Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., interpôs recurso contencioso do despacho conjunto da Ministra do Planeamento e do Secretário de Estado da Juventude, através do qual aquelas autoridades homologaram a deliberação da Comissão Nacional do Sistema de Apoios a Jovens Empresários (SAJE) que reprovou a candidatura da recorrente à obtenção de incentivos à concretização de um seu projecto empresarial.
A recorrente terminou a sua alegação de recurso, formulando as conclusões seguintes:
1 - A candidatura da recorrente ao SAJE reunia todos os requisitos técnicos e legais necessários à actividade que se propunha exercer.
2 - A sua candidatura foi, porém, reprovada por a entidade recorrida ter entendido não reunir “... a necessária licença de utilização ou documento que comprove a alteração do uso das instalações".
3 - Pretende a entidade recorrida que a certidão emitida pela CM Lisboa "não comprova a dita autorização municipal, já que o acto certificado não passa de um mero parecer sobre a inexistência de objecções quanto à utilização pretendida. Ora,
4 - Não se deu a entidade recorrida conta que o prédio em questão é anterior a Agosto de 1951. Consequentemente,
5- Anterior ao RGEU, aprovado pelo DL n.º 38.382, de 7/8/51. Por ser assim, 6- Sendo que a licença de utilização ou de habitabilidade nasceu com o RGEU.
7 - A recorrente não podia, pois, apresentar uma licença de utilização que inexiste para o prédio.
8 - Por isso, juntou a falada certidão, emitida pela CM Lisboa. Ora,
9 - Também aqui a entidade recorrida não distingue um "parecer" de uma "certidão" e não lê atentamente os documentos. Com efeito,
10 - Se atentasse no despacho exarado à margem do parecer, verificaria que o referido despacho é de concordância e ordena que "... se certifique conforme proposto". E o que a recorrente juntou foi uma certidão, e não um parecer. Assim,
11 - A decisão recorrida está ferida de violação grosseira dos dispositivos legais do art. 3°, n.º 1, do DL n.º 22/97, de 23/1, e da al. f) do n.º 1 do art. 2° da Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/97, de 25/1.
12- E inquinada de nova violação de lei, do DL n.º 38.382, de 7/8, que aprovou o RGEU, designadamente do seu art. 8º .
13 - A decisão recorrida está também inquinada de uma errada interpretação da lei e assenta em errados pressupostos de facto e de direito. Com efeito,
14 - A reprovação da candidatura da recorrente assentou também num falso motivo, inexistente, pois no prédio em que a recorrente exerce o seu comércio, pode ser exercido, como o é e resulta da certidão da CM Lisboa.
15 - A entidade recorrida manifesta a sua persistente ignorância, o seu errado entendimento, quando afirma que a recorrente exerce no local uma actividade diferente daquela que "esteve subjacente ao licenciamento da construção do imóvel em causa" (art. 5° da sua douta resposta).
16 - É que, repete-se, o prédio não está, nem estava, "sujeito a licenciamento da construção do imóvel", pela simples razão de que, quando a existência deste licenciamento surgiu, já o prédio existia há quase um século ... e quase há outro que ali se exerce o comércio. Assim,
17 - Ao decidir como decidiu, para além de violar a lei e de grosseiramente a interpretar, a entidade recorrida fê-lo com errados fundamentos de facto e de direito, e manifesto abuso de direito.
Só a Ministra do Planeamento interveio nos autos, apresentando resposta em que pugnou pela legalidade do acto recorrido, mas abstendo-se de contra-alegar .
O Ex.º Magistrado do MºPº emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.
À decisão interessam os seguintes factos:
1 - Em 4/5/98, a ora recorrente candidatou-se ao recebimento de apoios no âmbito do SAJE, visando o projecto o exercício das actividades de importação e exportação de flores e plantas, de comercialização de flores naturais, secas e artificiais, de produtos para flores e plantas, e de produtos afins em barro, vidro e plástico.
2 - Um dos documentos que instruía o pedido de candidatura era uma cópia da caderneta predial do imóvel onde a empresa exerceria a sua actividade, desse documento constando que o espaço a utilizar para aquele efeito estava destinado a habitação.
3 - A Comissão Técnica do SAJE emitiu parecer desfavorável ao projecto, e propôs a reprovação da respectiva candidatura, nos termos seguintes:
«Da análise efectuada ao presente projecto, apurámos as seguintes deficiências: o presente projecto não reúne todos os requisitos técnicos e legais necessários à implementação, ao desenvolvimento e ao exercício da actividade, uma vez que não foi presente a necessária licença de utilização ou documento que comprove a alteração de uso das instalações (alteração de utilização de habitação para a actividade comercial) (al. f) do nº 1 do artº 2º da RCM n.º 13/97, de 25/1).
Pelas razões anteriormente explicitadas, o projecto não respeita as alíneas e) do n..º 1 do art. 3° do DL n.º 22/97, de 23/1, e não respeita a al. f) do n.º 1 do art. 2° da RCM n.º 13/97, de 25/1.»
4 - Por carta datada de 7/12/99, subscrita por um Administrador do SAJE, a aqui recorrente foi informada de que a candidatura seria provavelmente indeferida, pelas razões expostas no aludido parecer desfavorável, e foi convidada a, nos termos dos artigos 100º 101º do CPA, pronunciar-se sobre a questão.
5 - A ora recorrente pronunciou-se contra a reprovação da sua candidatura e veio, mais tarde, a oferecer um documento emanado da CM Lisboa.
6 - Esse documento continha uma informação - acompanhada de uma decisão, concordante, de «que se certifique conforme proposto» - com o seguinte teor útil:
«Em cumprimento do despacho exarado à margem de fls. 5, deslocou-se o signatário ao local, que se encontrava encerrado.
De acordo com o AV exarado a fls. 2 do processo 1077/78, o local destina-se a habitação.
Tratando-se, no entanto, do piso de r/c e possuindo a fracção em causa um acesso independente da dos fogos, pelo n.º ... da Rua ..., considera-se não haver inconveniente em que no local seja exercida a actividade comercial de florista, desde que a fracção não tenha comunicação com o acesso às fracções habitacionais.
Da alteração em causa, deverá ser submetido a parecer da câmara o respectivo projecto de alterações.
Assim, não se vê inconveniente em que se certifique que:
A fracção sita no r/c do prédio localizado no Beco ..., n.º ..., tornejando para a Rua ..., destina-se a habitação, conforme o AV constante a fls. 2 do processo 1077/78.
Tratando-se, no entanto, de uma fracção situada no piso de r/c e com uma entrada independente da dos fogos pelo n.º... da Rua ..., considera-se não haver inconveniente em que no local seja exercida a actividade comercial de florista, desde que a fracção não tenha comunicação com o acesso ás fracções habitacionais.
Da alteração em causa deverá ser submetido a parecer da câmara o respectivo projecto de alterações.»
7 - Em 23/2/2000, foi elaborado no SAJE o relatório síntese, em que se considerou dever manter-se o parecer negativo que havia sido emitido - em que se dizia que «o presente projecto não reúne todos os requisitos técnicos e legais necessários à implementação e ao exercício da actividade, uma vez que não foi presente a necessária licença de utilização ou documento que comprove a alteração de uso das instalações» - sendo o texto justificativo dessa manutenção o seguinte:
«Manutenção do parecer emitido, uma vez que a empresa não reúne todos os requisitos técnicos necessários à implementação do projecto. Apesar das instalações serem de construção legal, a caderneta predial refere que o rés-do-chão e o primeiro andar , que a empresa pretende ocupar, se destinam a habitação, e não a comércio. Após a realização da audiência prévia dos interessados, os promotores não enviaram a licença de utilização das instalações, que comprove que se realizou a alteração de uso das mesmas».
8 - Seguidamente, a Comissão Nacional do SAJE emitiu a seguinte deliberação:
«A candidatura n.º L676 – A... - após realizada a audiência prévia de interessados e analisado o processo, foi reprovada por incumprimento do disposto na al. f) do n.º 1 do art. 2° da Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/97, de 25 de Janeiro, e do disposto na al. e) do n.º 1 do art. 3° do DL n.º 22/97, de 23 de Janeiro.»
9 - Essa deliberação foi homologada pelo Secretário de Estado da Juventude e pela Ministra do Planeamento, respectivamente em 21/3/2000 e 22/5/2000
10 - A referida homologação foi comunicada à ora recorrente por carta datada de 26/5/2000 cuja cópia consta de fls. 9 dos autos e donde consta que se entendera que o projecto não reunia «todos os requisitos técnicos e legais necessários à implementação, ao desenvolvimento e ao exercício da actividade, uma vez que não foi presente a necessária licença de utilização ou documento que comprove a alteração de uso das instalações (alteração de utilização de habitação para a actividade comercial)».
Passemos ao direito.
O presente recurso contencioso tem por objecto o acto administrativo que denegou a pretensão da recorrente de, ao abrigo do SAJE, beneficiar de incentivos para um seu projecto empresarial, relacionado com o comércio de flores e de plantas. De acordo com a factualidade provada, a reprovação da candidatura da recorrente fundou-se no facto de ela não ter apresentado a licença de utilização, para aquele fim comercial, ,do espaço onde pretendia exercer a actividade ou, na vez dessa licença, outro documento que comprovasse que o mesmo local podia deixar de ser utilizado para habitação, passando a explorar-se nele o referido ramo de comércio. E, de tal facto, o acto impugnado extraiu a conclusão de que o processo de candidatura da recorrente não continha todos os documentos comprovativos do cumprimento dos «requisitos técnicos e legais necessários à instalação e desenvolvimento da actividade», pelo que, nos termos do n.º 2º, n.º 1, al. f), da Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/97, de 25/1, e do art. 3°, n.º 1, al. e), do DL n.º 22/97, de 23/1, lhe faltaria uma indispensável condição de acesso aos pretendidos apoios.
A recorrente não questiona que a falta dos «requisitos técnicos para o exercício de cada actividade» constituía, por si só, motivo de reprovação das candidaturas - o que, aliás, decorre do mencionado art. 3°, n.º 1, al. d), do DL n.º 22/97; e também não põe em causa que, para respeitar aqueles «requisitos técnicos», lhe incumbia demonstrar que, no local escolhido, lhe era lícito instalar e desenvolver a actividade comercial que almejava - exigência esta que, assinale-se, resultava claramente do n.º 2°, n.º 1, al. f), da referida Resolução do Conselho de Ministros. Sendo assim, ela só ataca o despacho conjunto na estrita medida em que entende que comprovara de um modo bastante que o espaço por si escolhido cumpria os «requisitos técnicos e legais necessários» ao exercício do projectado comércio; e, simultaneamente, assevera que o acto não podia, sob pena de ilegalidade, exigir-lhe que apresentasse uma licença de utilização de que o prédio, pela sua vetustez - anterior à introdução do RGEU - nunca dispusera nem necessitara.
Dissemos que a pronúncia emitida pelo acto se fundou na falta de demonstração de que o local, que fora usado para habitação, podia ter como destino a actividade comercial pretendida. Mas também vimos que o acto desdobrou esse fundamento genérico numa alternativa, pois a reprovação da candidatura tanto se baseou na não apresentação da licença de utilização, como na falta de exibição de um qualquer outro documento que comprovasse a possibilidade de mudança de uso das instalações. Merece ser sublinhado que a decisão se fundou também na falta desse outro documento, não nos importando, ao menos para já, averiguar que documento seria esse, em que medida ele seria distinto da licença de utilização e de que modo e por quem haveria de ser emitido.
Apresentando-se a fundamentação do acto sob forma disjuntiva, claro se torna que a destruição da sua motivação só era alcançável desde que simultaneamente se atacassem as duas partes disjuntas. Portanto, a mera demonstração de que não havia qualquer licença de utilização a exibir não integrava, por si só, um ataque eficaz ao acto, pois a enunciação de um juízo completo sobre a ilegalidade dos seus motivos sempre suporia a certeza de que não era exigível a apresentação de qualquer outro documento, diferente daquela licença, ou de que essa exigência, embora legal, se mostrava já cumprida no procedimento.
Embora colocasse o acento tónico da censura que dirigiu ao acto no pormenor de este ter invocado o não oferecimento da licença de utilização, a recorrente não silenciou por completo a questão que emergia do outro termo da mencionada alternativa. É certo que ela se absteve de denunciar uma hipotética ilegalidade derivada da exigência da apresentação desse outro documento. Mas disse que a certidão que obtivera junto da CM Lisboa demonstrava que não havia inconveniente em que no local se exercesse a actividade comercial - pelo que estaria suficientemente garantido o «cumprimento de todos os requisitos técnicos e legais», a que alude o n.º 2°, n.º 1, al. f), da Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/97.
Não é, contudo, assim. Essa certidão não exteriorizou um juízo terminante acerca da admissibilidade de no local se exercer o ramo do comércio que a recorrente pretende; e antes se limitou a dizer que a fracção em causa se destinava realmente a habitação, embora houvesse a possibilidade, ou mesmo a probabilidade, de, apresentado e aprovado que fosse um «projecto de alterações», se admitir o seu uso para o comércio. Portanto, de tal certidão decorria que, à data da prática do acto, o exercício legítimo do comércio no local continuava a ser algo meramente contingente, porque supunha, não apenas a apresentação de um projecto (de alterações) que a recorrente não demonstrou ter oferecido, mas ainda a subsequente aprovação desse projecto por parte da câmara.
Ante o exposto, é patente que os argumentos esgrimidos no recurso em prol da desnecessidade de se exigir o oferecimento da licença de utilização não chegam para afrontar a bondade do acto, tendo em conta a razão alternativa em que ele também se fundou; e que, no que a este outro motivo respeita, a recorrente nem questionou a sua legalidade «in abstracto», nem logrou persuadir que ele estava, «in concreto», em desacordo com a realidade, por traduzir uma exigência que já estaria cumprida no procedimento administrativo.
Sendo assim, e ainda que fosse exacto que era impossível a obtenção da licença de utilização, o acto não enfermaria da correspondente violação de lei, tendo em conta a razão, alternativa em que também se estribou; e, no que a essa alternativa respeita, vimos que o acto não apresenta o erro de facto nos pressupostos que a recorrente clama existir, já que a certidão que a recorrente obteve junto da câmara não equivalia à permissão de um uso imediato do local para o comércio. Por outro lado, o despacho conjunto também não enferma do «abuso de direito» que a recorrente nele entrevê e que radicaria no facto de a pretensão ter sido denegada «com base numa exigência desnecessária e ilegal» - a exigência da aludida licença de utilização, quando a CM Lisboa já assegurara «não haver inconveniente» em que no local fosse «exercida a actividade comercial»; e não padece desse «abuso de direito» tendo em conta que, como atrás dissemos, a certidão camarária não continha o sentido de declarar a imediata aptidão do espaço para o exercício do comércio que a recorrente tinha em vista.
Deste modo, por improcedência ou irrelevância de todas as conclusões da alegação de recurso, deduz-se que este não merece provimento.
Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso contencioso. Custas pela recorrente:
Taxa de justiça 250 euros
Procuradoria 125 euros
Lisboa, 8 de Maio de 2002
Madeira dos Santos – Relator – Isabel Jovita – Jorge de Sousa
