02588/11.1BELSB - Tribunal Central Administrativo Norte

A deficiente notificação para efeitos de audiência prévia não determina a invalidade do ato, quando a referida audição, ainda que se tivesse realizado em toda a extensão devida, não conseguiria influenciar ou modificar o sentido da decisão.* * Sumário elaborado pelo Relator.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte Relatório QUINTA DO P..., PRODUTOS AGRÍCOLAS, LDA., interpõe recurso jurisdicional do acórdão do TAF de Viseu que julgou improcedente a ação administrativa especial intentada pela Recorrente contra o INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, IP (IFAP), com vista à anulação da decisão que determinou a rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do Programa Agro-Medida e a reposição da quantia indevidamente recebida, acrescida de juros. A Recorrente apresentou alegações, concluindo nos seguintes termos que delimitam o objeto do recurso: I - O ato impugnado fundou a decisão de rescisão do contrato em violação de aspectos relacionados com a execução física (aberturas zenitais, colmeias e áreas de plantas aromáticas) e administrativos ou financeiras (não fornecimentos dos movimentos bancários relativos aos cheques utilizados). II – Na notificação para o exercício do direito de audiência prévia, o projeto de decisão de rescisão do contrato apenas radicava nas mencionadas questões administrativas (terem sido usados cheques não respeitantes à conta declarada e não terem sido fornecidos extractos de conta que permitissem verificar o débito dos citados cheques), fazendo, ainda, referência às conclusões do controlo administrativo que não foram notificadas à recorrente. III - Constata-se, assim, que foram invocados fundamentos para a tomada de decisão de rescisão do contrato sobre os quais a Autora não foi admitida a pronunciar-se em sede de audiência prévia. IV - Logo, em relação a tais factos não foi facultado à Autora o direito de audiência prévia a que respeita os artigos 100 e ss. do CPA ., o que determina a invalidade do ato impugnado, ferido de vício cominado com anulabilidade (cfr. artº 135º , do CPA ). V – Acontece que, no acórdão recorrido, o Tribunal a quo acabou por dar como verificada a ausência de audiência prévia em relação às referidas questões mas não anulou o ato impugnado em respeito pelo princípio do aproveitamento do ato, “porquanto, atenta a factualidade a montante, a fundamentação concreta do ato impugnado e as possibilidades conferidas à A. para regularizar a situação pelo EPD. (alíneas E), F), G), e H) do probatório, a materialidade já não se alteraria em função da eventual desconsideração do referido vício”. VI - Ora, sabendo-se que a audiência prévia constitui uma formalidade essencial do ato administrativo, sendo mesmo uma exigência estruturante do procedimento administrativo, em que a administração tem de dar a conhecer ao interessados todos os aspectos de facto e de direito relevantes para a decisão, e sabendo-se que a sua omissão, total ou parcial, implica violação dos artigos 100 e 101 do CPA , cominada com anulabilidade do ato, como decorre do referido artº 135º, do mesmo CPA, não tinha o Tribunal recorrido como deixar de anular o ato. VII – Com efeito, quanto à factualidade a montante, e crendo que se refere à factualidade anterior à própria audiência prévia e que se encontra dada como provada, a matéria a que respeita às alíneas A), B), C) e D) é absolutamente inócua para a decisão que veio a ser proferida como se alcança da sua leitura, pois refere-se às datas da apresentação da candidatura pela Autora (e seu objecto), da sua aprovação, da celebração do contrato e da realização de uma visita ao projeto, para verificação contabilística e física. VIII - Por sua vez, a matéria dada como provada na alínea E) refere-se apenas a eventuais irregularidades administrativas e contabilísticas (o recebimento dos subsídios e o pagamento das despesas que não teriam sido realizadas através da conta indicada no contrato), a da alínea F) respeita à posição da recorrente quanto à apontada irregularidade administrativa/contabilística referida na alínea E), a da alínea G) refere-se efetivamente às alegadas desconformidades da execução física do projeto (as tais a que não se refere a notificação para a audiência prévia) e, novamente, a questões administrativos relativas à movimentações bancárias e, finalmente, a da alínea H) respeita ao conteúdo da própria notificação para o exercício da audiência prévia. IX - Daqui se extrai que não se alcança como da “factualidade a montante” resulta que a falta de audiência prévia quanto às questões da execução física, retomadas na decisão, não pode conduzir a anulação do ato. X - Quanto à fundamentação concreta do ato impugnado, também não resulta da mesma a impossibilidade de declarar a anulabilidade do ato, pois apenas são feitas referências muito lacónicas a aspectos relativos à execução física (aberturas zenitais, colmeias e áreas de plantas aromáticas”, só que estas matérias foram valorizadas no ato impugnado mas não constavam do projeto de decisão. XI - Quanto às “possibilidades conferidas à A. para regularizar a situação pelo EPD. (alíneas E), F), G), e H) do probatório)”, também não se alcança como de questões relativas à execução administrativa e financeira do projeto se extrai a conclusão de que foi dada oportunidade para regularizar as eventuais desconformidade da execução física. XII – Finalmente, não se alcança como a “materialidade já não se alteraria em função da eventual desconsideração do referido vício”, pois não só a desconformidade poderia já não se verificar, como, existindo, poderia a recorrente ter invocado argumentos que obstassem à drástica e grave decisão de rescindir o contrato e ordenar a devolução de todo a ajuda financeira concedido, tanto mais não estamos em sede da prática pela administração de um ato vinculado, como se conclui da expressão “pode” rescindir e “pode” modificar o contrato, constante do ponto 3.D do contrato de atribuição de ajudas celebrado entre a recorrente e o IFADAP e a que se faz referência na alínea C) dos factos provados. XIII – Do exposto resulta que a decisão da entidade recorrida poderia ter sido outra se tivesse havido pronúncia, em sede de audiência prévia, sobre todas as questões que foram relevantes para a decisão e nada permite concluir que apenas os aspectos constantes da notificação para aquela audiência seriam suficientes para aquela entidade ter decidido como decidiu. XIV – Para além do vício antecedente, também o ato impugnado não se encontra fundamentado, pois a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito, por forma a que o destinatário do ato fique a compreender as principais razões que conduziram à decisão, devendo a fundamentação constar obrigatoriamente da decisão ou de informação, parecer ou outra peça para o qual remeta expressamente e seja do conhecimento do destinatário do ato. XV – O que não se verifica, pois a afirmação “em suma, para além dos aspectos relativos à execução física (aberturas zenitais, colmeias e áreas de plantas) …”, feita no ponto 6.4 da decisão não revela em concreto em que consiste, quanto à questão da execução física do projeto, a conduta violadora do contrato por parte da Autora. XVI - Ora, a fundamentação vaga e genérica equivale a falta de fundamentação, já que não esclarece concretamente a motivação do ato (cfr. artº 125º do CPA ), e determina, também, a anulabilidade do ato ( artº 135º do CPA ). O Recorrido contra-alegou, sem apresentar conclusões, pugnando pela improcedência do recurso. O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, em resumo, por entender que a alegada invalidade por preterição de audiência prévia, mesmo a verificar-se, resvalaria para mera irregularidade, pois face às vinculações legais aplicáveis, o sentido do ato impugnado apresenta-se como inevitável e incapaz de ser influenciado pelo cumprimento da prévia audição da recorrente; e que não se verifica o alegado vício de falta de fundamentação, uma vez que se percebe o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pela entidade pública. Factos A decisão recorrida deu como assentes os seguintes factos: Em 20/03/2003, a A. apresentou um projeto à EPD., no âmbito do Programa Agro, Medida 1, Modernização, Reconversão e Diversificação das, a que foi atribuído o nº 2003.11.0011396 e instruído com diversos documentos, com o objetivo de instalação de uma sociedade formada por dois jovens empresários agrícolas, em regime de primeira instalação, para efetuar melhoramentos fundiários, construções agrícolas, plantações, animais reprodutores, máquinas e equipamentos e outros, conforme documentos que damos aqui por reproduzidos (cf. fls. 1/106 do PA). Em 25/08/2003, o projeto referido na alínea anterior foi aprovado pela EPD. (cf. fls. 125/126 do PA). Em 27/01/2004, A. e EPD. celebraram um «CONTRATO DE ATRIBUIÇÃO DE AJUDA AO ABRIGO DO PROGRAMA AGRO-MEDIDA 1: Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas REG. (CE) Nº 1257/99 (Co-financiado pelo FEOGA – Orientação)», para um incentivo financeiro ao investimento, sob a forma de subsídio não reembolsável, no montante de € 104.642,41, cujo conteúdo damos aqui por integralmente reproduzido (cf. fls. 138/143 do PA). Em 6/12/2005, foi efetuada uma visita ao projeto, no âmbito de ação de acompanhamento, para verificação contabilística e física, conforme relatório de acompanhamento que damos aqui por reproduzido (cf. fls. 266/271 do PA). Em 10/03/2006, a A. foi notificada do ofício 490/UI-Porto/2006, de 08/03/2006, da EPD., sob o «ASSUNTO: Detecção de eventual irregularidade/desconformidade, Projeto Nº 2003.11.0011396, AGRO Med. 1 – Jovens agricultores», do seguinte teor « « (cf. fls. 251 do PA). Ao ofício referido na alínea anterior, a A. respondeu nos seguintes termos « » (cf. fls. 262 do PA). Em 27/04/2006, a A. foi notificada do ofício 115/DREDM/2006, de 24/04/2006, da EPD., sob o «ASSUNTO: Detecção de irregularidade, Projeto 2003.11.001139.6», do seguinte teor « » (cf. fls. 253 do PA). Em 18/03/2009, a A. foi notificada do ofício 1355/DAI/UPRF/2009, da EPD., do seguinte teor « » (cf. fls. 288/290 do PA e documento nº 2 junto pela A. com a petição inicial). A A. pronunciou-se em sede de audiência prévia nos seguintes termos « » (cf. fls. 291/294 do PA). Em 16/05/2011, a A. foi notificada do ofício 014563/2011, da EPD., do seguinte teor « » (cf. fls. 303/306 do PA e documento nº 1 junto pela A. com a petição inicial) – ato impugnado. Direito A Recorrente insurge-se contra o acórdão recorrido na parte em que deu como verificada a falta de audiência prévia (relativamente aos aspetos relacionados com a execução física do contrato: aberturas zenitais, colmeias e áreas de plantas aromáticas) mas não anulou o ato com esse fundamento, por aplicação do princípio do aproveitamento do ato. Entende a Recorrente que a audiência prévia constitui uma formalidade essencial do procedimento administrativo, cuja falta determina a anulabilidade do ato e que a “factualidade a montante”, referida no acórdão recorrido para justificar a decisão de anulação, não é de molde a salvar o ato impugnado. Verifica-se que o acórdão recorrido começou por considerar provado que a autora/Recorrente não foi notificada das conclusões do controlo administrativas (referidas no ofício para o exercício do direito de audiência prévia, que não fez referencia aos ofícios 490/UI-Porto/2006, de 08.03.2006 e 115/DREDM/2006, de 24.04.2006, referidos na decisão final) e que, como tal, o Recorrido não forneceu à Recorrente todos os elementos necessários para que ficasse a conhecer todos os aspetos relevantes para a decisão e, em consequência, pudesse exercer plenamente o seu direito de audiência prévia. Mas, num segundo momento, entendeu que o vício de forma por falta de audiência prévia, que deu como verificado, não era suscetível de conduzir à anulação do ato, porquanto, “atenta a factualidade a montante, a fundamentação concreta do ato impugnado e as possibilidades conferidas à A. para regularizar a situação pela EPD (alíneas E), F), G) e H) do probatório), a materialidade já não se alteraria em função da eventual desconsideração do referido vício”, devendo, em consequência, ser aproveitado o ato. Adiante-se desde já que o assim decidido deve ser confirmado. Com efeito, resultada da matéria de facto provada que, embora o ofício que concedeu à autora/Recorrente prazo para audiência prévia não mencione expressamente as irregularidades detetadas em relação à execução física do contrato (aberturas zenitais, colmeias e áreas de plantas aromáticas), mas apenas se refira expressamente às situações detetadas relativamente à “componente administrativa” (cfr. alínea H) dos factos), o certo é que a autora/Recorrente não ignorava aquelas primeiras irregularidades, para as quais fora alertada cerca de três anos antes, em ofício onde o Réu/Recorrido expressamente refere, na sequência de outro ofício a esse respeito, que foram detetadas de irregularidades na execução do projeto, consubstanciadas no seguinte: “as aberturas zenitais têm menos de 138m; faltam 43 colmeias; a área das plantas aromáticas ardeu toda” (cfr. als. F) e G) dos factos). Nesse mesmo ofício, a Autora/Recorrente foi notificada para “decidir se repõe as colmeias e a área das plantas aromáticas ou em alternativa devolve o que foi encontrada em falta”, tudo indicando, como a própria Recorrente admite implicitamente, que nada fez e portanto que se mantiveram as irregularidades então detetadas e que fundamentaram, juntamente com as demais, a decisão (cfr. alínea J) dos factos) de rescisão e ordem de reposição da quantia de €133.734,71 (€104.642,41 de capital e €29.092,30 de juros). Ou seja, ainda que formalmente não tenha sido concedido prazo de audiência prévia para a Recorrente se pronunciar sobre as irregularidades detetadas na execução física do contrato, o certo é que aquela já anteriormente fora alertada para as mesmas, tendo sido notificada para repor o que estava em falta ou, em alternativa, devolver o montante correspondente. Sendo o ato impugnado o culminar de um processo administrativo, onde, ao longo de anos, foram feitas diversas notificações à Recorrente, referentes a irregularidades/desconformidades detetadas na sequência de ações de verificação, realizadas nos termos legalmente previstos (cfr. als. D) a G) dos factos), a deficiente notificação para efeitos de audiência prévia (que omitiu parte das referidas irregularidades, já antes notificadas e concretizadas perante a Recorrente) não é suficiente para determinar a invalidade do ato, uma vez que a referida audição, ainda que se tivesse realizado, não conseguiria influenciar ou modificar o sentido da decisão que, em cumprimento do legalmente estabelecido, ordenou a reposição de verbas em função das irregularidades detetadas como, aliás, já antes havia sido avisada a Recorrente que aconteceria, caso não suprisse as faltas em causa. É, aliás, impressiva a alegação da Recorrente a este respeito, pois em momento algum nega que tais falhas/faltas existissem (limita-se a colocar a hipótese dubitativa de que a “desconformidade poderia já não se verificar”) assim como não nega que a situação se manteve inalterada, apesar dos ofícios que a alertavam para tais irregularidades e para a necessidade da sua correção. Ou seja, embora, no momento imediatamente anterior à prática do ato impugnado, não tenha sido concedida audiência prévia à Recorrente sobre as irregularidades detetadas na execução física do contrato, o certo é que tais irregularidades já haviam sido notificadas à Recorrente, dando-lhe oportunidade, ainda que em momento anterior do procedimento administrativo, de sobre as mesmas se pronunciar e também de as corrigir. Além disso – e este fundamento é determinante – a anulação do ato para que fosse repetido o procedimento e cumprida, em toda a sua extensão, a formalidade da audiência prévia, sem se mostraria inútil, porque seria insuscetível de modificar o sentido da decisão nele contida. É que, como resulta da fundamentação do ato impugnado, as razões principais que fundamentaram a decisão de rescisão unilateral do contrato (e consequente ordem de devolução das quantias indevidamente recebidas) respeitam às irregularidades detetadas em “matéria financeira e contabilística”, (pagamento de despesas utilizando cheques de terceiros e sem que todos os movimentos bancários correspondentes tenham sido efetuados através da conta indicada no contrato), e não aos “aspetos relativos à execução física (aberturas zenitais, colmeias e áreas de plantas aromáticas)”, que apenas aí são referidos em mero aditamento àquela irregularidade que se destaca como principal (cfr. ponto 6.4. da fundamentação do ato – alínea J) dos factos). Ora, sobre as referidas irregularidades em matéria financeira e contabilísticas – que, como referido, foram determinantes para a fundamentação e sentido do ato impugnado – dúvidas não há que foi concedida audiência prévia à Recorrente (cfr. als. H) e I) dos factos). Em segundo lugar, a Recorrente não se conforma com a decisão na parte em que julgou improcedente o vício de falta de fundamentação que imputou ao ato. Mas, contrariamente ao alegado, a fundamentação do ato não é vaga ou genérica, mas antes permite compreender perfeitamente o iter cognitivo e valorativo que conduziu à decisão impugnada, ou seja, as irregularidades detetadas (em matéria financeira e contabilísticas e da execução física do projeto) e as normas legais que, consequentemente, determinam a rescisão unilateral do contrato e a ordem de reposição da quantia indevidamente recebida. Concretamente, quanto aos aspetos da execução física (aberturas zenitais, colmeias e áreas de plantas), a fundamentação do ato impugnado não se limita à frase destacada na conclusão XV do recurso [“ em suma, para além dos aspetos relativos à execução física (aberturas zenitais, colmeias e áreas de plantas)... ” ], mas contém também referências precisas sobre tais irregularidades, na remissão expressa que faz para os vários ofícios que ao longo do procedimento foram remetidos à Recorrente dando conta de tais irregularidades, designadamente, para o ofício 115/DREDM/2006, onde estão pormenorizadas as desconformidades relativas às aberturas zenitais, às colmeias e às áreas de plantas. Em suma, as razões de facto e de direito que motivaram o ato impugnado estão suficientemente reveladas na sua fundamentação e são perceptíveis, não sendo, aliás, ignoradas pela Recorrente, que ao longo das alegações demonstrou conhecê-las. Decisão Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e confirmar o acórdão recorrido. Custas pela Recorrente. Porto, 06.05.2016 Ass.: Esperança Mealha Ass.: Rogério Martins Ass.: Luís Migueis Garcia