( ( ) O que também não será nada de inusual. Veja-se aquelas situações em que as Câmaras Municipais indeferem pedidos de licenciamento por intervenção de autoridades exteriores, quando elas próprias estavam disponíveis para os conceder. ).

A circunstância de a Resolução do Conselho de Ministros «( ( ) Penúltimo parágrafo da sentença, a fls. 91. ) não ser diploma legal formalmente apropriado, nos termos do citado artigo 183, n.º 3 da CRP, para dispor em matéria de atribuições dos diversos ministérios» nem sequer ser acto normativo face ao art. 112, não deve poder afastar a possibilidade de impugnar o acto, expresso ou tácito, do SEAP sob pena de violação intolerável do direito ao recurso contencioso, e de violação do princípio da boa-fé que a Administração Pública, mais do que ninguém, deve respeitar e que os Tribunais devem defender.

No caso em apreço, por um lado, a recorrente não só não tinha um outro acto administrativo, no âmbito do seu Ministério, que pudesse impugnar, como não teve a possibilidade de o provocar, e por outro, o Governo ( ( ) Não será despiciendo, para este efeito de considerar o respeito pelos princípios da confiança e da boa-fé, que a Resolução em causa foi emitida pelo órgão de cúpula do governo do país, o Conselho de Ministros. ) do país forneceu-lhe a identificação de um acto lesivo e, em linguagem corrente, indicou-lhe a forma de reagir contra ele.

Como se assinala no acórdão deste STA de 28.11.00, proferido no recurso 42055, «O princípio da boa-fé impõe que a conduta da administração crie um clima de confiança e de previsibilidade, sobre ela impendendo o dever jurídico funcional de adoptar comportamentos consequentes e não contraditórios». Foi igualmente o respeito pelo princípio da boa-fé que determinou a aceitação, no acórdão de 24.10.96 emitido no recurso 39578, de um prazo mais longo para uma impugnação do que o previsto expressamente na lei, por ter sido erradamente indicado esse prazo aos interessados.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

A- A Recorrente foi admitida ao serviço da Equipa de Acção Educativa Especial de Faro em 2-9-94, como auxiliar de acção educativa.

B- Desde essa data, embora sem suporte jurídico formal, desempenhou as funções respectivas em regime de horário completo, assinando diariamente o registo de presenças e recebendo ordens e instruções dos seus superiores hierárquicos.

C- Em 29-9-97, foi celebrado um contrato de trabalho a termo certo de prestação de serviço não docente, entre a Recorrente e a Escola Secundária Tomás Cabreira, de Faro, ainda para o exercício das ditas funções de auxiliar de acção educativa – documento de fls. 78, cujo teor se dá por reproduzido.

D- Em 1-9-99, foi celebrado, entre as mesmas partes o contrato administrativo de provimento documentado a fls. 79.

E- Em Junho de 1997, a Recorrente remeteu ao SEAP o requerimento constante de fls. 10/15, onde, após referir que “tendo tomado conhecimento de que o seu nome não consta da lista nominativa elaborada pelo seu serviço para os efeitos previstos no DL 81-A/96, de 21 de Junho vem, ao abrigo do disposto no ponto 5 da Resolução do Conselho de Ministros 23-A/97, de 14.2, conjugado com o Decreto-Lei 103-A/97, de 28 de Abril, recorrer hierarquicamente por essa omissão”, concluiu pelo seguinte pedido:

“Deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência:”

“a) Ser celebrado contrato a termo certo entre a Recorrente e a DREA, nos termos do art. 5º do DL 81-A/96, de 21.6.”

“b) Ser incluído o nome da Recorrente na lista nominativa elaborada por aquele serviço.”

3- O Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho, estabeleceu um regime excepcional de regularização da situação jurídica do pessoal que dava satisfação a necessidades permanentes da Administração Pública mas se encontrava em situação irregular, designadamente através da celebração de contratos a termo certo que tinham ultrapassado o prazo pelo qual foram celebrados, de contratos de tarefa e avença que, desde o início ou em momento posterior, revestiam forma subordinada, de aquisições de serviço prolongadas no tempo, de ajustes verbais e de outras, tendo muitas delas em comum os chamados «recibos verdes».

Essa regularização operou-se através da prorrogação até 30 de Abril de 1997, a título excepcional, dos contratos de trabalho a termo certo em vigor em 10 de Janeiro de 1996 que comprovadamente visassem satisfazer necessidades permanentes dos serviços (art. 3.º), celebração de contratos a termo certo, a título excepcional, até 30-4-97, com o pessoal sem vínculo jurídico adequado que, em 10 de Janeiro de 1996, desempenhava funções que correspondiam a necessidades permanentes dos serviços, com subordinação hierárquica e horário completo, e que naquela data contava mais de três anos de trabalho ininterruptos (art. 4.º) e, mesmo sem estes três anos se fosse reconhecido, em proposta fundamentada do dirigente máximo do serviço, que obtivesse concordância do membro do Governo da tutela, que a prestação de serviço era indispensável ao regular funcionamento do serviço (art. 5.º).

No art. 3.º, n.º 2, deste diploma, estabeleceu-se que, no prazo de 10 dias a contar da data da sua entrada em vigor, os serviços e organismos remeteriam ao membro do Governo da tutela os elementos aí indicados, norma esta que é também aplicável às situações previstas nos arts. 4.º e 5.º, conforme se determinou nos respectivos n.ºs 4 e 3.

Não tendo sido cumprido este prazo, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 23-A/97, de 13 de Fevereiro, fixou a data limite de 24-2-97 para a recepção no Gabinete do Senhor Secretário de Estado da Administração Pública dos pedidos de celebração de contrato de trabalho a termo certo, nos termos dos artigos 4.º e 5.º do Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho, ou para a comunicação da prorrogação daqueles contratos, nos termos do artigo 3.º.

No seu n.º 5, esta Resolução estabeleceu que o pessoal que, por motivos que não lhe fossem directamente imputáveis, não tivesse sido objecto de pedido de celebração de contrato a termo certo ou de comunicação de prorrogação de contrato a termo certo, nos termos daqueles arts. 3.º, 4.º e 5.º, podia recorrer dessa situação para o Secretário de Estado da Administração Pública, no prazo de 10 dias a contar da data da afixação das listas nominativas em cada local de trabalho, a ter lugar, obrigatoriamente, até 31 de Março de 1997.

Constatando que o volume e complexidade dos trabalhos de levantamento das situações irregulares na Administração Pública, por um lado, e a necessidade de fazer aprovar legislação adequada, por outro, aconselhavam a prorrogação dos contratos a termo certo celebrados em execução daquele Decreto-Lei n.º 81-A/96, o Decreto-Lei n.º 103-A/97, de 28 de Abril, prorrogou-os até 31-7-1997

No seu art. 3.º, este Decreto-Lei n.º 103-A/97, fixou em 16-6-97 a data limite para afixação das listas nominativas a que se refere a parte final do n.º 5 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 23-A/97, de 14 de Fevereiro, sem prejuízo de aquelas deverem ser afixadas logo que concluídas ou recebidas nos serviços e que o recurso a que se refere o n.º 5 da aludida resolução do Conselho de Ministros pode ser interposto até 30 de Junho de 1997.

Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 195/97, de 31 de Julho, veio redefinir o processo e os prazos para a regularização das situações do pessoal da administração central, regional e local.

A Recorrente defende que se encontrava em situação enquadrável neste art. 5.º, pelo que o seu nome deveria ter sido incluído na lista elaborada no serviço em que se inseria (Direcção Regional de Educação do Algarve).

Como o seu nome não foi incluído na lista daquele serviço, em Junho de 1997, a Recorrente interpôs recurso hierárquico do acto que a aprovou para o Senhor Secretário de Estado da Administração Pública, não tendo sido proferida decisão sobre o mesmo.

É do indeferimento tácito deste recurso hierárquico que foi interposto o recurso contencioso que é objecto do presente processo.

No acórdão recorrido entendeu-se que o Senhor Secretário de Estado da Administração Local não tinha competência legal para decidir o recurso hierárquico para ele interposto e, por isso, não tendo dever legal de o decidir não se formou o indeferimento tácito impugnado. O Tribunal Central Administrativo chegou a esta conclusão considerando que a gestão do pessoal do Ministério da Educação, em que se inseria a Recorrente, cabia a órgãos deste Ministério, por força do disposto nos arts. 5.º, 10.º, e 13.º do Decreto-Lei n.º 133/93, de 26 de Abril, e a Resolução do Conselho de Ministros n.º 23-A/97 é um documento inidóneo para alterar atribuições e competências de ministérios e seus órgãos, por o art. 183.º, n.º 3, da C.R.P. estabelecer que «o número, a designação e as atribuições dos ministérios e secretarias de Estado, bem como as formas de coordenação entre eles, serão determinados, consoante os casos, pelos decretos de nomeação dos respectivos titulares ou por decreto-lei». Esta norma da Constituição, na redacção de 1997, tinha equivalente no n.º 3 do art. 186.º, na redacção de 1992, que era a vigente à data em que foi emitida a Resolução do Conselho de Ministros n.º 23-A/97 e, por isso, é à face desta que a validade constitucional deste diploma deve ser apreciada.

A posição do Tribunal Central Administrativo não pode, porém, ser aceite.

Na verdade, independentemente da natureza da referida Resolução do Conselho de Ministros n.º 23-A/97 e sua idoneidade para criar um recurso hierárquico para órgãos diferentes dos previstos na lei a gestão do pessoal do Ministério da Educação, constata-se que o n.º 2 do art. 3.º do Decreto-Lei n.º 103-A/97 veio estabelecer que «o recurso a que se refere o n.º 5 da aludida resolução do Conselho de Ministros pode ser interposto até 30 de Junho de 1997», pelo que se está perante um diploma legislativo que, por remissão para aquela Resolução, dá suporte a esse mesmo recurso. Na verdade, independentemente da validade constitucional da referida Resolução do Conselho de Ministros para criar um recurso hierárquico para órgão diferente do legalmente encarregado da gestão do pessoal do Ministério da Educação, esta resolução existe e, por isso, como outra realidade ontológica, pode servir de objecto a remissões de outros diplomas. No caso, o referido Decreto-Lei n.º 103-A/97 estabelece, por remissão para o n.º 5 daquela Resolução, mas com a sua relevância jurídica própria, o regime do referido recurso hierárquico, pelo que, tratando-se de um diploma com valor legislativo, deixou de existir, a partir da sua entrada em vigor, qualquer hipotética falta de suporte constitucional para a validade jurídica da criação do referido recurso hierárquico.

Por outro lado, este Decreto-Lei n.º 103-A/97 entrou em vigor em 1-5-97, como se estabelece no seu art. 4.º, pelo que, quando a Recorrente interpôs o recurso hierárquico, em Junho de 1997, já este tinha suporte legal seguro, à face da referida norma constitucional.

O recurso hierárquico referido, interposto para um membro do Governo que não fazia parte da hierarquia do Ministério da Educação, será, de acordo com o n.º 1 do art. 176.º do C.P.A., um recurso hierárquico impróprio ( ( ) Como já entendeu este Supremo Tribunal Administrativo no acórdão de 18-12-2003, proferido no recurso n.º 899/03. ), a que são aplicáveis, com as necessárias adaptações, as disposições reguladoras do recurso hierárquico (n.º 3 do mesmo artigo).

Assim, nos termos do art. 175.º, n.ºs 1 e 3, do C.P.A., tendo o Senhor Secretário de Estado da Administração Local competência para decidir o recurso hierárquico, a falta de decisão do mesmo dentro do prazo legal, leva a considerar o recurso tacitamente indeferido, podendo a interessada interpor recurso contencioso deste indeferimento tácito.

Termos em que acordam em

- conceder provimento ao recurso jurisdicional;

- revogar o acórdão recorrido na parte em que decidiu rejeitar o recurso contencioso por falta de objecto;

- ordenar que os autos baixem ao Tribunal Central Administrativo a fim de ser apreciado o mérito do recurso contencioso, se a tal não existir qualquer obstáculo diferente do referido no acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 6 de Outubro de 2004. – Jorge de Sousa (relator) – Costa Reis – Madeira dos Santos.