Quem foi o relator do acórdão 040141?

O relator foi Fernanda Xavier, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 040141?

O acórdão foi proferido em 02 de dezembro de 2003.

040141 - STA

Sumário

I - A interpretação da alínea a) do nº1 do artº29º da LPTA, em conformidade com o nº3 do artº268º da CRP, conduz a que, para os recorrentes que tenham de ser notificados, o prazo de recurso contencioso comece a correr a partir da publicação obrigatória ou da notificação, consoante o que ocorra em último lugar. II - O mecanismo previsto no artº31º da LPTA é de exercício facultativo por parte dos interessados, não se traduzindo num qualquer tipo de ónus processual que sobre eles impenda, como contrapartida para o não início do prazo de impugnação contenciosa do acto. III - Constituindo a Resolução impugnada, um novo acto expropriativo, que teve por base um novo pedido do beneficiário da expropriação, formulado na vigência do Código de Expropriações aprovado pelo DL 438/91, de 09.11, é este o diploma aplicável ao respectivo procedimento administrativo, face ao artº12º do CC e ao princípio "tempus regit actum". IV - Não tendo a entidade expropriante observado as formalidades previstas no nº1 do artº2º e nos nº1 e 2 do artº14º do citado diploma legal, e não tendo o processo administrativo sido devidamente instruído, nos termos previstos no nº2 do artº12º, o acto padece de vício, gerador de anulabilidade e não de nulidade.

Texto

I- RELATÓRIO A..., com domicílio na cidade do Funchal, Rua ..., veio interpôr recurso contencioso de anulação da Resolução nº1261/95, do Conselho do Governo Regional da Madeira, tomada em 26 de Outubro de 1995, que «declara para todos os legais efeitos, reduzido o âmbito da Resolução do Conselho do Governo de 8 de Janeiro de 1988, publicada no Diário da República II Série, nº44, de 23 de Fevereiro, que declara a utilidade pública da expropriação do imóvel localizado no sítio do Vale Paraíso, Herdade ..., Freguesia da Camacha, Concelho de Santa Cruz, que se deve ter como referida apenas à parte do imóvel e área do mesmo imóvel adiante indicados» e que se mantém como « declarado de utilidade pública, pela dita Resolução a expropriação de uma parcela de terreno e todos os direitos a ele relativos e ou inerentes (servidões e serventias, colónias, arrendamentos, acessões, regalias, águas, pertences e acessórios, prejuízos emergentes de cessações de actividades e todos e quaisquer outros, sem reserva alguma) a destacar do citado imóvel, com a área de 69.000m2, o qual confronta, na parte considerada, do Norte com o Caminho da Madeira, do Sul com a Levada e do Leste e Oeste com o próprio prédio, por ser necessário à obra de construção do já referido Parque Desportivo». Imputa ao acto recorrido vício de violação de lei, por violação directa do artº2º do CE, por erro de facto sobre os pressupostos e ainda por violação dos princípios gerais da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade, sancionável com anulabilidade e de vício de forma, por a certidão da fundamentação do acto, além da planta do local, não conter um único dos outros elementos que são exigidos pelo artº12º do CE, que instruíram o processo desencadeado pelo CFU, que entende gerador de nulidade, nos termos do artº133º, nº1, f) do CPA.. Foi cumprido o artº43º da LPTA. Na sua resposta, a autoridade recorrida excepcionou a intempestividade do recurso, porque o termo do respectivo prazo teria ocorrido em 07.04.96 e a petição só deu entrada em 09.04.96 e a irrecorribilidade do acto, por o mesmo ser meramente confirmativo da anterior Resolução do Governo Regional da Madeira, de 12.01.88. Quanto ao mérito do recurso, pronuncia-se pela improcedência dos vícios invocados. Foi cumprido o artº67º da RSTA, relegando-se para final o conhecimento das questões prévias suscitadas na resposta da autoridade recorrida. A recorrente apresentou as suas alegações, terminando com as seguintes CONCLUSÕES: a) O cômputo do «dies a quo» do recurso teve o seu início em 07 de Fevereiro e o seu «terminus » em 09 de Abril de 1996 – data da reabertura dos tribunais após as férias judiciais – nos termos conjugados dos artº28º, nº2 da LPTA e artº279º, e) do CC. b) A Resolução impugnada, como acto expropriativo inovador do tipo revogação substitutiva, está sujeito a notificação, nos termos do artº66º, b) e c) do CPA e do artº14º do CE. c) Não se tendo verificado no caso a notificação obrigatória exigida pelos normativos citados e de acordo com a exigência dos elementos previstos nos artº30º e 31º da LPTA, 268º, nº3 da CRP e 124º e 125º do CPA, à Recorrente abriu-se a possibilidade de requerer a emissão de certidão que fizesse menção desses elementos, “ maxime” dos fundamentos, para efeitos de interposição de recurso contencioso. d) Pelo que, tendo a certidão sido entregue à Recorrente em 07 de Fevereiro e o recurso dado entrada em 09 de Abril de 1996, o mesmo é tempestivo. e) Do confronto entre as duas resoluções tomadas pela Entidade Recorrida – a aqui impugnada e aqueloutra praticada em 8 de Janeiro de 1988- ressalta que, para além da alteração da área do prédio da Recorrente objecto de expropriação, houve alteração do beneficiário directo da expropriação e alteração substancial da configuração do que se entende ser o projecto de implantação do complexo desportivo. f) Para além da alteração legislativa relativa ao novo quadro legal das expropriações, introduzido pelo novo CE, aprovado pelo DL 438/91, de 09.11, com as posteriores modificações introduzidas. g) Ou seja, não existe coincidência entre os quadros legais em que ambas as Resoluções foram praticadas, nem entre todos os elementos estruturantes dos dois actos administrativos, «maxime» no que se reporte ao objecto e seus pressupostos e ao fim específico, pelo que a Resolução impugnada no presente recurso não é confirmativa daqueloutra Resolução, sendo, por isso, acto recorrível, nos termos do artº25º da LPTA e demais normas aplicáveis. h) À luz do actual regime legal aprovado pelo CE, a expropriação por utilidade pública constitui uma via residual de transferência de propriedade de bens imóveis e direitos a eles inerentes para as entidades beneficiárias, nos termos do artº2º do CE. i) Como se mostra nos autos, não foi tentada, com violação do apontado artº2º do CE, a aquisição do prédio da Recorrente pelas vias normais do direito privado, “maxime” por compra e venda, quer pela entidade recorrida, quer pelo CFU. j) Pelo que, a Resolução impugnada viola directamente este artº2º do CE e, ainda, o princípio geral da proporcionalidade, consagrado no artº268º, nº2 da CRP e 5º do CPA, encontrando-se, pois, eivado de vício de violação de lei por esta via. k) Ao aceitar o que no ofício de fls. o CFU refere, no sentido de que teria sido feita, sem êxito, essa tentativa de aquisição do prédio da Recorrente por compra e venda, a Resolução impugnada assenta, ainda, em erro de facto sobre os pressupostos, estando, pois, a mesma eivada de vício de violação de lei por via desse erro de facto sobre os pressupostos. l) A entidade recorrida utiliza uma dualidade de critérios com a implantação do complexo do clube nacional da Madeira, para o qual destina 23.884 m2, como se mostra pela publicação de fls.26, enquanto que para o caso do CFU aceita, para um complexo idêntico na sua essência, um pedido de expropriação de 69 mil m2, pelo que a Resolução impugnada está eivada de violação de lei, ainda por via da violação dos princípios gerais da justiça, imparcialidade e proporcionalidade, que esta dualidade de decisões traduz, consagrados no artº266º, nº2 da CRP e nos artº5º e 6º do CPA. m) Como se mostra nos autos, através da certidão de fls.11 e segs., o pedido de expropriação contém uma ausência absoluta dos elementos que devem instruir qualquer processo de expropriação, exigidos pelos artº12º e 14º do CE, como se pode concluir, com segurança, daquela certidão. n) Para além de não ter sido objecto de notificação obrigatória, exigida nos termos do artº14º do CE. o) As formalidades a que respeitam as diversas alíneas dos artº12º e o artº14º do CE constituem formalidades essenciais, que cumprem a sua função primordial na formação da decisão administrativa, ie, na sua fase constitutiva e que, por isso mesmo, integram a forma do acto de expropriação. p) Pelo que, a ausência absoluta destas formalidades exigidas nos termos dos artº12º e do CE, no processo expropriativo em causa, traduz uma carência absoluta de forma legal da Resolução impugnada, sancionável com a nulidade, nos termos do artº133º, nº1, f) do CPA. q) Em qualquer caso e a não se entender assim, sempre a ausência dos elementos exigidos pelos invocados preceitos do CE impõe a anulabilidade da Resolução impugnada, nos termos do artº135º do CPA. r) Pelo que, a Resolução impugnada é nula, pelo apontado vício de forma, por carência absoluta de forma legal, nos termos do artº133º, nº1, f) do CPA e, em qualquer caso, anulável, pelos apontados vícios de violação de lei e de forma, nos termos do artº 135º do CPA. * Nas suas alegações, a autoridade recorrida invocou a pendência no STA, do recurso contencioso interposto da Resolução de 08.01.88 (P.25.953 da 5ª Secção), pelo que entende que os presentes autos deveriam aguardar, suspensos, a decisão definitiva daquele processo. Mantém a arguição da intempestividade do recurso e da irrecorribilidade do acto impugnado, bem como a improcedência do recurso, por entender, que o recurso carece de objecto, por aceitação expressa da recorrente ao não impugnar a redução da área consubstanciada pela Resolução nº1261/95, mas sim o acto de declaração de utilidade pública do prédio que lhe pertencia, operada pela Resolução nº21/88, sendo que o único ponto inovatório da resolução impugnada era aquela redução. Entende que, de qualquer modo, mesmo relativamente aos pressupostos do acto administrativo consubstanciado na Resolução nº21/88, a recorrente não tem razão. Em causa nos autos está tão só a redução da extensão daquela Resolução e não uma nova expropriação. O fundamento da expropriação foi dotar a periferia do Funchal de infra-estruturas sócio desportivas, correspondendo o projecto de construção do Parque Desportivo a uma conveniência da colectividade. O facto de tal projecto se destinar à construção do Parque Desportivo do Clube de Futebol União não faz que este seja a entidade expropriante e beneficiário da expropriação. O expropriante é o Governo Regional e o beneficiário da expropriação é a Região autónoma da Madeira, sendo o primeiro que indemnizará a recorrente. Também não se verifica a caducidade da declaração de expropriação de 0.01.88 e já se consumou há muito a posse administrativa pela Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente e não pelo Clube de Futebol União. * Foram realizadas diligências no processo, tendentes a apurar do estado do P.25.953, constando a fls.143 informação prestada pela secretaria, de que por acórdão de 25.10.2000, o Pleno não tomou conhecimento do recurso, tendo o acórdão transitado em julgado. Os autos foram com vista ao MP que emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, com os seguintes fundamentos: « Já foi decidido por acórdão da 1ª Secção deste STA de 06.02.97, proferido no Processo nº25.963, confirmado pelo Pleno, em acórdão de 29.04.98, em que os recorrentes e recorrido eram os mesmos, que a Resolução aqui impugnada constitui um novo acto administrativo que revogou, por substituição, a Resolução de 08.01.88- cfr. Fls.74 e segs. e 86 e seg, respectivamente. Tal decisão tem a força de caso julgado que tem de ser respeitado no presente processo em que há identidade de sujeitos, de objecto e de pedido. Cfr. Artº671º e 498º do CPC. Nas conclusões da alegação – fls.100vº e segs. – a recorrente começa por, nas alíneas a) e g), sustentar a improcedência das questões prévias suscitadas pela entidade recorrida- intempestividade e irrecorribilidade da Resolução contenciosamente impugnada – passando, nas restantes conclusões (al. h) a q)) a imputar ao acto recorrido os vícios de violação de lei por ofensa ao disposto nos artº2º, 12º, 14º do C. das Expropriações aprovado pelo DL nº438/91, de 09.11 e ainda dos princípios da justiça, imparcialidade e proporcionalidade, consignados nos artº266º, nº2 da CRP e artº5º e 6º do CPA, padecendo também de erro sobre os pressupostos de facto. Relativamente às questões prévias, nos termos do parecer do MP de fls.46 e segs., reforçado entretanto pelo trânsito em julgado do acórdão proferido no Proc. Nº25.963, junto a fls.74 e segs., devem ser indeferidas. Quanto ao fundo a questão a decidir consiste apenas em determinar se a lei aplicável a expropriação em causa é o CE de 76 (DL 845/76, de 11.12) ou o CE de 91 ( DL 438/91, de 9.11). Ora, como acima se disse, estabelecido que está que a Resolução nº1261/95, de 26.10, do Conselho de Governo Regional da Madeira consubstancia uma nova expropriação, atento o princípio geral de direito administrativo “ tempus regit actum”, o procedimento expropriativo teria de pautar-se pelo estatuído pelo DL 438/91. Assim, haveria que observar em todos os trâmites procedimentais toda a disciplina de tal diploma, desde logo, designadamente, que proceder à tentativa de aquisição do bem expropriado pela via do direito privado (cf. artº2º), proceder à prova de que a mesma foi tentada (cf. al.) g) do nº2 do artº12º), bem como à publicidade por edital e notificação da declaração de utilidade pública à proprietária do bem a expropriar, nos termos e para os efeitos do artº14º. Não o tendo sido, mostram-se violadas as supras citadas disposições do DL 438/91, pelo que o acto contenciosamente recorrido padece do vício de violação de lei, o que, nos termos do artº135º do CPA, o torna anulável.» Foram colhidos os vistos legais. Por acórdão de 04.12.2001, da 2ª Subsecção, foi determinado ordenar a citação do Clube de Futebol União para contestar querendo, no prazo legal, conforme requerido. O Clube de Futebol União veio contestar a fls.157 e seguintes, arguindo também a intempestividade do recurso e a irrecorribilidade do acto impugnado e pronunciando-se pela improcedência dos vícios imputados ao acto recorrido. Notificada para alegações complementares, a recorrente reiterou as alegações anteriormente apresentadas. O recorrido particular apresentou as suas alegações, onde conclui como na resposta. O Digno Magistrado do MP manteve os anteriores pareceres. Foram colhidos novos vistos. Cabe, agora, decidir. * II- OS FACTOS Consideram-se provados os seguintes factos, com interesse para a decisão do recurso: a) No Jornal da Região Autónoma da Madeira de 12.01.88 e no Diário da República, II Série, de 23.02.88, foi publicada a Resolução nº21/88, do seguinte teor: “Usando das competências que lhe são atribuídas pelo DL nº171/83, de 2 de Maio, nos termos e ao abrigo dos artº10º e 14º do DL 845/76, de 11 de Dezembro, nas redacções que lhe foram introduzidas pelos decretos-leis nº154/83 e 413/83, de 17.04 e 23 de Novembro, respectivamente, ficam declarados de utilidade pública, com carácter de urgência das expropriações, os imóveis e todos os direitos a eles relativos e ou inerentes (servidões e serventias, colónias, arrendamentos, acessões, regalias, águas, pertences e acessórios, prejuízos emergentes de cessações de actividades e todos e quaisquer outros, sem reserva alguma), localizados no sítio do Vale Paraíso, Herdade ..., freguesia da Camacha, concelho de Santa Cruz constantes da planta anexa e necessários à “IMPLANTAÇÃO DA OBRA DE CONSTRUÇÃO DO PARQUE DESPORTIVO DO CLUBE DE FUTEBOL UNIÃO”, a promover por este Governo Regional, através das suas Secretarias Regionais da Educação e do Turismo e da Cultura. Simultaneamente e em consequência, nos termos do nº1 do artº17º do citado DL 845/76, é autorizada a tomar posse administrativa dos mesmos imóveis a Secretaria Regional do Equipamento Social, para o efeito designada expropriante, por se considerar essa posse indispensável ao início imediato dos respectivos trabalhos”.- cf. fls. 24. b) Em 15.09.95, a Direcção do Clube de Futebol União(CFU) dirigiu à Secretaria Regional do Equipamento Social, o ofício que consta de fls. 12 e segs. dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido, que termina propondo: « - que seja reduzida a área inicial de 140.000m2 para 69.000m2, pelas razões que atrás se referem, destacando da propriedade, ora declarada de utilidade pública, a área agora pretendida, – que seja destacada a área assinalada no croqui, em escala, que se junta (escala 1/40000), e que refere uma parcela da propriedade, com as confrontações seguintes: – a Norte com o Caminho da Madeira, – a Sul com a Levada, – a Leste com o Oeste com o referido prédio. Parcela que é considerada necessária à obra de construção do Parque Desportivo do C.F. União. – que seja, igualmente declarado, o talhão referido e pelas mesmas razões, de utilidade pública para a expropriação pretendida, em que pede a redução da área expropriada para 69.000m2». c) Em 08.11.95, foi publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, a Resolução nº1261/95, do Governo Regional da Madeira, ora impugnada, do seguinte teor: “Por Resolução do Conselho do Governo, tomada na reunião de 8 de Janeiro de 1988 e publicada no Diário da República, II Série, nº44, de 23 de Fevereiro do mesmo ano, foi declarado de utilidade pública com carácter de urgência da expropriação, o imóvel e todos os direitos a ele relativos e ou inerentes (servidões e serventias, colónias, arrendamentos, acessões, regalias, águas, pertences acessórios, prejuízos emergentes de cessações de actividades e todos e quaisquer outros, sem reserva alguma), localizado no Sítio do Vale Paraíso, Herdade ..., freguesia da Camacha, concelho de Santa Cruz, por o mesmo ser necessário à Obra de Construção do Parque Desportivo, a promover pelo Governo Regional, através das Secretarias Regionais de Educação e do Turismo e cultura e autorizada a Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, para o efeito designada como entidade expropriante, a tomar posse administrativa do mesmo. Considerando que um dos objectivos do Governo Regional é promover e apoiar a educação física e o desporto e que só através da criação de infra-estruturas desportivas é possível incrementar essas actividades, vai o Governo Regional dar início às obras de implementação do projecto em causa. No entanto, considerando que o processo se prolongou por algum tempo, tornou-se necessário repensar o projecto do empreendimento e a sua dimensão, afigurando-se possível e conveniente reduzir substancialmente a área da sua implantação. Considerando que, após tal reponderação e por elementares razões de boa gestão pública do empreendimento em causa, verifica-se não ser necessário já expropriar a totalidade do imóvel (com a área de 140.000m2) conforme consta da Resolução do Conselho do Governo de 8 de Janeiro de 1988, mas apenas uma parcela a destacar do mesmo prédio, com a área de 69.000m2. Considerando ainda que o carácter excepcional do recurso à expropriação e o princípio da proporcionalidade impõem que esta se deva conter dentro de limites estritamente necessários à realização do fim de utilidade pública a que se destina, e que, no presente caso, esse fim é adequadamente atingível com a parte do imóvel supra-referido, só esta área deve constituir objecto de expropriação. O Conselho do Governo reunido em plenário em 26 de Outubro de 1995, usando das competências conferidas pelo artº86º do Código das Expropriações, aprovado em anexo ao DL 438/91, de 9 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo artº71º da Lei nº2/92, de 09 de Março, resolveu: 1. Declarar, para todos os efeitos, reduzido o âmbito da Resolução do Conselho do Governo de 8 de Janeiro de 1988, publicada no Diário da República II Série, nº44, de 23 de Fevereiro, que declara de utilidade pública a expropriação do imóvel localizado no Sítio do Vale Paraíso, Herdade ..., freguesia da Camacha, concelho de Santa Cruz, que se deva ter como referida apenas à parte e área do mesmo imóvel adiante indicadas. Assim, subsiste declarado de utilidade pública, pela dita Resolução, a expropriação de uma parcela de terreno e todos os direitos a ele relativos e ou inerentes ( servidões e serventias, colónias, arrendamentos, acessões, regalias, águas, pertences e acessórios, prejuízos emergentes de cessações de actividades e todos e quaisquer outros, sem reserva alguma), a destacar do citado imóvel, com a área de 69.000m2 a qual confronta, na parte considerada, do Norte com o Caminho da Madeira, do Sul com a Levada e do Leste e Oeste com o próprio prédio, por ser necessária à obra de Construção do já referido Parque Desportivo, tudo conforme planta anexa.”-cf. fls. 9 e 10. d) A recorrente requereu em 17 de Janeiro de 1996 à autoridade recorrida certidão, por teor integral, de todas as peças que justificaram e instruíram a tomada da Resolução referida em c), a qual foi recebida pela recorrente em 06.02.96- cf. fls. 11, 127 e 128. e) A recorrente interpôs o presente recurso contencioso em 09.04.96- cf. fls.2. f) A recorrente já havia interposto recurso contencioso em 19.04.88, do acto referido em a), que deu origem ao P. nº 25.953 do STA, onde vindo a ser julgada extinta a instância, por despacho do relator do processo, de 24.06.97, por impossibilidade superveniente da lide, despacho que foi confirmado por acórdão da Secção de 06.02.97 que, por sua vez, foi confirmado por acórdão do Pleno da secção de 29.04.98, tendo ainda havido recurso para o Plenário, que não tomou conhecimento do mesmo, por acórdão de 25.10.2000, transitado em julgado – cf. docs. fls. 50 a 71, 73 e 74 a 81, 86 a 92 e inf. fls. 143, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. * III-O DIREITO As diferentes posições assumidas nos autos pela recorrente, por um lado, e pela autoridade recorrida e pelo recorrido particular, por outro, assentam essencialmente na sua divergência quanto à qualificação do acto contenciosamente recorrido, consubstanciado na Resolução n.º 1261/95 do Conselho do Governo Regional da Madeira, aqui impugnada, que a primeira entende ser um acto inovador e autónomo e os segundos defendem tratar-se de um acto meramente confirmativo relativamente ao acto consubstanciado na Resolução nº 21/88, da mesma entidade, que foi objecto do P.25.953, deste Supremo Tribunal. Ora, tal questão já foi resolvida no referido P. nº25.953, que teve por objecto a Resolução nº21/88, referidos na alínea f) do probatório, no sentido da posição defendida pela aqui recorrente. Refere-se, a este propósito, no acórdão da secção, que confirmou o despacho do relator e foi por sua vez, confirmado pelo Pleno, o seguinte: « Com efeito, resulta dos autos que, entre a prática dos dois actos se verificaram alterações nos pressupostos de facto e de direito. Assim, o beneficiário do projecto – o Clube de Futebol União – considera agora que a área inicial deve ser reduzida de 140.000m2 para 69.000m2, destacando da propriedade a área pretendida, que especifica em croquis e indicando as respectivas confrontações que não correspondem exactamente às da primeira resolução expropriativa, indiciando um novo projecto, com finalidades não coincidentes com o anterior. Por outro lado, este segundo acto é proferido à luz de um novo quadro legal, nele expressamente referenciado- o novo Código das Expropriações, aprovado em anexo ao DL nº438/91, de 09 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo artº71º da Lei nº2/92, de 09 de Março. O próprio texto da resolução refere que “tornou-se necessário repensar o projecto do empreendimento e a sua dimensão”, sendo “ conveniente reduzir substancialmente a área da sua implantação”, procedendo-se a uma “ reponderação “. Quer dizer, verificou-se uma completa reavaliação da situação, com uma ponderação dos novos elementos carreados para os autos pelo Clube de Futebol União, que levaram a entidade recorrida a proferir uma nova resolução sobre a área a expropriar. E nem se diga que se trata apenas de uma redução da área expropriativa. Não é assim. Como vimos, resulta expressamente do texto da resolução em causa bem como dos elementos que a antecederam que se procedeu a uma reapreciação da situação que tornam o novo acto completamente autónomo do primeiro. Por outro lado, um dos elementos mais relevantes de uma expropriação, senão o mais importante, é a definição da área expropriativa e da sua concreta localização, pois disso depende a indemnização bem como a utilidade ou a desvalorização da área que não foi abrangida, sendo que a área expropriada passou para menos de metade da que constava da primeira resolução. Deste modo, há que concluir que a resolução de 25.10.95, não se limita a reiterar a resolução anterior que não chegou a ser executada, antes possui um conteúdo inovatório assente em diferentes pressupostos de facto e de direito. Não é, pois, meramente confirmativo da anterior. E porque se trata de uma regulação da situação expropriativa em moldes diferentes, tal resolução operou a revogação da anterior, por substituição. Ou seja, a resolução que constituía o objecto do presente recurso desapareceu da ordem jurídica, tendo sido revogada, por substituição, tal como se decidiu no despacho reclamado. O presente recurso perdeu assim o seu objecto que conduz à extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide ( artº287º, al. e) do CPC ex vi artº1º da LPTA». O acórdão do Pleno acrescentou a esta fundamentação o seguinte: « Importa deste modo dar como assente que a Resolução 1261/95 procedeu a uma completa reavaliação da situação com ponderação dos novos elementos que o Clube de Futebol União carreou para o processo e que levaram a autoridade ora recorrente a proferir nova resolução sobre a área a expropriar, inovando relativamente à Resolução nº21/88. Tanto basta para concluir que a Resolução de 1995 não é confirmativa desta última. É irrelevante saber se a nova lei em que se funda é ou não substancialmente diferente daquela em que se apoiava o acto anterior, pois a simples circunstância de não constituir mera repetição deste desde logo lhe retira o carácter confirmativo. Um acto é confirmativo de um anterior acto lesivo, quando se dirige ao mesmo destinatário e apresenta identidade de conteúdo, sem que a reapreciação dos pressupostos decorra de imperativo legal. No caso presente, há identidade de autor do acto e seu destinatário, mas é diverso o seu conteúdo ou sentido, como resulta das asserções que em sede de matéria de facto a Secção produziu. Esta circunstância leva a que tenha de haver-se como fundada a afirmação de carácter não confirmativo da Resolução de 1995. Por outro lado, o sentido desta é incompatível com o da Resolução de 1988, o que lhe confere natureza revogatória, por substituição.» Portanto, temos por adquirido que o acto contenciosamente recorrido, que é a Resolução nº1261/95, é um novo acto expropriativo, um acto inovador relativamente à anterior Resolução nº21/88, o que faz claudicar definitivamente a tese defendida pela autoridade recorrida e pelo recorrido particular e tem, obviamente, repercussões, na decisão destes autos. Assim e começando pelas questões prévias suscitadas pela autoridade recorrida e reiteradas pelo recorrido particular: Quanto à intempestividade do recurso : Argui a autoridade recorrida a intempestividade do recurso, pretendendo que o prazo do mesmo se conta desde a publicação do acto recorrido, por esta ser obrigatória, a qual teve lugar em 08.11.96, e, portanto, no caso, o prazo do presente recurso, que é de dois meses ( artº28º, a) da LPTA), já há muito teria decorrido quando o mesmo foi interposto em 09.04.96. Refere ainda que o acto foi integralmente publicado, pelo que não havia lugar ao pedido de certidão, nos termos do artº31º da LPTA, que, de resto, teria sido formulado fora do prazo previsto no nº2 do citado preceito legal. E que tratando-se de um acto que apenas reduziu a área expropriada, só pode beneficiar a recorrente e nada inova em relação à Resolução anterior, por isso, não foi, nem tinha de ser notificado pessoalmente à recorrente. Mas não tem razão. Como é jurisprudência uniforme deste STA Cf. Acs STA de 14.11.96, rec. 38 245, de 03.04.2001, rec.35 705, de 19.02.98, rec. 32 518, 21.10.99, rec. 41 231, de 11.10.2000, rec. 38 242 e do Pleno de 30.04.2003, rec. 40 201, entre muitos outros, a interpretação da alínea a) do nº1 do artº29º da LPTA, em conformidade com o nº3 do artº268º da CRP, conduz a que, para os recorrentes que tenham de ser notificados, o prazo de recurso contencioso comece a correr a partir da publicação obrigatória ou da notificação, consoante o que ocorra em último lugar. Ora, no caso, e como a própria autoridade recorrida expressamente reconhece, não notificou a recorrente do acto contenciosamente recorrido, sendo certo que, tratando-se de um novo acto expropriativo como já decidiu este Tribunal no citado P. 25.953, tal notificação era obrigatória, por imposição do art.º 66º, c) do CPA e do nº3 do artº268º da CRP. A recorrente alega só ter tido conhecimento da Resolução que ora impugna, no início de Janeiro, tendo requerido certidão dos elementos que fundamentaram o acto em 17.01.96, ao abrigo do artº31º da LPTA, a qual lhe foi entregue, como se provou, em 06.02.96. Ora, como tem vindo a decidir a recente jurisprudência deste Tribunal, reflectindo a acrescida exigência do texto constitucional resultante da revisão constitucional de 1997, e a orientação do Tribunal Constitucional nesta matéria, o mecanismo previsto no artº31º da LPTA é de exercício facultativo por parte dos interessados, não se traduzindo num qualquer tipo de ónus processual que sobre eles impenda, como contrapartida para o não início do prazo de impugnação contenciosa do acto cf. Acs. 22.11.2001, rec. 47 979, de 30.01.01, rec. 47 717, de 24.05.01, rec. 47 316 e de 19.02.2003, rec. 87/03. E isto porque só a notificação integral do acto assegura a função garantística de um direito fundamental (à notificação e à fundamentação) consagrado no nº3 do artº268º da CRP, notificação que, no caso, não aconteceu, pois não se provou que a recorrente tivesse sido notificada ou, de qualquer modo, tivesse tido conhecimento do acto antes de Janeiro de 96, sendo que a prova da intempestividade do recurso cabe a quem invoca a respectiva excepção (artº343, nº2 do CC) cf., neste sentido, o Ac. STA de 21.10.99, rec. 41 231, ou seja, cabia aos recorridos e não à recorrente. Logo, o prazo do presente recurso contencioso, que é dois meses e de direito substantivo e, por isso, se conta nos termos do artº279º, c) do CC, sem prejuízo do citado nº2 do artº31º (cf. artº28º, nº1, a) e 2 LPTA), iniciou-se em 06.02.96 e completar-se-ia em 06.04.96, mas como o seu termo caiu em férias judiciais da Páscoa, que se iniciaram a 01.04.96 e terminaram a 08.04.96, transferiu-se para o primeiro dia útil seguinte, que foi 09.04.96, nos termos da alínea e) do citado preceito legal. Pelo que, tendo recurso sido interposto em 09.04.96 é o mesmo tempestivo. * Quanto à irrecorribilidade do acto: Segundo os recorridos a Resolução nº1261/95, aqui em causa, não é contenciosamente recorrível, dado ser meramente confirmativa da Resolução n.º 21/88. Ora, sobre esta mesma e concreta questão já se pronunciou este STA, no já referenciado P. 25. 953, que teve por objecto a referida Resolução nº21/88, nos termos supra transcritos, para cuja fundamentação remetemos e que sumariou assim: « Não tem natureza confirmativa, por falta de identidade dos pressupostos de facto e de direito, a resolução que, ponderando a alteração das circunstâncias e tendo em vista a realização de projecto diferente, procedeu a uma reapreciação da situação, determinando a redução da área da parcela de terreno expropriada por acto anterior – o Código de Expropriações, aprovado pelo DL 438/91, de 09 de Novembro.» Pelo que, dispensando-nos de mais considerações, julga-se também improcedente esta questão. Igualmente e com a mesma fundamentação, improcede a alegada carência de objecto do presente recurso, que assenta também na carácter confirmativo, embora parcial, do acto recorrido relativamente à anterior Resolução. * Quanto ao mérito do recurso: Segundo a Recorrente o acto contenciosamente recorrido violou os art.º 12º e 14º do CE, aprovado pelo DL 438/91, de 09.11, por carência absoluta de elementos que devem instruir qualquer processo de expropriação, referidos naqueles preceitos legais, o que seria gerador da nulidade do acto ( artº133º, nº1, f) do CPA), por se tratar de formalidades essenciais, que visam a protecção dos particulares a expropriar e a ponderação correcta da decisão que habilitam e que, por isso, condicionam o sentido da mesma, sendo que também não se observou a disciplina da notificação obrigatória e publicitação prévias à decisão final, nos termos estabelecidos no artº14º. Refere que o processo de expropriação foi apenas instruído com um esboço de implantação do complexo desportivo e da planta do local, nada mais. E que nem sequer foi tentada a aquisição do prédio pela recorrente pelas vias normais do direito privado, maxime por compra e venda, quer pela entidade recorrida, quer pelo recorrido particular, com violação do artº2º do CE/91, sendo que a Resolução impugnada, ao aceitar o que consta do ofício do CFU, de que teria sido feita essa tentativa de aquisição, sem êxito, enferma de erro sobre os pressupostos de facto. Invoca ainda violação dos princípios da justiça, imparcialidade e proporcionalidade. Sobre estas questões, a autoridade recorrida e o recorrido particular consideram que a legislação aplicável ao caso não é o CE/91, mas o anterior CE, aprovado pelo DL 845/76, de 11.12, porque sendo o acto meramente confirmativo e não inovador, como defendem, está em causa a expropriação por utilidade pública consubstanciada na Resolução nº21/88 e, portanto, é à luz das disposições legais então vigentes, que se tem de aferir da sua conformidade ou não com a lei. Sendo que, nos termos do artº14º, conjugado com o artº63º do DL 845/76 de 11.12 aplicável ao tempo da Resolução 21/88, a lei não exigia quaisquer negociações para aquisição por via do direito privado, tanto mais que estava e está em causa uma expropriação, à qual foi atribuída o carácter de urgência, o que se não coaduna, naturalmente, com aquelas diligências e, consequentemente, com a sua prova documental. De qualquer modo, entendem que o invocado artº2º, nº1 conjugado com artº39º do DL 438/91, não tem aplicação ao caso dos autos, já que a lei dispensa as diligências para aquisição pela via do direito privado, quando à expropriação seja atribuído o carácter de urgência, sendo certo que não tem qualquer aplicação no presente caso o mencionado artº39º. Ora, como já se referiu e tem-se por assente, a Resolução aqui impugnada é um novo acto expropriativo relativamente à Resolução nº21/88, pelo que tendo esse novo acto expropriativo, ora sob recurso, sido praticado já na vigência do CE aprovado pelo DL 438/91, é essa a legislação aplicável e não o anterior CE/76- por aplicação do artº12º do CC e do princípio tempus regit actum. Por outro lado, ao acto expropriativo sob recurso não foi atribuído carácter urgente, como melhor se alcança do seu teor levado à alínea c) do probatório supra. Assim, havia, como diz a recorrente, de observar o disposto nos citados artº2º, 12º e 14º do CE/91. Ora, dispõe o citado artº2º que « A expropriação só pode ter lugar após se ter esgotado a possibilidade de aquisição por via do direito privado, salvo nos casos em que lhe seja atribuído carácter de urgência, ou quando se verifiquem as situações previstas no nº2 do artº39º ». Por sua vez, segundo o nº2 do artº12º do CE, o requerimento, dirigido ao ministro competente a pedir a declaração de utilidade pública da expropriação, será acompanhado dos seguintes documentos: a) Planta do local da situação dos bens a expropriar, com a delimitação precisa dos respectivos limites, contendo a escala gráfica utilizável. b) Plano municipal de ordenamento do território, ou programa base, estudo prévio, anteprojecto ou projecto de obra acompanhado dos elementos necessários para se ajuizar do motivo e oportunidade da expropriação. c) Quando for o caso, programa de execução faseada e devidamente calendarizada. d) Certidão, passada pela conservatória do registo predial, das descrições dos prédios e das inscrições em vigor, incluindo as dos direitos, ónus ou encargos que sobre eles se acham registados ou certidão de que os prédios não se encontram descritos. e) Certidão da inscrição matricial e do valor patrimonial fiscal dos prédios ou certidão de que os mesmos se encontram omissos. f) Relação dos proprietários, usufrutuários, arrendatários ou titulares de outros direitos que incidam sobre os bens a expropriar, com indicação dos respectivos domicílios ou sedes sociais. g) Prova documental das diligências efectuadas, nos termos do artº2º, com vista à aquisição, por via do direito privado, e indicação das razões do respectivo inêxito, a qual será acompanhada pelos relatórios apresentados pelas partes. h) Cópias da comunicação e do edital referidos nos nº1 e 2 do artº14º, bem como, se for caso disso, as observações a que se referem os nº5 e 6 do mesmo preceito. i) Indicação de eventuais pretensões formuladas para construção ou loteamento. j) Quando o requerente for entidade de direito público, certidão comprovativa do saldo da dotação orçamental que suporte o encargo e da respectiva cativação. k) l) Quando o requerente for entidade de direito privado, documento comprovativo de se encontrar caucionado, por qualquer das formas em direito admitidas, o fundo indispensável para o pagamento das indemnizações a que houver lugar. m) Se for caso disso, parecer sobre a capacidade de uso dos solos que se pretendem utilizar, quando não exista extracto da carta de Reserva Agrícola Nacional. n) Indicação de todas as zonas de protecção, bem como das servidões e restrições de utilidade pública à construção que abranjam a área a expropriar. E, nos termos do citado artº14º: «1. Antes da sua apresentação ao ministro competente, o requerimento da declaração de utilidade pública é dado a conhecer pela entidade requerente, mediante carta registada com aviso de recepção, aos titulares dos bens ou direitos a expropriar.» 2. O mesmo requerimento será tornado público, por iniciativa da entidade expropriante, através de edital afixado na sede do município da localização dos bens a expropriar ou se estes se situarem em mais de um município, na sede daquele a que corresponder maior extensão desses bens.» Ora, a entidade recorrida e o recorrido particular não cumpriram as prescrições legais impostas pelos citados preceitos, designadamente a referida no nº1 do artº2º ( tentativa de aquisição por via do direito privado) e nos nº1 e 2 do artº14º, como, de resto, reconhecem, já que se limitam a justificar tal omissão, com a tese de que não havia, no caso, lugar à tentativa de aquisição do imóvel por via do direito privado, nem à referida notificação, por a legislação aplicável ser o CE/76 e por se tratar de expropriação com carácter urgente, ambos os argumentos, como já vimos, improcedentes, sendo certo que a realização de tais diligências só podia ser provada por documentos ( cf. artº12º, nº2, g) e h). Também não resulta do teor do acto contenciosamente recorrido e objecto de publicação, nem da certidão dos elementos que o instruíram, requerida pela recorrente e junta aos autos com a petição de recurso como documento nº2, que o recorrido particular tenha observado ou que o processo administrativo tenha sido instruído com os documentos exigidos pelo nº2 do artº12º ( à excepção dos referidos na alínea a)) e designadamente os referidos nas alíneas b), g) e h). Ora as formalidades previstas no nº1 do art.º 2º e nº1 e 2 do artº14º, supra citados, apresentam-se, sem dúvida, como essenciais à decisão do processo de expropriação, na medida em que a sua falta é susceptível de influir nessa decisão. Também a instrução do procedimento administrativo, com os documentos referidos no nº2 do artº12º, se afigura indispensável para a sua boa decisão. Embora, a nosso ver, a omissão das referidas formalidades e a deficiente instrução do procedimento administrativo, não seja geradora de nulidade do acto contenciosamente impugnado, mas apenas conduza à sua anulabilidade. Com efeito, nos termos do artº133º, nº1 do CPA, « São nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade». Ora, são elementos essenciais do acto, os sujeitos, a vontade, o objecto e o fim público cf. neste sentido, o Ac. do STA de 30.01.96, AD 414/690, elementos que, no caso, se verificam. Por outro lado, o CE/91 não comina com a nulidade, a falta das formalidades referidas e essa falta não torna a Resolução aqui sob recurso carente em absoluto de forma legal, entendendo-se para o efeito, a falta de forma “ stricto sensu” a que se alude no artº122º do CPA, ou seja, o acto carecerá em absoluto de forma legal, «quando falta a forma solene a que a lei sujeita a produção do efeito, ou quando, devendo manifestar-se por escrito, o órgão se pronunciou oralmente» Cf. neste sentido, Mário Esteves de Oliveira, “Direito Administrativo”, I, p. 572. No caso, o acto contenciosamente impugnado consubstancia-se numa Resolução do Governo Regional da Madeira, devidamente publicada no Jornal Oficial da Região da Madeira e no Diário da República. É, pois, manifesto que a situação não se integra nem no nº1 do citado artº133º nem, como pretende a recorrente, na alínea g) do nº2 do citado art.º 133º, nem em qualquer outra das alíneas deste preceito legal. Assim, a sanção para a omissão das formalidades referidas é a anulabilidade. Com efeito, e seguindo de perto, o critério de distinção entre acto nulo e anulável na ausência de qualificação expressa legal, defendido por Marcelo Rebelo de Sousa, ou seja, «o do interesse protegido, correspondendo a nulidade à tutela prevalecente de um interesse público e a anulabilidade à protecção predominante de um interesse privado» de modo que, «se for primordial o interesse público do respeito da legalidade vigente, na vertente subjectiva de garantia dos direitos dos particulares, ou na sua vertente objectiva, que só reflexamente se projecta em interesses legalmente protegidos dos administrados, o acto será nulo, se for primordial o interesse público na estabilidade e certeza nas relações entre particulares e a Administração já o acto será anulável» Cf. Marcelo Rebelo de Sousa, “ O valor Jurídico do Acto Inconstitucional, p. 214 a 224 . Também no sentido que o critério de distinção deve ser um critério causal, Mário Esteves de Oliveira e outros, CPA, p.648, concluímos que, no presente caso, é primordial o interesse público na estabilidade e certeza nas relações entre o particular e a Administração, pelo que a omissão das formalidades referidas conduzirá à anulação do acto. Aliás, é essa a regra no contencioso administrativo, sendo a nulidade excepcional e só ocorrendo em situações de especial gravidade, que impedem que o acto possa produzir efeitos jurídicos. A conclusão anterior dispensa a apreciação dos restantes vícios invocados, por prejudicados. * IV- DECISÃO Termos em que, acordam os juízes deste Tribunal, em conceder provimento ao recurso e anular o acto contenciosamente recorrido. Custas pelo recorrido particular CFU, fixando a taxa de justiça em € 300 e a procuradoria em €150. Lisboa, 02 de Dezembro de 2003 Fernanda Xavier – Relatora – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira

Sumário

II- O mecanismo previsto no artº31º da LPTA é de exercício facultativo por parte dos interessados, não se traduzindo num qualquer tipo de ónus processual que sobre eles impenda, como contrapartida para o não início do prazo de impugnação contenciosa do acto.

III- Constituindo a Resolução impugnada, um novo acto expropriativo, que teve por base um novo pedido do beneficiário da expropriação, formulado na vigência do Código de Expropriações aprovado pelo DL 438/91, de 09.11, é este o diploma aplicável ao respectivo procedimento administrativo, face ao artº12º do CC e ao princípio "tempus regit actum".

IV- Não tendo a entidade expropriante observado as formalidades previstas no nº1 do artº2º e nos nº1 e 2 do artº14º do citado diploma legal, e não tendo o processo administrativo sido devidamente instruído, nos termos previstos no nº2 do artº12º, o acto padece de vício, gerador de anulabilidade e não de nulidade.

Texto Integral

I- RELATÓRIO

A. .., com domicílio na cidade do Funchal, Rua ..., veio interpôr recurso contencioso de anulação da Resolução nº1261/95, do Conselho do Governo Regional da Madeira, tomada em 26 de Outubro de 1995, que «declara para todos os legais efeitos, reduzido o âmbito da Resolução do Conselho do Governo de 8 de Janeiro de 1988, publicada no Diário da República II Série, nº44, de 23 de Fevereiro, que declara a utilidade pública da expropriação do imóvel localizado no sítio do Vale Paraíso, Herdade ..., Freguesia da Camacha, Concelho de Santa Cruz, que se deve ter como referida apenas à parte do imóvel e área do mesmo imóvel adiante indicados» e que se mantém como « declarado de utilidade pública, pela dita Resolução a expropriação de uma parcela de terreno e todos os direitos a ele relativos e ou inerentes (servidões e serventias, colónias, arrendamentos, acessões, regalias, águas, pertences e acessórios, prejuízos emergentes de cessações de actividades e todos e quaisquer outros, sem reserva alguma) a destacar do citado imóvel, com a área de 69.000m2, o qual confronta, na parte considerada, do Norte com o Caminho da Madeira, do Sul com a Levada e do Leste e Oeste com o próprio prédio, por ser necessário à obra de construção do já referido Parque Desportivo». Imputa ao acto recorrido vício de violação de lei, por violação directa do artº2º do CE, por erro de facto sobre os pressupostos e ainda por violação dos princípios gerais da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade, sancionável com anulabilidade e de vício de forma, por a certidão da fundamentação do acto, além da planta do local, não conter um único dos outros elementos que são exigidos pelo artº12º do CE, que instruíram o processo desencadeado pelo CFU, que entende gerador de nulidade, nos termos do artº133º, nº1, f) do CPA

Foi cumprido o artº43º da LPTA.

Na sua resposta, a autoridade recorrida excepcionou a intempestividade do recurso, porque o termo do respectivo prazo teria ocorrido em 07.04.96 e a petição só deu entrada em 09.04.96 e a irrecorribilidade do acto, por o mesmo ser meramente confirmativo da anterior Resolução do Governo Regional da Madeira, de 12.01.88.

Quanto ao mérito do recurso, pronuncia-se pela improcedência dos vícios invocados.

Foi cumprido o artº67º da RSTA, relegando-se para final o conhecimento das questões prévias suscitadas na resposta da autoridade recorrida.

A recorrente apresentou as suas alegações, terminando com as seguintes CONCLUSÕES:

a) O cômputo do «dies a quo» do recurso teve o seu início em 07 de Fevereiro e o seu «terminus » em 09 de Abril de 1996 – data da reabertura dos tribunais após as férias judiciais – nos termos conjugados dos artº28º, nº2 da LPTA e artº279º, e) do CC.

b) A Resolução impugnada, como acto expropriativo inovador do tipo revogação substitutiva, está sujeito a notificação, nos termos do artº66º, b) e c) do CPA e do artº14º do CE.

c) Não se tendo verificado no caso a notificação obrigatória exigida pelos normativos citados e de acordo com a exigência dos elementos previstos nos artº30º e 31º da LPTA, 268º, nº3 da CRP e 124º e 125º do CPA, à Recorrente abriu-se a possibilidade de requerer a emissão de certidão que fizesse menção desses elementos, “ maxime” dos fundamentos, para efeitos de interposição de recurso contencioso.

d) Pelo que, tendo a certidão sido entregue à Recorrente em 07 de Fevereiro e o recurso dado entrada em 09 de Abril de 1996, o mesmo é tempestivo.

e) Do confronto entre as duas resoluções tomadas pela Entidade Recorrida – a aqui impugnada e aqueloutra praticada em 8 de Janeiro de 1988- ressalta que, para além da alteração da área do prédio da Recorrente objecto de expropriação, houve alteração do beneficiário directo da expropriação e alteração substancial da configuração do que se entende ser o projecto de implantação do complexo desportivo.

f) Para além da alteração legislativa relativa ao novo quadro legal das expropriações, introduzido pelo novo CE, aprovado pelo DL 438/91, de 09.11, com as posteriores modificações introduzidas.

g) Ou seja, não existe coincidência entre os quadros legais em que ambas as Resoluções foram praticadas, nem entre todos os elementos estruturantes dos dois actos administrativos, «maxime» no que se reporte ao objecto e seus pressupostos e ao fim específico, pelo que a Resolução impugnada no presente recurso não é confirmativa daqueloutra Resolução, sendo, por isso, acto recorrível, nos termos do artº25º da LPTA e demais normas aplicáveis.

h) À luz do actual regime legal aprovado pelo CE, a expropriação por utilidade pública constitui uma via residual de transferência de propriedade de bens imóveis e direitos a eles inerentes para as entidades beneficiárias, nos termos do artº2º do CE.

i) Como se mostra nos autos, não foi tentada, com violação do apontado artº2º do CE, a aquisição do prédio da Recorrente pelas vias normais do direito privado, “maxime” por compra e venda, quer pela entidade recorrida, quer pelo CFU.

j) Pelo que, a Resolução impugnada viola directamente este artº2º do CE e, ainda, o princípio geral da proporcionalidade, consagrado no artº268º, nº2 da CRP e 5º do CPA, encontrando-se, pois, eivado de vício de violação de lei por esta via.

k) Ao aceitar o que no ofício de fls. o CFU refere, no sentido de que teria sido feita, sem êxito, essa tentativa de aquisição do prédio da Recorrente por compra e venda, a Resolução impugnada assenta, ainda, em erro de facto sobre os pressupostos, estando, pois, a mesma eivada de vício de violação de lei por via desse erro de facto sobre os pressupostos.

l) A entidade recorrida utiliza uma dualidade de critérios com a implantação do complexo do clube nacional da Madeira, para o qual destina 23.884 m2, como se mostra pela publicação de fls.26, enquanto que para o caso do CFU aceita, para um complexo idêntico na sua essência, um pedido de expropriação de 69 mil m2, pelo que a Resolução impugnada está eivada de violação de lei, ainda por via da violação dos princípios gerais da justiça, imparcialidade e proporcionalidade, que esta dualidade de decisões traduz, consagrados no artº266º, nº2 da CRP e nos artº5º e 6º do CPA.

m) Como se mostra nos autos, através da certidão de fls.11 e segs., o pedido de expropriação contém uma ausência absoluta dos elementos que devem instruir qualquer processo de expropriação, exigidos pelos artº12º e 14º do CE, como se pode concluir, com segurança, daquela certidão.

n) Para além de não ter sido objecto de notificação obrigatória, exigida nos termos do artº14º do CE.

o) As formalidades a que respeitam as diversas alíneas dos artº12º e o artº14º do CE constituem formalidades essenciais, que cumprem a sua função primordial na formação da decisão administrativa, ie, na sua fase constitutiva e que, por isso mesmo, integram a forma do acto de expropriação.

p) Pelo que, a ausência absoluta destas formalidades exigidas nos termos dos artº12º e do CE, no processo expropriativo em causa, traduz uma carência absoluta de forma legal da Resolução impugnada, sancionável com a nulidade, nos termos do artº133º, nº1, f) do CPA.

q) Em qualquer caso e a não se entender assim, sempre a ausência dos elementos exigidos pelos invocados preceitos do CE impõe a anulabilidade da Resolução impugnada, nos termos do artº135º do CPA.

r) Pelo que, a Resolução impugnada é nula, pelo apontado vício de forma, por carência absoluta de forma legal, nos termos do artº133º, nº1, f) do CPA e, em qualquer caso, anulável, pelos apontados vícios de violação de lei e de forma, nos termos do artº 135º do CPA.

Nas suas alegações, a autoridade recorrida invocou a pendência no STA, do recurso contencioso interposto da Resolução de 08.01.88 (P.25.953 da 5ª Secção), pelo que entende que os presentes autos deveriam aguardar, suspensos, a decisão definitiva daquele processo.

Mantém a arguição da intempestividade do recurso e da irrecorribilidade do acto impugnado, bem como a improcedência do recurso, por entender, que o recurso carece de objecto, por aceitação expressa da recorrente ao não impugnar a redução da área consubstanciada pela Resolução nº1261/95, mas sim o acto de declaração de utilidade pública do prédio que lhe pertencia, operada pela Resolução nº21/88, sendo que o único ponto inovatório da resolução impugnada era aquela redução. Entende que, de qualquer modo, mesmo relativamente aos pressupostos do acto administrativo consubstanciado na Resolução nº21/88, a recorrente não tem razão. Em causa nos autos está tão só a redução da extensão daquela Resolução e não uma nova expropriação. O fundamento da expropriação foi dotar a periferia do Funchal de infra-estruturas sócio desportivas, correspondendo o projecto de construção do Parque Desportivo a uma conveniência da colectividade. O facto de tal projecto se destinar à construção do Parque Desportivo do Clube de Futebol União não faz que este seja a entidade expropriante e beneficiário da expropriação. O expropriante é o Governo Regional e o beneficiário da expropriação é a Região autónoma da Madeira, sendo o primeiro que indemnizará a recorrente. Também não se verifica a caducidade da declaração de expropriação de 0.01.88 e já se consumou há muito a posse administrativa pela Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente e não pelo Clube de Futebol União.

Foram realizadas diligências no processo, tendentes a apurar do estado do P.25.953, constando a fls.143 informação prestada pela secretaria, de que por acórdão de 25.10.2000, o Pleno não tomou conhecimento do recurso, tendo o acórdão transitado em julgado.

Os autos foram com vista ao MP que emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, com os seguintes fundamentos:

«Já foi decidido por acórdão da 1ª Secção deste STA de 06.02.97, proferido no Processo nº25.963, confirmado pelo Pleno, em acórdão de 29.04.98, em que os recorrentes e recorrido eram os mesmos, que a Resolução aqui impugnada constitui um novo acto administrativo que revogou, por substituição, a Resolução de 08.01.88- cfr. Fls.74 e segs. e 86 e seg, respectivamente.

Tal decisão tem a força de caso julgado que tem de ser respeitado no presente processo em que há identidade de sujeitos, de objecto e de pedido. Cfr. Artº671º e 498º do CPC.

Nas conclusões da alegação – fls.100vº e segs. – a recorrente começa por, nas alíneas a) e g), sustentar a improcedência das questões prévias suscitadas pela entidade recorrida- intempestividade e irrecorribilidade da Resolução contenciosamente impugnada – passando, nas restantes conclusões (al. h) a q)) a imputar ao acto recorrido os vícios de violação de lei por ofensa ao disposto nos artº2º, 12º, 14º do C. das Expropriações aprovado pelo DL nº438/91, de 09.11 e ainda dos princípios da justiça, imparcialidade e proporcionalidade, consignados nos artº266º, nº2 da CRP e artº5º e 6º do CPA, padecendo também de erro sobre os pressupostos de facto.

Relativamente às questões prévias, nos termos do parecer do MP de fls.46 e segs., reforçado entretanto pelo trânsito em julgado do acórdão proferido no Proc. Nº25.963, junto a fls.74 e segs., devem ser indeferidas.

Quanto ao fundo a questão a decidir consiste apenas em determinar se a lei aplicável a expropriação em causa é o CE de 76 (DL 845/76, de 11.12) ou o CE de 91 ( DL 438/91, de 9.11).

Ora, como acima se disse, estabelecido que está que a Resolução nº1261/95, de 26.10, do Conselho de Governo Regional da Madeira consubstancia uma nova expropriação, atento o princípio geral de direito administrativo “ tempus regit actum”, o procedimento expropriativo teria de pautar-se pelo estatuído pelo DL 438/91.

Assim, haveria que observar em todos os trâmites procedimentais toda a disciplina de tal diploma, desde logo, designadamente, que proceder à tentativa de aquisição do bem expropriado pela via do direito privado (cf. artº2º), proceder à prova de que a mesma foi tentada (cf. al.) g) do nº2 do artº12º), bem como à publicidade por edital e notificação da declaração de utilidade pública à proprietária do bem a expropriar, nos termos e para os efeitos do artº14º.

Não o tendo sido, mostram-se violadas as supras citadas disposições do DL 438/91, pelo que o acto contenciosamente recorrido padece do vício de violação de lei, o que, nos termos do artº135º do CPA, o torna anulável.»

Foram colhidos os vistos legais.

Por acórdão de 04.12.2001, da 2ª Subsecção, foi determinado ordenar a citação do Clube de Futebol União para contestar querendo, no prazo legal, conforme requerido.

O Clube de Futebol União veio contestar a fls.157 e seguintes, arguindo também a intempestividade do recurso e a irrecorribilidade do acto impugnado e pronunciando-se pela improcedência dos vícios imputados ao acto recorrido.

Notificada para alegações complementares, a recorrente reiterou as alegações anteriormente apresentadas.

O recorrido particular apresentou as suas alegações, onde conclui como na resposta.

O Digno Magistrado do MP manteve os anteriores pareceres.

Foram colhidos novos vistos.

Cabe, agora, decidir.

II- OS FACTOS

Consideram-se provados os seguintes factos, com interesse para a decisão do recurso:

a) No Jornal da Região Autónoma da Madeira de 12.01.88 e no Diário da República, II Série, de 23.02.88, foi publicada a Resolução nº21/88, do seguinte teor:

“Usando das competências que lhe são atribuídas pelo DL nº171/83, de 2 de Maio, nos termos e ao abrigo dos artº10º e 14º do DL 845/76, de 11 de Dezembro, nas redacções que lhe foram introduzidas pelos decretos-leis nº154/83 e 413/83, de 17.04 e 23 de Novembro, respectivamente, ficam declarados de utilidade pública, com carácter de urgência das expropriações, os imóveis e todos os direitos a eles relativos e ou inerentes (servidões e serventias, colónias, arrendamentos, acessões, regalias, águas, pertences e acessórios, prejuízos emergentes de cessações de actividades e todos e quaisquer outros, sem reserva alguma), localizados no sítio do Vale Paraíso, Herdade ..., freguesia da Camacha, concelho de Santa Cruz constantes da planta anexa e necessários à “IMPLANTAÇÃO DA OBRA DE CONSTRUÇÃO DO PARQUE DESPORTIVO DO CLUBE DE FUTEBOL UNIÃO”, a promover por este Governo Regional, através das suas Secretarias Regionais da Educação e do Turismo e da Cultura.

Simultaneamente e em consequência, nos termos do nº1 do artº17º do citado DL 845/76, é autorizada a tomar posse administrativa dos mesmos imóveis a Secretaria Regional do Equipamento Social, para o efeito designada expropriante, por se considerar essa posse indispensável ao início imediato dos respectivos trabalhos”.- cf. fls. 24.

b) Em 15.09.95, a Direcção do Clube de Futebol União(CFU) dirigiu à Secretaria Regional do Equipamento Social, o ofício que consta de fls. 12 e segs. dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido, que termina propondo:

«- que seja reduzida a área inicial de 140.000m2 para 69.000m2, pelas razões que atrás se referem, destacando da propriedade, ora declarada de utilidade pública, a área agora pretendida,

- que seja destacada a área assinalada no croqui, em escala, que se junta (escala 1/40000), e que refere uma parcela da propriedade, com as confrontações seguintes:

- a Norte com o Caminho da Madeira,

- a Sul com a Levada,

- a Leste com o Oeste com o referido prédio.

Parcela que é considerada necessária à obra de construção do Parque Desportivo do C.F. União.

- que seja, igualmente declarado, o talhão referido e pelas mesmas razões, de utilidade pública para a expropriação pretendida, em que pede a redução da área expropriada para 69.000m2».

c) Em 08.11.95, foi publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, a Resolução nº1261/95, do Governo Regional da Madeira, ora impugnada, do seguinte teor: “Por Resolução do Conselho do Governo, tomada na reunião de 8 de Janeiro de 1988 e publicada no Diário da República, II Série, nº44, de 23 de Fevereiro do mesmo ano, foi declarado de utilidade pública com carácter de urgência da expropriação, o imóvel e todos os direitos a ele relativos e ou inerentes (servidões e serventias, colónias, arrendamentos, acessões, regalias, águas, pertences acessórios, prejuízos emergentes de cessações de actividades e todos e quaisquer outros, sem reserva alguma), localizado no Sítio do Vale Paraíso, Herdade ..., freguesia da Camacha, concelho de Santa Cruz, por o mesmo ser necessário à Obra de Construção do Parque Desportivo, a promover pelo Governo Regional, através das Secretarias Regionais de Educação e do Turismo e cultura e autorizada a Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, para o efeito designada como entidade expropriante, a tomar posse administrativa do mesmo.

Considerando que um dos objectivos do Governo Regional é promover e apoiar a educação física e o desporto e que só através da criação de infra-estruturas desportivas é possível incrementar essas actividades, vai o Governo Regional dar início às obras de implementação do projecto em causa.

No entanto, considerando que o processo se prolongou por algum tempo, tornou-se necessário repensar o projecto do empreendimento e a sua dimensão, afigurando-se possível e conveniente reduzir substancialmente a área da sua implantação.

Considerando que, após tal reponderação e por elementares razões de boa gestão pública do empreendimento em causa, verifica-se não ser necessário já expropriar a totalidade do imóvel (com a área de 140.000m2) conforme consta da Resolução do Conselho do Governo de 8 de Janeiro de 1988, mas apenas uma parcela a destacar do mesmo prédio, com a área de 69.000m2.

Considerando ainda que o carácter excepcional do recurso à expropriação e o princípio da proporcionalidade impõem que esta se deva conter dentro de limites estritamente necessários à realização do fim de utilidade pública a que se destina, e que, no presente caso, esse fim é adequadamente atingível com a parte do imóvel supra-referido, só esta área deve constituir objecto de expropriação.

O Conselho do Governo reunido em plenário em 26 de Outubro de 1995, usando das competências conferidas pelo artº86º do Código das Expropriações, aprovado em anexo ao DL 438/91, de 9 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo artº71º da Lei nº2/92, de 09 de Março, resolveu:

1. Declarar, para todos os efeitos, reduzido o âmbito da Resolução do Conselho do Governo de 8 de Janeiro de 1988, publicada no Diário da República II Série, nº44, de 23 de Fevereiro, que declara de utilidade pública a expropriação do imóvel localizado no Sítio do Vale Paraíso, Herdade ..., freguesia da Camacha, concelho de Santa Cruz, que se deva ter como referida apenas à parte e área do mesmo imóvel adiante indicadas.

Assim, subsiste declarado de utilidade pública, pela dita Resolução, a expropriação de uma parcela de terreno e todos os direitos a ele relativos e ou inerentes ( servidões e serventias, colónias, arrendamentos, acessões, regalias, águas, pertences e acessórios, prejuízos emergentes de cessações de actividades e todos e quaisquer outros, sem reserva alguma), a destacar do citado imóvel, com a área de 69.000m2 a qual confronta, na parte considerada, do Norte com o Caminho da Madeira, do Sul com a Levada e do Leste e Oeste com o próprio prédio, por ser necessária à obra de Construção do já referido Parque Desportivo, tudo conforme planta anexa.”-cf. fls. 9 e 10.

d) A recorrente requereu em 17 de Janeiro de 1996 à autoridade recorrida certidão, por teor integral, de todas as peças que justificaram e instruíram a tomada da Resolução referida em c), a qual foi recebida pela recorrente em 06.02.96- cf. fls. 11, 127 e 128.

e) A recorrente interpôs o presente recurso contencioso em 09.04.96- cf. fls.2.

f) A recorrente já havia interposto recurso contencioso em 19.04.88, do acto referido em a), que deu origem ao P. nº 25.953 do STA, onde vindo a ser julgada extinta a instância, por despacho do relator do processo, de 24.06.97, por impossibilidade superveniente da lide, despacho que foi confirmado por acórdão da Secção de 06.02.97 que, por sua vez, foi confirmado por acórdão do Pleno da secção de 29.04.98, tendo ainda havido recurso para o Plenário, que não tomou conhecimento do mesmo, por acórdão de 25.10.2000, transitado em julgado – cf. docs. fls. 50 a 71, 73 e 74 a 81, 86 a 92 e inf. fls. 143, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

III- O DIREITO

As diferentes posições assumidas nos autos pela recorrente, por um lado, e pela autoridade recorrida e pelo recorrido particular, por outro, assentam essencialmente na sua divergência quanto à qualificação do acto contenciosamente recorrido, consubstanciado na Resolução n.º 1261/95 do Conselho do Governo Regional da Madeira, aqui impugnada, que a primeira entende ser um acto inovador e autónomo e os segundos defendem tratar-se de um acto meramente confirmativo relativamente ao acto consubstanciado na Resolução nº 21/88, da mesma entidade, que foi objecto do P.25.953, deste Supremo Tribunal.

Ora, tal questão já foi resolvida no referido P. nº25.953, que teve por objecto a Resolução nº21/88, referidos na alínea f) do probatório, no sentido da posição defendida pela aqui recorrente.

Refere-se, a este propósito, no acórdão da secção, que confirmou o despacho do relator e foi por sua vez, confirmado pelo Pleno, o seguinte:

«Com efeito, resulta dos autos que, entre a prática dos dois actos se verificaram alterações nos pressupostos de facto e de direito.

Assim, o beneficiário do projecto – o Clube de Futebol União – considera agora que a área inicial deve ser reduzida de 140.000m2 para 69.000m2, destacando da propriedade a área pretendida, que especifica em croquis e indicando as respectivas confrontações que não correspondem exactamente às da primeira resolução expropriativa, indiciando um novo projecto, com finalidades não coincidentes com o anterior.

Por outro lado, este segundo acto é proferido à luz de um novo quadro legal, nele expressamente referenciado- o novo Código das Expropriações, aprovado em anexo ao DL nº438/91, de 09 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo artº71º da Lei nº2/92, de 09 de Março.

O próprio texto da resolução refere que “tornou-se necessário repensar o projecto do empreendimento e a sua dimensão”, sendo “ conveniente reduzir substancialmente a área da sua implantação”, procedendo-se a uma “ reponderação “.

Quer dizer, verificou-se uma completa reavaliação da situação, com uma ponderação dos novos elementos carreados para os autos pelo Clube de Futebol União, que levaram a entidade recorrida a proferir uma nova resolução sobre a área a expropriar.

E nem se diga que se trata apenas de uma redução da área expropriativa.

Não é assim.

Como vimos, resulta expressamente do texto da resolução em causa bem como dos elementos que a antecederam que se procedeu a uma reapreciação da situação que tornam o novo acto completamente autónomo do primeiro.

Por outro lado, um dos elementos mais relevantes de uma expropriação, senão o mais importante, é a definição da área expropriativa e da sua concreta localização, pois disso depende a indemnização bem como a utilidade ou a desvalorização da área que não foi abrangida, sendo que a área expropriada passou para menos de metade da que constava da primeira resolução.

Deste modo, há que concluir que a resolução de 25.10.95, não se limita a reiterar a resolução anterior que não chegou a ser executada, antes possui um conteúdo inovatório assente em diferentes pressupostos de facto e de direito. Não é, pois, meramente confirmativo da anterior.

E porque se trata de uma regulação da situação expropriativa em moldes diferentes, tal resolução operou a revogação da anterior, por substituição. Ou seja, a resolução que constituía o objecto do presente recurso desapareceu da ordem jurídica, tendo sido revogada, por substituição, tal como se decidiu no despacho reclamado. O presente recurso perdeu assim o seu objecto que conduz à extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide ( artº287º, al. e) do CPC ex vi artº1º da LPTA».

O acórdão do Pleno acrescentou a esta fundamentação o seguinte:

«Importa deste modo dar como assente que a Resolução 1261/95 procedeu a uma completa reavaliação da situação com ponderação dos novos elementos que o Clube de Futebol União carreou para o processo e que levaram a autoridade ora recorrente a proferir nova resolução sobre a área a expropriar, inovando relativamente à Resolução nº21/88.

Tanto basta para concluir que a Resolução de 1995 não é confirmativa desta última. É irrelevante saber se a nova lei em que se funda é ou não substancialmente diferente daquela em que se apoiava o acto anterior, pois a simples circunstância de não constituir mera repetição deste desde logo lhe retira o carácter confirmativo.

Um acto é confirmativo de um anterior acto lesivo, quando se dirige ao mesmo destinatário e apresenta identidade de conteúdo, sem que a reapreciação dos pressupostos decorra de imperativo legal.

No caso presente, há identidade de autor do acto e seu destinatário, mas é diverso o seu conteúdo ou sentido, como resulta das asserções que em sede de matéria de facto a Secção produziu.

Esta circunstância leva a que tenha de haver-se como fundada a afirmação de carácter não confirmativo da Resolução de 1995.

Por outro lado, o sentido desta é incompatível com o da Resolução de 1988, o que lhe confere natureza revogatória, por substituição.»

Portanto, temos por adquirido que o acto contenciosamente recorrido, que é a Resolução nº1261/95, é um novo acto expropriativo, um acto inovador relativamente à anterior Resolução nº21/88, o que faz claudicar definitivamente a tese defendida pela autoridade recorrida e pelo recorrido particular e tem, obviamente, repercussões, na decisão destes autos.

Assim e começando pelas questões prévias suscitadas pela autoridade recorrida e reiteradas pelo recorrido particular:

Quanto à intempestividade do recurso :

Argui a autoridade recorrida a intempestividade do recurso, pretendendo que o prazo do mesmo se conta desde a publicação do acto recorrido, por esta ser obrigatória, a qual teve lugar em 08.11.96, e, portanto, no caso, o prazo do presente recurso, que é de dois meses ( artº28º, a) da LPTA), já há muito teria decorrido quando o mesmo foi interposto em 09.04.96. Refere ainda que o acto foi integralmente publicado, pelo que não havia lugar ao pedido de certidão, nos termos do artº31º da LPTA, que, de resto, teria sido formulado fora do prazo previsto no nº2 do citado preceito legal.

E que tratando-se de um acto que apenas reduziu a área expropriada, só pode beneficiar a recorrente e nada inova em relação à Resolução anterior, por isso, não foi, nem tinha de ser notificado pessoalmente à recorrente.

Mas não tem razão.

Como é jurisprudência uniforme deste STA Cf. Acs STA de 14.11.96, rec. 38 245, de 03.04.2001, rec.35 705, de 19.02.98, rec. 32 518, 21.10.99, rec. 41 231, de 11.10.2000, rec. 38 242 e do Pleno de 30.04.2003, rec. 40 201, entre muitos outros, a interpretação da alínea a) do nº1 do artº29º da LPTA, em conformidade com o nº3 do artº268º da CRP, conduz a que, para os recorrentes que tenham de ser notificados, o prazo de recurso contencioso comece a correr a partir da publicação obrigatória ou da notificação, consoante o que ocorra em último lugar.

Ora, no caso, e como a própria autoridade recorrida expressamente reconhece, não notificou a recorrente do acto contenciosamente recorrido, sendo certo que, tratando-se de um novo acto expropriativo como já decidiu este Tribunal no citado P. 25.953, tal notificação era obrigatória, por imposição do art.º 66º, c) do CPA e do nº3 do artº268º da CRP.

A recorrente alega só ter tido conhecimento da Resolução que ora impugna, no início de Janeiro, tendo requerido certidão dos elementos que fundamentaram o acto em 17.01.96, ao abrigo do artº31º da LPTA, a qual lhe foi entregue, como se provou, em 06.02.96.

Ora, como tem vindo a decidir a recente jurisprudência deste Tribunal, reflectindo a acrescida exigência do texto constitucional resultante da revisão constitucional de 1997, e a orientação do Tribunal Constitucional nesta matéria, o mecanismo previsto no artº31º da LPTA é de exercício facultativo por parte dos interessados, não se traduzindo num qualquer tipo de ónus processual que sobre eles impenda, como contrapartida para o não início do prazo de impugnação contenciosa do acto cf. Acs. 22.11.2001, rec. 47 979, de 30.01.01, rec. 47 717, de 24.05.01, rec. 47 316 e de 19.02.2003, rec. 87/03. E isto porque só a notificação integral do acto assegura a função garantística de um direito fundamental (à notificação e à fundamentação) consagrado no nº3 do artº268º da CRP, notificação que, no caso, não aconteceu, pois não se provou que a recorrente tivesse sido notificada ou, de qualquer modo, tivesse tido conhecimento do acto antes de Janeiro de 96, sendo que a prova da intempestividade do recurso cabe a quem invoca a respectiva excepção (artº343, nº2 do CC) cf., neste sentido, o Ac. STA de 21.10.99, rec. 41 231, ou seja, cabia aos recorridos e não à recorrente.

Logo, o prazo do presente recurso contencioso, que é dois meses e de direito substantivo e, por isso, se conta nos termos do artº279º, c) do CC, sem prejuízo do citado nº2 do artº31º (cf. artº28º, nº1, a) e 2 LPTA), iniciou-se em 06.02.96 e completar-se-ia em 06.04.96, mas como o seu termo caiu em férias judiciais da Páscoa, que se iniciaram a 01.04.96 e terminaram a 08.04.96, transferiu-se para o primeiro dia útil seguinte, que foi 09.04.96, nos termos da alínea e) do citado preceito legal.

Pelo que, tendo recurso sido interposto em 09.04.96 é o mesmo tempestivo.

Quanto à irrecorribilidade do acto:

Segundo os recorridos a Resolução nº1261/95, aqui em causa, não é contenciosamente recorrível, dado ser meramente confirmativa da Resolução n.º 21/88.

Ora, sobre esta mesma e concreta questão já se pronunciou este STA, no já referenciado P. 25. 953, que teve por objecto a referida Resolução nº21/88, nos termos supra transcritos, para cuja fundamentação remetemos e que sumariou assim: « Não tem natureza confirmativa, por falta de identidade dos pressupostos de facto e de direito, a resolução que, ponderando a alteração das circunstâncias e tendo em vista a realização de projecto diferente, procedeu a uma reapreciação da situação, determinando a redução da área da parcela de terreno expropriada por acto anterior – o Código de Expropriações, aprovado pelo DL 438/91, de 09 de Novembro.»

Pelo que, dispensando-nos de mais considerações, julga-se também improcedente esta questão.

Igualmente e com a mesma fundamentação, improcede a alegada carência de objecto do presente recurso, que assenta também na carácter confirmativo, embora parcial, do acto recorrido relativamente à anterior Resolução.

Quanto ao mérito do recurso:

Segundo a Recorrente o acto contenciosamente recorrido violou os art.º 12º e 14º do CE, aprovado pelo DL 438/91, de 09.11, por carência absoluta de elementos que devem instruir qualquer processo de expropriação, referidos naqueles preceitos legais, o que seria gerador da nulidade do acto ( artº133º, nº1, f) do CPA), por se tratar de formalidades essenciais, que visam a protecção dos particulares a expropriar e a ponderação correcta da decisão que habilitam e que, por isso, condicionam o sentido da mesma, sendo que também não se observou a disciplina da notificação obrigatória e publicitação prévias à decisão final, nos termos estabelecidos no artº14º.

Refere que o processo de expropriação foi apenas instruído com um esboço de implantação do complexo desportivo e da planta do local, nada mais.

E que nem sequer foi tentada a aquisição do prédio pela recorrente pelas vias normais do direito privado, maxime por compra e venda, quer pela entidade recorrida, quer pelo recorrido particular, com violação do artº2º do CE/91, sendo que a Resolução impugnada, ao aceitar o que consta do ofício do CFU, de que teria sido feita essa tentativa de aquisição, sem êxito, enferma de erro sobre os pressupostos de facto.

Invoca ainda violação dos princípios da justiça, imparcialidade e proporcionalidade.

Sobre estas questões, a autoridade recorrida e o recorrido particular consideram que a legislação aplicável ao caso não é o CE/91, mas o anterior CE, aprovado pelo DL 845/76, de 11.12, porque sendo o acto meramente confirmativo e não inovador, como defendem, está em causa a expropriação por utilidade pública consubstanciada na Resolução nº21/88 e, portanto, é à luz das disposições legais então vigentes, que se tem de aferir da sua conformidade ou não com a lei.

Sendo que, nos termos do artº14º, conjugado com o artº63º do DL 845/76 de 11.12 aplicável ao tempo da Resolução 21/88, a lei não exigia quaisquer negociações para aquisição por via do direito privado, tanto mais que estava e está em causa uma expropriação, à qual foi atribuída o carácter de urgência, o que se não coaduna, naturalmente, com aquelas diligências e, consequentemente, com a sua prova documental.

De qualquer modo, entendem que o invocado artº2º, nº1 conjugado com artº39º do DL 438/91, não tem aplicação ao caso dos autos, já que a lei dispensa as diligências para aquisição pela via do direito privado, quando à expropriação seja atribuído o carácter de urgência, sendo certo que não tem qualquer aplicação no presente caso o mencionado artº39º.

Ora, como já se referiu e tem-se por assente, a Resolução aqui impugnada é um novo acto expropriativo relativamente à Resolução nº21/88, pelo que tendo esse novo acto expropriativo, ora sob recurso, sido praticado já na vigência do CE aprovado pelo DL 438/91, é essa a legislação aplicável e não o anterior CE/76- por aplicação do artº12º do CC e do princípio tempus regit actum.

Por outro lado, ao acto expropriativo sob recurso não foi atribuído carácter urgente, como melhor se alcança do seu teor levado à alínea c) do probatório supra.

Assim, havia, como diz a recorrente, de observar o disposto nos citados artº2º, 12º e 14º do CE/91.

Ora, dispõe o citado artº2º que « A expropriação só pode ter lugar após se ter esgotado a possibilidade de aquisição por via do direito privado, salvo nos casos em que lhe seja atribuído carácter de urgência, ou quando se verifiquem as situações previstas no nº2 do artº39º ».

Por sua vez, segundo o nº2 do artº12º do CE, o requerimento, dirigido ao ministro competente a pedir a declaração de utilidade pública da expropriação, será acompanhado dos seguintes documentos:

a) Planta do local da situação dos bens a expropriar, com a delimitação precisa dos respectivos limites, contendo a escala gráfica utilizável.

b) Plano municipal de ordenamento do território, ou programa base, estudo prévio, anteprojecto ou projecto de obra acompanhado dos elementos necessários para se ajuizar do motivo e oportunidade da expropriação.

c) Quando for o caso, programa de execução faseada e devidamente calendarizada.

d) Certidão, passada pela conservatória do registo predial, das descrições dos prédios e das inscrições em vigor, incluindo as dos direitos, ónus ou encargos que sobre eles se acham registados ou certidão de que os prédios não se encontram descritos.

e) Certidão da inscrição matricial e do valor patrimonial fiscal dos prédios ou certidão de que os mesmos se encontram omissos.

f) Relação dos proprietários, usufrutuários, arrendatários ou titulares de outros direitos que incidam sobre os bens a expropriar, com indicação dos respectivos domicílios ou sedes sociais.

g) Prova documental das diligências efectuadas, nos termos do artº2º, com vista à aquisição, por via do direito privado, e indicação das razões do respectivo inêxito, a qual será acompanhada pelos relatórios apresentados pelas partes.

h) Cópias da comunicação e do edital referidos nos nº1 e 2 do artº14º, bem como, se for caso disso, as observações a que se referem os nº5 e 6 do mesmo preceito.

i) Indicação de eventuais pretensões formuladas para construção ou loteamento.

j) Quando o requerente for entidade de direito público, certidão comprovativa do saldo da dotação orçamental que suporte o encargo e da respectiva cativação.

l) Quando o requerente for entidade de direito privado, documento comprovativo de se encontrar caucionado, por qualquer das formas em direito admitidas, o fundo indispensável para o pagamento das indemnizações a que houver lugar.

m) Se for caso disso, parecer sobre a capacidade de uso dos solos que se pretendem utilizar, quando não exista extracto da carta de Reserva Agrícola Nacional.

n) Indicação de todas as zonas de protecção, bem como das servidões e restrições de utilidade pública à construção que abranjam a área a expropriar.

E, nos termos do citado artº14º:

«1. Antes da sua apresentação ao ministro competente, o requerimento da declaração de utilidade pública é dado a conhecer pela entidade requerente, mediante carta registada com aviso de recepção, aos titulares dos bens ou direitos a expropriar.»

2. O mesmo requerimento será tornado público, por iniciativa da entidade expropriante, através de edital afixado na sede do município da localização dos bens a expropriar ou se estes se situarem em mais de um município, na sede daquele a que corresponder maior extensão desses bens.»

Ora, a entidade recorrida e o recorrido particular não cumpriram as prescrições legais impostas pelos citados preceitos, designadamente a referida no nº1 do artº2º ( tentativa de aquisição por via do direito privado) e nos nº1 e 2 do artº14º, como, de resto, reconhecem, já que se limitam a justificar tal omissão, com a tese de que não havia, no caso, lugar à tentativa de aquisição do imóvel por via do direito privado, nem à referida notificação, por a legislação aplicável ser o CE/76 e por se tratar de expropriação com carácter urgente, ambos os argumentos, como já vimos, improcedentes, sendo certo que a realização de tais diligências só podia ser provada por documentos ( cf. artº12º, nº2, g) e h).

Também não resulta do teor do acto contenciosamente recorrido e objecto de publicação, nem da certidão dos elementos que o instruíram, requerida pela recorrente e junta aos autos com a petição de recurso como documento nº2, que o recorrido particular tenha observado ou que o processo administrativo tenha sido instruído com os documentos exigidos pelo nº2 do artº12º ( à excepção dos referidos na alínea a)) e designadamente os referidos nas alíneas b), g) e h).

Ora as formalidades previstas no nº1 do art.º 2º e nº1 e 2 do artº14º, supra citados, apresentam-se, sem dúvida, como essenciais à decisão do processo de expropriação, na medida em que a sua falta é susceptível de influir nessa decisão.

Também a instrução do procedimento administrativo, com os documentos referidos no nº2 do artº12º, se afigura indispensável para a sua boa decisão.

Embora, a nosso ver, a omissão das referidas formalidades e a deficiente instrução do procedimento administrativo, não seja geradora de nulidade do acto contenciosamente impugnado, mas apenas conduza à sua anulabilidade.

Com efeito, nos termos do artº133º, nº1 do CPA, « São nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade».

Ora, são elementos essenciais do acto, os sujeitos, a vontade, o objecto e o fim público cf. neste sentido, o Ac. do STA de 30.01.96, AD 414/690, elementos que, no caso, se verificam. Por outro lado, o CE/91 não comina com a nulidade, a falta das formalidades referidas e essa falta não torna a Resolução aqui sob recurso carente em absoluto de forma legal, entendendo-se para o efeito, a falta de forma “ stricto sensu” a que se alude no artº122º do CPA, ou seja, o acto carecerá em absoluto de forma legal, «quando falta a forma solene a que a lei sujeita a produção do efeito, ou quando, devendo manifestar-se por escrito, o órgão se pronunciou oralmente» Cf. neste sentido, Mário Esteves de Oliveira, “Direito Administrativo”, I, p. 572. No caso, o acto contenciosamente impugnado consubstancia-se numa Resolução do Governo Regional da Madeira, devidamente publicada no Jornal Oficial da Região da Madeira e no Diário da República. É, pois, manifesto que a situação não se integra nem no nº1 do citado artº133º nem, como pretende a recorrente, na alínea g) do nº2 do citado art.º 133º, nem em qualquer outra das alíneas deste preceito legal.

Assim, a sanção para a omissão das formalidades referidas é a anulabilidade. Com efeito, e seguindo de perto, o critério de distinção entre acto nulo e anulável na ausência de qualificação expressa legal, defendido por Marcelo Rebelo de Sousa, ou seja, «o do interesse protegido, correspondendo a nulidade à tutela prevalecente de um interesse público e a anulabilidade à protecção predominante de um interesse privado» de modo que, «se for primordial o interesse público do respeito da legalidade vigente, na vertente subjectiva de garantia dos direitos dos particulares, ou na sua vertente objectiva, que só reflexamente se projecta em interesses legalmente protegidos dos administrados, o acto será nulo, se for primordial o interesse público na estabilidade e certeza nas relações entre particulares e a Administração já o acto será anulável» Cf. Marcelo Rebelo de Sousa, “ O valor Jurídico do Acto Inconstitucional, p. 214 a 224 . Também no sentido que o critério de distinção deve ser um critério causal, Mário Esteves de Oliveira e outros, CPA, p.648, concluímos que, no presente caso, é primordial o interesse público na estabilidade e certeza nas relações entre o particular e a Administração, pelo que a omissão das formalidades referidas conduzirá à anulação do acto. Aliás, é essa a regra no contencioso administrativo, sendo a nulidade excepcional e só ocorrendo em situações de especial gravidade, que impedem que o acto possa produzir efeitos jurídicos.

A conclusão anterior dispensa a apreciação dos restantes vícios invocados, por prejudicados.

IV- DECISÃO

Termos em que, acordam os juízes deste Tribunal, em conceder provimento ao recurso e anular o acto contenciosamente recorrido.

Custas pelo recorrido particular CFU, fixando a taxa de justiça em € 300 e a procuradoria em €150.

Lisboa, 02 de Dezembro de 2003

Fernanda Xavier – Relatora – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira

Referências Legais

Legislação Nacional

LPTA85 ART28 A ART29 N1 ART31 N2.
CONST97 ART268 N3.
CCIV66 ART279 C E ART343 N2.
CPA91 ART66 C ART122 ART133 N1 N2 F G.
CEXP91 ART2 ART3 ART12 N2 B G M ART14 N1 N2 ART39.
CEXP76 ART14 ART63.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC25953 DE 1998/04/29.; AC STA PROC38245 DE 1996/11/14.; AC STA PROC35705 DE 2001/04/03.; AC STA PROC32518 DE 1998/02/19.; AC STA PROC41231 DE 1999/10/21.; AC STA PROC38242 DE 2000/10/11.; AC STAPLENO PROC40201 DE 2003/04/30.; AC STA PROC47979 DE 2001/11/22.; AC STA PROC47717 DE 2001/01/30.; AC STA PROC47316 DE 2001/05/24.; AC STA PROC87/03 DE 2003/02/19.; AC STA PROC41231 DE 1999/10/21.; AC STA DE 1996/01/30.

Doutrina

ESTEVES DE OLIVEIRA DIREITO ADMINISTRATIVO VI PAG572.
MARCELLO REBELO DE SOUSA O VALOR JURÍDICO DO ACTO INCONSTITUCIONAL PAG214-PAG224.
ESTEVES DE OLIVEIRA E OUTROS CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PAG648.

Sumário

Texto

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Sumário

Texto Integral

I- RELATÓRIO

III- O DIREITO

IV- DECISÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Doutrina