Quem foi o relator do acórdão 00083/12.0BEPRT?

O relator foi Luís Migueis Garcia, no Tribunal Central Administrativo Norte.

Quando foi proferido o acórdão 00083/12.0BEPRT?

O acórdão foi proferido em 20 de novembro de 2014.

Acórdão TCAN (2014) — Cessação de utilização e demolição

Sumário

I) – O acto que não estabeleceu a definição jurídica suposta na sua impugnação, e que apenas foi proferido para exercício de audiência prévia, necessariamente que não sofre das maleitas que lhe foram apontadas nessa pressuposição, mesmo que tenha sido considerado impugnável, consideração que o não transmuta. II) – Uma expropriação cuja DUP foi judicialmente declarada nula, daí advindo efeitos erga omnes, não pode erigir-se como causa prejudicial a acto que determinou ao abrigo do art.º 106º do RJUE a cessação de utilização e demolição do que se encontra edificado. III) – Este acto, contendo razões perceptíveis, e estando apuradas e não refutadas razões que inviabilizam legalização das construções, encontra-se fundamentado, formal e intrinsecamente. IV) – E convive sem conflito com o disposto nos artºs. 41º e 42º da Lei dos Solos, quando a situação ao abrigo do qual vem convocado se distingue daquelas aí pressupostas.* *Sumário elaborado pelo Relator.

Texto

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo: ANR e esposa MACP (R. …), interpõem recurso jurisdicional de Acórdão do TAF do Porto, que julgou improcedente acção administrativa especial por eles intentada contra o Município de VNG (R. …). Os recorrentes haviam solicitado que fosse “anulado o acto que indeferiu o requerimento dos Autores para suspensão do procedimento de cessação de utilização e demolição das construções existentes no prédio urbano sito na Rua da A..., nº 36, freguesia da M..., concelho de VNG, inscrito na matriz sob o artigo 2... (artigo 9.º e 10.º desta p. i.), devendo o Réu antes decidir o destino a dar ao imóvel no âmbito da obra de Requalificação do Litoral da M..., nomeadamente promovendo a declaração de utilidade publica do mesmo ou fundamentando a desistência ou extinção do processo de expropriação a que deu início em 2008”. Vieram posteriormente requerer a “ampliação do objecto da acção” – expressamente admitida por despacho de 13/02/2013 –, peticionando que fosse “a) Declarado nulo ou anulado o despacho da Senhora Vereadora Engª MF de 20 de Setembro de 2011 que indeferiu o requerimento dos Autores para suspensão do procedimento de cessação de utilização e demolição das construções existentes no prédio urbano sito na Rua da A..., nº 36, freguesia da M..., concelho de VNG, inscrito na matriz sob o artigo 2...; b) Declarado nulo ou anulado o despacho da Senhora Vereadora Engª MF de 12 de Janeiro de 2012 que ordenou, no prazo de 30 dias, a cessação da utilização e a demolição das construções ilegalmente executadas, existentes na Rua da A..., nº 36, freguesia da M... deste Município; c) Condenado o Réu à prática dos actos legalmente devidos, devendo decidir o destino a dar ao imóvel no âmbito da obra de requalificação do Litoral da M..., nomeadamente promovendo a declaração de utilidade pública do mesmo ou fundamentando a desistência ou extinção do processo de expropriação a que deu início em 2008.”. Os recorrentes discordam do decidido, oferecendo em recurso as seguintes conclusões: 1. Dos actos impugnados e processo administrativo, permanece a dúvida, contradição ou obscuridade se a construção dos Autores é ou não legalizável. 2. Se os Autores, ora recorrentes, estavam impedidos de legalizar a sua construção porque o imóvel se situava em “área crítica de recuperação e reconversão urbanística”, e se tal zona já não existe, como refere o Réu e pressupôs o Acórdão recorrido, então não se verifica impedimento à legalização da construção. 3. Salvo o devido respeito, os actos impugnados carecem de melhor fundamentação por serem contraditórios e obscuros, tendo o Acórdão recorrido errado na aplicação do artigo 125.º, n.º 2 do CPA aos factos dado como provados. 4. Os Autores, ora recorrentes, tinham o direito de serem notificados, e não foram, da decisão de arquivamento ou extinção do seu procedimento expropriativo, que prejudica o procedimento e os actos impugnados na presente acção, por força dos artigos 268.º, n.º 3 da CRP e 66.º do CPA, que o Tribunal a quo violou. 5. A decisão do STA a que se refere o ponto 9 da matéria de facto da decisão recorrida, teve até hoje efeitos limitados ao processo judicial intentado por terceiros, que não os Autores, sendo certo que estes não foram parte no processo aí mencionado. 6. Em sede de execução de sentença, deveria o Réu sempre remeter o processo expropriativo ao órgão competente para decidir a D.U.P., tanto mais que os restantes vícios foram julgados improcedentes. 7. Ao contrário do decidido, verifica-se a existência assim de questão prejudicial – processo de expropriação pendente - que torna ilegal os actos impugnados por violação dos princípios da proporcionalidade, boa fé, desburocratização e eficiência, consagrados nos artigos 5.º, 6.º-A e 10.º do CPA. 8. Ao não considerar o processo de expropriação movido aos Autores, ora recorrentes, uma questão prejudicial, o Acórdão recorrido violou, por conseguinte, o disposto nos artigos 5.º, 6.º-A e 10.º e 66.º do CPA e artigos 266.º, n.º 2 e 268.º, n.º 3 da CRP. 9. Finalmente, o Acórdão recorrido não fundamentou juridicamente a razão de ser (indicando a norma legal) que permite considerar a Lei dos Solos aplicável apenas a construções legais, sendo que a situação dos autos surgiu precisamente por motivo da “execução da obra de requalificação do litoral da M... situada dentro da área crítica de recuperação e reconversão urbanística da zona envolvente do parque de campismo municipal (…), declarada pelo Decreto 9/89, de 25 de Fevereiro”. 10. Salvo o devido respeito, deveria o Tribunal a quo ter dado como violado o disposto nos artigos 41.º e 42.º da Lei dos Solos, designadamente o n.º 3 do artigo 42.º (vistoria), os quais são de aplicação especial face às normas do RJUE, pelo que, não tendo feito, errou na interpretação e aplicação das normas indicadas e na fundamentação legal da sua convicção. O recorrido contra-alegou, concluindo: A - A decisão de ordenar a cessação de utilização e a demolição do edifício teve como fundamento o facto de este ser ilegal e ilegalizável, por o POOC e o PDM de VNG não permitirem a construção na zona; B - Foi esta a fundamentação transmitida aos recorrentes aquando da notificação para o exercício do direito de audição, não sendo mencionado o facto de o prédio se situar numa accru; C - O Tribunal recorrido não analisou a matéria da eventual legalização do edifício, por tal questão não lhe ter sido colocada; D - A declaração de nulidade da DUP abrangeu a totalidade do acto, como resulta do pedido dos aí Autores e da decisão do STA; E - Não havendo expropriação em curso, não havia motivos para suspender o acto que ordenou a cessação de utilização e demolição; F - O âmbito de aplicação da Lei dos Solos é totalmente distinto do âmbito de aplicação do RJUE, não se podendo falar em relação de especialidade entre as leis; G - A ordem cessação de utilização e demolição teve como base o regime do RJUE e não a Lei dos Solos, que era ali inaplicável; H - O primeiro acto impugnado nada tem a ver com o ponto 3 da matéria de facto provada, que se refere à DUP depois declarada nula; I - Nada se pode censurar ao Acórdão recorrido, que fez correcta aplicação da Lei aos factos em discussão, devendo o recurso ser julgado totalmente improcedente; * O Exmº Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal foi notificado conforme previsto no art.º 146º, nº 1, do CPTA, emitindo parecer de não provimento do recurso. * Dispensando vistos, cumpre decidir. * A apreciação do recurso passa por dar resposta a questões que, em traços largos, tocam as seguintes matérias: - fundamentação do acto; - possibilidade de legalização de construções; - aplicação da Lei dos Solos; - existência de causa prejudicial assente no processo expropriativo; - reflexo de declaração judicial de nulidade da DUP para os recorrentes. * Os factos, que o tribunal a quo deu como provados: 1. Os A.A. são donos e legítimos possuidores do prédio urbano sito na Rua da A..., n.º 36, freguesia da M..., concelho de VNG, inscrito na matriz sob o artigo 2... (cfr. doc. nº 1 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido). 2. Por carta datada de 16 de Setembro de 2008 (Ofício n.º 009663 com a Ref.ª 209/08/DME), o Réu comunicou aos Autores a sua intenção de expropriar o imóvel acima referido, tendo proposto a aquisição amigável da parcela a expropriar (parcela n.º 17) pelo montante de € 60.004,50 (cfr. doc. nº 2 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido). 3. Por carta datada de 16 de Outubro de 2008 (Ofício n.º 010755 com a Ref.ª 256/08/DME), os Autores foram notificados pelo Réu de que a parcela em causa (parcela n.º 17) era necessária à execução da obra de Requalificação do Litoral da M... situada dentro da área crítica de recuperação e reconversão urbanística da zona envolvente do parque de campismo municipal, situado nas freguesias de Canidelo e M..., declarada pelo Decreto n.º 9/89, de 25 de Fevereiro e que “(…) de acordo com o previsto no n.º 1 do Art. 42.º do Decreto-Lei n.º 794/76, de 05 de Novembro, foi aprovada em Reunião de Câmara de 6/10/2008 a Resolução de Expropriar com carácter urgente e imediata posse administrativa dessas parcelas (…)”(cfr. doc. nº 3 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido). 4. Com tal notificação o Réu reiterou a sua anterior proposta de aquisição amigável da parcela pelo montante de € 60.004,50 e enviou ao Autores cópia da Resolução de Expropriar (D.U.P.) subscrita pelo Presidente da Câmara Municipal de VNG, bem como cópia do relatório de avaliação da parcela subscrito por perito da lista oficial, publicada em Diário da República (cfr. docs. nº 3, 4 e 5 juntos com a p.i. e que aqui se dão por integralmente reproduzidos). 5. Em 2 de Março de 2009, após sucessivos adiamentos, realizou-se a vistoria “Ad Perpetuam Rei Memoriam” da parcela em causa (cfr. docs. nº 6, 7 e 8 juntos com a p.i. e que aqui se dão por integralmente reproduzidos). 6. Por carta datada de 17 de Janeiro de 2011 (ofício com a Ref.ª 346/2011), os Autores foram notificados para se pronunciarem no prazo de 15 dias sobre a intenção do Réu ordenar a cessação da utilização e a demolição das construções executadas com fundamento na falta da necessária licença administrativa e de se encontrarem a ser utilizadas como segunda habitação sem autorização de utilização e devido ao facto de as mesmas terem sido “consideradas insusceptíveis de legalização” (cfr. doc. nº 9 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido). 7. Os Autores requereram ao Réu a suspensão do procedimento de cessação de utilização e demolição das construções existentes alegando que, estando ainda pendente o processo de expropriação urgente, verifica-se questão prejudicial que torna desnecessário, para além dos custos e encargos que tal operação urbanística implica, o procedimento de cessação de utilização e demolição das construções existentes há mais de 20 anos por violação do princípio da proporcionalidade e da boa-fé (cfr. doc. nº 10 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido). 8. Por carta datada de 22 de Setembro de 2011, recebida a 27 de Setembro de 2011, os Autores foram notificados para se pronunciarem novamente no prazo de 15 dias sobre o a intenção do Réu ordenar a cessação da utilização e a demolição das construções executadas - despacho da Vereadora Eng.º MF de 20 de Setembro de 2011 (cfr. doc. nº 11 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido). 9. Por Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de Outubro de 2010, proferido no âmbito do processo n.º 038/09, foi negado provimento ao recurso interposto pelo Réu do Acórdão do mesmo Tribunal que julgou procedente apenas o vício de incompetência da Câmara Municipal de VNG para declarar a utilidade pública da expropriação levada a cabo pelo Município e, em consequência, declarou nula a deliberação da Câmara Municipal de VNG de 6 de Outubro de 2008 que tinha como objecto o prédio dos Autores designado como parcela 17 da obra de Requalificação do Litoral da M... (cfr. doc. nº 12 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido). 10. Os Autores foram notificados, de que o Réu considerava não subsistir fundamento que permita a suspensão do procedimento de cessação de utilização e demolição, atento o Acórdão referido acima (cfr. doc. nº 11 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido). 11. Por carta datada de 13 de Janeiro de 2012, já após a entrada em juízo da presente acção, os Autores foram notificados do despacho da Vereadora Eng.ª MF de 12 de Janeiro de 2012 que ordena, no prazo de 30 dias, a cessação da utilização e a demolição das construções existentes no prédio dos Autores, nos seguintes termos: “Por despacho da Senhora Vereadora Eng.ª MF de 12 de Janeiro de 2012 (1) [(1)Despacho proferido ao abrigo da subdelegação de competências atribuída por despacho do Senhor Presidente da Câmara n.º 71/PCM/2009, com competência conferida pela Câmara na reunião de 6 de Novembro de 2009.], foi ordenada, no prazo de 30 dias, a cessação da utilização e a demolição das construções ilegalmente executadas, existentes na Rua da A..., n.º 36, freguesia da M... deste Município, (construção de rés-do-chão e aproveitamento do vão do telhado, com uma área de implantação aproximada a 90 m2; uma construção destinada a garagem com uma área aproximada de 40 m2 e muros de vedação), por não possuírem a necessária licença administrativa e se encontrarem a ser utilizadas sem autorização de utilização. A presente ordem é proferida em cumprimento do disposto no artigo 106.º, n.º 1, e no artigo 109.º, n.º 2, ambos do Decreto-lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º 26/2010, de 30 de Março, desde já se advertindo que o não cumprimento da presente ordem o fará incorrer na prática do crime de desobediência previsto e punido nos termos do disposto no artigo 348º do Código Penal, o qual será comunicado ao Ministério Público para os devidos efeitos. Decorrido o prazo concedido para apresentar alegações, não foram apresentadas quaisquer alegações ou qualquer documento susceptível de alterar a convicção desta autoridade administrativa. Conforme já foi notificado ao infractor, foi averiguado pelos nossos técnicos que estamos perante construções de cariz ilegal, e insusceptíveis de licenciamento, conforme resulta do nosso ofício n.º 346/2011/FU, de 17/01/2011, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos. Mais se informa que, se pretender proceder à cessação da utilização e à demolição voluntárias das construções deverá comunicá-lo por qualquer meio, aos serviços de Fiscalização Urbanística, a fim de os trabalhos serem acompanhados pelo respectivo técnico. Adverte-se ainda que, findo o prazo concedido e caso não diligencie no sentido da reposição da legalidade, serão iniciados outros mecanismos de fiscalização, tendentes à reposição da legalidade urbanística, com custos a V/ cargo. (…)” (cfr. doc. nº 1 junto com o requerimento de ampliação da instância e que aqui se dá por integralmente reproduzido). * O direito. O Acórdão recorrido enunciou logo em relatório virem os autores a juízo: «(…) pretendendo impugnar os despachos da Vereadora Engº MF, datados de 22-09-2011 e de 12-01-2012 (este último admitido em sede de ampliação da instância). O primeiro acto decidiu “não subsistir fundamento que permita a suspensão do procedimento de cessação de utilização e demolição, atento o Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de Outubro de 2010, proferido no âmbito do processo n.º 38/09-20 e que declarou a nulidade da deliberação camarária de 6 de Outubro de 2008 que decretou a expropriação de várias parcelas, na qual se inclui a dos Autores” e o segundo ordenou “(...) no prazo de 30 dias, a cessação da utilização e a demolição das construções existentes no prédio dos Autores (...)”.». Aquando do saneamento considerou-se improcedente arguida excepção de inimpugnabilidade daquele dito primeiro acto conquanto “embora não seja um acto final, é um acto que lesa um direito dos AA. Porquanto o seu deferimento implicaria a paralisação, ainda que temporária, de um procedimento tendente à prática de um acto de conteúdo claramente desfavorável aos AA.” (despacho saneador de 28/05/2013). Enunciou-se já supra em que consistiu a ampliação do objecto da acção. A final fundamentou-se a improcedência da acção no seguinte: Nos presentes autos, os Autores (AA.) pretendem a anulação dos despachos da Vereadora Engº MF, datados de 22-09-2011 e de 12-01-2012 imputando-lhes os vícios de falta de fundamentação e de violação de lei, por alegada violação dos princípios da proporcionalidade, da boa-fé, da desburocratização e eficiência e dos artigos 41.º e 42.º da Lei dos Solos (preceitos que, segundo entendem, são de aplicação especial por força do Decreto n.º 9/89, de 25/02, relativamente ao disposto nos artigos 106.º, 107.º e 109.º do RJUE). Vejamos se lhes assiste razão: Conforme se deu como provado, acima, o primeiro acto decidiu não subsistir fundamento que permita a suspensão do procedimento de cessação de utilização e demolição, atento o Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de Outubro de 2010. Compulsados os autos e tendo em conta a factualidade acima dada como provada vemos que inexiste qualquer vício de falta de fundamentação. A mesma é inteligível e feita de forma a que os seus destinatários possam entender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa na sua decisão. Note-se que esta (a fundamentação) é um dever genérico da Administração, na sua actuação. O art. 124º do Código do Procedimento Administrativo, na esteira do n.º 3 do art. 268º da Constituição da República Portuguesa, consagra um dever geral de fundamentação dos actos administrativos, dever que o art. 125º do Código do Procedimento Administrativo concretiza. Preceitua o art. 125º do Código do Procedimento Administrativo — sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação” - nos n.º 1 e 2, o seguinte: “1. A fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto. 2. Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.” A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer (ou não) o particular e permitir-lhe o controlo do acto. Traduz-se isto em dizer que o particular deve ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, ou seja, deve dar-se-lhe, ainda que de forma sucinta, nota do “itinerário cognoscitivo e valorativo” seguido para a tomada de decisão. Só assim o particular pode analisar a decisão e ponderar se lhe dá ou não o seu acordo; também só por essa via, ele fica munido dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão: só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, ele pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, ele pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, ele pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso. Pretende-se, pois, que fique ciente do modo e das razões por que se decidiu num ou noutro sentido. O mesmo se diga em relação ao acto datado de 12.01.2012, referido em 11. dos factos provados e constante do documento nº 1 junto aos autos com o requerimento de ampliação da instância. Agora em relação à alegada violação de lei: Em relação ao primeiro acto, claramente, inexiste qualquer violação de lei. É que, efectivamente inexistia qualquer fundamento que permitisse aos serviços do R. suspender um qualquer procedimento de cessação de utilização e demolição no âmbito do procedimento expropriativo uma vez que entretanto fora proferido o Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 14 de Outubro de 2010, proferido no âmbito do processo n.º 38/09-20 e que declarou a nulidade da deliberação camarária de 6 de Outubro de 2008 que decretou a expropriação de várias parcelas, na qual se inclui a dos Autores. À data em que esse despacho foi proferido não havia, como frisou o Réu na contestação qualquer procedimento em curso que pudesse ser suspenso e, por outro lado, adiante-se, os próprios fundamentos dos AA. para tal suspensão caem por terra, uma vez que o processo expropriativo havia sido declarado nulo. Em relação segundo acto, o tal datado de ordenou no prazo de 30 dias, a cessação da utilização e a demolição das construções existentes no prédio dos Autores, por não possuírem a necessária licença administrativa e se encontrarem a ser utilizadas sem autorização de utilização, também não assiste razão aos AA., uma vez que não se pode concordar aqui com a sua conclusão de que o mesmo viola princípios do agir administrativo, mormente os da proporcionalidade, da boa-fé, da desburocratização e eficiência. Nem tão pouco os artigos 41.º e 42.º da Lei dos Solos, uma vez que, ao contrário do que pretendem aqueles, estes preceitos não são de aplicação especial relativamente ao disposto nos artigos 106.º, 107.º e 109.º do RJUE. Mas vejamos melhor: Ora, na dogmática jurídico-administrativa, define-se vício de violação de lei como sendo o vício que consiste na discrepância entre o conteúdo ou o objecto do acto administrativo e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis ou, dito de outra forma, o vício que afecta o acto praticado em desconformidade com os requisitos legais vinculados respeitantes aos respectivos pressupostos ou objecto (cfr. neste sentido o Prof. Freitas do Amaral, in Lições de Direito Administrativo, III vol., pp. 303 e o Dr. Esteves de Oliveira, in Direito Administrativo, pp. 559 e segs). Na definição do Prof. Marcello Caetano, contida no seu Manual de Direito Administrativo, vol. I, pp. 501, a violação de lei é o vício de que enferma o acto administrativo cujo conteúdo, incluindo os respectivos pressupostos, contrarie as normas jurídicas com as quais se devia conformar, integrando tal vício quer o erro na interpretação ou indevida aplicação da regra de direito (erro de direito) como o erro baseado em factos materialmente inexistentes ou apreciados erroneamente (erro de facto). O vício de violação de lei configura uma ilegalidade de natureza material, sendo a própria substância do acto administrativo que contraria a lei. A ofensa da lei não se verifica aqui nem na competência do órgão nem nas formalidades ou na forma que o acto reveste nem no fim tido em vista, mas no próprio conteúdo ou no objecto do acto (cfr. Prof. Freitas do Amaral, ob. cit., pp. 304.) Tal vício produz-se, normalmente, no exercício de poderes vinculados, mas também pode ocorrer no exercício de poderes discricionários, quando, designadamente, sejam infringidos os princípios gerais que limitam ou condicionam, de forma genérica, a discricionariedade administrativa, maxime os princípios constitucionais, da imparcialidade, da igualdade, da justiça, etc.. O despacho de 12.01.2012 foi proferido em cumprimento do disposto no artigo 106.º, n.º 1, e no artigo 109.º, n.º 2, ambos do Decreto-lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º 26/2010, de 30 de Março. Alegam ainda os AA. que o R. violou os arts. 41º e 42º da Lei dos Solos, por não ter sido efectuada a vistoria a que alude o n.º 3 do art. 42º e não estar comprovado qualquer perigo, para os AA. ou para terceiros, por carência de condições de solidez, segurança ou salubridade do imóvel. No entanto, como bem aponta o Réu na respectiva contestação, estas normas só são aplicáveis quando está em causa uma intervenção ao abrigo da declaração de uma área crítica de recuperação e reconversão urbanística, ou seja, quando a entidade pública pretende a recuperar e reconverter determinada zona, devidamente delimitada, fazendo uso das diversas possibilidades que a Lei lhe confere. No entanto, o procedimento aqui em causa tem por objecto a fiscalização urbanística e a reposição da legalidade na sequência da constatação da existência de uma construção ilegal (e ilegalizável), nos termos dos arts. 106º e ss. do RJUE (Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro). Vejamos melhor o que nos diz este artigo 106º do RJUE, com a epígrafe Demolição da obra e reposição do terreno e que se insere no âmbito mais alargado da Subsecção do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) designada por Medidas de tutela da legalidade urbanística, que: “1 - O presidente da câmara municipal pode igualmente, quando for caso disso, ordenar a demolição total ou parcial da obra ou a reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data de início das obras ou trabalhos, fixando um prazo para o efeito.” Uma construção como a que é objecto dos presentes autos, como qualquer outra construção com carácter de permanência, depende de licenciamento camarário, e, na falta de impulso do interessado no licenciamento ou na legalização, como aconteceu neste caso, o Presidente da Câmara (ou quem tiver poderes delegados para o efeito, como sucede aqui, com o vereador autor do acto referido acima) pode ordenar a demolição. Tudo isto sem prejuízo de, em abono da correcta interpretação dos princípios do agir administrativo, nomeadamente os da necessidade e adequação, corolários do princípio da proporcionalidade, poder o visado evitar a demolição caso diligencie de imediato pela legalização da sobredita construção (caso possa ser legalizada, o que parece não suceder aqui, de acordo com a fundamentação em que assente o acto em crise). Isto, aliás, resulta, expressamente, do disposto no artigo 106º nº2 do RJUE, segundo o qual “(…) a demolição pode ser evitada se a obra for susceptível de ser licenciada ou autorizada ou se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis mediante a realização de trabalhos de correcção ou de alteração” (cfr. AC STA de 02.02.2005, Rº0633/04; AC STA de 14.12.2005, Rº959/05; AC STA de 16.01.2008, Rº0962/07; AC STA de 19.06.2008, Rº01021/07; AC STA de 07.10.2009, Rº0941/08; AC STA de 28.10.2009, Rº0281/09; AC STA de 22.04.2009, Rº0922/08; e ainda o AC TCAN de 22.01.2009, Rº01581/04.5BEPRT). Recapitulando: A Lei dos Solos aplica-se apenas às situações nela previstas, quando uma entidade pública pretende a recuperação ou reconversão urbanística de uma zona concretamente definida e o RJUE aplica-se a todas as construções urbanas, independentemente do local onde se encontrem. Por outro lado, a demolição prevista no art. 42º, n.º 3, da Lei dos Solos pressupõe que está em curso um projecto de recuperação e que a construção a demolir é legal, embora careça de condições de habitabilidade e as normas dos arts. 106º e ss. do RJUE pressupõem que a construção é ilegal e a demolição só pode ser ordenada se a sua legalização for impossível. Tratam-se, portanto, de regimes jurídicos diversos, que visam regular situações também elas diversas, pelo que não se pode falar de contraposição de regime geral e regime especial. Carecem, pois, de razão os AA., o que determina a improcedência não só dos seus argumentos mas da presente acção no seu todo, com a consequente absolvição do R. dos pedidos formulados contra si. Teve o Acórdão recorrido como pressuposto que um primeiro acto seria impugnável, despacho de Vereadora da Câmara Municipal, datado de 22-09-2011. Vem expressamente enunciado no probatório este despacho como de 20-09-2011 (ponto 8. do probatório). E, na verdade, não data de 22-09-2011. Os pontos 8. e 10. do probatório a ele se se referem, ou querem referir, pelo ofício identificado como doc. nº 11 da p. i. para que remetem. E para o qual também os autores remetem quando assinalam o acto impugnado. Despacho que consta aí como sendo “despacho da Senhora Vereadora Engº MF, de 20 de Setembro de 2011”. Inequivocamente também vem no requerimento de alteração da instância que os autores expressam que “peticionam a anulação do referido despacho de 20 de Setembro de 2011” (art.º 3º do req.), como a final também referem tal tempo. O ofício, isso sim, é que data de 22/09/2011. Na economia do caso é de somenos a data que a decisão em crise teve em conta, ora aludindo à data de 20-09-2011, ora à data de 22-09-2011. Mais expressivo e com repercussão é o seguinte. O referido ofício (ou carta, como vem em probatório) tem como «ASSUNTO: INTENÇÃO DE CESSAÇÃO DE UTILIZAÇÃO E DEMOLIÇÃO», subscrito pelo Director Municipal de Urbanismo, enunciando: Comunico que, por despacho da Senhora Vereadora Eng° MF de 20 de Setembro de 2011 foi determinado notificá-lo de que foi ordenada, no prazo de 30 dias, a cessação da utilização e demolição das construções ilegais existentes na Rua da A..., n.° 36, freguesia da M..., deste município, (construção de rés-do-chão e aproveitamento do vão-do-telhado, com uma área de implantação aproximada a 90m2; uma construção destinada a garagem com uma área aproximada de 40m2 e muros de vedação), por terem sido edificadas sem a necessária licença administrativa e se encontrar a ser utilizadas sem autorização de utilização. A presente intenção é proferida em cumprimento do disposto no artigo 1060, n° 1, e no artigo 109°, nº 2, ambos do Decreto-lei n° 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei n° 26/2010, de 30 de Março. Assim, dispõe de 15 dias para se pronunciar por escrito sobre a referida intenção, conforme o disposto no n.3 do artigo 1060 do D.L. 555/99, de 16 de Dezembro, na sua actual redacção. No prazo indicado para apresentação de alegações, poderá proceder à cessação da utilização e à demolição voluntária das obras, evitando, dessa forma, o início dos procedimentos tendentes à reposição da legalidade, mediante despejo administrativo e demolição coerciva, com custos a v/cargo, nos termos do disposto no artigo 1069 n.4, do n.2 do artigo 1090 e artigo 107° e seguintes do indicado diploma Findo este prazo, sendo proferida a ordem de cessação de utilização e de demolição, disporá de um prazo de 30 dias para proceder à cessação e demolição voluntárias, pelo que deverá comunicá-lo, por qualquer meio, aos serviços de fiscalização urbanística, a fim de os trabalhos serem acompanhados pelo respectivo técnico. Acresce que, e conforme comunicado pelo n/oficio n.° 346/11/FU, de 17/01/2011, cujo teor se tem aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos, as construções supra Identificadas foram consideradas insusceptíveis de legalização. Por fim, comunica-se que, face às alegações apresentadas, concluiu esta autoridade administrativa pela sua improcedência, atendendo ao parecer técnico que, de seguida, se transcreve: "Antes de mais, informa-se que por acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de Outubro de 2010, no âmbito do Processo n.° 38/09-20, foi confirmado o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que declarou a nulidade da deliberação camarária de 6 de Outubro de 2008, a qual decretou ao abrigo da al. c) do n.1 do artigo 420 da Lei dos Solos, aprovada pelo Decreto-Lei 794/76, de 5 de Novembro, a declaração de utilidade pública da expropriação, com a atribuição de carácter urgente e imediata posse administrativa, das parcelas identificadas em tal deliberação, na qual se inclui o terreno dos infractores, ora objecto do presente procedimento administrativo. Pelo que não existe qualquer questão que possa ser tida como prejudicial, ao abrigo do disposto no artigo 31º do Código de Procedimento Administrativo. Já quanto à fundamentação da referida proposta, refira-se que foram, efectivamente, ponderados os interesses em causa. De facto, foi averiguado pelos n/técnicos que estamos perante construções de cariz ilegal, e insusceptível de licenciamento, conforme resulta do n/ofício n.º 346/2011/FU, de 17/01/2011, cujo teor se tem aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos. A isto, soma-se o facto de o infractor ter declarado tratar-se de segunda habitação, e não da sua residência própria e permanente. Assim, e perante o exposto, temos que não subsistem fundamentos que permitam a suspensão do presente procedimento. Com efeito, resulta do disposto no artigo 93º do D.L. 555/99, de 16 de Dezembro, que compete ao Exmo. Sr. Presidente da Câmara Municipal, a fiscalização de todas as operações urbanísticas, independentemente da sua sujeição ou isenção de controlo prévio, destinando-se tal fiscalização a assegurar a conformidade das operações detectadas com as disposições legais e regulamentares aplicáveis. Ora, as obras de construção objecto do presente procedimento foram edificadas sem a necessária licença administrativa, e em data posterior à entrada em vigor do D.L. 38.382, de 7 de Agosto de 1951, pelo que resultam ser ilegais. Identificada a ilegalidade urbanística, cumpre a autoridade administrativa Instruir o necessário procedimento administrativo e adoptar a medida de tutela da legalidade urbanística que resulte adequada ao caso concreto. Conforme mencionado, as construções em causa não são passíveis de regularização, pelo que outra alternativa não resta que não a de ordenar a demolição daqueles, com a inerente cessação de utilização, ao abrigo do disposto no n.1 do artigo 1060 do DL. 555/99, de 16 de Dezembro, na sua actual redacção. Por fim, informa-se que foram instruídos processos de fiscalização para todas as construções sitas na Rua da A..., na freguesia da M.... Face ao exposto, somos a considerar improcedentes os argumentos invocados pelo infractor. Com os melhores cumprimentos, (…) O ponto 10. do probatório se enuncia que “Os Autores foram notificados, de que o Réu considerava não subsistir fundamento que permita a suspensão do procedimento de cessação de utilização e demolição, atento o Acórdão referido acima (cfr. doc. nº 11 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido)”, não pode deixar de ser lido com toda a integral leitura e ganho de sentido para o doc. 11 para que remete. Do que resulta com toda a evidência que: - neste passo de procedimento tudo ainda se passa por ocasião de concessão de exercício de audiência prévia; - incluindo a apontada afirmação de “não subsistir fundamento que permita a suspensão do procedimento de cessação de utilização e demolição”. O tribunal teve, porém, o acto como impugnável! É ponto que agora não vem nem se coloca em crise: como excepção dilatória, de motivo ligado à instância, nada impede a pronúncia de mérito. Mas as coisas são como são. Não é por não ter sido detectado óbice ao conhecimento, e até expressamente considerado como impugnável, que o acto se transmuta, alterando a sua qualidade intrínseca. Ora, e no caso, ele nada comporta de afectação dos direitos ou interesses dos autores, nada incorre em violação de princípios ou normas que os recorrentes apontam em recurso, pelo que o Acórdão recorrido ao não dar guarida a tais objecções, necessariamente que não incorreu no apontado erro de julgamento. Fica o confronto com o Despacho de 12/01/2012. Inegavelmente, comporta negação à pretensão dos autores em ver suspenso o procedimento de cessação de utilização e demolição das construções existentes. Num primeiro apontamento referenciam os autores que a fundamentação é contraditória ou obscura, pois permanece a dúvida, contradição ou obscuridade sobre se aquilo que construíram é ou não legalizável. Mas não têm razão em, num tal modo, alicerçar uma tal maleita. Cfr. Ac. do STA, de 10-09-2014, proc. nº 01226/13 : «Tal como a doutrina e a jurisprudência têm vindo exaustivamente a repetir, a fundamentação há-de ser expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que através dos seus termos se apreendam os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando ao contribuinte um conhecimento concreto da motivação do acto; e congruente, de modo que a decisão constitua a conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como sua justificação. É também incontroverso que as exigências de fundamentação não são rígidas, variando de acordo com o tipo de acto e as circunstâncias concretas em que este foi proferido, bastando-se com a expressão clara das razões que levaram a determinada deliberação decisória. A determinação do âmbito da declaração fundamentadora pressupõe, portanto, a busca de um conteúdo adequado, que há-de ser, num sentido amplo, o suficiente para suportar formalmente a decisão administrativa. Assim, a fundamentação deve ser entendida como a obrigação de enunciar (de modo directo ou por remissão) os motivos de facto e de direito que determinaram o órgão decisor, esclarecendo o respectivo destinatário das razões que o motivaram e do porquê do sentido decisório, visando proporcionar ao administrado o conhecimento do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto. Deste modo, o acto estará suficientemente fundamentado quando o administrado, colocado na posição de um destinatário normal - o bonus pater familias de que fala o art. 487º, nº 2, do Código Civil – possa ficar a conhecer as razões factuais e jurídicas que estão na sua génese, de modo a permitir-lhe optar, de forma esclarecida, por aceitar, ou não, o acto. Contudo, não deve confundir-se a suficiência da fundamentação com a exactidão ou a validade substancial dos fundamentos invocados. Com efeito, o discurso fundamentador tem de ser capaz de esclarecer as razões determinantes do acto, para o que há-de ser um discurso claro e racional; mas, na medida em que a sua falta ou insuficiência acarreta um vício formal, não está em causa, para avaliar da correcção formal do acto, a valia substancial dos fundamentos aduzidos, mas só a sua existência, suficiência e coerência, em termos de dar a conhecer as razões da decisão.». O acto impugnado dá plena satisfação aos termos em que é exigível a fundamentação, sem dúvida, contradição ou obscuridade. E alguma dúvida, contradição, obscuridade, emerge relativamente à possibilidade de legalização? Não. O acto impugnado é inequívoco em assumir que essa possibilidade não ocorre. Remete razões para o ofício n.º 346/2011/FU, de 17/01/2011, mencionado no ponto 6. do probatório, no qual, com transcrição de parecer técnico, se mencionam duas fundamentais razões de desconformidade que obstam à legalização : 1.1. Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) A totalidade das construções implanta-se em área classificada como Barreira de Protecção e inserida dentro dos limites da Unidade Operativa de Planeamento e Gestão do Litoral da M.... A barreira de protecção inclui as faixas de áreas de protecção costeira e de unidades operativas de planeamento e gestão, consideradas indispensáveis para reter o avanço do mar constituindo área non aed/ftcandi (ponto 1, artigo 24.). Cumulativamente, a Unidade Operativa de Planeamento e Gestão do Litoral da M... apresenta como um dos seus objectivos “requalificar e reabilitar a faixa costeira e dunar através da demolição das construções implantadas no cordão dunar” e o plano a elaborar deverá prever “a interdição de construir a poente da estrada existente”(arfigo 39.º). 1.2. Plano Director Municipal A edificação contraria o disposto no art. 100º porquanto se encontra implantada em área classificada como Áreas Naturais/Áreas Costeiras, nas quais apenas são admitidos usos que promovam a conservação e valorização dos ecossistemas em presença e ainda das actividades de lazer e de fruição balnear das respectivas áreas que se enquadrem na disciplina estabelecida no POOC Caminha/Espinho." Razões nunca refutadas. Não podendo, pois, ter-se por violado o disposto nos artigos 41.º e 42.º da Lei dos Solos, designadamente o n.º 3 do artigo 42.º (vistoria). Dispõem os citados art.ºs 41.º e 42.º da Lei dos Solos (DL 794/76, de 5/11, regime alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 313/80, de 19/08, 400/84, de 31/12, 380/89, de 22/09, DL nº 307/2009, de 23/10): Art.º 41.º 1 - Poderão ser declaradas áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística aquelas em que a falta ou insuficiência de infra-estruturas urbanísticas, de equipamento social, de áreas livres e espaços verdes, ou as deficiências dos edifícios existentes, no que se refere a condições de solidez, segurança ou salubridade, atinjam uma gravidade tal que só a intervenção da Administração, através de providências expeditas, permita obviar, eficazmente, aos inconvenientes e perigos inerentes às mencionadas situações. 2 - A delimitação das áreas a que se refere o número anterior será feita por decreto. Art.º 42.º 1 - A delimitação de uma área crítica de recuperação e reconversão urbanística implica, como efeito directo e imediato: a) A declaração de utilidade pública da expropriação urgente, com autorização de investidura na posse administrativa, segundo o processo correspondente, dos imóveis nela existentes de que a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área; b) A faculdade de a Administração tomar posse administrativa de quaisquer imóveis situados na área, como meio destinado: I) À ocupação temporária de terrenos, com vista à instalação transitória de infra-estruturas ou equipamento social ou à realização de outros trabalhos necessários; II) À demolição de edifícios que revista carácter urgente, em virtude de perigo para os respectivos ocupantes ou para o público, por carência de condições de solidez, segurança ou salubridade, que não possa ser evitado por meio de beneficiação ou reparação economicamente justificável; III) À realização de obras de beneficiação ou reparação de edifícios que, por idênticas carências, revistam também carácter urgente, em virtude de os prédios não oferecerem condições de habitabilidade. 2 - A ocupação temporária de terrenos prevista no n.º I da alínea b) do número anterior será precedida de vistoria «ad perpetuam rei memoriam», efectuada nos termos prescritos para a posse administrativa nas expropriações urgentes por utilidade pública. 3 - A necessidade de demolição de edifícios ou de obras de beneficiação ou reparação dos mesmos será verificada através de vistoria. Muito simplesmente, de nenhuma destas hipóteses se ocupa o acto em causa, que concluiu que “as construções em causa não são passíveis de regularização, pelo que outra alternativa não resta que não a de ordenar a demolição daqueles, com a inerente cessação de utilização, ao abrigo do disposto no n.1 do artigo 1060 do DL. 555/99, de 16 de Dezembro, na sua actual redacção”. Este último, normativo legal que convive sem conflito com aqueles artºs. 41º e 42º da Lei dos Solos, quando a situação ao abrigo do qual vem convocado se distingue daquelas aí pressupostas - relativas às tipificadas carências - , do que, nessa linha, deu nota o Acórdão recorrido (sendo na economia do caso inóquo o acerto ou desacerto que na sua fundamentação se tenha referido a Lei dos Solos aplicável a construções legais). Quanto à projecção de efeitos do Ac. do STA, em que os autores afirmam não ter sido parte, assumindo que o processo expropriativo se mantém, e como prejudicial. Também aqui não têm razão. Trata-se o referido arresto de Ac. do STA, Pleno, de 14-10-2010 (do conhecimento das partes, consultável em http://www.dgsi.pt), que no essencial, tendo por ausente no Decreto 9/98 uma concreta DUP, confirmou Acórdão recorrido que declaradou a nulidade da deliberação aprovada em Reunião de Câmara de 6/10/2008 a que se refere o ponto 3. supra do probatório. Ora, “no que diz respeito às sentenças declarativas da nulidade ou da inexistência o respectivo caso julgado goza sempre de uma eficácia erga omnes, encontrando-se a administração vinculada a estender esses mesmos efeitos a todos os destinatários de actos semelhantes àquele que foi judicialmente declarado nulo ou anulado e que se encontrem nas mesmas condições” - Paulo Otero, in Legalidade e Administração Pública – O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade, Almedina, Março de 2007, pág. 1044-1045 (no mesmo sentido Diogo Freitas do Amaral/Paulo Otero, Eficácia subjectiva das sentenças de provimento no recurso contencioso de anulação, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Manuel Gomes da Silva, Coimbra, 2001, pág. 547 e ss). Presente a “a ideia de que sob pena de contradição insanável, o mesmo acto não pode ser perante a mesma ordem jurídica, simultaneamente nulo para uns e válido para outros” (Rui Machete, Dicionário de Direito Administrativo, p. 291, citado no Ac. do STA, de 22-06-2004, proc. nº 045497B). Esta visão das coisas é, quanto a nós, fundamentalmente correcta enquanto estamos no domínio de actuação da chamada Administração agressiva, impositiva. Como no caso. Encontrando-se a administração vinculada a estender efeitos da declarada nulidade do acto a todos os destinatários. Sendo contraditório que os recorrentes assinalem, dum passo, “efeitos limitados ao processo judicial intentado por terceiros, que não os Autores, sendo certo que estes não foram parte no processo aí mencionado”, mas que, doutro passo, reivindiquem também que “Em sede de execução de sentença, deveria o Réu sempre remeter o processo expropriativo ao órgão competente para decidir a D.U.P.”. Não se deparando confronto com um suposto direito dos agora recorrentes à expropriação - que no quadro de circunstâncias em que nos movemos inexiste -, podendo até em termos de procedimento ocorrer desistência da entidade expropriante (art.º 88º do CE), não sobrevive aquela que é apontada pelos recorrentes como causa prejudicial [e isto mesmo independentemente de averiguação sobre se verdadeiramente, em substância, haveria de a tomar como causa prejudicial]. Carecendo de sentido que esta seja erigida com suporte de causa na ausência de arquivamento ou extinção do procedimento expropriativo, perante remoção da DUP do mundo jurídico, ela que constitui a relação jurídica da expropriação. De assinalar ainda que com relação às áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística (ACRRU) - figura prevista e regulada no capítulo XI da Lei dos Solos -, não demonstrada a sua conversão para áreas de reabilitação urbana, se supõe a sua caducidade por força do art.º 78º do DL nº 307/2009, de 23/10 (regime jurídico da reabilitação urbana, entretanto alterado pela Lei nº 32/2012, de 14/08, e pelo DL nº 136/20014, de 09/09), sendo que foi em função da sua existência que, no caso, foi promovido o processo expropriativo. Concluindo, o Acórdão recorrido não incorreu nas assinaladas violações de normas e princípios. * Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso. Custas: pelos recorrentes. Porto, 20 de Novembro de 2014. Ass.: Luís Migueis Garcia Ass.: Frederico Branco Ass.: Rogério Martins

Sumário

II) – Uma expropriação cuja DUP foi judicialmente declarada nula, daí advindo efeitos erga omnes, não pode erigir-se como causa prejudicial a acto que determinou ao abrigo do art.º 106º do RJUE a cessação de utilização e demolição do que se encontra edificado.

III) – Este acto, contendo razões perceptíveis, e estando apuradas e não refutadas razões que inviabilizam legalização das construções, encontra-se fundamentado, formal e intrinsecamente.

IV) – E convive sem conflito com o disposto nos artºs. 41º e 42º da Lei dos Solos, quando a situação ao abrigo do qual vem convocado se distingue daquelas aí pressupostas.*

*Sumário elaborado pelo Relator.

Texto Integral

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

ANR e esposa MACP (R. …), interpõem recurso jurisdicional de Acórdão do TAF do Porto, que julgou improcedente acção administrativa especial por eles intentada contra o Município de VNG (R. …).

Os recorrentes haviam solicitado que fosse “anulado o acto que indeferiu o requerimento dos Autores para suspensão do procedimento de cessação de utilização e demolição das construções existentes no prédio urbano sito na Rua da A..., nº 36, freguesia da M..., concelho de VNG, inscrito na matriz sob o artigo 2... (artigo 9.º e 10.º desta p. i.), devendo o Réu antes decidir o destino a dar ao imóvel no âmbito da obra de Requalificação do Litoral da M..., nomeadamente promovendo a declaração de utilidade publica do mesmo ou fundamentando a desistência ou extinção do processo de expropriação a que deu início em 2008”.

Vieram posteriormente requerer a “ampliação do objecto da acção” – expressamente admitida por despacho de 13/02/2013 –, peticionando que fosse “a) Declarado nulo ou anulado o despacho da Senhora Vereadora Engª MF de 20 de Setembro de 2011 que indeferiu o requerimento dos Autores para suspensão do procedimento de cessação de utilização e demolição das construções existentes no prédio urbano sito na Rua da A..., nº 36, freguesia da M..., concelho de VNG, inscrito na matriz sob o artigo 2...; b) Declarado nulo ou anulado o despacho da Senhora Vereadora Engª MF de 12 de Janeiro de 2012 que ordenou, no prazo de 30 dias, a cessação da utilização e a demolição das construções ilegalmente executadas, existentes na Rua da A..., nº 36, freguesia da M... deste Município; c) Condenado o Réu à prática dos actos legalmente devidos, devendo decidir o destino a dar ao imóvel no âmbito da obra de requalificação do Litoral da M..., nomeadamente promovendo a declaração de utilidade pública do mesmo ou fundamentando a desistência ou extinção do processo de expropriação a que deu início em 2008.”.

Os recorrentes discordam do decidido, oferecendo em recurso as seguintes conclusões:

1. Dos actos impugnados e processo administrativo, permanece a dúvida, contradição ou obscuridade se a construção dos Autores é ou não legalizável.

2. Se os Autores, ora recorrentes, estavam impedidos de legalizar a sua construção porque o imóvel se situava em “área crítica de recuperação e reconversão urbanística”, e se tal zona já não existe, como refere o Réu e pressupôs o Acórdão recorrido, então não se verifica impedimento à legalização da construção.

3. Salvo o devido respeito, os actos impugnados carecem de melhor fundamentação por serem contraditórios e obscuros, tendo o Acórdão recorrido errado na aplicação do artigo 125.º, n.º 2 do CPA aos factos dado como provados.

4. Os Autores, ora recorrentes, tinham o direito de serem notificados, e não foram, da decisão de arquivamento ou extinção do seu procedimento expropriativo, que prejudica o procedimento e os actos impugnados na presente acção, por força dos artigos 268.º, n.º 3 da CRP e 66.º do CPA, que o Tribunal a quo violou.

5. A decisão do STA a que se refere o ponto 9 da matéria de facto da decisão recorrida, teve até hoje efeitos limitados ao processo judicial intentado por terceiros, que não os Autores, sendo certo que estes não foram parte no processo aí mencionado.

6. Em sede de execução de sentença, deveria o Réu sempre remeter o processo expropriativo ao órgão competente para decidir a D.U.P., tanto mais que os restantes vícios foram julgados improcedentes.

7. Ao contrário do decidido, verifica-se a existência assim de questão prejudicial – processo de expropriação pendente - que torna ilegal os actos impugnados por violação dos princípios da proporcionalidade, boa fé, desburocratização e eficiência, consagrados nos artigos 5.º, 6.º-A e 10.º do CPA.

8. Ao não considerar o processo de expropriação movido aos Autores, ora recorrentes, uma questão prejudicial, o Acórdão recorrido violou, por conseguinte, o disposto nos artigos 5.º, 6.º-A e 10.º e 66.º do CPA e artigos 266.º, n.º 2 e 268.º, n.º 3 da CRP.

9. Finalmente, o Acórdão recorrido não fundamentou juridicamente a razão de ser (indicando a norma legal) que permite considerar a Lei dos Solos aplicável apenas a construções legais, sendo que a situação dos autos surgiu precisamente por motivo da “execução da obra de requalificação do litoral da M... situada dentro da área crítica de recuperação e reconversão urbanística da zona envolvente do parque de campismo municipal (…), declarada pelo Decreto 9/89, de 25 de Fevereiro”.

10. Salvo o devido respeito, deveria o Tribunal a quo ter dado como violado o disposto nos artigos 41.º e 42.º da Lei dos Solos, designadamente o n.º 3 do artigo 42.º (vistoria), os quais são de aplicação especial face às normas do RJUE, pelo que, não tendo feito, errou na interpretação e aplicação das normas indicadas e na fundamentação legal da sua convicção.

O recorrido contra-alegou, concluindo:

A- A decisão de ordenar a cessação de utilização e a demolição do edifício teve como fundamento o facto de este ser ilegal e ilegalizável, por o POOC e o PDM de VNG não permitirem a construção na zona;

B- Foi esta a fundamentação transmitida aos recorrentes aquando da notificação para o exercício do direito de audição, não sendo mencionado o facto de o prédio se situar numa accru;

C- O Tribunal recorrido não analisou a matéria da eventual legalização do edifício, por tal questão não lhe ter sido colocada;

D- A declaração de nulidade da DUP abrangeu a totalidade do acto, como resulta do pedido dos aí Autores e da decisão do STA;

E- Não havendo expropriação em curso, não havia motivos para suspender o acto que ordenou a cessação de utilização e demolição;

F- O âmbito de aplicação da Lei dos Solos é totalmente distinto do âmbito de aplicação do RJUE, não se podendo falar em relação de especialidade entre as leis;

G- A ordem cessação de utilização e demolição teve como base o regime do RJUE e não a Lei dos Solos, que era ali inaplicável;

H- O primeiro acto impugnado nada tem a ver com o ponto 3 da matéria de facto provada, que se refere à DUP depois declarada nula;

I- Nada se pode censurar ao Acórdão recorrido, que fez correcta aplicação da Lei aos factos em discussão, devendo o recurso ser julgado totalmente improcedente;

O Exmº Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal foi notificado conforme previsto no art.º 146º, nº 1, do CPTA, emitindo parecer de não provimento do recurso.

Dispensando vistos, cumpre decidir.

A apreciação do recurso passa por dar resposta a questões que, em traços largos, tocam as seguintes matérias:

- fundamentação do acto;

- possibilidade de legalização de construções;

- aplicação da Lei dos Solos;

- existência de causa prejudicial assente no processo expropriativo;

- reflexo de declaração judicial de nulidade da DUP para os recorrentes.

Os factos, que o tribunal a quo deu como provados:

1. Os A.A. são donos e legítimos possuidores do prédio urbano sito na Rua da A..., n.º 36, freguesia da M..., concelho de VNG, inscrito na matriz sob o artigo 2... (cfr. doc. nº 1 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido).

2. Por carta datada de 16 de Setembro de 2008 (Ofício n.º 009663 com a Ref.ª 209/08/DME), o Réu comunicou aos Autores a sua intenção de expropriar o imóvel acima referido, tendo proposto a aquisição amigável da parcela a expropriar (parcela n.º 17) pelo montante de € 60.004,50 (cfr. doc. nº 2 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido).

3. Por carta datada de 16 de Outubro de 2008 (Ofício n.º 010755 com a Ref.ª 256/08/DME), os Autores foram notificados pelo Réu de que a parcela em causa (parcela n.º 17) era necessária à execução da obra de Requalificação do Litoral da M... situada dentro da área crítica de recuperação e reconversão urbanística da zona envolvente do parque de campismo municipal, situado nas freguesias de Canidelo e M..., declarada pelo Decreto n.º 9/89, de 25 de Fevereiro e que “(…) de acordo com o previsto no n.º 1 do Art. 42.º do Decreto-Lei n.º 794/76, de 05 de Novembro, foi aprovada em Reunião de Câmara de 6/10/2008 a Resolução de Expropriar com carácter urgente e imediata posse administrativa dessas parcelas (…)”(cfr. doc. nº 3 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido).

4. Com tal notificação o Réu reiterou a sua anterior proposta de aquisição amigável da parcela pelo montante de € 60.004,50 e enviou ao Autores cópia da Resolução de Expropriar (D.U.P.) subscrita pelo Presidente da Câmara Municipal de VNG, bem como cópia do relatório de avaliação da parcela subscrito por perito da lista oficial, publicada em Diário da República (cfr. docs. nº 3, 4 e 5 juntos com a p.i. e que aqui se dão por integralmente reproduzidos).

5. Em 2 de Março de 2009, após sucessivos adiamentos, realizou-se a vistoria “Ad Perpetuam Rei Memoriam” da parcela em causa (cfr. docs. nº 6, 7 e 8 juntos com a p.i. e que aqui se dão por integralmente reproduzidos).

6. Por carta datada de 17 de Janeiro de 2011 (ofício com a Ref.ª 346/2011), os Autores foram notificados para se pronunciarem no prazo de 15 dias sobre a intenção do Réu ordenar a cessação da utilização e a demolição das construções executadas com fundamento na falta da necessária licença administrativa e de se encontrarem a ser utilizadas como segunda habitação sem autorização de utilização e devido ao facto de as mesmas terem sido “consideradas insusceptíveis de legalização” (cfr. doc. nº 9 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido).

7. Os Autores requereram ao Réu a suspensão do procedimento de cessação de utilização e demolição das construções existentes alegando que, estando ainda pendente o processo de expropriação urgente, verifica-se questão prejudicial que torna desnecessário, para além dos custos e encargos que tal operação urbanística implica, o procedimento de cessação de utilização e demolição das construções existentes há mais de 20 anos por violação do princípio da proporcionalidade e da boa-fé (cfr. doc. nº 10 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido).

8. Por carta datada de 22 de Setembro de 2011, recebida a 27 de Setembro de 2011, os Autores foram notificados para se pronunciarem novamente no prazo de 15 dias sobre o a intenção do Réu ordenar a cessação da utilização e a demolição das construções executadas - despacho da Vereadora Eng.º MF de 20 de Setembro de 2011 (cfr. doc. nº 11 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido).

9. Por Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de Outubro de 2010, proferido no âmbito do processo n.º 038/09, foi negado provimento ao recurso interposto pelo Réu do Acórdão do mesmo Tribunal que julgou procedente apenas o vício de incompetência da Câmara Municipal de VNG para declarar a utilidade pública da expropriação levada a cabo pelo Município e, em consequência, declarou nula a deliberação da Câmara Municipal de VNG de 6 de Outubro de 2008 que tinha como objecto o prédio dos Autores designado como parcela 17 da obra de Requalificação do Litoral da M... (cfr. doc. nº 12 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido).

10. Os Autores foram notificados, de que o Réu considerava não subsistir fundamento que permita a suspensão do procedimento de cessação de utilização e demolição, atento o Acórdão referido acima (cfr. doc. nº 11 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido).

11. Por carta datada de 13 de Janeiro de 2012, já após a entrada em juízo da presente acção, os Autores foram notificados do despacho da Vereadora Eng.ª MF de 12 de Janeiro de 2012 que ordena, no prazo de 30 dias, a cessação da utilização e a demolição das construções existentes no prédio dos Autores, nos seguintes termos:

“Por despacho da Senhora Vereadora Eng.ª MF de 12 de Janeiro de 2012 (1) [(1)Despacho proferido ao abrigo da subdelegação de competências atribuída por despacho do Senhor Presidente da Câmara n.º 71/PCM/2009, com competência conferida pela Câmara na reunião de 6 de Novembro de 2009.], foi ordenada, no prazo de 30 dias, a cessação da utilização e a demolição das construções ilegalmente executadas, existentes na Rua da A..., n.º 36, freguesia da M... deste Município, (construção de rés-do-chão e aproveitamento do vão do telhado, com uma área de implantação aproximada a 90 m2; uma construção destinada a garagem com uma área aproximada de 40 m2 e muros de vedação), por não possuírem a necessária licença administrativa e se encontrarem a ser utilizadas sem autorização de utilização.

A presente ordem é proferida em cumprimento do disposto no artigo 106.º, n.º 1, e no artigo 109.º, n.º 2, ambos do Decreto-lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º 26/2010, de 30 de Março, desde já se advertindo que o não cumprimento da presente ordem o fará incorrer na prática do crime de desobediência previsto e punido nos termos do disposto no artigo 348º do Código Penal, o qual será comunicado ao Ministério Público para os devidos efeitos.

Decorrido o prazo concedido para apresentar alegações, não foram apresentadas quaisquer alegações ou qualquer documento susceptível de alterar a convicção desta autoridade administrativa.

Conforme já foi notificado ao infractor, foi averiguado pelos nossos técnicos que estamos perante construções de cariz ilegal, e insusceptíveis de licenciamento, conforme resulta do nosso ofício n.º 346/2011/FU, de 17/01/2011, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos.

Mais se informa que, se pretender proceder à cessação da utilização e à demolição voluntárias das construções deverá comunicá-lo por qualquer meio, aos serviços de Fiscalização Urbanística, a fim de os trabalhos serem acompanhados pelo respectivo técnico.

Adverte-se ainda que, findo o prazo concedido e caso não diligencie no sentido da reposição da legalidade, serão iniciados outros mecanismos de fiscalização, tendentes à reposição da legalidade urbanística, com custos a V/ cargo. (…)” (cfr. doc. nº 1 junto com o requerimento de ampliação da instância e que aqui se dá por integralmente reproduzido).

O direito.

O Acórdão recorrido enunciou logo em relatório virem os autores a juízo:

«(…) pretendendo impugnar os despachos da Vereadora Engº MF, datados de 22-09-2011 e de 12-01-2012 (este último admitido em sede de ampliação da instância).

O primeiro acto decidiu “não subsistir fundamento que permita a suspensão do procedimento de cessação de utilização e demolição, atento o Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de Outubro de 2010, proferido no âmbito do processo n.º 38/09-20 e que declarou a nulidade da deliberação camarária de 6 de Outubro de 2008 que decretou a expropriação de várias parcelas, na qual se inclui a dos Autores” e o segundo ordenou “(...) no prazo de 30 dias, a cessação da utilização e a demolição das construções existentes no prédio dos Autores (...)”.».

Aquando do saneamento considerou-se improcedente arguida excepção de inimpugnabilidade daquele dito primeiro acto conquanto “embora não seja um acto final, é um acto que lesa um direito dos AA. Porquanto o seu deferimento implicaria a paralisação, ainda que temporária, de um procedimento tendente à prática de um acto de conteúdo claramente desfavorável aos AA.” (despacho saneador de 28/05/2013).

Enunciou-se já supra em que consistiu a ampliação do objecto da acção.

A final fundamentou-se a improcedência da acção no seguinte:

Nos presentes autos, os Autores (AA.) pretendem a anulação dos despachos da Vereadora Engº MF, datados de 22-09-2011 e de 12-01-2012 imputando-lhes os vícios de falta de fundamentação e de violação de lei, por alegada violação dos princípios da proporcionalidade, da boa-fé, da desburocratização e eficiência e dos artigos 41.º e 42.º da Lei dos Solos (preceitos que, segundo entendem, são de aplicação especial por força do Decreto n.º 9/89, de 25/02, relativamente ao disposto nos artigos 106.º, 107.º e 109.º do RJUE).

Vejamos se lhes assiste razão:

Conforme se deu como provado, acima, o primeiro acto decidiu não subsistir fundamento que permita a suspensão do procedimento de cessação de utilização e demolição, atento o Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de Outubro de 2010.

Compulsados os autos e tendo em conta a factualidade acima dada como provada vemos que inexiste qualquer vício de falta de fundamentação. A mesma é inteligível e feita de forma a que os seus destinatários possam entender o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade administrativa na sua decisão.

Note-se que esta (a fundamentação) é um dever genérico da Administração, na sua actuação. O art. 124º do Código do Procedimento Administrativo, na esteira do n.º 3 do art. 268º da Constituição da República Portuguesa, consagra um dever geral de fundamentação dos actos administrativos, dever que o art. 125º do Código do Procedimento Administrativo concretiza.

Preceitua o art. 125º do Código do Procedimento Administrativo — sob a epígrafe “Requisitos da fundamentação” - nos n.º 1 e 2, o seguinte:

“1. A fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.

2. Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”

A fundamentação, ainda que sucinta, deve ser suficiente para convencer (ou não)

o particular e permitir-lhe o controlo do acto. Traduz-se isto em dizer que o particular deve ficar na posse de todos os elementos de facto e de direito que conduziram à decisão, ou seja, deve dar-se-lhe, ainda que de forma sucinta, nota do “itinerário cognoscitivo e valorativo” seguido para a tomada de decisão. Só assim o particular pode analisar a decisão e ponderar se lhe dá ou não o seu acordo; também só por essa via, ele fica munido dos elementos essenciais para poder impugnar a decisão: só sabendo quais os factos concretos considerados pela Administração, ele pode argumentar se eles se verificam ou não; só conhecendo os critérios valorativos da Administração sobre esses factos, ele pode discuti-los, apresentar outros ou até valorá-los doutra forma; finalmente, só em face das normas legais invocadas, ele pode discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso. Pretende-se, pois, que fique ciente do modo e das razões por que se decidiu num ou noutro sentido.

O mesmo se diga em relação ao acto datado de 12.01.2012, referido em 11. dos factos provados e constante do documento nº 1 junto aos autos com o requerimento de ampliação da instância.

Agora em relação à alegada violação de lei:

Em relação ao primeiro acto, claramente, inexiste qualquer violação de lei. É que, efectivamente inexistia qualquer fundamento que permitisse aos serviços do R. suspender um qualquer procedimento de cessação de utilização e demolição no âmbito do procedimento expropriativo uma vez que entretanto fora proferido o Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 14 de Outubro de 2010, proferido no âmbito do processo n.º 38/09-20 e que declarou a nulidade da deliberação camarária de 6 de Outubro de 2008 que decretou a expropriação de várias parcelas, na qual se inclui a dos Autores.

À data em que esse despacho foi proferido não havia, como frisou o Réu na contestação qualquer procedimento em curso que pudesse ser suspenso e, por outro lado, adiante-se, os próprios fundamentos dos AA. para tal suspensão caem por terra, uma vez que o processo expropriativo havia sido declarado nulo.

Em relação segundo acto, o tal datado de ordenou no prazo de 30 dias, a cessação da utilização e a demolição das construções existentes no prédio dos Autores, por não possuírem a necessária licença administrativa e se encontrarem a ser utilizadas sem autorização de utilização, também não assiste razão aos AA., uma vez que não se pode concordar aqui com a sua conclusão de que o mesmo viola princípios do agir administrativo, mormente os da proporcionalidade, da boa-fé, da desburocratização e eficiência. Nem tão pouco os artigos 41.º e 42.º da Lei dos Solos, uma vez que, ao contrário do que pretendem aqueles, estes preceitos não são de aplicação especial relativamente ao disposto nos artigos 106.º, 107.º e 109.º do RJUE.

Mas vejamos melhor:

Ora, na dogmática jurídico-administrativa, define-se vício de violação de lei como sendo o vício que consiste na discrepância entre o conteúdo ou o objecto do acto administrativo e as normas jurídicas que lhe são aplicáveis ou, dito de outra forma, o vício que afecta o acto praticado em desconformidade com os requisitos legais vinculados respeitantes aos respectivos pressupostos ou objecto (cfr. neste sentido o Prof. Freitas do Amaral, in Lições de Direito Administrativo, III vol., pp. 303 e o Dr. Esteves de Oliveira, in Direito Administrativo, pp. 559 e segs).

Na definição do Prof. Marcello Caetano, contida no seu Manual de Direito Administrativo, vol. I, pp. 501, a violação de lei é o vício de que enferma o acto administrativo cujo conteúdo, incluindo os respectivos pressupostos, contrarie as normas jurídicas com as quais se devia conformar, integrando tal vício quer o erro na interpretação ou indevida aplicação da regra de direito (erro de direito) como o erro baseado em factos materialmente inexistentes ou apreciados erroneamente (erro de facto).

O vício de violação de lei configura uma ilegalidade de natureza material, sendo a própria substância do acto administrativo que contraria a lei. A ofensa da lei não se verifica aqui nem na competência do órgão nem nas formalidades ou na forma que o acto reveste nem no fim tido em vista, mas no próprio conteúdo ou no objecto do acto (cfr. Prof. Freitas do Amaral, ob. cit., pp. 304.)

Tal vício produz-se, normalmente, no exercício de poderes vinculados, mas também pode ocorrer no exercício de poderes discricionários, quando, designadamente, sejam infringidos os princípios gerais que limitam ou condicionam, de forma genérica, a discricionariedade administrativa, maxime os princípios constitucionais, da imparcialidade, da igualdade, da justiça, etc

O despacho de 12.01.2012 foi proferido em cumprimento do disposto no artigo 106.º, n.º 1, e no artigo 109.º, n.º 2, ambos do Decreto-lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º 26/2010, de 30 de Março.

Alegam ainda os AA. que o R. violou os arts. 41º e 42º da Lei dos Solos, por não ter sido efectuada a vistoria a que alude o n.º 3 do art. 42º e não estar comprovado qualquer perigo, para os AA. ou para terceiros, por carência de condições de solidez, segurança ou salubridade do imóvel.

No entanto, como bem aponta o Réu na respectiva contestação, estas normas só são aplicáveis quando está em causa uma intervenção ao abrigo da declaração de uma área crítica de recuperação e reconversão urbanística, ou seja, quando a entidade pública pretende a recuperar e reconverter determinada zona, devidamente delimitada, fazendo uso das diversas possibilidades que a Lei lhe confere.

No entanto, o procedimento aqui em causa tem por objecto a fiscalização urbanística e a reposição da legalidade na sequência da constatação da existência de uma construção ilegal (e ilegalizável), nos termos dos arts. 106º e ss. do RJUE (Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro).

Vejamos melhor o que nos diz este artigo 106º do RJUE, com a epígrafe Demolição da obra e reposição do terreno e que se insere no âmbito mais alargado da Subsecção do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) designada por Medidas de tutela da legalidade urbanística, que:

“1- O presidente da câmara municipal pode igualmente, quando for caso disso, ordenar a demolição total ou parcial da obra ou a reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data de início das obras ou trabalhos, fixando um prazo para o efeito.”

Uma construção como a que é objecto dos presentes autos, como qualquer outra construção com carácter de permanência, depende de licenciamento camarário, e, na falta de impulso do interessado no licenciamento ou na legalização, como aconteceu neste caso, o Presidente da Câmara (ou quem tiver poderes delegados para o efeito, como sucede aqui, com o vereador autor do acto referido acima) pode ordenar a demolição.

Tudo isto sem prejuízo de, em abono da correcta interpretação dos princípios do agir administrativo, nomeadamente os da necessidade e adequação, corolários do princípio da proporcionalidade, poder o visado evitar a demolição caso diligencie de imediato pela legalização da sobredita construção (caso possa ser legalizada, o que parece não suceder aqui, de acordo com a fundamentação em que assente o acto em crise). Isto, aliás, resulta, expressamente, do disposto no artigo 106º nº2 do RJUE, segundo o qual “(…) a demolição pode ser evitada se a obra for susceptível de ser licenciada ou autorizada ou se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis mediante a realização de trabalhos de correcção ou de alteração” (cfr. AC STA de 02.02.2005, Rº0633/04; AC STA de 14.12.2005, Rº959/05; AC STA de 16.01.2008, Rº0962/07; AC STA de 19.06.2008, Rº01021/07; AC STA de 07.10.2009, Rº0941/08; AC STA de 28.10.2009, Rº0281/09; AC STA de 22.04.2009, Rº0922/08; e ainda o AC TCAN de 22.01.2009, Rº01581/04.5BEPRT).

Recapitulando:

A Lei dos Solos aplica-se apenas às situações nela previstas, quando uma entidade pública pretende a recuperação ou reconversão urbanística de uma zona concretamente definida e o RJUE aplica-se a todas as construções urbanas, independentemente do local onde se encontrem.

Por outro lado, a demolição prevista no art. 42º, n.º 3, da Lei dos Solos pressupõe que está em curso um projecto de recuperação e que a construção a demolir é legal, embora careça de condições de habitabilidade e as normas dos arts. 106º e ss. do RJUE pressupõem que a construção é ilegal e a demolição só pode ser ordenada se a sua legalização for impossível.

Tratam-se, portanto, de regimes jurídicos diversos, que visam regular situações também elas diversas, pelo que não se pode falar de contraposição de regime geral e regime especial.

Carecem, pois, de razão os AA., o que determina a improcedência não só dos seus argumentos mas da presente acção no seu todo, com a consequente absolvição do R. dos pedidos formulados contra si.

Teve o Acórdão recorrido como pressuposto que um primeiro acto seria impugnável, despacho de Vereadora da Câmara Municipal, datado de 22-09-2011.

Vem expressamente enunciado no probatório este despacho como de 20-09-2011 (ponto 8. do probatório).

E, na verdade, não data de 22-09-2011.

Os pontos 8. e 10. do probatório a ele se se referem, ou querem referir, pelo ofício identificado como doc. nº 11 da p. i. para que remetem.

E para o qual também os autores remetem quando assinalam o acto impugnado.

Despacho que consta aí como sendo “despacho da Senhora Vereadora Engº MF, de 20 de Setembro de 2011”.

Inequivocamente também vem no requerimento de alteração da instância que os autores expressam que “peticionam a anulação do referido despacho de 20 de Setembro de 2011” (art.º 3º do req.), como a final também referem tal tempo.

O ofício, isso sim, é que data de 22/09/2011.

Na economia do caso é de somenos a data que a decisão em crise teve em conta, ora aludindo à data de 20-09-2011, ora à data de 22-09-2011.

Mais expressivo e com repercussão é o seguinte.

O referido ofício (ou carta, como vem em probatório) tem como «ASSUNTO: INTENÇÃO DE CESSAÇÃO DE UTILIZAÇÃO E DEMOLIÇÃO», subscrito pelo Director Municipal de Urbanismo, enunciando:

Comunico que, por despacho da Senhora Vereadora Eng° MF de 20 de Setembro de 2011 foi determinado notificá-lo de que foi ordenada, no prazo de 30 dias, a cessação da utilização e demolição das construções ilegais existentes na Rua da A..., n.° 36, freguesia da M..., deste município, (construção de rés-do-chão e aproveitamento do vão-do-telhado, com uma área de implantação aproximada a 90m2; uma construção destinada a garagem com uma área aproximada de 40m2 e muros de vedação), por terem sido edificadas sem a necessária licença administrativa e se encontrar a ser utilizadas sem autorização de utilização.

A presente intenção é proferida em cumprimento do disposto no artigo 1060, n° 1, e no artigo 109°, nº 2, ambos do Decreto-lei n° 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei n° 26/2010, de 30 de Março.

Assim, dispõe de 15 dias para se pronunciar por escrito sobre a referida intenção, conforme o disposto no n.3 do artigo 1060 do D.L. 555/99, de 16 de Dezembro, na sua actual redacção. No prazo indicado para apresentação de alegações, poderá proceder à cessação da utilização e à demolição voluntária das obras, evitando, dessa forma, o início dos procedimentos tendentes à reposição da legalidade, mediante despejo administrativo e demolição coerciva, com custos a v/cargo, nos termos do disposto no artigo 1069 n.4, do n.2 do artigo 1090 e artigo 107° e seguintes do indicado diploma

Findo este prazo, sendo proferida a ordem de cessação de utilização e de demolição, disporá de um prazo de 30 dias para proceder à cessação e demolição voluntárias, pelo que deverá comunicá-lo, por qualquer meio, aos serviços de fiscalização urbanística, a fim de os trabalhos serem acompanhados pelo respectivo técnico.

Acresce que, e conforme comunicado pelo n/oficio n.° 346/11/FU, de 17/01/2011, cujo teor se tem aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos, as construções supra Identificadas foram consideradas insusceptíveis de legalização.

Por fim, comunica-se que, face às alegações apresentadas, concluiu esta autoridade administrativa pela sua improcedência, atendendo ao parecer técnico que, de seguida, se transcreve:

"Antes de mais, informa-se que por acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de Outubro de 2010, no âmbito do Processo n.° 38/09-20, foi confirmado o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que declarou a nulidade da deliberação camarária de 6 de Outubro de 2008, a qual decretou ao abrigo da al. c) do n.1 do artigo 420 da Lei dos Solos, aprovada pelo Decreto-Lei 794/76, de 5 de Novembro, a declaração de utilidade pública da expropriação, com a atribuição de carácter urgente e imediata posse administrativa, das parcelas identificadas em tal deliberação, na qual se inclui o terreno dos infractores, ora objecto do presente procedimento administrativo.

Pelo que não existe qualquer questão que possa ser tida como prejudicial, ao abrigo do disposto no artigo 31º do Código de Procedimento Administrativo.

Já quanto à fundamentação da referida proposta, refira-se que foram, efectivamente, ponderados os interesses em causa.

De facto, foi averiguado pelos n/técnicos que estamos perante construções de cariz ilegal, e insusceptível de licenciamento, conforme resulta do n/ofício n.º 346/2011/FU, de 17/01/2011, cujo teor se tem aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos.

A isto, soma-se o facto de o infractor ter declarado tratar-se de segunda habitação, e não da sua residência própria e permanente.

Assim, e perante o exposto, temos que não subsistem fundamentos que permitam a suspensão do presente procedimento.

Com efeito, resulta do disposto no artigo 93º do D.L. 555/99, de 16 de Dezembro, que compete ao Exmo. Sr. Presidente da Câmara Municipal, a fiscalização de todas as operações urbanísticas, independentemente da sua sujeição ou isenção de controlo prévio, destinando-se tal fiscalização a assegurar a conformidade das operações detectadas com as disposições legais e regulamentares aplicáveis.

Ora, as obras de construção objecto do presente procedimento foram edificadas sem a necessária licença administrativa, e em data posterior à entrada em vigor do D.L. 38.382, de 7 de Agosto de 1951, pelo que resultam ser ilegais.

Identificada a ilegalidade urbanística, cumpre a autoridade administrativa Instruir o necessário procedimento administrativo e adoptar a medida de tutela da legalidade urbanística que resulte adequada ao caso concreto.

Conforme mencionado, as construções em causa não são passíveis de regularização, pelo que outra alternativa não resta que não a de ordenar a demolição daqueles, com a inerente cessação de utilização, ao abrigo do disposto no n.1 do artigo 1060 do DL. 555/99, de 16 de Dezembro, na sua actual redacção.

Por fim, informa-se que foram instruídos processos de fiscalização para todas as construções sitas na Rua da A..., na freguesia da M

Face ao exposto, somos a considerar improcedentes os argumentos invocados pelo infractor.

Com os melhores cumprimentos,

(…)

O ponto 10. do probatório se enuncia que “Os Autores foram notificados, de que o Réu considerava não subsistir fundamento que permita a suspensão do procedimento de cessação de utilização e demolição, atento o Acórdão referido acima (cfr. doc. nº 11 junto com a p.i. e que aqui se dá por integralmente reproduzido)”, não pode deixar de ser lido com toda a integral leitura e ganho de sentido para o doc. 11 para que remete.

Do que resulta com toda a evidência que:

- neste passo de procedimento tudo ainda se passa por ocasião de concessão de exercício de audiência prévia;

- incluindo a apontada afirmação de “não subsistir fundamento que permita a suspensão do procedimento de cessação de utilização e demolição”.

O tribunal teve, porém, o acto como impugnável!

É ponto que agora não vem nem se coloca em crise: como excepção dilatória, de motivo ligado à instância, nada impede a pronúncia de mérito.

Mas as coisas são como são.

Não é por não ter sido detectado óbice ao conhecimento, e até expressamente considerado como impugnável, que o acto se transmuta, alterando a sua qualidade intrínseca.

Ora, e no caso, ele nada comporta de afectação dos direitos ou interesses dos autores, nada incorre em violação de princípios ou normas que os recorrentes apontam em recurso, pelo que o Acórdão recorrido ao não dar guarida a tais objecções, necessariamente que não incorreu no apontado erro de julgamento.

Fica o confronto com o Despacho de 12/01/2012.

Inegavelmente, comporta negação à pretensão dos autores em ver suspenso o procedimento de cessação de utilização e demolição das construções existentes.

Num primeiro apontamento referenciam os autores que a fundamentação é contraditória ou obscura, pois permanece a dúvida, contradição ou obscuridade sobre se aquilo que construíram é ou não legalizável.

Mas não têm razão em, num tal modo, alicerçar uma tal maleita.

Cfr. Ac. do STA, de 10-09-2014, proc. nº 01226/13 :

«Tal como a doutrina e a jurisprudência têm vindo exaustivamente a repetir, a fundamentação há-de ser expressa, através duma exposição sucinta dos fundamentos de facto e de direito da decisão; clara, permitindo que através dos seus termos se apreendam os factos e o direito com base nos quais se decide; suficiente, possibilitando ao contribuinte um conhecimento concreto da motivação do acto; e congruente, de modo que a decisão constitua a conclusão lógica e necessária dos motivos invocados como sua justificação.

É também incontroverso que as exigências de fundamentação não são rígidas, variando de acordo com o tipo de acto e as circunstâncias concretas em que este foi proferido, bastando-se com a expressão clara das razões que levaram a determinada deliberação decisória. A determinação do âmbito da declaração fundamentadora pressupõe, portanto, a busca de um conteúdo adequado, que há-de ser, num sentido amplo, o suficiente para suportar formalmente a decisão administrativa.

Assim, a fundamentação deve ser entendida como a obrigação de enunciar (de modo directo ou por remissão) os motivos de facto e de direito que determinaram o órgão decisor, esclarecendo o respectivo destinatário das razões que o motivaram e do porquê do sentido decisório, visando proporcionar ao administrado o conhecimento do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto. Deste modo, o acto estará suficientemente fundamentado quando o administrado, colocado na posição de um destinatário normal - o bonus pater familias de que fala o art. 487º, nº 2, do Código Civil – possa ficar a conhecer as razões factuais e jurídicas que estão na sua génese, de modo a permitir-lhe optar, de forma esclarecida, por aceitar, ou não, o acto.

Contudo, não deve confundir-se a suficiência da fundamentação com a exactidão ou a validade substancial dos fundamentos invocados. Com efeito, o discurso fundamentador tem de ser capaz de esclarecer as razões determinantes do acto, para o que há-de ser um discurso claro e racional; mas, na medida em que a sua falta ou insuficiência acarreta um vício formal, não está em causa, para avaliar da correcção formal do acto, a valia substancial dos fundamentos aduzidos, mas só a sua existência, suficiência e coerência, em termos de dar a conhecer as razões da decisão.».

O acto impugnado dá plena satisfação aos termos em que é exigível a fundamentação, sem dúvida, contradição ou obscuridade.

E alguma dúvida, contradição, obscuridade, emerge relativamente à possibilidade de legalização?

Não.

O acto impugnado é inequívoco em assumir que essa possibilidade não ocorre.

Remete razões para o ofício n.º 346/2011/FU, de 17/01/2011, mencionado no ponto 6. do probatório, no qual, com transcrição de parecer técnico, se mencionam duas fundamentais razões de desconformidade que obstam à legalização :

1.1. Plano de Ordenamento da Orla Costeira (POOC)

A totalidade das construções implanta-se em área classificada como Barreira de Protecção e inserida dentro dos limites da Unidade Operativa de Planeamento e Gestão do Litoral da M

A barreira de protecção inclui as faixas de áreas de protecção costeira e de unidades operativas de planeamento e gestão, consideradas indispensáveis para reter o avanço do mar constituindo área non aed/ftcandi (ponto 1, artigo 24.).

Cumulativamente, a Unidade Operativa de Planeamento e Gestão do Litoral da M... apresenta como um dos seus objectivos “requalificar e reabilitar a faixa costeira e dunar através da demolição das construções implantadas no cordão dunar” e o plano a elaborar deverá prever “a interdição de construir a poente da estrada existente”(arfigo 39.º).

1.2. Plano Director Municipal

A edificação contraria o disposto no art. 100º porquanto se encontra implantada em área classificada como Áreas Naturais/Áreas Costeiras, nas quais apenas são admitidos usos que promovam a conservação e valorização dos ecossistemas em presença e ainda das actividades de lazer e de fruição balnear das respectivas áreas que se enquadrem na disciplina estabelecida no POOC Caminha/Espinho."

Razões nunca refutadas.

Não podendo, pois, ter-se por violado o disposto nos artigos 41.º e 42.º da Lei dos Solos, designadamente o n.º 3 do artigo 42.º (vistoria).

Dispõem os citados art.ºs 41.º e 42.º da Lei dos Solos (DL 794/76, de 5/11, regime alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 313/80, de 19/08, 400/84, de 31/12, 380/89, de 22/09, DL nº 307/2009, de 23/10):

Art.º 41.º

1- Poderão ser declaradas áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística aquelas em que a falta ou insuficiência de infra-estruturas urbanísticas, de equipamento social, de áreas livres e espaços verdes, ou as deficiências dos edifícios existentes, no que se refere a condições de solidez, segurança ou salubridade, atinjam uma gravidade tal que só a intervenção da Administração, através de providências expeditas, permita obviar, eficazmente, aos inconvenientes e perigos inerentes às mencionadas situações.

2- A delimitação das áreas a que se refere o número anterior será feita por decreto.

Art.º 42.º

1- A delimitação de uma área crítica de recuperação e reconversão urbanística implica, como efeito directo e imediato:

a) A declaração de utilidade pública da expropriação urgente, com autorização de investidura na posse administrativa, segundo o processo correspondente, dos imóveis nela existentes de que a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área;

b) A faculdade de a Administração tomar posse administrativa de quaisquer imóveis situados na área, como meio destinado:

I) À ocupação temporária de terrenos, com vista à instalação transitória de infra-estruturas ou equipamento social ou à realização de outros trabalhos necessários;

II) À demolição de edifícios que revista carácter urgente, em virtude de perigo para os respectivos ocupantes ou para o público, por carência de condições de solidez, segurança ou salubridade, que não possa ser evitado por meio de beneficiação ou reparação economicamente justificável;

III) À realização de obras de beneficiação ou reparação de edifícios que, por idênticas carências, revistam também carácter urgente, em virtude de os prédios não oferecerem condições de habitabilidade.

2- A ocupação temporária de terrenos prevista no n.º I da alínea b) do número anterior será precedida de vistoria «ad perpetuam rei memoriam», efectuada nos termos prescritos para a posse administrativa nas expropriações urgentes por utilidade pública.

3- A necessidade de demolição de edifícios ou de obras de beneficiação ou reparação dos mesmos será verificada através de vistoria.

Muito simplesmente, de nenhuma destas hipóteses se ocupa o acto em causa, que concluiu que “as construções em causa não são passíveis de regularização, pelo que outra alternativa não resta que não a de ordenar a demolição daqueles, com a inerente cessação de utilização, ao abrigo do disposto no n.1 do artigo 1060 do DL. 555/99, de 16 de Dezembro, na sua actual redacção”.

Este último, normativo legal que convive sem conflito com aqueles artºs. 41º e 42º da Lei dos Solos, quando a situação ao abrigo do qual vem convocado se distingue daquelas aí pressupostas - relativas às tipificadas carências - , do que, nessa linha, deu nota o Acórdão recorrido (sendo na economia do caso inóquo o acerto ou desacerto que na sua fundamentação se tenha referido a Lei dos Solos aplicável a construções legais).

Quanto à projecção de efeitos do Ac. do STA, em que os autores afirmam não ter sido parte, assumindo que o processo expropriativo se mantém, e como prejudicial.

Também aqui não têm razão.

Trata-se o referido arresto de Ac. do STA, Pleno, de 14-10-2010 (do conhecimento das partes, consultável em dgsi.pt), que no essencial, tendo por ausente no Decreto 9/98 uma concreta DUP, confirmou Acórdão recorrido que declaradou a nulidade da deliberação aprovada em Reunião de Câmara de 6/10/2008 a que se refere o ponto 3. supra do probatório.

Ora, “no que diz respeito às sentenças declarativas da nulidade ou da inexistência o respectivo caso julgado goza sempre de uma eficácia erga omnes, encontrando-se a administração vinculada a estender esses mesmos efeitos a todos os destinatários de actos semelhantes àquele que foi judicialmente declarado nulo ou anulado e que se encontrem nas mesmas condições” - Paulo Otero, in Legalidade e Administração Pública – O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade, Almedina, Março de 2007, pág. 1044-1045 (no mesmo sentido Diogo Freitas do Amaral/Paulo Otero, Eficácia subjectiva das sentenças de provimento no recurso contencioso de anulação, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Manuel Gomes da Silva, Coimbra, 2001, pág. 547 e ss).

Presente a “a ideia de que sob pena de contradição insanável, o mesmo acto não pode ser perante a mesma ordem jurídica, simultaneamente nulo para uns e válido para outros” (Rui Machete, Dicionário de Direito Administrativo, p. 291, citado no Ac. do STA, de 22-06-2004, proc. nº 045497B).

Esta visão das coisas é, quanto a nós, fundamentalmente correcta enquanto estamos no domínio de actuação da chamada Administração agressiva, impositiva.

Como no caso.

Encontrando-se a administração vinculada a estender efeitos da declarada nulidade do acto a todos os destinatários.

Sendo contraditório que os recorrentes assinalem, dum passo, “efeitos limitados ao processo judicial intentado por terceiros, que não os Autores, sendo certo que estes não foram parte no processo aí mencionado”, mas que, doutro passo, reivindiquem também que “Em sede de execução de sentença, deveria o Réu sempre remeter o processo expropriativo ao órgão competente para decidir a D.U.P.”.

Não se deparando confronto com um suposto direito dos agora recorrentes à expropriação - que no quadro de circunstâncias em que nos movemos inexiste -, podendo até em termos de procedimento ocorrer desistência da entidade expropriante (art.º 88º do CE), não sobrevive aquela que é apontada pelos recorrentes como causa prejudicial [e isto mesmo independentemente de averiguação sobre se verdadeiramente, em substância, haveria de a tomar como causa prejudicial].

Carecendo de sentido que esta seja erigida com suporte de causa na ausência de arquivamento ou extinção do procedimento expropriativo, perante remoção da DUP do mundo jurídico, ela que constitui a relação jurídica da expropriação.

De assinalar ainda que com relação às áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística (ACRRU) - figura prevista e regulada no capítulo XI da Lei dos Solos -, não demonstrada a sua conversão para áreas de reabilitação urbana, se supõe a sua caducidade por força do art.º 78º do DL nº 307/2009, de 23/10 (regime jurídico da reabilitação urbana, entretanto alterado pela Lei nº 32/2012, de 14/08, e pelo DL nº 136/20014, de 09/09), sendo que foi em função da sua existência que, no caso, foi promovido o processo expropriativo.

Concluindo, o Acórdão recorrido não incorreu nas assinaladas violações de normas e princípios.

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.

Custas: pelos recorrentes.

Porto, 20 de Novembro de 2014.

Ass.: Luís Migueis Garcia

Ass.: Frederico Branco

Ass.: Rogério Martins

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