0710/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É irrelevante que numa acção de condenação figure expressamente como ré uma câmara municipal, e não o respectivo município, se a petição inicial for de interpretar no sentido de que a referência àquele órgão constituiu um mero «modus dicendi», que seguramente designava o ente municipal.

II- Num caso em que tal interpretação se impunha, a circunstância de a acção estar dirigida contra a câmara não impedia o município correspondente de, «sponte sua», se apresentar no lado passivo do pleito, razão por que merece ser revogado o despacho que mandou desentranhar a contestação deduzida por esse ente municipal.

III- A revogação desse despacho implica o desaparecimento dos termos processuais posteriores que dele dependiam, nos quais se inclui a sentença condenatória fundada na pretensa confissão, pela câmara tida por revel, dos factos alegados pela autora «in initio litis».

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A A…, invocando um direito de regresso relativamente à importância que satisfez a um seu segurado pelos prejuízos que ele sofreu em virtude do rebentamento de um tubo da rede geral de abastecimento de água, intentou a acção dos autos contra a Câmara Municipal de Matosinhos, pedindo que a ré seja condenada a pagar-lhe aquela quantia, bem como os respectivos juros de mora contados desde a citação. Contestou o Município da Matosinhos, começando por referir que, por a câmara, enquanto mero órgão municipal, carecer de personalidade e de capacidade judiciárias, aceitava ser ele quem deveria figurar no lado passivo da lide; e, depois desse inicial esclarecimento, o contestante defendeu-se por excepção e impugnação, pugnando pela sua total absolvição do pedido.

A fls. 48 e s. dos autos, a Mm.ª Juíza do TAC do Porto que então era deles titular emitiu um despacho em que mandou desentranhar a contestação e a procuração que a acompanhava em virtude de elas emanarem de uma entidade (o município) diferente daquela (a câmara municipal) que fora indicada como ré na acção.

O Município de Matosinhos interpôs recurso jurisdicional desse despacho, admitido com subida diferida, tendo apresentado a sua alegação em que concluiu do seguinte modo:

I- Na linguagem corrente, os conceitos de câmara municipal e município são usados como se se equivalessem.

II- Os serviços municipalizados estão integrados na pessoa colectiva município.

III- Uma acção para exercício do direito de regresso por pagamento de prejuízos decorrentes de actos de gestão pública praticados pelos serviços municipalizados deve ser proposta contra o município, e não contra a respectiva câmara municipal, que não tem personalidade nem capacidade judiciárias.

IV- Na presente acção, proposta contra a CM Matosinhos para efectivar o tipo de responsabilidade referido na conclusão anterior, pode considerar-se que a autora designou erradamente a contraparte e que esse erro é desculpável.

V- A intervenção espontânea do Município da Matosinhos, apresentando contestação subscrita por mandatário forense munido de procuração passada pelo presidente da câmara, sanou os vícios de falta de personalidade e capacidade judiciárias passivas, fazendo com que, a partir desse momento, as partes sejam as próprias e cumpram os pressupostos processuais da capacidade e personalidade judiciárias, bem como da legitimidade.

VI- Ao decidir como decidiu, o Mm.º Juiz «a quo» violou, nomeadamente, os arts. 23º, n.º 1, 24º e 265º, n.º 2, do CPC.

Não houve contra-alegação.

Entretanto, a acção prosseguiu os seus termos. Na pressuposição de que a ré câmara não contestara, as partes foram notificadas para alegar, em consonância com o estabelecido no art. 484º, n.º 2, do CPC.

E, a fls. 70 e ss., o Mm.º Juiz do 1.º Juízo Liquidatário do TAF do Porto emitiu sentença em que disse três essenciais e sucessivas coisas: que a ré CM Matosinhos tinha personalidade e capacidade judiciárias, podendo ser por isso directamente demandada; que todos os factos alegados pela autora estavam provados por falta de contestação; e que, no tocante ao julgamento «de jure», se impunha a condenação da ré câmara na totalidade do pedido.

A CM Matosinhos interpôs recurso desta sentença, culminando a sua alegação com o oferecimento das conclusões seguintes:

I- Tratando-se, como se trata, de uma acção de responsabilidade civil por danos emergentes de uma pessoa colectiva de direito público, é a própria lei que expressamente refere que o demandado é a pessoa colectiva (cfr. os arts. 2º e 3º do DL n.º 48.051, de 21/11/67, e o art. 90º do DL n.º 100/84, de 29/3, este em vigor à data da prática dos actos e da entrada da acção).

II- No contencioso administrativo impróprio ou por atribuição (como é o caso das acções administrativas), ao contrário do que ocorre em matéria de recurso contencioso «é parte legítima, do lado passivo, a pessoa colectiva de direito público, à semelhança de qualquer outra acção civil, em que os sujeitos da relação material controvertida são as pessoas, físicas ou naturais e colectivas, que interferem na constituição, modificação ou extinção dessa relação, não são os representantes ou os órgãos».

III- Idêntico entendimento perfilhou o legislador na actual reforma do contencioso administrativo (cfr. o actual art. 10º do CPTA).

IV- Ora, a personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte e afere-se, em regra, pela personalidade jurídica (cfr. art. 5º do CPC) e a capacidade judiciária consiste na susceptibilidade de estar, por si, em juízo – «legitimatio ad processionem» (cfr. o art. 9º, n.º 1, do CPC).

V- A câmara municipal é apenas um órgão da pessoa colectiva município, razão pela qual não tem personalidade jurídica e neste tipo de acções não lhe é atribuída personalidade nem capacidade judiciárias.

VI- Assim, ao não reparar o agravo, o Mm.º Juiz devia ter absolvido a câmara municipal da instância, por falta dos referidos pressupostos processuais.

VII- Decidindo como decidiu, violou, entre outros, e para além dos já citados, os arts. 288º, n.º 2, als. c), d) e e), e 494º, n.º 1, als. c) e e), do CPC.

Não houve contra-alegação.

O Ex.º Procurador-Geral Adjunto neste STA emitiu douto parecer em que, embora assinalasse que a demandada câmara municipal, enquanto órgão executivo apto a personalizar o município em juízo, podia figurar no lado passivo do pleito ou aparecer aí substituída pelo referido ente público, concluiu que «o recurso não merece provimento».

As questões a decidir são puramente de direito, pois os únicos factos a considerar respeitam ao conteúdo das peças processuais apresentadas pelas partes.

Consequentemente, passemos ao conhecimento «de jure».

O «thema decidendum» envolve dois recursos jurisdicionais, sendo o alvo de um deles o despacho que mandou desentranhar a contestação do Município de Matosinhos e a procuração respectiva, e tendo o outro por objecto a sentença condenatória. Ora, é claríssimo que o primeiro agravo deve ser apreciado prioritariamente, não só porque foi interposto antes do outro (art. 752º, n.º 2, do CPC), mas também, e sobretudo, porque a decisão que se lhe dê pode prejudicar o conhecimento do segundo recurso – já que o seu eventual provimento, trazendo a admissibilidade da contestação, fará cair o pressuposto que possibilitou a prolação da sentença recorrida.

O despacho agravado entendeu que o Município de Matosinhos era absolutamente estranho à acção dirigida «expressis verbis» contra a câmara municipal respectiva, motivo por que a contestação por ele apresentada não tinha qualquer relevância defensiva e devia ser desentranhada dos autos. Isto trouxe o imediato efeito de a ré câmara ser havida na acção como revel; e, como a sentença veio a considerar que aquela ré, apesar de ser um órgão do município, podia perfeitamente figurar na lide – conclusão que a sentença extraiu de raciocínios tendentes a demonstrar que, afinal, a câmara e o município não eram tão estranhos um ao outro como o despacho pretérito achara – seguiu-se a condenação da ré no pedido, pronúncia essa fundada na suposta confissão, pela câmara revel, de todos os factos articulados pela autora.

É flagrante que a 1.ª instância andou mal, pois a feição que o processo tomou a partir do despacho agravado desafia a justiça e o bom senso. E é nesse mesmo despacho que radicam os erros que trouxeram uma solução final que temos por inadmissível.

Nas acções do género da presente, são os municípios, e não as respectivas câmaras, quem deve figurar no lado passivo do pleito. Isto deve-se à circunstância de só eles serem pessoas colectivas de direito público e, por isso mesmo e em absoluto rigor, só eles deterem a personalidade e a capacidade judiciárias exigidas para a intervenção em tais acções. Como é geralmente sabido, o puro conceito de câmara municipal apenas designa um dos órgãos dos municípios; e é inquestionável que esses órgãos, enquanto tais, não podem intervir em acções de condenação por lhes faltarem as referidas personalidade e capacidade judiciárias. Tudo isto é simples, claro e perfeitamente elementar.

Todavia, é corrente que acções que deveriam ser propostas contra os municípios sejam dirigidas contra as correspondentes câmaras municipais, suscitando-se então o problema da regularidade da acção no tocante ao seu sujeito passivo. E, a propósito deste assunto, o STA tem enunciado dois tipos de fundamentos, ambos tendentes ao mesmo resultado – o de salvar as acções, considerando-as bem deduzidas naquele particular.

Um dos percursos que o STA tem trilhado é o que se mostra longamente referido no parecer do Sr. Procurador-Geral Adjunto, o qual consiste em dizer que as câmaras, enquanto órgãos executivos, personalizam o ente município, assumindo-se como a própria pessoa colectiva agindo. Nesta conformidade, torna-se indiferente que uma acção de condenação esteja dirigida contra a câmara ou contra o município e que na lide intervenha um ou o outro, pois é sempre o ente municipal, ainda que representado pelo dito órgão, quem figura mais ou menos abertamente no lado passivo do pleito. É de notar que, na base desta jurisprudência, está a ideia de que a indicação da câmara como ré tem um sentido único e preciso – o de que o autor quis verdadeiramente demandá-la, ainda que encarando-a numa perspectiva especial, sendo a partir deste dado que depois se elabora uma construção jurídica inclinada a evitar a absolvição da instância.

Outra solução adoptada pelo STA neste domínio é ainda mais radical, por equacionar a questão a montante: começa por interpretar a declaração do autor – de que pretende demandar a câmara – e, quando conclui que ela não traduzira outro propósito senão o de demandar o município, considera o problema automaticamente resolvido por ser indiferente que o réu seja identificado de um ou de outro modo. Esta orientação, colocando o acento tónico do problema no real significado do que o autor da acção afirmou, ainda que camuflado sob o significante, permite desvalorizar a indicação de que a lide se dirige contra a câmara e, assim, prescinde da árdua necessidade de explicar por que motivo a indicação do órgão, apesar de tomada em sentido próprio, continua transponível para o município.

Cremos ser este o modo mais simples e natural de enfrentar este tipo de questões. De facto, antes de se qualificar juridicamente uma afirmação qualquer, importa determinar, seja por apreensão directa, seja por interpretação, o que foi efectivamente afirmado. Ora, a normalidade das coisas diz-nos que a expressão «câmara municipal» serve correntemente de designativo aos municípios respectivos, pelo que o uso daquela expressão para identificar os réus de acções condenatórias apresenta-se quase sempre como um simples e inócuo «modus dicendi», cujo campo de referência tem, no seu centro, o próprio ente municipal. Sendo esse o sentido habitual da designação, é artificioso ignorá-lo e excluir «de plano» a possibilidade de o autor da acção haver mencionado o órgão com um alcance semântico inequivocamente apontado para o município. E, se é verdade que a linguagem deve ser precisa, também é certo que as palavras servem as ideias, e não o inverso; portanto, sempre que não haja quaisquer dúvidas sobre a exacta identidade do réu, não serão os termos equívocos por que ele foi designado que retirarão limpidez ao que antecipadamente se sabe.

«In casu», era perfeitamente claro para qualquer intérprete que a alusão feita na petição à «Câmara Municipal de Matosinhos» ou à «edilidade» de Matosinhos significava o respectivo Município – pois nada indiciava que a autora quisesse distinguir o órgão camarário dos demais que compõem o ente público e, operada essa cisão, demandá-lo exclusivamente. Foi, aliás, assim que o aqui recorrente interpretou a petição inicial; e, demonstrando afecto pelo rigor terminológico e conceptual e um assinalável espírito de colaboração, o recorrente apresentou-se a contestar, dando a «irregularidade» por resolvida e ultrapassada.

Na verdade, a postura do contestante foi absolutamente correcta – interpretou tão bem a petição que logo percebeu que era ele o réu de quem se esperava a contestação e que, por isso mesmo, nenhuma razão havia para suscitar excepções relacionadas com a personalidade e a capacidade judiciárias da câmara municipal. Ao invés, o despacho agravado, atendo-se a meras questões «de nomine», falhou clamorosamente na interpretação do que a autora pretendia e, assim, acabou por impor o desentranhamento de uma contestação e de uma procuração que foram oferecidas em tempo oportuno pela entidade devida. Para além disso, o mesmo despacho imprimiu ao processo uma direcção errónea, subvertendo as regras que ele deveria normalmente seguir.

Portanto, o despacho de fls. 48 e 49 tem de ser revogado, como o ora recorrente justamente clama. Essa revogação acarreta a necessidade de se suprimirem todos os passos processuais subsequentes, pois o processo tem de voltar à fase do despacho saneador, em que estava aquando da emissão do dito despacho, prosseguindo os seus termos normais a partir daí e figurando doravante o município no lado passivo da lide. E, porque a procedência do primeiro agravo elimina os actos processuais seguintes, incluindo a sentença também recorrida, temos que o recurso dela interposto não pode ser conhecido, por lhe faltar agora o seu indispensável objecto.

Nestes termos, acordam:

a) Em conceder provimento ao agravo interposto do despacho de fls. 48 e 49 dos autos, em revogar esse despacho e – por eliminação concomitante dos ulteriores passos processuais entretanto havidos, incluindo a sentença prolatada – em ordenar que os autos voltem à 1.ª instância onde, a partir da fase do despacho saneador e com o Município de Matosinhos na posição de réu, prosseguirão os seus normais termos;

b) Em não tomar conhecimento do recurso interposto da sentença, dada a supressão indirecta de que ela foi alvo.

Sem custas.

Lisboa, 3 de Novembro de 2005. – Madeira dos Santos (relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges.