01153/10.5BEAVR - Tribunal Central Administrativo Norte

1. Mostra-se suficiente e adequadamente fundamentado o ato punitivo, que desconsidera uma atenuação extraordinária proposta no relatório do instrutor, propondo a aplicação de pena de escalão inferior, sem que a mesma se encontre especialmente justificada e densificada.

2. Não concretizando adequadamente o Relatório Disciplinar, que não de modo conclusivo, as invocadas razões justificativas da aplicação de atenuação extraordinária, a entidade com competência disciplinar, pode desconsiderar a referida atenuante, decidindo manter a aplicação da pena não atenuada, no caso, prevista na alínea c) do artigo 17.º do ED.*

* Sumário elaborado pelo Relator.

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I Relatório

O STAL – Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local, no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada contra o Município de Á..., em representação do seu Associado JCFS, tendente a impugnar a pena disciplinar de suspensão aplicada, inconformado com o Acórdão proferido em 14 de Fevereiro de 2014, através do qual foi julgada “improcedente o pedido impugnatório por si formulado”, veio interpor recurso jurisdicional do referido Acórdão, proferido em primeira instância e em coletivo, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro.

Formula o aqui Recorrente/Sindicato nas suas alegações de recurso, apresentadas em 8 de Abril de 2014, as seguintes conclusões:

a) O douto acórdão recorrido fez errada interpretação da lei ao não imputar ao ato contenciosamente impugnado a violação do disposto no artº 21º, alínea e), do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem funções Públicas, aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9/9, na medida em que o exercício de atividade privada na área em questão já tinha sido autorizada ao sócio do Recorrente na data do seu ingresso no quadro de pessoal do Município Réu, tratando-se assim de direitos incorporados na sua esfera de direitos e interesses que não podiam ser retroativamente destruídos;

b) O douto acórdão recorrido faz errada interpretação e aplicação da lei ao não assacar ao ato contenciosamente impugnado a violação dos artºs 20º e 23º do Estatuto Disciplinar citado na medida em que, ainda que assim não se entendesse, essa autorização desde o início das suas funções ao serviço da Autarquia, enquanto exteriorização de tolerância da parte do Município Recorrido, teria sempre de relevar em termos de mitigação substancial da culpa o que, embora tenha sido acolhido pela Exmª Srª Instrutora não o foi pelo órgão que puniu o sócio do Recorrente, bem como o carácter inócuo das funções exercidas pelo sócio do Recorrente no Município e os 37 anos de exercício de funções apenas com uma repreensão escrita expiada há mais de 1 ano;

c) O douto acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação da lei ao não imputar ao ato contenciosamente impugnado o desrespeito pelo disposto no artº 55º, nº 4, do mesmo Estatuto, 268º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa e 125º, do Código do Procedimento Administrativo, na medida em que a deliberação da Câmara Municipal em causa não fornece a motivação que permita entender por que razão não seguiu o relatório da instrutora quando esta propôs a pena de multa equivalente a 6 dias de trabalho;

d) Desde logo, o douto acórdão recorrido ignora que o ato contenciosamente impugnado não revela quais as circunstâncias que não comportaram diminuição substancial da culpa do arguido, nem explicita, caso fossem as mesmas a que o relatório se reporta, por que razão não implicaram a mitigação da culpa ao contrário do entendimento da Srª Instrutora;

e) Ainda no que se refere a este vício de forma por falta de fundamentação, é igualmente impossível divisar, a aceitar-se o suprimento que o douto acórdão, com todo o respeito, indevidamente, faz, porque é que as circunstâncias para a autora do Relatório Final revelaram diminuição da culpa de forma a justificar a atenuação extraordinária da pena e para o órgão executivo do Recorrido não, designadamente, porque é que a supracitada tolerância relevou como circunstância mitigadora da culpa e para tal órgão foi ignorada ou nada significou;

f) Em suma o douto acórdão recorrido viola os artºs 20º, 21º, alínea e), 23º e 55º, nº 4, do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas.

Termos em que deverá o presente recurso merecer provimento, revogando-se o douto acórdão recorrido, cumprindo-se desta forma a lei e fazendo-se JUSTIÇA”

Em 19 de Maio de 2014 foi proferido Despacho de admissão do Recurso Jurisdicional (Cfr. fls. 219 Procº físico).

O aqui Recorrido/Município veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 3 de Junho de 2014, concluindo do seguinte modo:

“1- Ao contrário do que sustenta o Recorrente o acórdão recorrido não fez uma errada interpretação da lei ao decidir que o ato impugnado não viola o disposto no artigo 21º, alínea e) do EDTEFP, porquanto não podem subsistir quaisquer dúvidas de que o Autor não tinha autorização para acumulação de funções públicas e privadas, porquanto tal realidade ficou provada (2.1 da matéria de facto provada, ponto 6).

2- Também não realizou o douto acórdão recorrido uma errada interpretação e aplicação da lei ao considerar que o ato impugnado não violou o disposto nos artigos 20º e 23º do EDTEFP, porquanto se mostra de modo suficientemente fundamentada quer a decisão punitiva aplicada, quer a sua justeza e adequação ao caso em concreto, em face da matéria de facto dada como provada e que se foi apurando ao longo do processo disciplinar, a qual, salvo melhor opinião, justificou amplamente a sanção que foi aplicada ao Autor/Recorrente.

3- Efetivamente, o comportamento e a postura do Recorrente, que resultam dos factos dados como provados no capítulo 2.1. “Matéria de facto provada” da sentença e do segmento “II – Factualidade Assente” constante do douto acórdão recorrido, são suficientemente gravosos para constituírem uma violação do princípio geral do exercício de funções públicas, porquanto nada contribuem para a confiança do público na atuação da Administração Pública, nomeadamente no que concerne à imparcialidade e ao dever de isenção.

4- Pelo que é forçoso concluir que bem andou o Tribunal Recorrido ao considerar que, in casu, não se verificaram quaisquer pressupostos factuais da aplicação da atenuação extraordinária da pena pretendida e que a decisão disciplinar não merece qualquer reparo e está devidamente fundamentada.

5- Não foi efetuada no douto acórdão recorrido uma incorreta interpretação e aplicação do disposto no nº 4 do artigo 55º do E.D., bem como do artigo 268º n.º 3 da Constituição da República Portuguesa e artigo 125º do Código de Procedimento Administrativo, porquanto

6- Resulta inequivocamente da leitura da decisão punitiva o seu fundamento, mormente no que respeita à aplicação de uma pena diversa da que foi proposta no relatório final porque foi entendido “não se justificar a atenuação extraordinária da pena, atentas as circunstâncias em que a infração foi praticada não revelarem diminuição substancial da culpa do arguido”. – vide ponto 9 da secção 2.1 da matéria de facto provada constante da douta sentença (e nº 9 do segmento “II. Factualidade Assente” do douto acórdão recorrido).

7- Sendo as circunstâncias e factos em análise (é isso que se retira da expressão constante da deliberação “de acordo com o relatório final”) as que vêm descritas no relatório final que também acompanhou e integrou a notificação efetuada ao arguido da decisão realizada em 30/06/2010 e que está junta com a p.i. - vide deliberação e matéria dada como provada sob o nº 9 do segmento 2.1. da douta sentença recorrida (e nº 9 do segmento “II. Factualidade Assente” do douto acórdão recorrido).

8- Consequentemente, nenhum reparo merece o douto acórdão recorrido por bem ter julgado que o ato recorrido é pois válido e regular, não padecendo, por isso, de qualquer um dos vícios que lhe foram apontados pela recorrente

Termos em que, deve ser negado provimento ao recurso mantendo-se o douto acórdão recorrido inalterado. fazendo-se assim JUSTIÇA”

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 9 de Julho de 2014 (Cfr. fls. 246 Procº físico), nada veio dizer, requerer ou promover.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II- Questões a apreciar

Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se refere, designadamente, que o acórdão recorrido terá feito “errada interpretação da Lei” e “falta de Fundamentação”.

III- Fundamentação de Facto

O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade, entendendo-se a mesma como adequada e suficiente:

“1. O arguido é sócio gerente da empresa M...-Projectos e Construções Lda, com sede na Mealhada e cuja atividade principal é arquitetura; (Facto Provado no processo Disciplinar, de fls 51 a 58 do PI)

2. O arguido exerce funções de colaboração com o Eng.º LPC., também sócio da empresa M... -Projectos e Construções Lda; (Facto Provado no processo Disciplinar, de fls 51 a 58 do PI)

3. O arguido presta informações e esclarecimentos no âmbito dos projetos desenvolvidos pela empresa, contava clientes e serve de intermediário entre estes e a empresa; (Facto Provado no processo Disciplinar, de fls 51 a 58 do PI)

4. O arguido exerceu funções privadas em acumulação com as suas funções públicas, desde que iniciou a sua atividade no Município de Á...; (Facto Provado no processo Disciplinar, de fls 51 a 58 do PI)

5. O arguido submeteu a licenciamento na autarquia de Á... o projeto do Sr. SSA, elaborado na empresa; (Facto Provado no processo Disciplinar, de fls 51 a 58 do PI)

6. O arguido não estava autorizado a exercer funções privadas em acumulação com as suas funções na autarquia; (Facto Provado no processo Disciplinar, de fls 51 a 58 do PI)

7. Em 17 de Maio de 2010, é subscrito pela instrutora ACT, documento denominado de “Relatório Final”, que se dá aqui por inteiramente reproduzido, mas onde consta, designadamente “... Ao exercício de funções em acumulação, sem autorização, conforme artigo 3.º e na alínea c) do artigo 17.º da lei n.º 58/2008, de 9 de Setembro, que aprovou o estatuto disciplinar dos trabalhadores que exercem funções públicas é aplicável pena de suspensão...(...) O arguido alegou desconhecer a necessidade de autorização prévia para acumular atividade privada e que, quando entrou ao serviço, foi autorizado a fazê-lo. A falta de consciência da infração disciplinar alegada pelo arguido, não nos parece proceder. (...) O arguido presta serviço na autarquia há 37 anos. (...) atento grau de culpa do arguido e as circunstâncias da infração, de acordo com o disposto nos artigos 23.º e 10.º do ED, tem-se por verificados os pressupostos estabelecidos para atenuação extraordinária e aplicação de pena de escalão inferior, propondo-se a aplicação de pena de multa, equivalente a 6 dias de remuneração base diária, no montante de € 361,20 ao arguido JCFS... ”; (Facto Provado no processo Disciplinar, de fls 56 a 57 do PI)

8. No dia 4 de Junho de 2010, é subscrito documento denominado de “Ata Número 14/10 do Executivo Realizada no Dia 4 de Junho de 2010”, que aqui se dá por reproduzido, mas onde consta, em especial “... (...) PARTE PRIVADA DA REUNIÃO. PROCESSOS DISCIPLINARES INSTAURADOS A FUNCIONÁRIOS. (...) Seguidamente foram presentes os Relatórios Finais dos processos disciplinares instaurados aos funcionários a seguir mencionados, tendo sido tomadas as respetivas deliberações, mediante votação por escrutínio secreto: (...) JCFS, coordenador-técnico, a Câmara deliberou por unanimidade, com seis votos a favor, aplicar ao arguido a pena de suspensão, por um período de 20 dias, conforme proposto pelo Sr. Presidente, de acordo com o relatório final, mas não se justificar a atenuação extraordinária da pena, atentas as circunstâncias em que a infração foi praticada não revelarem diminuição substancial da culpa do arguido...”; (Facto Provado no processo Disciplinar, de fls 61 a 63 do PI)

9. Em 25 de Junho de 2010, é subscrito documento timbrado de “Câmara Municipal de Á...” pelo Presidente da Câmara Municipal, GN, dirigido a JCFS, onde consta, designadamente “... Na sequência do processo disciplinar que lhe foi instaurado, informamos V. Exa. que foi deliberado em reunião de Câmara de 04 de Julho do corrente ano, a aplicação de uma pena de suspensão por um período de vinte dias, de acordo com o relatório final, mas considerando não se justificar a atenuação extraordinária da pena, atentas as circunstâncias em que a infração foi praticada não revelaram diminuição substancial de culpa....”; (Facto Provado por documento, de fls 22 dos autos)

10. Num documento timbrado de “Câmara Municipal de Á...”, denominado de “Recibo de Vencimentos”, datado do mês de Agosto de 2010, que se dá aqui por reproduzido, consta, designadamente “... JCFS. Carr./Cate. Assistente Técnico/Coordenador Técnico. (...) Vencimento Base: 1.304,46 (...) Total Líquido: 1.021,51...” ; (Facto Provado por documento, a fls 18 dos autos)

11. arguido desempenhada funções de execução de desenho técnico em processos municipais; (Facto Provado por confissão, a fls 55 do PI)

12. Pela Direção Regional de Aveiro do Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local, STAL, foi emitida “Declaração” cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)JCFS, com a categoria de Coordenador Técnico, é sócio de pleno direito deste Sindicato com o nº 88115 e nessa qualidade é gratuitamente representado pelos Serviços Jurídicos do STAL e patrocinado pelo advogado destes serviços, (…)”(Facto Provado por documento, a fls 17 dos autos)

IV- Do Direito

Enquadrando a questão controvertida refira-se o seguinte:

O direito disciplinar aqui em análise é predominantemente regulado pelo Estatuto Disciplinar, aprovado pelo DL nº 58/2008, de 9 de Setembro.

Enquadrando sumaria e genericamente o procedimento disciplinar, refira-se que a acusação em processo disciplinar tem de ser formulada através da articulação de factos concretos e precisos, sem imputações vagas, genéricas ou abstratas, devendo individualizar as circunstâncias conhecidas de modo, lugar e tempo.

A enunciação de tais factos de forma vaga e imprecisa, impossibilitando o eficaz exercício do direito de defesa, equivale à falta de concessão deste direito, geradora da nulidade insuprível.

Relacionada com este princípio está a proibição de no Relatório Final se virem a dar como provados factos que não constavam da acusação, com base nos quais a autoridade administrativa aplica a sanção. Também nesta situação se estará perante nulidade insuprível resultante de falta de audição do arguido (cfr. Acs. do S.T.A. de 26.9.96 e de 1.10.96, respetivamente in Rec. nº. 28.054 e R. 31.378).

Lê-se no Acórdão nº 12868/03 do TCA-Sul de 09/06/2004: Diz-nos Eduardo Correia: “(...) na medida em que as penas disciplinares são um mal infligido a um agente, devem (...) em tudo quanto não esteja expressamente regulado, aplicar-se-ão os princípios que garantem e defendem o indivíduo contra todo o poder punitivo (...)” (Eduardo Correia, Direito Criminal, I, Almedina, 1971, pág. 37.).

Por seu turno, José Beleza dos Santos sustenta: “(…) As sanções disciplinares têm fins idênticos aos das penas crimes; são, por isso, verdadeiras penas: como elas reprovam e procuram prevenir faltas idênticas por parte de quem quer que seja obrigado a deveres disciplinares e essencialmente daquele que os violou. (...) aquelas sanções têm essencialmente em vista o interesse da função que defendem, e a sua atuação repressiva e preventiva é condicionada pelo interesse dessa função, por aquilo que mais convenha ao seu desempenho atual ou futuro (...). No que não seja essencialmente previsto na legislação disciplinar ou desviado pela estrutura específica do respetivo ilícito, há que aplicar a este e seus efeitos as normas do direito criminal comum. (...)” (José Beleza dos Santos, Ensaio sobre a introdução ao direito criminal, Atlântida Editora SARL/1968, págs.113 e 116.).

Tal não significa que o princípio da legalidade e consequente função garantística de direitos subjetivos públicos esteja arredada do direito sancionatório disciplinar, nomeadamente ao amparo da conceção da relação jurídica de emprego público como relação especial de poder (Luís Vasconcelos Abreu, Para o estudo do procedimento disciplinar no direito administrativo português vigente: as relações com o processo penal, Almedina, Coimbra/1993, pág. 30. Francisco Liberal Fernandes, Autonomia coletiva dos trabalhadores da administração. Crise do modelo clássico de emprego público, Boletim da Faculdade de Direito, Studia Iuridica, 9, Universidade de Coimbra, Coimbra /1995, págs.146/147.).

Todo este labor legislativo traduz-se na adoção de conceitos gerais e indeterminados, juridicamente expressivos do conteúdo da relação laboral (vinculativos) o que outorga à autoridade administrativa no exercício da competência disciplinar, uma vez definidos quais os factos provados, uma margem de livre apreciação, subsunção e decisão, operações todas elas jurisdicionalmente sindicáveis no que concerne à definição do efeito jurídico no caso concreto (validade do ato), v.g. quanto à existência material dos pressupostos de facto (Mário Esteves de Oliveira, Lições de Direito Administrativo – FDL/1980, págs.621 e 787. Bernardo Diniz de Ayala, O défice de controlo judicial da margem de livre decisão administrativa, Lex, 1995, pág. 91.).

A operação de subsunção da factualidade provada ao conceito identificado pelos substantivos abstratos que qualificam os deveres gerais, em ordem a aplicar ao caso concreto a consequência jurídica definida pela norma, passa, assim, por dois planos:

primeiro: pela interpretação e definição de conteúdo dos conceitos indeterminados que consubstanciam os deveres gerais;

segundo: pelo juízo de integração ou inclusão dos factos apurados na previsão do normativo aplicável e consequente concretização dos referidos conceitos normativos.

O direito sancionatório disciplinar pune os comportamentos que, consubstanciados no caso concreto pela factualidade apurada e definida no procedimento disciplinar, em juízo subsuntivo não integrem as qualidades abstratamente elencadas.

A questão a aqui a analisar prende-se predominantemente com a necessidade de verificar se houve errada interpretação da lei e se o ato punitivo se mostrará suficiente e adequadamente fundamentado.

Se é certo que as garantias dos direitos dos arguidos não podem ser vistas, como muitas vezes sucede, como categorias abstratas, formais, tipo pronto-a-vestir, mas como instrumentos concretos cujo conteúdo há de ser conformado em função da natureza e características da matéria disciplinar em causa, o que se pretende é que o arguido em processo disciplinar compreenda o conteúdo da acusação que lhe é dirigida e que dela se possa defender.

Como é sabido, o chamado controlo jurisdicional da adequação da decisão aos factos, conforme entendimento corrente dos Tribunais Administrativos Superiores, determina que o Tribunal se não pode substituir à Administração na concretização da medida da sanção disciplinar, o que não impede que lhe seja possível sindicar a legalidade da decisão punitiva, na medida em que esta ofenda critérios gerais de individualização e graduação estabelecidos na lei ou que saia dos limites normativos correspondentes (cfr. Ac. STA, 1ª Secção, de 9.3.83; in Ac. Dout. Ano XXIX, nº 338, p. 191 e ss).

Em qualquer caso, e de acordo designadamente com o Acórdão do TCA - Sul, nº 05841/01 - 1º Juízo Liquidatário de 03/02/2005 “É requisito essencial dos artigos de acusação em processo disciplinar o da individualização ou discriminação dos factos que se tenham por averiguados e disciplinarmente puníveis, com a indicação das circunstâncias de tempo, modo e lugar em que foram cometidas e com referência aos preceitos legais e às penas aplicáveis.

No que concerne à referência aos correspondentes preceitos legais e às penas aplicáveis, embora não seja de exigir que ela seja feita imediatamente a seguir à imputação de cada facto, é necessário que para o arguido não se torne impossível ou especialmente difícil estabelecer a relação entre cada conduta fáctica descrita e cada violação disciplinar imputada (cfr. Acs. do STA de 4/2/93 in BMJ 424º.-713 e de 20/1/99 – Rec. nº. 36654).

É pois exigível, além de outros requisitos, que os artigos da acusação sejam formulados em termos claros e precisos, ou seja, para que a defesa se efetive nos termos em que a lei a concede e é de direito natural “torna-se necessário que a nota de culpa contenha com toda a individualização, isto é discriminados um por um e acompanhados de todas as circunstâncias de modo, lugar e tempo, os factos delituosos de que o arguido é acusado (cfr. Marcello Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, 9ª. ed., vol. IV, 854, e “Do Poder Disciplinar”, 1932, p. 181).-

No que concerne já especificamente à Fundamentação, pressuposto essencial do recurso aqui em análise, refira-se que em princípio, apenas no campo decisório pertinente aos atos administrativos lesivos, se coloca a exigência de fundamentação (neste sentido aponta claramente o elenco enunciado no artigo 124º/1 do CPA).

Diz-se “em princípio” com o intuito de salvaguardar uma margem de exceção para casos marginais e atípicos.

Em qualquer caso, é do senso comum que a lei não impõe nem poderia impor a fundamentação da fundamentação (e assim sucessivamente) sob pena de o autor do ato administrativo se ver condenado, como um Sísifo moderno, a rolar o rochedo da fundamentação até à consumação do Tempo. (Cfr. Acórdão do TCAS nº 2303/99 de 09/01/2003).

Nas palavras de Marcello Caetano (Manual, I, nº 197): “Não interessa ao jurista conhecer quaisquer motivos da vontade administrativa, mas tão-somente os motivos determinantes, aquelas razões de direito ou considerações de facto objetivamente consideradas, sem cuja influência a vontade do órgão administrativo não se teria manifestado no sentido em que se manifestou”.

Como resulta, de entre muitos outros, do Acórdão do STA nº 032352 de 28/04/94 “A fundamentação do ato administrativo deve ser expressa, o que implica que só é válida a fundamentação contextual, ou seja, a que se integra no próprio ato e dele é contemporânea”.

A fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal do ato administrativo, exigindo-se que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele ato, um destinatário normal possa ficar a saber por que se decidiu em determinado sentido.

Como ficou dito no Acórdão do Colendo STA nº 762/02, de 19 de Fevereiro de 2003, “…a fundamentação dos atos administrativos visa, por um lado, dar a conhecer aos seus destinatários o iter cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração, de molde a permitir-lhes uma opção consciente entre a aceitação do ato e a sua impugnação contenciosa, e, por outro, que a Administração, ao ter de dizer a forma com agiu, porque decidiu desse modo e não de outro, tenha de ponderar aceitavelmente a sua decisão.”

É, por isso, um conceito relativo, que depende de vários fatores, designadamente do tipo legal de ato, dos seus antecedentes e de tudo aquilo que possibilite aos seus destinatários ficar a saber a razão de ser dessa decisão.

Vejamos em concreto, quais os vícios aqui suscitados:

a) O acórdão recorrido fez errada interpretação da lei ao não imputar ao ato contenciosamente impugnado a violação do disposto no artº 21º, alínea e), do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem funções Públicas, aprovado pela Lei nº 58/2008, de 9/9;

b) O acórdão recorrido faz errada interpretação e aplicação da lei ao não assacar ao ato contenciosamente impugnado a violação dos artºs 20º e 23º do Estatuto Disciplinar;

c) O acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação da lei ao não imputar ao ato contenciosamente impugnado o desrespeito pelo disposto no artº 55º, nº 4, do mesmo Estatuto, 268º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa e 125º, do Código do Procedimento Administrativo, na medida em que a deliberação da Câmara Municipal em causa não fornece a motivação que permita entender por que razão não seguiu o relatório da instrutora quando esta propôs a pena de multa equivalente a 6 dias de trabalho;

d) O acórdão recorrido ignora que o ato contenciosamente impugnado não revela quais as circunstâncias que não comportaram diminuição substancial da culpa do arguido, nem explicita, caso fossem as mesmas a que o relatório se reporta, por que razão não implicaram a mitigação da culpa ao contrário do entendimento da Srª Instrutora;

e) Ainda no que se refere a este vício de forma por falta de fundamentação, é igualmente impossível divisar, a aceitar-se o suprimento que o douto acórdão, com todo o respeito, indevidamente, faz, porque é que as circunstâncias para a autora do Relatório Final revelaram diminuição da culpa de forma a justificar a atenuação extraordinária da pena e para o órgão executivo do Recorrido não, designadamente, porque é que a supracitada tolerância relevou como circunstância mitigadora da culpa e para tal órgão foi ignorada ou nada significou;

a) Quanto à invocada violação do disposto no artº 21º, alínea e), do Estatuto Disciplinar - Lei nº 58/2008, de 9/9;

Refere a aludida norma: São circunstâncias dirimentes da responsabilidade disciplinar:

(…)

e) O exercício de um direito ou o cumprimento de um dever.

Desde logo, e ao contrário do invocado, não se mostra provado que o aqui Representado do Recorrente detivesse qualquer autorização para o exercício paralelo de atividades privadas.

Mesmo que detivesse tal autorização, tal não se poderia considerar como enquadrável no sentido de “direito” dado pela referida alínea e) do Artº 21º do ED, pois que a mesma, a existir, consubstanciar-se-ia numa mera autorização enquanto tolerância da Administração e não num direito, na aceção da referida norma.

a) c), d) e e) Todos os restantes invocados vícios serão tratados conjuntamente, por se mostrarem conexos com a fundamentação do ato punitivo;

Como ponto de partida, referem os aludidos artigos do ED:

Artigo 20.º

Escolha e medida das penas

Na aplicação das penas atende -se aos critérios gerais enunciados nos artigos 15.º a 19.º, à natureza, missão e atribuições do órgão ou serviço, ao cargo ou categoria do arguido, às particulares responsabilidades inerentes à modalidade da sua relação jurídica de emprego público, ao grau de culpa, à sua personalidade e a todas as circunstâncias em que a infração tenha sido cometida que militem contra ou a favor dele.

Artigo 23.º

Atenuação extraordinária

Quando existam circunstâncias atenuantes que diminuam substancialmente a culpa do arguido, a pena pode ser atenuada, aplicando -se pena inferior.

Em bom rigor, como se disse, todas as questões seguintes suscitadas pelo Recorrente convergem na alegada Falta de Fundamentação do ato originariamente objeto de impugnação.

Efetivamente, alega o Recorrente que a deliberação punitiva não fundamentou as razões que motivaram a sua não concordância com a proposta da instrutora, no “Relatório Final”, do qual resultava que “... atento o grau de culpa do arguido e as circunstâncias da infração, de acordo com o disposto nos artigos 23.º e 10.º do ED, tem-se por verificados os pressupostos estabelecidos para atenuação extraordinária e aplicação de pena de escalão inferior, propondo-se a aplicação de pena de multa, equivalente a 6 dias de remuneração base diária, no montante de € 361,20...”.

Não obstante o sugerido, a Câmara Municipal deliberou aplicar ao arguido a pena de suspensão, por um período de 20 dias, entendendo, ao contrário da instrutora do processo disciplinar, não se justificar a atenuação extraordinária da pena, atentas as circunstâncias em que a infração foi praticada, o que não propiciava a diminuição substancial da culpa do arguido. Foi assim, tão-só, desconsiderada a atenuação Extraordinária da pena proposta.

Em qualquer caso, a pena tendencialmente tipificada para o comportamento adotado pelo aqui Recorrente, nos termos da alínea c) do artigo 17.º do ED, era exatamente a pena de Suspensão.

Refere textualmente a referida norma:

A pena de suspensão é aplicável aos trabalhadores que atuem com grave negligência ou com grave desinteresse pelo cumprimento dos deveres funcionais e àqueles cujos comportamentos atentem gravemente contra a dignidade e o prestígio da função, nomeadamente quando:

a) (…)

c) Exerçam funções em acumulação, sem autorização ou apesar de não autorizados ou, ainda, quando a autorização tenha sido concedida com base em informações ou elementos, por eles fornecidos, que se revelem falsos ou incompletos;

Sugeriu efetivamente a instrutora do processo a aplicação da atenuação extraordinária prevista no artigo 23.º do mesmo ED, propondo a aplicação de pena de escalão inferior, pois terá entendido verificarem-se circunstâncias atenuantes que diminuiriam substancialmente a culpa do arguido.

Se é certo que a instrutora do Processo disciplinar não concretiza, que não de modo conclusivo, essas circunstâncias atenuantes, a Câmara Municipal desconsiderou a referida atenuante, decidindo coletivamente manter a aplicação da pena não atenuada, prevista na alínea c) do artigo 17.º do ED, imputando-lhe uma sanção disciplinar de suspensão por 20 dias.

Entendeu a Câmara Municipal que “... as circunstâncias em que a infração foi praticada não revelaram uma diminuição substancial da culpa do arguido...”.

A Fundamentação aduzida, embora sintética, não deixa de ser considerada suficiente, tanto mais que visou meramente afastar a conclusivamente sugerida atenuação extraordinária, aplicando-se, por assim dizer, a pena prevista no próprio Estatuto Disciplinar (alínea c) do artigo 17.º do ED).

Os factos que materialmente suportam a decisão adotada, são aquelas que radicam no próprio relatório final do PD, a saber:

a. Que o arguido era sócio gerente da empresa M...- Projectos e construções Lda, desempenhando aí trabalho de colaboração, prestando informações e esclarecimentos, no âmbito dos projetos desenvolvidos pela empresa;

b. Que, nessa sequência, submeteu a licenciamento, na autarquia onde prestava funções públicas de desenho técnico, o projeto do Sr. SSA;

c. Que não estava autorizado a exercer funções privadas em acumulação com as públicas exercidas no Município de Á...;

d. Que o arguido era Coordenador-Técnico no Município de Á..., executando desenho técnico nos processos municipais;

e. Que exercia funções no município há 37 anos;

f. Que exercia funções privadas, em regime de acumulação, desde que iniciou funções na autarquia.

Ainda no que respeita à fundamentação é patente que a deliberação CM se apropriou dos fundamentos constantes do Relatório elaborado no âmbito do processo disciplinar, desconsiderando apenas, pelas razões explicitadas, a atenuação extraordinária proposta, que constitui um elemento autónomo.

Apenas se verificaria falta de fundamentação, prevista pelo n.º 4 do artigo 55.º do ED, não sendo possível compreender o percurso cognoscitivo do autor do ato, o que não ocorre no caso dos autos.

Na realidade, pode o Recorrente não concordar com a pena aplicada, o que sendo legítimo, não significa que a pena esteja insuficientemente fundamentada.

Com efeito, para além de não estarmos perante uma situação de ininteligibilidade do objeto do ato administrativo punitivo, só ocorreria falta de fundamentação do mesmo, caso carecesse absolutamente de motivação ou quando a relação existente entre esta e a estatuição do ato não apresentasse a regularidade lógico-formal indispensável à apreensão clara, suficiente e congruente das razões da decisão.

Tendo o Tribunal a quo entendido que nenhum desses elementos faltou, o que se acompanha, mostra-se suficiente e adequadamente fundamentado o ato originariamente impugnado, mostrando-se igualmente fundamentada a razão pela qual foi desconsiderada a atenuação extraordinária da pena, a qual, exatamente por ser extraordinária, sempre careceria de especial justificação e densificação, o que na situação concreta do relatório final, se não mostra evidenciado, pois não tendo ficado provado que o Recorrente estivesse autorizado a desenvolver atividade privada, mal se compreende que a factualidade descrita pudesse contribuir para uma diminuição substancial da culpa.

* * *

Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, negar provimento ao Recurso, mantendo-se a Sentença Recorrida.

Custas pela Recorrente.

Porto, 10 de Outubro de 2014

Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco

Ass.: João Beato

Ass.: Fernanda Brandão