070/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Faltando algum requisito exigido por lei para a nomeação de funcionário, tal acto era nulo, por força do art.º 88.º, n.º 1, f) do DL 100/84, de 29/3, vigente à data da prática do acto recorrido.

II- Este dispositivo era aplicável por analogia a toda a Administração Central.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1. A Magistrada do Ministério Público junto do T.C.A. interpôs, no referido Tribunal, recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça, de 21.7.2000, que rejeitou, por intempestividade, o recurso hierárquico necessário do acto do Director-Geral dos Serviços Prisionais de 99.03.11, publicado no DR II Série, n.º 74, de 99.03.29, adiante melhor identificado.

1.2. Por acórdão do T.C.A., proferido a fls. 118 e segs., foi negado provimento ao recurso contencioso.

1.3. Inconformado com a decisão referida em 1.2, interpôs o Magistrado do Ministério Público junto do T.C.A. recurso jurisdicional para este S.T.A., cujas alegações, de fls. 142 e segs, concluiu do seguinte modo:

“1. Ao contrário do que entendeu o acórdão recorrido, sempre foi entendimento da doutrina e da jurisprudência que o art.º 88.º n.º 1 f) do DL 100/84, de 29/3 era aplicável por analogia no âmbito da Administração Central – cfr. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. III, pág. 331, e Acórdãos do STA de 12/2/87, BMJ 364-633, de 20/12/88, rec. 19066, e de 22/4/97, rec. 36889.

2. Ao afirmar que o citado art.º 88.º já se encontrava revogado à data da prática do acto administrativo recorrido, 21/7/2000, pela Lei 169/99, de 18/9 (art.º 100.º), o acórdão labora num erro flagrante, pois o acto administrativo que interessa para a resolução da questão é o acto do Senhor Director-Geral dos Serviços Prisionais de 11/3/99, o qual deve ser considerado, para todos os efeitos, o acto recorrido.

3. Enfim, se houvesse dúvidas (que não há) de que o art.º 88.º n.º 1 f) do DL 100/84, de 29/3, não era aplicável à Administração Central, sempre o despacho do Senhor Director-Geral dos Serviços Prisionais de 11/3/99 seria nulo, por natureza, nos termos do n.º 1 do art.º 133.º do Código do Procedimento Administrativo, que posteriormente entrou em vigor, por se mostrar integrado nos actos a que falte qualquer elemento essencial – cfr. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. III, pág. 333, e Esteves de Oliveira e outros, Código do Procedimento Administrativo Comentado, vol. II, pág. 148 e segs.”

1.4. A entidade recorrida contra-alegou pela forma constante de fls. 147 e segs, concluindo:

“I- Com a entrada em vigor do Código de Procedimento Administrativo novas regras se seguiram quanto à invalidade dos actos administrativos.

II- Assim, o artigo 133.º determina no seu nº 1 quais os actos que devem ser considerados nulos, explicitando no seu nº 2 algumas dessas situações.

III- O artigo 134º versa sobre o regime dos actos nulos.

IV- E o artigo 135º determina a situação regra, ou seja, considera “anuláveis os actos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou regras jurídicas aplicáveis para cuja violação não se preveja outra sanção”.

V- Nestes termos, o Código, mantendo a anulabilidade como regra, alargou muito o campo de aplicação da nulidade.

VI- Com efeito, deixou de haver apenas casos de nulidade por determinação legal para passar a havê-los também por natureza.

VII- Quanto a estes últimos, diz a lei que são nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais.

VIII- Se dermos a este conceito “…o sentido que é geralmente apontado pela doutrina portuguesa, onde se consideram abrangidos nesse conceito os factores cuja ausência num acto não permite a sua qualificação como acto administrativo” – M. Esteves de Oliveira e outros, Código do Procedimento Administrativo, vol. II, p. 150 – facilmente verificamos não se estar, no caso concreto, perante um acto nulo.

IX- Com efeito, no recurso hierárquico oportunamente apresentado, alegou-se que “o acto que autorizou a transição e ora impugnado está, por essa via, ferido de violação de lei, por violação do disposto na citada norma da alínea b) do nº 3 do artigo 3º do DL nº 10/97, de 14.01, em conjugação com o disposto no mapa II do anexo VII da Portaria nº 316/87, de 16.04, e no mapa II do Anexo I da Portaria nº 762/98, de 15.09”.

X- Concluindo-se que: “Esse vício é determinante de nulidade ao abrigo do artigo 88º, nº 1, alínea f), do DL nº 100/84, de 29/03 – Lei das Autarquias Locais então em vigor – a qual era aplicável a toda a Administração”.

XI- Donde se extrai que a própria recorrente não considerava o acto como “acto a que falte qualquer dos elementos essenciais”.

XII- Caindo, assim, o acto impugnado no âmbito geral da invalidade dos actos.

XIII- Pelo que, ao decidir como decidiu, o Acórdão impugnado não merece censura, devendo ser mantido.” 1.5. A recorrida particular apresentou as contra-alegações de fls. 156 e segs, concluindo:

“I. O objecto de recurso contencioso não é o acto do Senhor Director-Geral dos Serviços Prisionais de 11/3/99, mas sim o acto proferido por Sua Excelência o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça, em substituição de Sua Excelência o Ministro da Justiça, em 2000-07-21, conforme consta do douto acórdão proferido pelo Tribunal a quo;

II. Quando foi proferido o acto recorrido contenciosamente – 2000-07-21– já o DL n.º 100/84, de 29 de Março se encontrava revogado pela Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro;

III. E para o acto ser nulo ao abrigo do disposto no n.º 1 do art.º 133º do Código do Procedimento Administrativo, como agora pretende o Ministério Público, tinha que lhe faltar qualquer dos elementos essenciais;

IV. Mas o Ministério Público sempre defendeu que o acto objecto de recurso contencioso está ferido do vício de violação de lei;

V. Considerou-se mais ajustado, no nosso sistema, o princípio de que os actos ilegais são anuláveis, sendo a regra a anulabilidade prevista no artigo 135º, e a excepção a nulidade;

VI. Pelo que o acto impugnado, a estar eivado do vício de violação de lei, só podia ser sancionado pela anulabilidade prevista no artigo 135º do CPA;

VII. E se assim fosse, para ser anulado teria de ser objecto de recurso hierárquico no prazo de 30 dias, conforme previsto no art.º 168º, nº 1 do CPA, o que não aconteceu.

VIII. Assim, o douto acórdão proferido pelo Tribunal a quo não merece qualquer censura.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir:

2.1. Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos:

1) - A Magistrada do Mº Pº, junto do TCA, veio interpor recurso hierárquico necessário, em 21-02-2001, do acto do Sr. Director-Geral dos Serviços Prisionais, de 11-03-99, publicado no DR, II Série, nº 74, de 29-03-99.

2) - Por esse despacho de 11-03-99, com fundamento no disposto na alínea b), do nº 3, e no n.º 4, do art.º 3º, do DL nº 10/97, de 14-01, foi aquela funcionária autorizada a transitar para os quadros de pessoal da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, para o lugar de chefe de repartição, escalão 3, índice 500, do grupo de pessoal administrativo, criado pela Portaria nº 762/98, de 15-09.

3) - Pede o deferimento do presente recurso hierárquico necessário, e, por essa via, declarado nulo o acto do Sr. Director-Geral dos Serviços Prisionais, de 11-03-99.

4) - Informação, da Assessora Jurídica Principal, da Auditoria Jurídica, do Ministério da Justiça, datada de 14-07-2000, sobre o recurso hierárquico necessário, na qual se conclui do seguinte modo:

A admitir-se a legitimidade do Ministério Público, para interpor recurso hierárquico necessário de um acto do Director-Geral dos Serviços Prisionais, sempre se terá que considerar o presente recurso extemporâneo, por ter violado o prazo do nº 1, do artº 168º, do CPA, pelo que, nos termos do artº 173º, al. a), do CPA, deverá o mesmo ser rejeitado.

5) - Na referida Informação, está exarado o seguinte despacho:

«Concordo, rejeito o recurso, por extemporaneidade.

21- 7-00

Ass) Ilegível

O Secretário de Estado Adjunto

(Eduardo do Nascimento Cabrita)

Em substituição do Ministro de Justiça

(Despacho 23 174/99 II Série, de 29-11-99)».”

2.2. O Direito

2.2.1. A situação que se coloca no presente recurso jurisdicional é, em traços largos, a seguinte:

O Mº. Público impugnou hierarquicamente perante o Ministro da Justiça o despacho do Director-Geral dos Serviços Prisionais de 99.03.11, publicado no D.R. II Série de 99.03.20, que autorizou a recorrida particular – escrivã-adjunta do quadro de pessoal da Direcção-Geral dos Serviços Judiciários, a exercer funções na Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, em comissão de serviço – a transitar para os quadros de pessoal da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, para o lugar de chefe de repartição, escalão 3, índice 500, do grupo de pessoal administrativo, criado pela portaria 726/98, de 15.9, pedindo a declaração de nulidade do referido despacho, por a funcionária em causa não respeitar o requisito exigido pela alínea b) do nº 3 do DL 10/97 (exercício anterior de funções de coordenação e chefia) essencial à aludida nomeação.

O Secretário de Estado-Adjunto da Justiça (em substituição do Ministro da Justiça), concordando com informação da Auditoria Jurídica do Ministério, rejeitou o recurso hierárquico por o considerar intempestivo.

A fundamentação para o despacho de rejeição é, apenas, a seguinte:

«Face à actual redacção do art.º 219.º n.º 1 da Constituição da República Portuguesa estamos inclinados a entender que é também função do Ministério Público, na defesa da legalidade democrática, interpor recursos hierárquicos, como o presente.

Os termos de tal intervenção terá, porém, que ser fixada na lei, pois, como vimos no número anterior, múltiplas são as questões levantadas.

Porém, e tal como diz Esteves de Oliveira no trecho anteriormente citado, não se pode admitir que o prazo para a interposição do recurso hierárquico necessário seja o de um ano.

A lei é expressa: o n.º 1 do art.º 168.º do Código do Procedimento Administrativo dispõe que “sempre que a lei não estabelece prazo diferente, é de 30 dias o prazo para a interposição de recurso hierárquico necessário”

Concluindo: A admitir-se a legitimidade do Ministério Público para interpor recurso hierárquico necessário de um acto do Director-Geral dos Serviços Prisionais, sempre se terá que considerar o presente recurso extemporâneo, por ter violado o prazo do nº 1 do art.º 168.º do C.P.A

Pelo que, nos termos do art.º 173.º, al. a) do Código do Procedimento Administrativo, deverá o mesmo ser rejeitado»

O M.º Público interpôs no T.C.A. recurso contencioso do supra referido despacho de rejeição do recurso hierárquico, sustentando, em síntese, que o despacho do Director-Geral dos Serviços Prisionais hierarquicamente impugnado está ferido de violação de lei – infracção do preceituado no art.º 3.º, n.º 3, alínea b) do DL 10/97, de 14.1, em conjugação com o disposto no mapa II do anexo VII da Portaria 316/87, de 16.4, e no mapa II do anexo I da Portaria 762/98, de 15.09 – sendo que o aludido vício é determinante da nulidade do despacho do Director-Geral dos Serviços Prisionais posto em crise no recurso hierárquico, por força do preceituado no art.º 88.º, n.º 1, f) do DL 100/84 de 29.3 – Lei das Autarquias Locais então em vigor, disposição entendida como aplicável também aos actos da Administração Central.

O recurso hierárquico poderia, assim, ser interposto a todo o tempo, nos termos do disposto no art.º 134.º, n.º 2 do C.P.A., ao invés do decidido pelo despacho contenciosamente recorrido que, dessa forma violou os artos 134.º, n.º 2, 168.º, n.º e 173.º, alínea d) do C.P.A

O acórdão do T.C.A. negou provimento ao recurso contencioso, por entender, em súmula que:

- O art.º 88.º, n.º 1 alínea f) não se aplica à situação em apreço, uma vez que se refere apenas às deliberações dos órgãos autárquicos ali previstas;

- Mesmo que assim não fosse, o mencionado art.º 88.º não poderia ser aqui invocado, já que, à data da prática recorrida, que é de 21.7.2000, já o DL 100/84, se encontrava revogado pela Lei 169/99, de 18.9. Assim sendo, a situação dos autos cai no âmbito da aplicação do art.º 135.º do C.P.A. – regime geral das invalidades dos actos administrativos – e não nos artos 133.º e 134.º do mesmo Código, respeitantes à nulidade, onde não se encontra prevista.

O Magistrado do M.º Público junto do T.C.A., discorda deste julgamento e desde já se adianta que lhe assiste razão.

Efectivamente:

Ao invés do considerado pelo acórdão recorrido, o art.º 88.º da Lei 100/84, de 29/3, que cominava com nulidade as deliberações dos órgãos autárquicos de nomeação de funcionários a quem faltem os requisitos exigidos por lei, vigorava à data da prática do acto do Director-Geral dos Serviços Prisionais que nomeou a recorrida particular, impugnado no recurso hierárquico necessário para o Ministro da Justiça (despacho de 11/3/99), dado que a Lei 100/84 só foi revogada pelo DL 169/99, de 18/9.

Ora, era a data da prática do acto de nomeação – o despacho do Director-Geral dos Serviços Prisionais de 11/3/99 – que importava considerar, e não a data do despacho ministerial que rejeitou o recurso hierárquico do despacho ao qual era apontada a ilegalidade (nomeação de funcionária sem a posse de requisito legal).

E, também ao invés do decidido pelo aresto sob recurso, sempre foi entendimento da doutrina e da jurisprudência administrativas que tal norma era aplicável, por analogia, no âmbito da Administração Central”, como bem sustenta o Mº Público recorrente (v. Freitas do Amaral, Direito Administrativo Vol. III, pág. 331 e acos do STA, de 12/2/87, BMJ 364-633, de 20/12/88, rec. 19066, de 22/4/97, rec. 36889, de 13.11/2002, rec. 40/02).

O aludido dispositivo da Lei 100/84 é, pois, aplicável à presente situação, por força do principio “tempus regit actum”, pelo que se impunha decidir pelo provimento do recurso contencioso.

Face ao exposto, impõe-se concluir que o acórdão recorrido fez incorrecta apreciação e aplicação da lei, merecendo ser revogado.

3. Nos termos e pelas razões expostas, acordam:

a) Conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando o acórdão recorrido.

b) Conceder provimento ao recurso contencioso.

Custas pela recorrida particular, fixando-se:

No T.C.A.

Taxa de Justiça: € 250

Procuradoria: € 125

No S.T.A.

Taxa de justiça: € 400

Procuradoria: € 200

Lisboa, 1 de Junho de 2006. – Maria Angelina Domingues (relatora) – Costa Reis – Cândido de Pinho.