947/21.0T9CLD.L1-5 - Tribunal da Relação de Lisboa

1. O disposto na alínea a) do artigo 184.º do Código da Estrada, admite expressamente uma reavaliação do ato, que tanto pode decorrer de erro sobre os pressupostos de facto ou de direito relevantes para o efeito jurídico decidido, como de vícios de procedimento com projeção invalidante de outros atos, maxime da sua decisão final

2. Porque as prerrogativas de avaliação da entidade administrativa não se esgotam com a decisão em caso de impugnação judicial, pois não recai sobre as mesmas a vinculação de caso decidido administrativo, não incorre em nulidade a decisão da Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária que anula uma sua anterior decisão, sanando o vício de não ter sido junta aos autos, nem considerada, a defesa apresentada pelo arguido, proferindo de seguida nova decisão final;

3. A par da medida judicial de cassação, prevista no Código Penal, subsiste no Código da Estrada uma outra medida de cassação, essa de natureza administrativa, que tem como pressuposto um sistema de pontos, assente na articulação de fatores positivos e negativos funcionamento imediato, associando imediatamente a verificação do facto à respetiva consequência, não deixando margem para a mediação de um juízo da autoridade administrativa sobre a idoneidade da condenação para a perda de pontos.

4. O instituto da cassação atua a jusante do funcionamento do sistema de pontos, com o qual não se confunde, ainda que entre ambos interceda uma relação de instrumentalidade, pois tem como pressuposto o saldo da contabilização dos pontos, reduzido a zero por atuação das causas de subtração de pontos tipificadas na lei. A autonomia da figura decorre de a cassação, como modalidade de extinção do ato administrativo, se relacionar primacialmente com esse ato, o qual, embora legítimo na sua origem e formação, se torna ilegal na sua execução.

5. A perda dos títulos de condução por cassação não decorre imediata ou automaticamente de uma condenação criminal ou contraordenacional, nem é regulada pelo legislador estradal como efeito necessário de qualquer sanção. Representa o funcionamento de uma verdadeira condição resolutiva da validade do título de condução de veículos automóveis, sem ofensa da proibição estatuída no nº 4 do artigo 30.º da Constituição da República Portuguesa. (Sumariado e confidencializado pelo relator).

Acordam, em conferência, na 5.ª Secção do Tribunal da Relação de Lisboa

I. Relatório

1. Por sentença proferida em 8 de novembro de 2021, foi julgada improcedente a impugnação judicial da decisão proferida pela Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR), que determinou a cassação dos títulos de condução ... e ..., emitidos a favor de ..., nos termos do artigo 148.º, n.ºs 2, 4, alínea c) e 10, do Código da Estrada (doravante CE).

2. O impugnante não se conformou e interpôs recurso dessa sentença para este Tribunal, extraindo da motivação as seguintes conclusões:

«O arguido foi notificado para exercer o direito de defesa nos termos do artigo 50.º DL 433/82 de 27 Outubro.

2. O arguido exerceu o seu direito de defesa, contudo os termos da sua audição foram erradamente considerados por não realizados.

3. A Decisão da ANSR enferme de nulidade, por violar o Direito de Defesa do Arguido assim como o Ne Bis In Idem, ambos os direitos com proteção constitucional.

4. A Decisão da ANSR à Impugnação Judicial, padece de nulidade por excesso de pronúncia e usurpação de poder.

5. As normas do artigo 148.º do Código da Estrada relativas à cassação do título de condução enfermam de inconstitucionalidade material, por serem contrárias ao princípio consignado no artigo 30.º, n.º 4 da Constituição: «Nenhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos civis, profissionais e políticos».

6. A fundamentação invocada pelo Tribunal “a quo”, salvo o devido respeito, não se enquadra no regime do art. 148º do Código da Estrada, em que está em jogo a cassação de um título de condução por subtração de pontos decorrente de sucessivas condenações.

7. O Tribunal “a quo”, salvo o devido respeito, sufragou a tese da decisão administrativa, através da aplicação da cassação da licença de conduzir sem ponderar, em concreto, a sua adequação e proporcionalidade.

8. O Tribunal “a quo” não verificou, como seria necessário, a automaticidade contrária ao princípio da proporcionalidade sobre um direito adquirido.

9. O arguido necessita da carta de condução para o exercício da sua atividade profissional.

10. Entre o tempo da prática dos factos e respetivas sentenças condenatórias e a decisão administrativa, decorreram mais de dois anos, tendo o arguido comportamento exemplar.

11. Daí, ocorrer incompatibilidade entre o regime de cassação do título de condução decorrente do artigo 148.º do Código da Estrada e o artigo 30.º, n.º 4, da Constituição.

12. A norma do n.º 4, do art. 30º da CRP proíbe os efeitos necessários das penas, quando aqueles se traduzem na perda de direitos civis, profissionais ou políticos.

13. A teologia intrínseca da norma consiste em retirar às penas efeitos estigmatizantes, impossibilitadores da readaptação social do delinquente, e impedir que de forma mecânica, sem se atender aos princípios da culpa, da necessidade e da jurisdicionalidade, se decrete a morte civil, profissional ou política do cidadão (Acórdãos do TC n.ºs 16/84, 91/84, 310/85, 75/86, 94/86, 284/89, 748/93, 522/95, 202/00, 563/03 e muitos outros). Impõe-se pois em todos os casos, a existência de juízos de valoração ou de ponderação a cargo do Juiz (Acórdãos do TC n.ºs 522/95 e 422/01).

14. No Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 472/2007 escreveu-se a propósito “A proibição de penas automáticas pretende impedir que haja um efeito automático da condenação penal nos direitos civis do arguido. A sua justificação é simultaneamente a de obviar a um efeito estigmatizante das sanções penais e a de impedir a violação dos princípios da culpa e da proporcionalidade das penas, que impõem uma ponderação, em concreto, da adequação da gravidade do ilícito à da culpa, afastando-se a possibilidade de penas fixas ou ex lege.

15. Violou a douta sentença em recurso, nomeadamente, os artigos 30º, nº 4 da CRP, artigo 58.º do RGCO e 9º do Código Civil.»

2. Em resposta, o magistrado do Ministério Público pronunciou-se pela improcedência do recurso, entendendo, em síntese, que a ANSR não incorreu em excesso de pronúncia, nem usurpação de poderes, tendo antes declarado nula a primeira decisão e tomado posição sobre os argumentos de defesa do recorrente; que o artigo 148.º não viola o princípio da proporcionalidade «pois verifica-se que a perda de pontos depende da prática de factos ilícitos sendo maior o número de pontos perdidos de acordo com a maior gravidade da conduta praticada pelo condutor»; que na «senda da jurisprudência dos tribunais superiores considera-se que não estamos perante um direito absoluto, mas que o mesmo está sujeito à verificação de condições de perícia e a requisitos positivos e negativos que, a todo o momento podem deixar de se verificar e, então, a ponderação da segurança dos demais utilizadores da estrada impõe que esse cidadão não possa mais praticar aquela actividade»; e que «o previsto no art.º 148.º, n.º 4 alínea c) do Código da Estrada não viola o princípio ne bis in idem pois a cassação da carta não é uma nova punição resultante dos julgamentos já realizados, mas resulta da perda de pontos e demonstra a já referida ineptidão daquele individuo para a prática da condução inerente à sua perigosidade, revelada nas condutas criminosas praticadas pelo individuo».

3. Admitido e subido o recurso a esta Relação, o Sr. Procurador-Geral Adjunto acompanhou o entendimento sufragado na resposta, concluindo que a «Decisão judicial censurada aplicou irrepreensivelmente o Direito, sendo a norma do artigo 148º, 4, c), 10 e 12 ajustada aos ditames constitucionais, sendo aqui irrelevante a convocação de eventuais prejuízos laborais, já que essa preocupação deveria ter impelido o condutor a observar o que é exigido a todos os seus congéneres, isto é, uma condução prudente e segura, o que manifestamente, e de modo reiterado, desprezou».

4. Notificado desse parecer, nos termos e para os efeitos do n.º 2 do artigo 417.º do Código de Processo Penal (CPP), o recorrente nada disse.

Cumpre decidir.

II. Fundamentação

A. Objeto do recurso e questões a decidir

5. Mostra-se sedimentado na doutrina e na jurisprudência o entendimento de que a delimitação do objeto do recurso decorre do enunciado das conclusões formuladas na motivação do recurso, sem prejuízo, contudo, das questões de conhecimento oficioso (Germano Marques da Silva, Curso de Processo Penal, II, 2.ª ed., Ed. Verbo, pág. 335 e Ac. do STJ de 24/03/99, in CJ [STJ], ano VII, T1, pág. 247, entre muitos).

As questões colocadas são as seguintes, seguindo a ordem lógica dos respetivos efeitos:

i) Nulidade da decisão administrativa;

ii) Inconstitucionalidade material do «regime de cassação do título de condução», tendo como parâmetro o n.º 4 do artigo 30.º da Constituição.

B. Apreciação

B. 1. Da nulidade da decisão administrativa

6. A primeira questão suscitada pelo recorrente tem como referente a tramitação que precedeu a remessa a tribunal da impugnação judicial em apreço, mormente a atuação da entidade administrativa que se seguiu a uma primeira decisão de cassação.

Decorre de fls. 21 e 22 que o presidente da Autoridade Nacional da Segurança Rodoviária proferiu em 14 de julho de 2020 decisão no processo de cassação n.º 181/2020, nos termos da qual, em função do averbamento constante do Registo de Infrações do Condutor, designadamente, a condenação pelo crime de condução de veículo em estado de embriaguez, p. e p. n.º 1 pelo artigo 292.º do Código Penal (CP), no processo n.º 785/16.2PZLSB (factos de 20 de junho de 2017), e de outra condenação, pelo mesmo crime, proferida no processo n.º 63/19.5XELSB (factos de 27 de dezembro de 2019), ambas transitadas em julgado, importaram a dedução de doze pontos, tendo o condutor ficado com zero pontos. Com esse fundamento, foi ordenação a cassação dos dois títulos de condução em nome do recorrente, ficando o mesmo impedido, nos termos do n.º 11 do artigo 148.º do CE, de ver concedido novo título de condução de veículos a motor de qualquer categoria antes de decorridos dois anos sobre a efetivação da cassação.

Notificado dessa decisão, o aqui recorrente apresentou impugnação judicial (fls. 27 a 30 e 35 a 40), na qual peticiona a nulidade do processo, juntando com a peça cópia de mensagem eletrónica endereçada em 3 de julho de 2020 com articulado de defesa (fls. 42 a 44) e de resposta automática enviada pela ANSR, acusando a receção da mensagem eletrónica (fls. 45).

Em 26 de novembro de 2020, o presidente da ANSR emitiu nova decisão de cassação, nos termos da alínea c) dos n.ºs 4 e 10 do artigo 148.º do CE, dos títulos de condução n.ºs L-1761609 e CMP-100008, precedida de declaração de nulidade do processo administrativo, abrangendo a decisão anterior, nestes termos:

«(...) [F]oi proferida a decisão final de cassação dos títulos de condução n.ºs L-1761609 e CMP – 100008, proferida pelo Senhor Presidente da Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária, da qual o condutor foi notificado em 11/08/2020, sem que, no entanto, tivesse sido apreciada a defesa apresentada. Com efeito, na notificação da decisão final da cassação do título de condução n.º L-1761609 e CMP100008 consta que: “Nessa sequência, em 27/04/2020, foi o condutor notificado através do ofício n.º 188931/2020/UGCO/ANSR para, nos termos e efeitos do artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, vir ao processo pronunciar-se, não o tendo feito.”

Sucede que, uma vez que na verdade, o condutor veio apresentar a sua defesa, nos termos e efeitos do artigo 50.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, na sua atual redação, quanto ao projeto de decisão final de cassação do seu título de condução, via correio eletrónico, em 3/07/2020, através da Mandatária, e que, por não se encontrar junto no referido processo, não foi apreciada. A decisão final de cassação e a notificação efetuada mostram-se irregulares e impõe-se, pois, concluir que foi violado o direito de defesa do condutor, ocorrendo a nulidade do procedimento administrativo a partir da notificação que foi àquele dirigida com vista a exercer o seu direito de defesa, ao abrigo das disposições conjugadas do artigo 50.º RGCO, artigo 32.º, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa, e artigo 61.º, n.º 1, alínea g), e artigo 119.º, n.º 1, alínea c) Código de Processo Penal, ex vi artigo 41.º do RGCO.»

7. Com reduzida argumentação, sustenta o recorrente que, com esses atos, a autoridade administrativa incorreu em diversos vícios invalidantes, fazendo-o, porém, em termos pouco claros.

Com efeito, assente que foram proferidas duas decisões finais pela ANSR, na 3.ª conclusão imputa, no singular, a «Decisão da ANSR» o vício de nulidade, por violação do direito de defesa do arguido, assim como por infração do princípio in dubio pro reo.

Porém, a violação deste último princípio não é invocada no corpo da motivação, mormente no seu segmento inicial, o que torna, nessa parte, a conclusão excessiva, inovadora, não consubstanciando proposição sintética de um argumento previamente avançado, o que afasta o seu cabimento. E, quanto à pretendida infração do direito de defesa fica por compreender qual a sua expressão. Isto, pois, é reconhecido no artigo 2.º da motivação que a segunda decisão final da ANSR se deveu a «violação do direito de defesa do condutor», com referência à primeira decisão, o que leva implícito que esse vício foi, afinal, removido pela decisão subsequente. A esse propósito, novamente, nada é esclarecido no corpo da motivação. Encontra-se apenas argumentação em suporte da verificação de nulidade por excesso de pronúncia, com invocação da alínea c) do n.º 1 do artigo 379.º do CPP, por via do artigo 41.º do RGCO (artigo 12.º).

De todo o modo, nenhum dos vícios alegados no recurso procede.

Com efeito, por força da norma competencial contida na alínea a) do artigo 184.º do Código da Estrada, as prerrogativas de avaliação da entidade administrativa não se esgotam com a decisão em caso de impugnação judicial, pois não recai sobre as mesmas a vinculação de caso decidido administrativo. A norma admite expressamente uma reavaliação do ato, que tanto pode decorrer de erro sobre os pressupostos de facto ou de direito relevantes para o efeito jurídico decidido, como de vícios de procedimento com projeção invalidante de outros atos, maxime da sua decisão final, com a sua substituição por um outro ato.

Foi justamente o que sucedeu no caso vertente, uma vez que, confrontado com a alegação e demonstração de que não fora junta a defesa apresentada, levando a que a decisão de 14 de julho incorresse em vício gerador de nulidade insanável, a ANSR decidiu, com esse fundamento, anular o ato praticado em 14 de julho de 2020 e proferir uma nova decisão, na qual são apreciadas as questões suscitadas pelo sujeito processual na sua defesa.

Assim, a ANSR não se arrogou detentora dos poderes conferidos aos tribunais judiciais no Regime Geral das Contraordenações e Coimas (Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro; RGCO). Ao invés, exerceu o poder-dever que lhe é conferida pelo legislador na alínea a) do artigo 184.º do CE, fazendo-o, aliás, através de norma idêntica à contida no artigo 62.º do RGCO.

É certo que a prorrogativa de reavaliação da decisão, comportada em tais normas, não pode ser interpretada como conferindo à administração um poder irrestrito de disposição do objeto do processo, de modo a aperfeiçoar ou reconstruir um juízo cujos fundamentos essenciais foram seriamente postos em crise através do pedido de impugnação judicial. Como afirmam António Oliveira Mendes e José dos Santos Cabral (Notas ao Regime Geral das Contra-ordenações e Coimas, Coimbra, 2009, 3.ª Ed., p. 222) - aludindo à decisão condenatória em coima, que não é o caso, mas em termos transponíveis para qualquer decisão administrativa disciplinada pelo regime adjetivo constante do RGCO: «A possibilidade de revogação da coima pela autoridade administrativa quando haja recurso, e até ao envio dos autos pelo M.º P.º, não se pode filiar numa aplicação do princípio da oportunidade no sentido da disponibilidade do objeto do processo», esclarecendo que «Tal revogação, pelo contrário, tem de resultar do reconhecimento da existência de ilegalidade formal ou substancial na decisão proferida e apontada na impugnação produzida». Mas, salvaguardam, «[r]evogado o acto decisório nada impede que o mesmo seja de novo praticado, afastado o vício pré-existente».

No caso vertente, não se vê, nem, em bom rigor, é alegado no recurso, que a ANSR tenha modificado a sua decisão inicial por razões diversas da sanação do erro procedimental -a não junção aos autos da defesa e decorrente omissão de ponderação. Bem pelo contrário: em substância, a autoridade administrativa deu razão à arguição de nulidade insanável, dando aplicação, nesse pressuposto, à norma do proémio do artigo 119.º do CPP, onde se estipula que tais nulidades devem ser oficiosamente declaradas em qualquer fase do procedimento. O que, tratando-se de vício cometido e suscitado em momento prévio à remessa a juízo, corresponde in casu, à fase administrativa do procedimento de cassação, cujos trâmites são da competência da Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária, inexistindo razão para que lhe seja negado o poder de sanar as suas próprias ilegalidades.

Improcede, assim, a questão de nulidade.

B2. Da conformidade do «regime de cassação do título de condução» com o parâmetro do n.º 4 do artigo 30.º da Constituição

8. A questão seguinte prende-se com a alegação de «incompatibilidade entre o regime de cassação do título de condução decorrente do artigo 148.º do Código da Estrada e o artigo 30.º, n.º 4, da Constituição».

A questão, assim enunciada, suportada na argumentação levada ao corpo da motivação, impõe duas considerações prévias.

A primeira para esclarecer que, pese embora o recorrente pareça defender, a certo trecho (conclusão 6.ª), a não aplicabilidade ao caso do artigo 148.º do Código da Estrada, essa afirmação decorre, na lógica do discurso, da crítica de ilegitimidade constitucional, dirigida quer às «normas do artigo 148.º» (conclusão 5.ª), quer ao «regime» do mesmo preceito (conclusão 11.ª), sempre assumindo como norma-parâmetro o disposto no n.º 4 do artigo 30.º da Constituição. Ou seja, para o recorrente, o afastamento do aludido «regime» decorre do sustentado vício de inconstitucionalidade, e não do não preenchimento dos elementos exigidos pelo legislador na normação constante do aludido preceito de direito estradal.

A segunda observação preliminar decorre dos termos vagos e genéricos como é avançado o problema constitucional na peça de motivação, não permitindo possível identificar com um mínimo de certeza e precisão qual o exato sentido ou sentidos normativos que o sujeito processual entende não poder(em) se aplicado(s), por desconforme(s) com a Lei Fundamental.

De facto, as conclusões do recurso não especificam o sentido normativo visado, nem a sua fonte. O preceito normativo referido comporta treze números e uma multiplicidade de normas, ficando por saber se a suscitação do recorrente versa normação relativa à atribuição ou subtração de pontos ou à medida administrativa de cassação, enquanto forma de extinção por caducidade do título de condução de veículos com motor (artigo 130.º n.º 1, alínea d) do CE). A única delimitação encontra-se no artigo 13.º do corpo da motivação, com referência genérica ao preceituado nos n.ºs 4 e 10 do artigo 148.º, ficando mais uma vez por explicitar qual a alínea do n.º 4 e enunciar minimamente os elementos do critério normativo objeto de crítica.

Todavia, pese embora não estejamos perante a suscitação processualmente adequada de uma questão normativa de inconstitucionalidade, nos termos exigidos pela jurisprudência constitucional para satisfazer o ónus imposto pelo n.º 2 do artigo 72.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (LTC), por força da oficiosidade do controlo cometido aos tribunais pelo artigo 204.º da Constituição, haverá que apreciar se procede a invocação do aludido parâmetro de constitucionalidade, tendo como objeto a aplicação do regime normativo da cassação estradal.

9. Haverá então, que caracterizar esse regime e, também, delimitar a apreciação à normação aplicável ao caso vertente, pois, naturalmente, só essa poderá ser objeto de desaplicação por imperativo constitucional.

Ora, discute-se no presente recurso a verificação dos pressupostos de uma das várias modalidades de cassação de licença ou carta de condução de veículos com motor por efeito de condenação, há muito previstas no ordenamento nacional.

Com efeito, a cassação constituiu consequência jurídica de crime praticado na condução de veículo com motor ou com ela relacionado, sendo tipificada no artigo 101.º do Código Penal, inscrito no capítulo dedicado às Medidas de Segurança (é discutida a propriedade dessa qualificação em caso de imputabilidade do agente; cfr. Taipa de Carvalho, Direito Penal Parte Geral Questões fundamentais, 2003, pp. 103-109). A sua aplicação, e o juízo de verificação dos respetivos pressupostos materiais, mormente da especial perigosidade do sujeito ou inaptidão do sujeito para a condução de veículos com motor, reveladas pela prática dos crimes elencados no n.º 2 do preceito, incumbe exclusivamente ao juiz, em sede de sentença penal.

A par da medida judicial de cassação, consequência jurídica de crime, subsiste no Código da Estrada uma outra medida de cassação, essa de natureza administrativa.

Apenas essa releva para o presente recurso.

10. Até à edição da Lei n.º 116/2015, de 28 de agosto, a cassação administrativa do título de condução de veículo com motor constituía efeito necessário da prática de três contraordenações muito graves ou de cinco contraordenações entre graves e muito graves cometidas num período de cinco anos (artigo 148.º, n.º 1, na redação da Lei n.º 72/2013, de 3 de setembro). Desse modo, a autorização concedida pela administração a qualquer cidadão para o exercício da condução caducava logo que transitadas em julgado as decisões condenatórias respetivas (em sede administrativa ou, em caso de impugnação, por sentença judicial), assumindo o instituto, tal como as demais formas de caducidade, a natureza de condição negativa para o exercício da condução por qualquer titular de licença ou carta de condução.

Em 2015, alinhando com um conjunto de países europeus, o legislador introduziu entre nós um sistema de pontos, cuja racionalidade assenta no balanceamento objetivo de um conjunto de valores positivos e negativos, idóneos a revelar a aptidão do sujeito para a condução de veículos com motor, índices pré-determinados pelo legislador, de modo a induzir nos condutores uma maior consciência das consequências dos seus atos e, por essa via, incrementar a contra motivação de fenómenos desviantes estradais, reconhecidamente graves, com expressão nos elevados danos pessoais e materiais causados pela sinistralidade automóvel em Portugal.

Esse desiderato decorre da Proposta de Lei n.º 336/XII, que deu origem à Lei n.º 116/2015, onde se lê:

«A presente proposta de lei destina-se a alterar o Código da Estrada, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 114/94, de 3 de maio, implementando o regime da carta por pontos.

O atual regime contempla já um sistema aproximado da carta por pontos, embora bastante mitigado. Trata-se, assim, de promover uma atualização do regime vigente, acompanhando a maioria dos países europeus, onde o regime da carta por pontos se encontra plenamente consagrado e estabilizado.

A carta por pontos constitui uma das ações chave da Estratégia Nacional de Segurança Rodoviária, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 54/2009, de 14 de maio. Pretende-se, com a sua implementação, aumentar o grau de perceção e de responsabilização dos condutores, face aos seus comportamentos, adotando-se um sistema sancionatório mais transparente e de fácil compreensão.

A análise comparada com outros países europeus demonstra que é expetável que a introdução do regime da carta por pontos venha a ter um impacto positivo significativo no comportamento dos condutores, contribuindo, assim, para a redução da sinistralidade rodoviária e melhoria da saúde pública.

O regime da carta por pontos é aplicável às infrações cometidas após a sua entrada em vigor, mantendo-se o atual regime inalterado para as infrações anteriormente praticadas».

11. O sistema assenta, assim, numa atribuição de pontos, que se assume como capital inicial de aptidão para o exercício da atividade, valor positivo que preside à concessão pela administração da licença ou carta de condução. Assim, nos termos do n.º 1 do artigo 121.º-A do CE, a todo detentor de título de condução são ipso facto atribuídos doze pontos.

Esse capital, decorrente automaticamente do ato administrativo constitutivo do direito subjetivo, é, por seu turno, acrescido em função de um outro fator relevante – o tempo, ou seja, o prolongamento no tempo de conduta conforme ao Direito - denotando capacitação acrescida do agente, por presumido exercício efetivo da atividade sem mácula, cujo reconhecimento justifica, no quadro do sistema de pontos, uma majoração do ativo do sujeito. Assim, no final de cada período de três anos, sem que exista registo de contraordenações graves ou muito graves, são adicionados três pontos, até ao limite de quinze (artigos 121.º-A, n.º 2 e 148.º, n.ºs 5 e 6 do CE) e, bem assim, aditado um ponto, até ao limite de dezasseis, a cada período correspondente à revalidação da carta de condução, aí com a condição de frequência de ação de formação (artigos 121.º-A, n.º 3 e 148.º, n.º 7 do CE).

Mas, do outro lado, dos valores ou índices negativos, no prisma da manutenção da aptidão para a condução, esse capital de pontos é suscetível de ser erodido ou mesmo consumido pela prática de infrações penais ou contraordenacionais, estatuídas como causas de subtração automática de pontos nos vários números do artigo 148.º.

Em consonância com a teleologia do sistema, o quantum da substração de pontos varia com a gravidade da ilicitude da conduta censurada, na razão direta da diminuição da aptidão pessoal para conduzir que revela. À censura penal, com aplicação de pena acessória de proibição de conduzir, a que se assimila o cumprimento da injunção aplicada nos termos do n.º 3 do artigo 281.º do CPP, reservou o legislador a consequência mais grave – subtração de seis pontos – (artigo 148.º, n.º 2), valor que também pode ser atingido em caso de condenação por concurso de contraordenações (artigo 148.º, n.º 3) ou mesmo superado, quando se trate de concurso de infrações por condução sob a influência de álcool ou sob a influência de substâncias psicotrópicas (artigo 148.º, n.º 3, parte final). Nos casos de prática por contraordenações muito graves a subtração oscila consoante a matéria, indo de quatro a cinco pontos [artigo 148.º, n.º 1, alínea b)], o mesmo sucedendo pela prática de contraordenação grave, entre dois e três pontos [artigo 148.º, n.º 1, alínea a)].

Em suma, o sistema de pontos assenta, todo ele, na articulação de fatores positivos e negativos funcionamento imediato, associando imediatamente a verificação do facto à respetiva consequência, não deixando margem para a mediação de um juízo da autoridade administrativa sobre a idoneidade da condenação para a perda de pontos, por só assim, se atingir plena e eficazmente a vocação pedagógica e contra motivadora assumida pela medida legislativa, bem como a transparência e fácil compreensão do sistema normativo.

12. O instituto da cassação atua a jusante do funcionamento do sistema de pontos que se vem de descrever, com o qual não se confunde, ainda que entre ambos interceda uma relação de instrumentalidade, pois tem como pressuposto o saldo da contabilização dos pontos, maxime, o esgotamento do capital de pontos, reduzido a zero por atuação das causas de subtração de pontos tipificadas na lei.

A autonomia da figura decorre de a cassação, como modalidade de extinção do ato administrativo, se relacionar primacialmente com esse ato, o qual, embora legítimo na sua origem e formação, se torna ilegal na sua execução. Para a medida administrativa são indiferentes as circunstâncias da perda de pontos ou considerações de culpa, dependendo apenas da verificação do efeito automático que as condenações comportam no saldo de pontos, comprovando a preparação ou a impreparação do sujeito para o exercício de uma atividade relativamente proibida. O campo de atuação da medida administrativa é, pois, o da eliminação da autorização da esfera jurídica do agente, dando sequência à verificação da condição negativa de aptidão para conduzir no plano da subsistência do título de condução, e não o sancionamento de qualquer das condutas na base das condenações registadas no seu cadastro estradal.

A par da cassação, outra consequência jurídica se produz na esfera jurídica do condutor assente no mesmo racional: para além da extinção do(s) título(s) detido(s), o sujeito fica inibido de obter novo título de condução de veículos com motor de qualquer categoria nos dois anos seguintes à efetivação da cassação (artigo 148.º. n.º 11 do CE)

13. Não se vê que qualquer das consequências jurídicas enunciadas mereça a crítica de inconstitucionalidade, à luz do parâmetro do n.º 4 do artigo 30.º da Constituição ou de qualquer outro.

Decorre da jurisprudência constitucional que a norma do n.º 4 do artigo 30.º da Constituição, onde se estabelece que «[n]enhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou políticos», «visa salvaguardar que qualquer sanção penalizadora da conduta punida, independentemente da sua natureza e medida, resulte da concreta apreciação, pela instância decisória, do desvalor dessa conduta, por confronto com os padrões normativos aplicáveis. O que se proíbe é a automática imposição de uma sanção, como efeito mecanicisticamente associado à pena ou por esta produzido, sem a mediação de qualquer juízo, em concreto, de ponderação e valoração da sua justificação e adequação, tendo em conta o contexto do caso. E a proibição é necessária para garantia de efectivação de princípios fundamentais de política criminal (…)» (Acórdão n.º 368/2008). Ou seja, na expressão do Acórdão n.º 284/89, «(…) com tal preceito constitucional pretendeu-se proibir que, em resultado de quaisquer condenações penais, se produzissem automaticamente, pura e simplesmente ope legis, efeitos que envolvessem a perda de direitos civis, profissionais e políticos e pretendeu-se que assim fosse porque, em qualquer caso, essa produção de efeitos, meramente mecanicista, não atenderia afinal aos princípios da culpa, da necessidade e da jurisdicionalidade, princípios esses de todo inafastáveis de uma lei fundamental como a Constituição da República Portuguesa que tem por referente imediato a dignidade da pessoa humana».(sobre a problemática, cfr., entre muitos, os Acórdãos n.ºs 25/2011, 132/2018 e 256/2020).

A proibição dos efeitos necessários das penas estende-se, por identidade de razão, aos efeitos automáticos ligados à própria condenação pela prática de certos crimes, tendo aplicação não apenas no âmbito do ilícito penal, mas também no domínio do ilícito administrativo, por força do n.º 10 do artigo 32.º da Constituição (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, I, 4.ª Ed., 2007, p. 505).

Ora, no caso vertente, a perda dos títulos de condução não decorre imediata ou automaticamente de uma condenação criminal ou contraordenacional, nem é regulada pelo legislador estradal como efeito necessário de uma qualquer sanção.

Com efeito, a subtração de pontos indexada ao sancionamento criminal com pena acessória de inibição de conduzir ou à condenação por infração contraordenacional grave ou muito grave não significa o inexorável esgotamento do capital de pontos, operando automaticamente. Basta que entre tais factos decorra tempo suficiente para que atuem os fatores de majoração temporal estipulados nos n.ºs 5, 6 e 7 do artigo 148.º do CE, compensando a redução do capital de pontos ou permitindo, ao menos, reduzi-lo ao mínimo de um ponto, saldo que não importa a caducidade do título. O que significa que a norma de cassação atua em função da conjugação dos dois fatores, e não apenas de um deles.

E, por outro lado, a perda de direitos não opera em função de uma única condenação ou pena, pois nenhuma é por si só suficiente para reduzir o capital de doze pontos a zero, exigindo, então, uma pluralidade de causas atuantes no quadro do referido sistema de pontos.

14. Mas, mesmo que assim não fosse, ou seja, mesmo que não intercedesse esse fator temporal (ausente, nomeadamente, na solução normativa de cassação editada pela Lei n.º 72/2013), ou decorresse de uma única condenação, sempre seria de afastar a presença de um efeito necessário da condenação pela prática de um crime, coberto pela proibição do n.º 4 do artigo 30.º da Constituição; trata-se antes, como se disse, do funcionamento de uma verdadeira condição resolutiva da validade do título de condução de veículos automóveis.

O problema aqui em análise aproxima-se, pois, daquele apreciado pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 461/2000 (acessível, como os demais referidos, no sítio https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), que proferiu julgamento negativo de inconstitucional das normas dos artigos 122.º, n.ºs 4 e 5, e 130.º, n.º 1, alínea a), do Código da Estrada, que determinavam a caducidade da licença provisória de condução, no caso de condenação na pena de proibição de conduzir, considerando que a condenação na referida pena consubstancia um requisito negativo da extinção de carácter provisório da licença de condução, inexistindo um direito a conduzir fora de certos pressupostos de licenciamento.

Lê-se na decisão:

«A obtenção da carta ou licença de condução é, assim, um processo com várias fases, que exige o preenchimento de vários requisitos positivos e negativos, o que é justificado pelos potenciais riscos dessa actividade para bens jurídicos essenciais.

Com efeito, a lei apenas prevê que requisito da obtenção de licença definitiva seja a não instauração de procedimento por infracção de trânsito, tratando-se, portanto, de um verdadeiro requisito negativo da extinção do carácter provisório da licença. Por outro lado, ao determinar a caducidade da licença provisória, no caso da condenação em proibição de conduzir ou de inibição de conduzir, a lei apenas consagra um requisito negativo da obtenção da carta.

Assim sendo, não se verifica sequer um efeito sobre direitos adquiridos, mas apenas a valoração de uma pena relacionada com a condução automóvel nas condições de obtenção da licença de condução.

Ora, que a não condenação numa pena de inibição de conduzir possa ser um requisito de uma licença relacionada com a verificação de requisitos adequados para obter uma licença de condução é algo de natureza absolutamente diferente do efeito automático de uma condenação sobre direitos existentes anteriormente, pois, como se referiu, situa-se no plano da formulação dos requisitos para a obtenção de licença em que a condenação na pena pode ser reveladora da inexistência das condições necessárias à obtenção da licença. Por outro lado, não há qualquer não razoabilidade ou falta de proporcionalidade em prever que a não instauração de procedimento por infracção de trânsito seja condição de uma decisão de licenciamento definitivo ou que a caducidade de uma licença provisória se verifique quando haja uma condenação em inibição de conduzir».

Pela mesma ordem de razões, agora referidas à caducidade estipulada na norma do artigo 21º, nº 5, da Lei nº 173/99, de 21 de Setembro, de outro título relativo a uma atividade relativamente proibida em atenção a deveres de proteção de raiz constitucional - a carta de caçador -, conclui também o Tribunal Constitucional, através do Acórdão n.º 422/2001 (reiterado pelos Acórdãos n.ºs 574/2000 e 45/2001), pela não inconstitucionalidade, dizendo:

«O agente que vê a sua carta caducar é recolocado na situação em que qualquer cidadão não titular de carta se encontra, podendo, por essa via, requerer a obtenção de uma nova carta. Esta medida não se configura, fundamentalmente, como sanção penal não tendo de ser articulada com a culpa do agente ou com a gravidade do evento. Com efeito, ela descreve apenas a alteração das circunstâncias em que foi decidida a concessão da licença. A circunstância de se tratar de uma infracção criminal é suficientemente grave para justificar, na perspectiva do legislador, a reapreciação da situação do agente enquanto titular da carta de caçador, uma vez que tal actividade só deve ser exercida por sujeitos que demonstrem uma específica formação e aptidão, por estar em causa a protecção de valores ambientais com dignidade constitucional. Assim, a condenação pelo crime de caça constitui uma verdadeira condição resolutiva da validade da carta; não, como se disse, por obediência a uma ideia de retribuição da culpa do infractor, mas sim por exigência de uma racional articulação entre os valores de segurança de pessoas e bens e ambientais em questão e a actividade de caça.»

Recentemente, em linha com essa orientação jurisprudencial e perante uma norma do sistema normativo aqui em equação (a norma do n.º 11 do artigo 148.º do CE, no sentido em que impõe um período de dois anos sobre a efetivação da cassação da carta durante o qual não pode ser obtido novo título de condução), voltou o Tribunal Constitucional a contrariar a ideia de que a caducidade de uma licença para o exercício de atividade relativamente proibida, como é o caso da condução de veículos ou da atividade venatória, ofende um «direito adquirido» de modo constitucionalmente ilegítimo, como aqui sustenta o recorrente. Diz o Acórdão n.º 260/2020:

«Com efeito, a atribuição de título de condução pela República Portuguesa não tem um caráter absoluto e temporalmente indeterminado. Existe, assim, como que uma avaliação permanente, através da adição ou subtração de pontos, da aptidão do condutor para conduzir veículos a motor na via pública. Ou seja, em rigor, num tal sistema, o título de condução nunca é definitivamente adquirido, antes está permanentemente sujeito a uma condição negativa referente ao comportamento rodoviário do seu titular. O direito de conduzir um veículo automobilizado não é incondicionado.»

Mais adiante, aludindo especificamente à medida de cassação, é referido:

«Foram as referidas condenações em penas acessórias de proibição de conduzir que desencadearam a perda de pontos para efeitos de uma possível cassação do título de condução a que alude a alínea c) do n.º 4 do artigo 148.º do CE. Neste quadro, a cassação da carta de condução surge, portanto, não como uma pena acessória ou medida de segurança, mas antes como uma consequência, legalmente prevista, da aplicação de penas de inibição de conduzir. Essa cassação decorre de um juízo feito pelo legislador sobre a perda das condições exigíveis para a concessão do título de condução, designadamente por verificação de ineptidão para o exercício da condução, que implica o termo da concessão da autorização administrativa para conduzir. O mesmo juízo acarreta a proibição de concessão de novo título de condução por um período de dois anos após a efetivação da cassação, decorrente do n.º 11 do artigo 148.º do CE.»

Acrescente-se que o Acórdão n.º 260/2020 aprecia igualmente a norma de inibição do n.º 11 do artigo 148.º do CP, na redação vigente, em face do princípio da proporcionalidade, na sua dimensão de princípio estruturante de toda a atuação dos poderes públicos, ínsito no princípio do Estado de Direito consagrado no artigo 2.º da Constituição, concluindo pela ausência de excesso na imposição de um período de dois anos entre a efetivação da cassação e a concessão de novo título de condução. Juízo que nos merece inteira concordância.

15. Aqui chegados, inexistindo obstáculo constitucional, nenhuma dúvida subsiste relativamente à correção do decidido: as duas condenações sofridas pelo recorrente importam a subtração, cada uma, de 6 (seis) pontos, reduzindo a zero o saldo de pontos que o recorrente dispunha no seu registo individual, caducando imperativamente, por essa razão, os títulos de condução que lhe foram concedidos, por força da alínea d) do n.º 1 do artigo 130.º e da alínea c) do n.º 4 e n.º 10 do artigo 148.º, ambos do CE.

Improcede, pois, o recurso.

III. Dispositivo

Pelo exposto, acordam os Juízes da 5.ª Secção Criminal desta Relação em julgar improcedente o recurso e manter na íntegra a decisão recorrida.

Condenar o recorrente em taxa de justiça pelo decaimento no recurso, que se fixa em 3 (três) UC.

Notifique.

Texto elaborado em computador e revisto pelo relator (art.º 94.º, n.º 2 do CPP). Lisboa, 22 de fevereiro de 2022

Fernando Ventura

Maria José Machado