Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A ... e B... interpuseram no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa recurso contencioso de anulação do despacho proferido em 20 de Janeiro de 1997 pelo Senhor Director do Departamento de Administração Urbanística da Câmara Municipal de Loures.
O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou procedente o recurso e anulou o acto recorrido.
Inconformada, a autoridade recorrida interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentado alegações com as seguintes conclusões:
1 – A douta sentença recorrida não tomou na devida conta todos os antecedentes do acto recorrido, já que um conjunto de actos e comportamentos que apontam para loteamento e construção ilegais.
2 – O Processo Camarário atesta que tais actos constituem indícios e pressupostos de loteamento ilegal em que a douta sentença recorrida menosprezou.
3 – As obras cujo pedido de licenciamento foi indeferido implicam desconformidade com instrumentos de planeamento territorial, designadamente, com o P.D.M. de Loures, já que se trata de solos florestais e silvo-pastorais.
4 – Tal área foi objecto (por parte dos anteriores proprietários) de uma operação de loteamento ilegal, já que foi efectuada a divisão da mesma em cinco lotes, tendo sido efectuadas obras de urbanização (um aterro de 1000 m‘ e abertura de um arruamento de 400 metros de extensão por 6 metros de largura), indiciando – se a destinação do referido terreno a construção urbana.
5 – Foi feito um pedido de viabilidade de construção de uma moradia unifamiliar para a referida parcela dirigido à C.M. Loures, o que foi indeferido ao abrigo do ponto 5 do Reg. do P.D.M.
6 – Os próprios recorridos construíram uma vedação de 60 metros de comprimento e colocaram 19 pilares de betão com cerca de 2 metros de altura, cada um, assentes numa sapata de betão, sem a devida licença camarária e que indiciam mais que a mera vedação do terreno.
7 – Esta obra foi embargada e os proprietários intimados à reposição da situação inicial.
8 – Em 9/6/97 a vedação estava derrubada, mas permaneciam os pilares (embora sem estarem assentes nas sapatas).
9 – Assim, a referida parcela de terreno resultou efectivamente de uma anterior operação de loteamento ilegal, não podendo apreciar-se a questão “sub judice” sem ter presente todo o processo anterior, assente em comportamentos, circunstâncias e pressupostos de loteamento ilegal.
10 – Inexiste o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, não se podendo imputar ao acto recorrido errada aplicação da alínea a), do nº 1, do Artº 63º, do D.L. 445/91, de 20/11, ao contrário do que pretende a douta sentença recorrida.
Os recorrentes apresentaram contra-alegações, com as seguintes conclusões:
1 – Todos os factos constantes das alegações da recorrente, ao contrário do que ela afirma, constavam já da contestação e foram criteriosa e doutamente sindicados na sentença em recurso, tendo-se concluído, como não pode deixar de se continuar a concluir, com os fundamentos de direito que aqui se dão por reproduzidos, que o pressuposto em que a autoridade recorrente assentou a sua decisão – o terreno fazer parte de um loteamento ilegal – não se verificava nem se verifica.
2 – E, na verdade, tal como na mesma sentença se julgou, o terreno para o qual foi pedida pelos ora recorridos a licença para construção de uma vedação não resulta de qualquer ilegal operação de loteamento, mas, sim, de acto de fraccionamento de prédio rústico, com total respeito das normas que o disciplinam (Decretos-Leis n.º‘ 384/88, de 25 de Outubro e 103/90, de 22 de Março e ainda os art.º‘ 1376.º a 1379.º do Código Civil).
3 – As obras cujo pedido de licenciamento foi indeferido não comportam qualquer desconformidade com instrumentos de planeamento territorial nem, nomeadamente, com o Plano Director Municipal de Loures, ao classificar o solo do terreno em questão como florestal e silvo-pastoral, uma vez que o referido Plano não contém qualquer norma que impeça os donos de tais terrenos de procederem à sua vedação.
4 – Devem, assim, ser julgadas improcedentes todas as conclusões da recorrente e deve manter-se a sentença recorrida.
O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso, pelos fundamentos em que assenta a decisão recorrida.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:
1 - Os Recorrentes adquiriram, através de escritura pública de compra e venda celebrada em seis de Dezembro de 1996, o prédio rústico constituído por parcela de terreno destinada a fins hortícolas, sito em Covões e Frente da Estrada, freguesia de Santo Antão do Tojal, concelho de Loures, com área de 7095 m2 - cf. doc. fls. 11 e 13 a 17 cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
2 - Tal prédio mostra-se descrito na 2ª Conservatória do Registo Predial de Loures sob o nº 1509, e registado em nome dos Recorrentes cf. doc. fls. 10 a 12 cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
3 - Em data indeterminada, os Recorrentes procederam nesse prédio à construção de uma vedação de cerca de 60 metros de comprimento, tendo colocado 19 pilares de betão com cerca de dois metros de altura cada, assentes numa sapata de betão - cf. fls. 3 e 4 do processo camarário nº. 28.743/CG/N apenso a estes autos e acordo dos Recorrentes;
4 - Tal obra foi objecto de fiscalização dos competentes serviços da Câmara Municipal de Loures tendo a mesma sido embargada em 2 de Dezembro de 1996 e notificado o ora Recorrente A ..., na qualidade de promitente comprador com B... para suspender os trabalhos - doc. fls. 8 do processo camarário nº. 28.743/CC/N;
5 - Em 9 de Junho de 1997 os mesmos serviços constataram que a vedação se encontrava derrubada, embora permanecesse no local os pilares, os quais já não se encontravam assentes nas sapatas cf. doc. fls. 20 do mesmo processo camarário;
6 - Por requerimento dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Loures, apresentado em 12 de Dezembro de 1996, os ora Recorrentes solicitaram a emissão de licença para efectuarem a vedação desse terreno - cf. doc. fls. 7;
7 - Vedação constituída por pilares de betão ligados entre si por arame em volta do terreno - cf. doc. fls. 7;
8 - Em 13 de Janeiro de 1997, e sob a epígrafe "A ... e outro – Licença para vedação da sua propriedade – Covões –Frente à Estrada – Santo Antão do Tojal” informavam os serviços da Câmara Municipal de Loures :
1º Com o requerimento de fls. 51 é solicitado pelo requerente a execução de uma vedação num terreno localizado numa parcela inscrita na matriz sob o art. 52.º da Secção A da freguesia de Santo Antão do Tojal, cuja divisão foi efectuada ilegalmente como se poderá constatar pela informação e planta anexas e que dizem respeito ao processo n.º 25160/CC/N com o nome ... e ....
2.º Para o lote que se pretende a vedação existem os seguintes antecedentes:
2.1. Processo n.º 26003/VE/N em nome de ... e que consta de um pedido de viabilidade para a construção de uma moradia unifamiliar cujo processo foi indeferido devido à propriedade ter sido dividida de forma ilegal.
Processo n.º 28743/CC/N em nome de B... e outro que trata de execução de uma vedação sem licença municipal.
3.º Ao nível do zonamento do plano director municipal, para a parcela em causa está previsto solos florestais e silvo-pastoris.
3.1 De acordo com o referido anteriormente julga-se de prestar parecer desfavorável devido ao facto de se tratar de um loteamento ilegal.
4.º Face ao exposto e caso seja superiormente aceite, julga-se ser de propor o indeferimento ao abrigo da alínea a) do ponto 1 do art. 63.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20-11 – cf. fls. 19 e 20;
9 - Sobre esta informação recaiu a decisão, proferida em 20 de Janeiro de 1997, pelo Director do Departamento de Administração Urbanística da Câmara Municipal de Loures
“Por subdelegação do Sr. Vereador
Concordo com a proposta dos serviços” (cf. documento fls. 20).
Com base no processo instrutor adita-se a seguinte matéria de facto:
10 – A utilização da parcela do terreno que constitui o prédio referido em 1, ao nível do zonamento do Plano Director Municipal, é a de solos florestais e silvo-pastorais;
11 – A referida parcela de terreno fazia parte de um prédio rústico com a área aproximada de 30.000 metros quadrados, descrito na 2.ª Conservatória de Registo Predial de Loures sob o n.º 1409 (fls. 11 e arts. 22.º a 25.º da petição); 12 – Tal prédio foi objecto de divisão em cinco parcelas, efectuada pelos seus anteriores proprietários (.... e ...) (processo n.º 20160/CC/N. da Câmara Municipal de Loures, incluído no processo instrutor);
13 – Na sequência da divisão, os referidos anteriores proprietários procederam, em Setembro de 1995, a obras de urbanização, efectuando, designadamente, um aterro de 1.000 m2 e abrindo um arruamento com 400 metros de extensão, por 6 metros de largura (processo n.º 20160/CC/N. da Câmara Municipal de Loures, incluído no processo instrutor);
14 – Não foi licenciada pela Câmara Municipal de Loures qualquer operação de loteamento no prédio rústico referido em 11;
3 – Pelo acto recorrido, a autoridade recorrida indeferiu uma pretensão dos recorrentes de construírem uma vedação num prédio rústico que adquiriram.
A decisão de indeferimento foi proferida invocando suporte jurídico no art. 63.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro.
Este diploma estabeleceu o regime de licenciamento de obras particulares, indicando o seu art. 63.º os fundamentos de indeferimento.
Na alínea a) do n.º 1 deste artigo, indica-se como fundamento de indeferimento «desconformidade com alvará de loteamento ou com instrumentos de planeamento territorial, válidos nos termos da lei».
No caso em apreço, o suporte jurídico para a decisão da autoridade recorrida só pode consistir na desconformidade da construção com o plano director municipal, que, segundo se refere no acto recorrido, prevê, para o terreno em causa, solos florestais e silvo-pastoris.
No entanto, no ponto 3.1. da informação em que se baseou o acto recorrido refere-se que o parecer desfavorável é «devido ao facto de se tratar de um loteamento ilegal».
Assim, conjugando esta razão do indeferimento com o suporte jurídico indicado, conclui-se que a razão do indeferimento foi a de a construção da vedação que os recorrentes pretendem construir se integrar num loteamento ilegal e que não se compagina com o Plano Director Municipal.
Coloca-se, assim, em primeiro lugar, a questão de saber se os factos levados ao probatório permitem concluir pela existência de um loteamento ilegal.
4 – Nos termos do art. 3.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, são operações de loteamento «todas as acções que tenham por objecto ou por efeito a divisão em lotes, qualquer que seja a sua dimensão, de um ou vários prédios, desde que pelo menos um dos lotes se destine imediata ou subsequentemente a construção urbana».
No caso em apreço, ocorreu uma divisão de um prédio em várias parcelas, por iniciativa dos proprietários daquele, sendo ponto sobre o qual não há controvérsia, pois os próprios recorrentes reconhecem que o prédio que adquiriram foi desanexado de outro.
Mas, como se refere na sentença recorrida, a divisão de um prédio rústico em vários não constitui, só por si, uma operação de loteamento, pois, só o será se um dos lotes, pelo menos, se destinar imediata ou subsequentemente a construção urbana.
Assim, a distinção entre as operações de loteamento e outras divisões de prédios, para efeitos do Decreto-Lei n.º 448/91, faz-se, desde logo, tendo em conta a finalidade com que foi efectuada a divisão, merecendo aquela qualificação os actos de divisão que forem praticados com intenção de afectar alguma parcela de terreno a construção urbana.
No caso em apreço, não há elementos probatórios que permitam concluir que a divisão referida tenha sido efectuada com o fim imediato de construção urbana, em qualquer das parcelas de terreno autonomizadas com a divisão.
Porém, para uma operação de divisão de prédio ser considerada como operação de loteamento para efeitos do Decreto-Lei n.º 448/91, não é imprescindível que haja concomitância entre ela e a intenção de construção urbana, pois a destinação de qualquer dos lotes a construção urbana pode ser subsequente, como resulta daquela norma.
No caso em apreço, ocorreram as obras de urbanização que se referiram, realizadas pelos proprietários anteriores do prédio que foi dividido, obras estas efectuadas já depois da divisão, que revelam inequivocamente a existência de uma intenção de proceder a construção urbana, pelo menos em um dos lotes.
Por isso, bastando que um dos lotes seja destinado a construção urbana para a divisão ser considerada como operação de loteamento, tem de concluir-se que à divisão efectuada tem de atribuir-se tal qualificação.( Essencialmente neste sentido, pode ver-se FERNANDO ALVES CORREIA, As grandes linhas da recente reforma do urbanismo português, página 81, que escreve:
O destino de pelo menos um dos lotes para construção urbana pode ser imediato ou subsequente. Significa isto que não é necessário que a intenção de construir se manifeste no momento da divisão. Ela pode verificar-se posteriormente (embora a lei não refira qualquer prazo dentro do qual a construção urbana deva ser concretizada).)
Caracterizada a divisão como operação de loteamento, o licenciamento de qualquer construção urbana na área do prédio dividido dependerá de prévio licenciamento de uma operação de loteamento. ( Refere o mesmo Autor, na obra e local citados:
Assim, se, em data posterior à divisão em dois ou mais lotes de um terreno, alguém manifestar a pretensão de construir em pelo menos um dos lotes, deve ser-lhe recusada a licença de construção, enquanto não tiver sido deferido pela câmara municipal um pedido de licenciamento de uma operação de loteamento.)
5 – Assim, conclui-se que as obras de urbanização referidas foram realizadas ilegalmente e que se está perante um loteamento ilegal, como sustenta a autoridade recorrida no acto recorrido, pelo que se justifica o indeferimento, com esse fundamento, de pedidos de construção urbana na área do prédio dividido.
No entanto, esta destinação subsequente a construção urbana não tem qualquer efeito sobre a validade do acto ou actos de divisão do prédio, pois não há norma legal que a preveja, estando a validade dependente apenas das regras sobre fraccionamento de prédios rústicos, previstas nos Decretos-Leis n.ºs 384/88, de 25 de Outubro, e 103/90, de 22 de Março, cuja aplicação é reafirmada pelo n.º 1 do art. 52.º do Decreto-Lei n.º 448/91.
Assim, a ilegalidade das operações de loteamento urbano tem apenas o alcance de inviabilizar o licenciamento de construções urbanas, não afectando a possibilidade de utilização do prédio resultante do fraccionamento como rústico.
Por isso, as parcelas autonomizadas manterão a sua autonomia como prédios rústicos.
A construção de uma vedação de um prédio rústico não constitui uma construção urbana, pois esta denominação é adequada apenas a edifícios, e, por isso, a ilegalidade das operações de loteamento urbano não é um obstáculo a que possam ser construídas vedações, em condições idênticas às que é legalmente admissível construir em qualquer prédio rústico que não tenha sido objecto operação de loteamento.
Na verdade, se for válido o acto que gerou as várias parcelas desanexadas do prédio inicial, os proprietários daquelas não podem deixar de gozar de todos os direitos imanentes ao direito de propriedade, constitucionalmente garantido, em que se inclui o direito de tapagem, nos termos previstos nos arts. 1356.º a 1359.º do Código Civil.
Aliás, não se compreenderia outra solução legal, pois, sendo inviável, presumivelmente com carácter definitivo, a urbanização da parcela dos recorrentes, por incompatibilidade desta com o Plano Director Municipal, não seria razoável que a parcela de terreno, inutilizável para construção urbana, não fosse utilizável, plenamente, como prédio rústico, que aquele Plano pretende que seja.
Decerto que a construção de uma vedação do tipo da referida nos autos, num prédio resultante do fraccionamento de um prédio rústico, como obra de construção civil que é, estava sujeita a licenciamento à face do regime legal então vigente sobre a matéria (designadamente o Decreto-Lei n.º 445/91) (O licenciamento pode estar dependente da observância de regras relativas aos materiais a utilizar e dimensões das vedações, para além condicionamentos ao exercício do direito de tapagem impostos administrativamente, no âmbito do licenciamento de obras, visando salvaguardar quer a estética do local quer a segurança das pessoas e dos terrenos vizinhos, como se refere no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 3-2-94, proferido no recurso n.º 32381, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 797. ).
Mas, não se tratando de uma construção urbana, o seu licenciamento não estava dependente da existência de um licenciamento de loteamento relativo à fracção de prédio rústico que se pretende vedar.
Por outro lado, a construção de uma vedação num prédio rústico não obsta à utilização dos solos que o integram para os fins florestais ou silvo-pastoris indicados no Plano Director Municipal. (Salvo, naturalmente, no próprio espaço ocupado pela vedação, o que é irrelevante em termos da gestão da utilização dos solos que os planos directores municipais pretendem assegurar, pois não é razoável entender que a intenção de reservar solos para fins agrícolas assumida em planos directores municipais seja tão obsessiva que tenha ínsita a perda do direito de tapagem que, ao proteger a utilização dos prédios pelos seus proprietários, até se sintoniza com aquela intenção. )
Conclui-se, assim, que o acto recorrido, ao indeferir a pretensão de licenciamento apresentada pelos recorrentes com fundamento na ilegalidade das operações de loteamento e por contrariedade ao Plano Director Municipal não tem suporte legal, pelo que o acto recorrido enferma de vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito, que justifica a sua anulação (art. 135.º do C.P.A.).
Termos em que, com esta fundamentação, acordam em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Sem custas, por a autoridade recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas).
Lisboa, 20 de Fevereiro de 2002.
Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Abel Atanásio
