Fundamentação:
Sendo pelas conclusões das alegações do recorrente que, em regra, se delimita o objecto do recurso, a questão que importa dirimir consiste em saber se para apreciação da acção de onde o conflito promana é competente a jurisdição comum ou a administrativa.
Toda a questão reside em saber se os actos devem ser considerados como actos de gestão pública ou como actos de gestão privada.
Se forem considerados actos de gestão pública, eles serão materialmente da competência dos tribunais administrativos (art. 212°, n°3, da CRP e art. 51°, n° 1, al. h), do mesmo ETAF).
Se forem considerados actos de gestão privada, materialmente competentes serão os tribunais judiciais comuns (art. 211º, n° 1, da CRP; art. 4º, n°1, al. f), do ETAF e art. 66° do Código de Processo Civil).
Pires de Lima e Antunes Varela, in “Código Civil Anotado”, vol. III, 4ª ed., págs. 510-511) definem, em geral, os actos de gestão privada como “aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares.
São actos em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como um simples particular, despido do seu poder público.
Tratando-se de actos de gestão pública, a responsabilidade daquelas entidades deve naturalmente obedecer a princípios muito diferentes, visto se admitir a responsabilidade do Estado pela prática de actos lícitos (...) e nem sempre se conceder ao Estado e demais pessoas públicas o direito de regresso (...)“.
Vaz Serra [em anotação ao Acórdão do STJ de 16.05.69], na RLJ, Ano 103°, págs. 350-351) seguiu idêntico critério: saber se o acto se integra, ou não, numa actividade de direito público:
“Se ele se compreende numa actividade de direito privado duma pessoa colectiva pública, da mesma natureza da actividade de direito privado desenvolvida por um particular, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão privada; se, pelo contrário, o acto é praticado no exercício de um poder público, isto é, na realização de função pública, mas não nas formas e para a realização de interesses de direito civil, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão pública”.
A competência do Tribunal determina-se pelo pedido formulado pelo Autor e pelos fundamentos que invoca - cfr. Acs. do STJ, de 20.2.1990, in BMJ, 394-453, e de 9.5.95, in CJSTJ, 1995, II, 68, entre vários.
Estabelece o art. 66° do Código de Processo Civil que - “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Manuel de Andrade, in “Noções Elementares de Processo Civil”, 1°- 88, acerca do critério aferidor da competência material, ensina:
“São vários esses elementos também chamados índices de competência (Calamandrei).
Constam das várias normas que prevêem a tal respeito.
Para decidir qual dessas normas corresponde a cada um, deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção - seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjacentes (identidade das partes).
A competência do tribunal - ensina Redenti (vol. 1, pág. 265), afere-se pelo “quid disputatum” (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor.
E o que está certo para os elementos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes”.
Aferindo-se a competência material pelo pedido do Autor e pelos fundamentos que invoca (causa de pedir), como defende Manuel de Andrade, a questão da competência material, e logo da jurisdição competente, apenas terá que ser analisada à luz da pretensão das AA.
A causa de pedir, “é o facto jurídico concreto de que emerge o direito que o autor se propõe fazer declarar” - Alberto dos Reis, “Comentário ao Código de Processo Civil”, 2°, 375.
A causa de pedir nas acções de anulação de negócio jurídico - é o vício aduzido como fundamento da nulidade, anulabilidade; é o vício concreto, não o título abstracto em que ele se integre - Anselmo de Castro, “Direito Processual Civil Declaratório”, 1ª, edição, 3º-394)
Apreciando os pedidos numa sequência lógica e cronológica as AA. pedem a resolução de um contrato de doação de três lotes de terreno em que foram doadores e donatário o Réu - Município de Cascais - contrato celebrado em 5.9.1990 que teve por objecto três lotes de terreno (lotes 1, 2 e 3).
Pedem a resolução do contrato aduzindo que tais terrenos destinavam-se a ser utilizados para “fins de interesse público” o que não veio a suceder, já que o Réu Município por escritura pública de 21.11.1996 os negociou com a 2ª Ré, sendo que foram alvo de negócios entre as 2ª a 6ª RR. que sabiam da afectação acertada na escritura e que, por isso, neles não podiam ser implantadas construções para venda no mercado.
Visando a resolução do contrato, as AA. invocam a ocorrência de condição resolutiva ou alteração anormal das circunstâncias em que fundaram a decisão de contratar doando os lotes ao 1° Réu, invocam, também, a existência de erro sobre os motivos determinantes do negócio, ou o enriquecimento sem causa, para obterem a restituição dos lotes.
Como consequência da eventual procedência pedem o cancelamento dos registos posteriores ao registo da aquisição a favor das AA.
O negócio de doação - art. 940° do Código Civil - ainda que sujeito a uma condição resolutiva - art. 270° do citado diploma - celebrado entre um particular e uma autarquia, pese embora a qualidade de ente público coenvolve a celebração de um contrato administrativo?
A donatária ao aceitar a doação age revestida de poderes públicos, de jus imperii, ou antes, no mesmo plano que o particular com quem contratou?
Estas as questões nodais, a pedra angular, para se saber se se trata de um negócio privado ou de um negócio que, pela sua natureza, está fora da regulação do direito civil.
Os pedidos estão em consonância com essa génese negocial e alegada violação do contrato, sendo da competência dos Tribunais comuns enquanto titulares de competência residual, se se puder afirmar que entre as partes não se estabeleceu uma relação jurídico-administrativa.
Vejamos:
É bem certo que o pedido da al. a) declaração de nulidade do negócio celebrado entre o 1º Réu e a 2ª Ré se reporta a alegados vícios do alvará de loteamento, mas essa alegação e esse pedido, na economia da anulação do contrato de doação impetrada pelas AA. é um facto que tem de ser invocado e apreciado pelo Tribunal, como circunstância lógica da visada anulação do negócio, não podendo ser atomizado para, em função dele não se poder considerar, desde logo, a jurisdição comum a competente.
No Acórdão do STJ de 18.1.2001 de que foi Relator o Ex. mo Conselheiro Noronha Nascimento, [citado pelas AA. nas suas alegações], escreveu-se:
“...Os AA. pedem, nesta acção, a anulação ou a resolução de um contrato de doação que outorgaram com o Município de Lisboa.
A anulação tem como causa de pedir o erro sobre os motivos (art. 252° do C. Civil); a resolução do contrato tem como causa de pedir a alteração da base negocial nos termos definidos no art. 437° do mesmo diploma.
O que está em jogo, ao longo dos pedidos formulados (o principal e o subsidiário) e das causas de pedir que os sustentam, é tão-só um contrato de natureza exclusivamente civil e privado celebrado pelas partes (a doação) e um conjunto de factos que enquadrarão o erro essencial dos doadores ou a modificação substancial da base do negócio.
Não há, aqui, qualquer acto de gestão pública do Município de Lisboa; há apenas um contrato em que este Município se comportou como qualquer particular que é beneficiado, como donatário, por um negócio deste género.
O “jus imperium”, o acto de autoridade que caracteriza a gestão pública está omisso na doação que os autos documentam.
O que nos fica, ao invés, é um contrato de gestão privada, e que, como de direito privado, tem que ser apreciado e julgado.
Não há, por conseguinte, in casu, qualquer direito de reversão a analisar ou, sequer, a legalidade de qualquer operação de loteamento a verificar, e que estão totalmente ausentes no pedido e causa de pedir invocados.
Se os Autores trazem à liça o loteamento ao prédio doado com as edificações subsequentes e se, por outro lado, relembram um direito de reversão que pode ser accionado, é porque tais factos estão inseridos - na economia processual das causas de pedir - no complexo de circunstâncias que conduzem ao erro anulatório ou à resolução negocial”. (destaque e sublinhado nosso).
Na patente afinidade entre um e outro caso avulta a circunstância de a alusão ao loteamento - acto que exprime jus imperii - não visar por si só a discussão e anulação desse acto administrativo, mas antes constituir um passo necessário na invocação do vício de que enferma o negócio privado a montante - a doação, art. 940° do Código Civil - e a alegada inobservância pelo donatário do fim a que se destinava. (condição resolutiva).
A alusão ao loteamento e aos vícios de que padecerá são pertinentes no quadro circunstancial e factual invocado, sendo factos coadjuvantes que não retiram ao cerne da pretensão expressa nos pedidos apoiados nas causas de pedir invocadas, a natureza privada do contrato cuja validade se questiona.
Marcello Caetano, in “Princípios Fundamentais de Direito Administrativo”, 1977-372 a propósito do conceito de gestão privada, ensina: “verifica-se quando os órgãos das pessoas jurídicas de Direito Público que tenham actividade administrativa, exercem ou podem exercer, consoante a competência conferida por lei, poderes correspondentes a direitos pessoais ou patrimoniais reguladas pelo Direito Privado, exactamente como quaisquer outras pessoas jurídicas”.
Gestão pública segundo o mesmo autor - obra citada - pág. 373 - existe quando os órgãos das pessoas jurídicas de Direito Público podem utilizar a autoridade que lhes permite praticar actos definitivos e executórios, e empregar a coacção para executá-los”.
Como ensina o Professor Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, Vol. I, pág.123 - “Estando em causa um comportamento da administração pública que se julga ilegal ou arbitrário, o Tribunal competente será o tribunal comum, se à questão forem aplicáveis normas de direito civil”.
Decorre do art. 212°, n°3, da Constituição da República Em comentário a este normativo escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira - “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3ª. ed., p. 815) - “Estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais) (n° 3, in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e os recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão do poder público (especialmente administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.
Vieira de Andrade - in “A Justiça Administrativa” - pág. 55: “Esta questão sobre o que se entende por “relação jurídica administrativa”, sendo fulcral, devia ser resolvida expressamente pelo legislador. Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração (...)”.:
“Compete aos Tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas ou fiscais”.
Também o art. 3° do ETAF - Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - DL 129/84 de 27.04. [e diploma complementar DL 374/84 de 29.11], aplicáveis ao caso em apreço estabelece:
“Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e provados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais”
O art. 4°, n°1, f) do mencionado diploma, exclui desse âmbito - “Os recursos e as acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público”.
Como observam Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida nas “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, Almedina, 38 e 39:
“No que se refere à responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados, estabelece o artigo 4°, n°1, alínea i) do ETAF, que a jurisdição administrativa só é competente para apreciar quando a esses sujeitos for aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
No que se refere às pessoas colectivas de direito privado, continua, pois, a ser relevante, para determinar se um litígio é da competência dos tribunais administrativos ou dos tribunais comuns, saber se o facto constitutivo da responsabilidade se encontra ou não submetido à aplicação de um regime especifico de direito público...”.
Como se pode ler no Acórdão deste Tribunal de Conflitos, de 25.9.2003, Proc. 11/2003, in www.dgsi.pt de que foi Relator o Ex. Conselheiro Salvador da Costa:
“A regra da competência dos tribunais da ordem judicial segue o princípio da residualidade, isto é, são da sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional (artigos 66° do Código de Processo Civil e 18°, n° 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n° 3/99, de 13 de Janeiro - LOFTJ).
[…]
Prescreve a Constituição competir aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais (artigo 212°, n.° 3).
Assim, em princípio, incumbe à jurisdição administrativa o julgamento de quaisquer acções que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, ou seja, todos os litígios originados no âmbito da administração pública globalmente considerada, com excepção dos que o legislador ordinário expressamente atribua a outra jurisdição.
Densificando o mencionado dispositivo constitucional, no quadro da administração da justiça, a lei ordinária atribui aos tribunais administrativos e fiscais o assegurar da defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, a repressão da violação da legalidade e a dirimência de conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações administrativas e fiscais (artigo 3° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 129/84, de 27 de Abril - ETAF).
Acresce que a lei exclui dessa jurisdição, além do mais, os recursos e as acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público (4°, n.°1 alínea f), do ETAF).
Finalmente, [...] a lei atribui aos órgãos da jurisdição administrativa, particularmente aos tribunais administrativos de círculo, a competência para conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo as acções de regresso (artigo 51° n.° 1, alínea h) do ETAF).
As autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas (artigo 235°, n. 2, da Constituição).
Assim, são os municípios pessoas colectivas de direito público integradas no conceito de entes públicos, a que se reporta o artigo 51°, n.°1, alínea t), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Decorrentemente, é aos tribunais administrativos de círculo que compete, além do mais, conhecer das acções sobre responsabilidade civil dos municípios que se alicerce na prática de actos de gestão pública.
[...]
O conceito de actos de gestão pública e de actos de gestão privada tem essencialmente a ver, como é natural, com a actividade de gestão pública e de gestão privada da Administração.
[…] A doutrina e a jurisprudência, em labor que já de longe vem, têm essencialmente caracterizado a primeira como sendo regulada pelo direito público e a segunda como sendo a regulada pelo direito privado.
Nessa linha, têm entendido, por um lado, serem actos de gestão pública os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, ou seja, no exercício de uma função pública, sob a égide de normas de direito público, independentemente de representarem ou não o exercido de meios de coerção.
Dir-se-á, em similar perspectiva, serem actos de gestão pública os decorrentes do exercício de um poder público, integrado na realização de uma função pública, compreendida nas atribuições de um ente público, regulados por normas de direito público, relevando essencialmente a actividade em que se exerce a actuação e não a qualificação de actos isolados integrantes da causa de pedir (Ac. do S.T.A., de 24.1.2002, processo n.° 048274).
E, por outro lado, serem actos de gestão privada os praticados por órgãos ou agentes da Administração à margem do poder público, em posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, com sujeição exclusiva a normas de direito privado - Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 5.11.81, BMJ, n.° 311, pág. 195)”.
Em função de quanto dissemos e porque a pretensão dos AA. se baseia num contrato de direito privado, celebrado, entre particulares (como doadores) e uma autarquia (como donatária) agindo esta despojada do jus imperii ao aceitar a doação de terrenos, obrigando-se a afectá-los a fins de interesse público, mas que acabou por os alienar a terceiros, ainda que ao abrigo de operações de loteamento cuja legalidade se questiona, é a jurisdição comum a competente para apreciar e decidir dos pedidos de resolução ou anulação do contrato de doação, sendo invocadas, quer a título principal, quer a título subsidiário vícios dos negócios jurídicos privados como - erro sobre os motivos, alteração da base negocial, incumprimento da cláusula de afectação estipulada, enriquecimento sem causa, já que tal pretensão não se funda em relação jurídico-administrativa coenvolvendo os privados Autores e a Ré autarquia, sendo, antes, um acto de gestão privada.
