0194/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo 1.1. A..., inconformados com o acórdão da 1ª Secção, 1ª Subsecção deste S.T.A., proferido a fls. 537 e segs, dele recorreram para este Pleno, concluindo as respectivas alegações do seguinte modo: O despacho impugnado não pode ser considerado acto interno, já que não esgota os seus efeitos exclusivamente no interior da Administração, no âmbito das relações interorgânicas. O despacho em causa lesou gravemente as ora recorrentes, na medida em que lhes negou o direito de sobre ele ser ouvida e pronunciar-se, ao abrigo dos princípios da Participação dos interessados a da Colaboração da Administração com os particulares. o exercício destes direitos revestia, in casu, especial importância na medida em que conteúdo do despacho, concordando absolutamente com as conclusões do relatório elaborado pela Comissão de Inquérito, é substancialmente desfavorável para a ora recorrente, prejudicando-a em particular. Tais conclusões foram alcançadas a partir de metodologias e premissas que a recorrente não aceita, facto que oportunamente comunicou, em exposição devidamente fundamentada. Ao reiterar, sem mais, o conteúdo daquele relatório, o despacho impugnado manifestou total desconsideração pelas razões apresentadas pela ora recorrente na sua exposição, facto que consubstancia uma clara violação dos princípios acima referidos. Essa circunstância pode e deve ser invocada pelas recorrentes em sede própria, impugnando contenciosamente o acto por via do qual são lesados os seus direitos de intervenção na preparação das decisões que lhe dizem respeito. O despacho impugnado configura, portanto, uma decisão desfavorável para as ora recorrentes, e como tal um verdadeiro acto administrativo, nos termos do artigo 120º do CPA , na medida em que consubstancia uma declaração de concordância com o Parecer da Auditoria jurídica e com o relatório da Comissão de Inquérito, estes, por sua vez, elaborados com total desconsideração dos princípios da colaboração dos interessados e da sua participação em procedimentos nos quais sejam directamente implicados. Ainda que se entendesse que o despacho impugnado configura, de facto, um acto interno, sempre se diria que tal qualificação não pode excluir a possibilidade da sua impugnação contenciosa, atento o disposto no nº 4 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa, já que lesou, efectivamente, a esfera das ora recorrentes, na medida em que lhes negou o seu direito de participação no procedimento que conduziu à elaboração do Relatório Final da Comissão de Inquérito, o qual por sua vez, mereceu inteira concordância do mencionado Despacho.” 1.2. A entidade recorrida contra-alegou pela forma constante de fls. 590 a 594, inc, formulando a final as conclusões seguintes: Decidiu o douto acórdão recorrido que a recorribilidade do acto, radica na verificação do pressuposto processual da lesão das posições subjectivas dos particulares e que do acto em causa não resultou qualquer efeito lesivo dos direitos das recorrente; Embora admitindo formalmente o princípio, não deixaram as recorrentes de confundir os eventuais vícios do acto com a questão da irrecorribilidade do mesmo; E persistiram, ao confundir o objecto do recurso jurisdicional com o objecto do recurso contencioso; E ainda quando invocaram uma lesão “em termos especialmente gravosos”, não conseguiram demonstrá-la, em termos alheios ao do conceito dos alegados dos vícios do acto administrativo (quod erat demonstrandum); 1.3. A Exmª Magistrada do Mº Público emitiu o parecer de fls. 596 do seguinte teor: “A meu ver, improcede a alegação das recorrentes que, desde logo, merece o reparo de não comportar qualquer ataque ao acórdão recorrido, mas apenas ao acto impugnado. Ora, como é sabido, os recursos jurisdicionais versam sobre a sentença recorrida e não sobre os actos contenciosamente impugnados. Assim, se na alegação e respectivas conclusões, o recorrente omitir por completo qualquer reparo à sentença, o recurso não deve vingar. No entanto, poderá entender-se, no caso em análise, que os factos alegados como fundamento de recorribilidade do acto impugnado, constituem também suporte de erro de julgamento do acórdão recorrido que rejeitou o recurso o recurso contencioso, por ilegalidade da sua interposição. Mas, nem por isso o recurso deverá ter êxito. Com efeito, pelas razões aduzidas no meu parecer de fls. 534 e 535 e que foram acolhidas no aresto recorrido, creio que efectivamente o acto impugnado é contenciosamente irrecorrível. Na verdade, considero que o despacho recorrido não define qualquer situação jurídica concreta dos recorrentes ou de outra pessoa ou entidade, nem compromete as decisões que vierem a ser tomadas na sequência de ordenada remessa de cópia às entidades ali indicadas. Por isto, tal despacho não produz quaisquer efeitos, directos e imediatamente lesivos, na esfera jurídica das recorrentes, antes se caracterizando como um acto interno, proferido apenas para produzir efeitos no domínio das relações interorgânicas, não gozando consequentemente de garantia de recurso contencioso consagrada no nº 4 do artº 268 do C.R.P. Do exposto, sou de parecer que o presente recurso jurisdicional não merece provimento.” Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos: “Com relevância para a decisão dá-se como provado o seguinte: O despacho recorrido foi proferido na sequência de um acidente ocorrido em 19-1-01, no viaduto da Fanadia, na A15. Foi ordenado um inquérito por despacho do Ministro do Equipamento Social, de 19-1-01, levado a efeito por uma Comissão de Inquérito, também designada naquele despacho, tendo por objecto o apuramento das circunstâncias em que ocorreu o acidente. A Comissão de Inquérito elaborou e apresentou um Relatório Final cuja cópia consta de fls. 213-277 Tal Relatório foi depois remetido à Auditoria Jurídica do Ministério do Equipamento Social (cfr o doc. de fls. 60), que elaborou a Informação n° 48/01, de 1-4-02, e respectivas conclusões, conforme documento de fls. 47-59, cujo teor aqui se dá por reproduzido. Foi, então, proferido o despacho n° 21-I SEOP/2001, de 29-5-01, de autoria do Secretário de Estado das Obras Públicas, do seguinte teor: Vista a Informação n° 48/01, 27/AJ/01, de 2 de Abril de 2001, da Auditoria Jurídica deste Ministério e o parecer concordante do Senhor Auditor Jurídico, concordo com a análise aí formulada e a conclusão B) (fls. 13) uma vez que na conclusão anterior são, tão somente, indicados os intervenientes. Embora a matéria em causa deve estar já submetida à sede própria, uma vez que do acidente resultaram mortes e feridos, determino o envio do processo de inquérito e da informação acima identificada à Procuradoria-Geral da República, para efeitos de apuramento da eventual responsabilidade criminal e outras com esta conexas (cfr fls 12 da Informação). No Relatório Final do processo de inquérito foi, ainda, referida a irregularidade decorrente de a adjudicação à B... não ter sido antecedida de concurso público, como o deveria ser, no caso de se confirmar o valor do contrato, por força do estabelecido na cláusula n° 33.4 do contrato de concessão e remissões nesse local efectuadas para as legislação comunitária e nacional aplicáveis (cfr fls 5 da Informação da Auditoria Jurídica). Tal irregularidade integra assim, uma violação do contrato de concessão, sem prejuízo dos demais efeitos que possa produzir em sede de apuramento da responsabilidade respectiva No Relatório Final descrevem-se ainda indícios de infracção à legislação de segurança, higiene e saúde do trabalho (cfr fls 12 da Informação da Auditoria Jurídica) pelo que determino o envio do processo de inquérito e da Informação da Auditoria Jurídica ao Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho. - 6. No parecer do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho e na Informação da Auditoria Jurídica ( cfr fls 9) faz-se ainda menção ao acto da fiscalização efectuada pela empresa C..., contratada pela própria concessionária, dificultar uma apreciação independente e objectiva das situações, uma vez que as empresas construtoras fazem parte do concessionário. De futuro a fiscalização das obras deverá ser efectuada por empresas que ofereçam garantias de imparcialidade e independência. Refere-se ainda no antedito Relatório o facto do Instituo das Estradas de Portugal não se ter pronunciado sobre o Projecto de Execução do Viaduto o que se "poderá traduzir num alheamento técnico por parte do representante do concedente, e que não se concilia com as suas atribuições orgânicas nem com o papel que lhe foi definido no próprio contrato de concessão." (cfr fls 8 da Informação da Auditoria Jurídica). O Instituto das Estradas de Portugal deve prestar informação sobre quais as circunstâncias que conduziram a tal situação e, para o futuro, ter em consideração que a mesma não pode ocorrer. Nos termos do contrato e da lei como se refere na conclusão B) da Informação da Auditoria Jurídica "a responsabilidade contratual perante a Administração, bem como a extracontratual, por culpa ou risco, pelos prejuízos causados a terceiros pela concessionário ou pelas entidades por si contratadas (...) cabem à concessionária, ..." De acordo com o contrato de Concessão e como se refere a fls 11 da Informação da Auditoria Jurídica "a responsabilidade contratual por incumprimento e cumprimento defeituoso dos deveres e obrigações emergentes do contrato de Concessão ou das determinações do concedente, prevista na cláusula 78 (Base LXXV) poderá determinar a aplicação de multas contratuais pelo Concedente, cujo montante (actualizável anualmente, de acordo com IPC publicado para o ano anterior) variará entre um mínimo de 1.000.000$00 e 20.000.000$00, desde que tal aplicação seja precedida da audiência da Concessionária, nos termos do artigo 100° do Código do Procedimento Administrativo ." Para efeitos de instrução do processo de aplicação das penalidades contratuais (cláusula 78) deverá o processo ser remetido ao Instituto das Estradas de Portugal para apreciação e elaboração da respectiva proposta. Assim, determino a remessa de cópia do processo: à Procuradoria-Geral da República ao Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho. ao Presidente do Instituto das Estradas de Portugal. Notifique-se a Concessionária e dê-se conhecimento do presente despacho à Auditoria Jurídica. (...), - cfr. o doc. de fls. 43-45. O Direito As Recorrentes discordam da decisão do acórdão da 1ª Subsecção deste S.T.A., que rejeitou por ilegalidade, nos termos do artº 57º § 4º do R.S.T.A., o recurso contencioso por elas interposto do despacho nº 21-I/SEOP/2001, de 29-5-01, do Secretário do Estado das Obras Públicas, a que se refere a alínea e) da matéria de facto. Sustentam, em síntese, o seguinte: Ao invés do decidido, o despacho impugnado não pode ser considerado acto interno, já que não esgota os seus efeitos exclusivamente no interior da Administração (no âmbito das relações interorgânicas). O despacho em causa lesou gravemente as ora recorrentes na medida em que lhes negou o direito de sobre ele serem ouvidas e pronunciar-se, o que, no caso, revestia especial importância, dado que o conteúdo do despacho, concordando absolutamente com as conclusões do relatório elaborado pela Comissão de Inquérito, lhes é substancialmente desfavorável, prejudicando-as em particular. Nesta conformidade, as Recorrentes deverão poder impugnar contenciosamente “o acto por via do qual são lesados os seus direitos de intervenção na preparação das decisões que lhe dizem respeito”. Ainda que se entendesse que o despacho impugnado configura, de facto, um acto interno, tal qualificação não pode excluir a possibilidade da sua impugnação contenciosa, atento o disposto no nº 4 do artº 268º da Constituição, já que lesou a sua esfera jurídica ao negar-lhes o aludido direito de participação no procedimento em causa. Não têm, porém, razão. De facto: 2.2.2. Como bem se considerou no acórdão sob recurso, aderindo-se à fundamentação aduzida no acórdão de 1.10.02, proc. 48.016 (transitado em julgado) – proferido a propósito do mesmo acto, em que foi Recorrente a concessionária Auto – Estradas do Atlântico – concessões Rodoviárias de Portugal –, «o despacho recorrido não define qualquer situação jurídica concreta» das Recorrentes «ou de qualquer outra pessoa ou entidade. Em tal despacho, o seu autor ...concordando com a opinião dos Serviços sobre o acidente e as suas causas, ordenou a remessa de cópia do processo: i) à Procuradoria Geral da República “para efeitos e apuramento da eventual responsabilidade criminal e outras com esta conexas”; ii) ao Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho por se descreverem no Relatório “indícios de infracção à legislação de segurança, higiene e saúde do trabalho”; iii) ao Presidente do Instituto das Estradas de Portugal, para efeitos de instrução do processo de aplicação de penalidades contratuais para apreciação e elaboração da respectiva proposta”. Os destinatários do acto impugnado são pois, os serviços do Ministério que deverão remeter cópia do processo às entidades indicadas no despacho, tuteladas ou não pelo autor do acto, para os fins ali indicados.” Nesta linha de entendimento, inteiramente correcta, terá, pois, de considerar-se, ao invés do defendido pelas Recorrentes, que o acto objecto do recurso contencioso rejeitado pelo acórdão em apreço não é produtor de efeitos jurídicos externos em relação às Recorrentes, susceptíveis de lhe garantir a possibilidade de o impugnar contenciosamente. Os efeitos do acto em análise produzir-se-ão apenas, com carácter imediato nas relações entre a entidade recorrida e as demais entidades a quem foi ordenada a remessa do Relatório para os fins apontados no despacho – a Procuradoria – Geral da República, o Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho e o Presidente do Instituto das Estradas de Portugal. A possibilidade das Recorrentes serem afectadas negativamente na respectiva esfera jurídica, depende do que for subsequentemente decidido pelos destinatários do despacho impugnado, de cuja actuação se poderão, oportunamente, defender, sendo caso disso, pela forma adequada, sendo que tal actuação não fica decisivamente comprometida pelo aludido despacho. E, ao contrário do que as Recorrentes mostram entender – com evidente erro de perspectiva jurídica que afecta toda a sua argumentação em favor da recorribilidade do acto contenciosamente impugnado –, no juízo sobre a lesividade não podem interferir considerações sobre possíveis ilegalidades do acto em causa. O juízo sobre a lesividade do acto recorrido precede, logicamente, qualquer outra análise, pois dele depende a legalidade da existência do próprio processo. De outro modo, de resto, sempre que um Recorrente apontasse ilegalidades a determinado acto, ter-se-ia de admitir o recurso contencioso; ou então, a admissão do recurso teria de ficar dependente do juízo prévio sobre a existência dessas invocadas ilegalidades. Situações que, como parece evidente, são juridicamente insustentáveis. Em súmula: O despacho objecto do recurso contencioso rejeitado pelo acórdão recorrido não é produtor de quaisquer efeitos externos em relação às Recorrentes, pelo que não é lesivo; como tal, não pode gozar da garantia constitucional da recorribilidade contenciosa, consagrada no artº 268º, nº 4 da nossa Lei Fundamental (no mesmo sentido, a propósito de situação similar, o ac. do Pleno de 6-2-02, rec. 42.271). Tendo decidido por esta forma, o acórdão recorrido não merece qualquer censura. 3. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Custas pelas Recorrentes, fixando-se: Taxa de justiça: € 450. Procuradoria: € 250. Lisboa, 13 de Outubro de 2004. – Angelina Domingues – (relatora) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Rosendo José – João Cordeiro – Pais Borges – Costa Reis.