0539/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A consequência natural da não permissão de importação de determinada mercadoria com notificação para reexportação é, simplesmente, a impossibilidade da sua comercialização no mercado interno;

II- Contudo, pode acontecer que nas condições e circunstâncias em que as coisas se passam, seja real a impossibilidade de reexportação;

III- Nesse contexto, a não autorização de importação acabará por determinar, mais cedo ou mais tarde, a perda da mercadoria, pela impossibilidade de a autora lhe dar um destino;

IV- Verificar-se-á, então, e afinal, um nexo de causalidade entre a decisão de não autorização e a perda da mercadoria, nexo que abrangerá não só o dano correspondente ao preço pago pela mercadoria, como o correspondente a todas as despesas inerentes ao trajecto da mesma - abertura de crédito, despacho da mercadoria, e armazenamento;

V- Se os autos não revelam a existência dessas condições de impossibilidade de reexportação, não existe nexo de causalidade entre a não autorização de importação e a perda da mercadoria, que se vem a dever ao decurso do prazo de permanência na alfândega.

Acordam, em subsecção, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A..., sociedade comercial com sede na ..., em Matosinhos, pessoa colectiva número 501142959, intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, acção declarativa de condenação, por responsabilidade civil extracontratual, contra o Estado e ..., Director Geral da Pecuária.

A acção vinha fundada na responsabilidade do Estado por acto lícito, consistente na proibição de importação de 20000Kg de coelho congelado provenientes da República Popular da China, com base em motivos de ordem sanitária. A responsabilidade do 2.º réu derivava de ter sido ele, na qualidade de Director-Geral da Pecuária, que impedira a importação.

1.2. Pelo despacho saneador-sentença, de fls. 66 a 80, o TAC do Porto julgou a acção improcedente, por não provada, e absolveu os réus do pedido.

1.3. Não se conformando, a autora interpôs recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, o qual, pelo acórdão de fls. 131-146, revogou aquela decisão quanto à absolvição do Estado e confirmou-a quanto à absolvição do réu ..., e ordenou a baixa dos autos ao TAC do Porto para ali prosseguirem os seus termos com a elaboração de especificação e questionário.

1.4. Pela sentença de fls. 310 a 346, o TAC do Porto julgou a acção parcialmente procedente, por provada e, em consequência, condenou o Estado Português a pagar à autora a quantia de trinta e cinco mil oitocentos e quarenta e três euros e quarenta e nove cêntimos, a titulo de indemnização por danos emergentes, quantia essa acrescida de juros de mora, à taxa legal, vencidos desde a citação até efectivo pagamento.

1.5. Inconformado com a sentença, o Estado Português interpôs o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formula seguintes conclusões:

“1- Como resulta dos autos, a A. instaurou a presente acção, pretendendo efectivar a responsabilidade civil extracontratual do Estado Português, decorrente de acto lícito de gestão pública praticado por agentes do Estado, que consistiu na proibição de importação de 20.000Kgs de carne de coelho congelada proveniente da República Popular da China, com base em motivos de ordem sanitária (saúde pública).

2- Tem-se entendido que a responsabilidade por actos lícitos depende de uma série de requisitos, uns de ordem geral, outros que são específicos desta modalidade.

3- Em relação aos específicos, face ao disposto no art°. 9º, do Dec. Lei n° 48.051, de 21.11.1967, exige-se:

a) a prática de um acto administrativo ou material lícito por parte do Estado ou doutra pessoa colectiva pública;

b) uma causa de interesse público;

c) um prejuízo;

d) a existência de um sacrifício especial e anormal; e

e) um direito subjectivo violado.

4- Em relação aos requisitos de ordem geral, exige-se:

a) nexo de imputação do facto ao responsável; e

b) nexo de causalidade entre a conduta do agente e o resultado danoso provocado.

5- Face à factualidade dada como assente e provada, ao contrário do decidido na douta sentença recorrida, não se verificam os pressupostos enunciados nas al.s d) e e), em relação aos específicos e o enunciado na al. b), em relação aos de ordem geral.

6- Na verdade, no caso em análise, não se está perante um sacrifício especial e anormal, nem que tenha sido violado um direito subjectivo, nem se mostra preenchido o nexo de causalidade entre a conduta do agente e os prejuízos sofridos pela A

7- Dessa forma, fez a Mmª Juiz “a quo” uma errada interpretação e uma errada subsunção jurídica da factualidade apurada.

8- Para além disso, a douta sentença recorrida contém afirmações/conclusões que estão para além e contrariam a factualidade dada como assente e provada.

9- Desde logo, ao contrário do que refere a douta sentença recorrida, a A. não adquiriu por contrato de compra e venda a carne de coelho congelada em causa, já que aquilo que se provou foi apenas o teor do contrato constante de fls. 169 dos autos, donde consta que a entidade compradora foi a Fish Vigo. S. A. e não a A

10- Depois, ao contrário do referido na douta sentença recorrida, a proibição de importação de carne de coelho e a sua posterior destruição pela Alfândega do Porto não se traduziu na impossibilidade de a A. poder dispor dessa mercadoria, já que não é isso que resulta da factualidade apurada (vide resposta aos quesitos 15e 28).

11- Depois, ao contrário do referido na douta sentença recorrida, da factualidade apurada não resulta minimamente que a A. tenha feito todas as diligências no sentido de obter mercado para a colocação da dita carne de coelho, tendo-lhe sido de todo impossível consegui-lo.

12- Por um lado, não é isso que resulta sequer do documento junto a fls. 42 dos autos, pois o mesmo contém apenas uma informação do despachante relativamente ao mercado comunitário, deixando antever que nada foi feito em relação ao mercado extra-comunitário, o único viável.

13- E por outro lado, estava vedado à Mmª Juiz “a quo” na apreciação da matéria de facto ir para além da factualidade apurada, como aconteceu.

14- Mais grave ainda é concluir, como o fez, que a impossibilidade de a A. conseguir mercado para a reexportação daquela carne se apresentar como facto notório, não necessitando de alegação e prova.

15- Depois, ao contrário do que é referido na douta sentença recorrida, o art° 2°, do Dec. Lei n° 28467, de 14.02.1938, não faz depender a reexportação da mercadoria na detecção de qualquer afectação de carácter contagioso. Diz antes que os animais poderão ser mandados abater sem direito a indemnização desde que se verifique a impossibilidade da sua reexportação. E no caso em apreço, foi ordenada a reexportação da mercadoria…

16- Finalmente, ao contrário do referido na douta sentença recorrida, o exame laboratorial de diagnóstico à mercadoria em causa não competia às entidades oficiais, mas antes à A., através de um pedido formal, como resulta inequivocamente do art° 7°, do regulamento ( C. E. E. ) n° 4151/88, do Conselho, de 21.12.1988.

17- Violou, assim, a Mmª Juiz “a quo” tais disposições legais, bem como o disposto nos art°.s 264°, 514°, 659°, n°2 e 664°, do C. P. Civil.

18- Por isso mesmo, deverá ser concedido provimento ao recurso, revogando — se a douta sentença recorrida e substituindo-a por outra que absolva o R. Estado do pedido”.

1.6. A autora não contra-alegou.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.1. A sentença considerou, em sede de “FACTOS PROVADOS”:

1) No início de Novembro de 1988, a autora iniciou com a firma chinesa “Cofco Srangso, Br” - doravante apenas Cofco - um processo de importação de coelho congelado, originário da República Popular da China (RPC);

2) Em carta datada de 16 de Novembro de1988, a autora solicitou à Direcção Geral de Comércio Externo (DGCE) a emissão de uma declaração de importação (DI) para 20.000 quilos de “carne de coelho doméstico congelado” originária da RPC;

3) No dia 21 de Novembro de 1988, foi emitida pela DGCE, em favor da autora, a solicitada DI - n°698058 — cujo teor se encontra a folha 33 dos autos, dada por reproduzida;

4) Em 24 de Fevereiro de 1989, a mercadoria em questão foi apresentada à Alfândega do Porto;

5) Em 1 de Março de 1989, na sequência de contactos estabelecidos pela autora com a Direcção Geral de Pecuária (DGP), esta comunicou-lhe que o assunto se encontrava em estudo — ver folha 7 dos autos, dada por reproduzida;

6) Por despacho de 30 de Março de 1989, não foi autorizada a concretização da importação da carne de coelho — ver folha 40 dos autos, dada por reproduzida;

7) No dia 31 de Março de 1989, a DGP comunicou à autora que, de momento, não era possível a emissão de pareceres sanitários favoráveis, indispensáveis à importação de coelho congelado de origem chinesa — ver folha 8 dos autos, dada por reproduzida;

8) Em 31 de Março de 1989, a autora foi notificada para proceder à reexportação da mercadoria no prazo legal;

9) Em 9 de Maio de 1989, a DGP, através de carta subscrita pelo respectivo director geral, informou a autora de que, por razões de saúde pública, não seriam emitidos os indispensáveis pareceres higio-sanitários favoráveis — ver folhas 9 e 10 dos autos, dadas por reproduzidas;

10) No decurso de uma reunião do Office Internacional des Epizooties - entre 9 e 12 de Janeiro de 1989, em Paris - foi discutida a situação provocada pela “doença hemorrágica viral do coelho” que foi detectada em vários países europeus;

11) De acordo com as informações aí transmitidas por aquele organismo, essa doença do coelho era originária da RPC;

12) Em reunião ocorrida em Bruxelas entre 13 e 14 de Março de 1989, foi autorizada a emissão de pareceres higio-sanitários para importação de carne de coelho de origem comunitária - desde que satisfeitos certos condicionalismos — mas quanto às importações extra-comunitárias continuariam a vigorar as legislações internas;

13) A importação da carne de coelho foi anulada, considerada a mercadoria abandonada a favor do Estado e destruída;

14) Em 28 de Fevereiro de 1989, a mercadoria importada pela autora chegou ao porto de Leixões;

15) Em 6 de Dezembro de 1988, por exigência da Cofco, e com vista à importação da carne de coelho, a autora fez uma abertura de crédito a favor dessa firma no Banco Borges & Irmão (BBI)- resposta ao quesito 1º;

16) Tal crédito foi aberto sob a condição de o pagamento ser efectuado a pronto - resposta ao quesito 2º;

17) Teor do contrato cujo original se encontra a folha 169 dos autos e cuja tradução se encontra a folhas 165 a 168 dos mesmos - resposta ao quesito 3º;

18) No dia 21 de Dezembro de 1988, o BBI confirmou a aludida abertura de crédito - resposta ao quesito 4º;

19) Em 23 de Janeiro de 1989, a mercadoria foi embarcada na RPC com destino a Portugal - porto de Leixões - resposta ao quesito 5º;

20) Entretanto, o BBI entregou à autora todos os documentos relativos ao processo de importação - resposta ao quesito 6º;

21) Quando o barco que transportava a mercadoria estava prestes a chegar ao porto de Leixões, a autora entrou em contacto com o seu despachante — Rocha & Vinha Despachantes Oficiais Limitada — para que o mesmo entregasse a documentação necessária ao despacho da mercadoria na alfândega - resposta ao quesito 7º;

22) Foi então por ele informada de que desde 30 de Janeiro de 1989 a DGP deixara de emitir pareceres favoráveis para a importação de coelhos vivos ou das suas carnes, qualquer que fosse a sua origem - resposta ao quesito 8º;

23) A autora entrou em contacto, imediatamente, com os serviços da DGP no norte do país, que lhe confirmaram esta informação dada pelo despachante - resposta ao quesito 9º;

24) E acrescentaram que enquanto não tivessem ordens em contrário, a mercadoria não seria desalfandegada - resposta ao quesito 10º;

25) Perante estas informações, a autora solicitou por diversas vezes à DGP o esclarecimento do assunto e a sua resolução - resposta ao quesito 11º;

26) E alertou-a sobre a gravidade dos prejuízos que para ela decorreriam - resposta ao quesito 12º;

27) Chegada ao porto de Leixões, a mercadoria importada pela autora foi descarregada directamente para uma câmara frigorífica e aí armazenada - resposta ao quesito 13º;

28) Para o efeito, a autora alugou tal câmara frigorífica à Frigomato de Matosinhos SA (Frigomato) - resposta ao quesito 14º;

29) A mercadoria permaneceu nessa câmara até Fevereiro de 1990 - resposta ao quesito 15º;

30) Foi destruída no fim desse mês de Fevereiro, por ordem da Alfandega do Porto - resposta ao quesito 16º;

31) Na altura em que encetou o processo de importação da carne de coelho, a autora desconhecia a existência de qualquer impedimento a essa importação - resposta ao quesito 17º;

32) Nem tal lhe foi comunicada pela DGCE quando, em 16 de Novembro de 1988, a autora lhe enviou a DI da mercadoria em causa - resposta ao quesito 18º;

33) Com a abertura de crédito no BBI, a autora gastou 68 108$40 - resposta ao quesito 19º;

34) Pela carne de coelho, pagou a autora à Cofco a quantia de 4.788.408$00 - resposta ao quesito 20º;

35) Por despesas, honorários e IVA relacionados com o despacho da mercadoria, a autora pagou à empresa despachante a quantia de 959.857$00 - resposta ao quesito 21º;

36) Pela armazenagem referida, a autora pagou à Frigomato a quantia de 1.367.796$00 - resposta ao quesito 22º;

37) Houve quem tivesse importado e recebido carne de coelho congelada, proveniente da RPC, na mesma altura, mas só porque a mesma foi desalfandegada antes de 30 de Janeiro de 1989, pode ser comercializada - resposta ao quesito 24º;

38) E nem sequer foi ordenada a sua apreensão do mercado após aquela data de 30 de Janeiro de 1989 - resposta ao quesito 25º;

39) O que é referido no ponto 13 supra ocorreu por não ter sido requerida pela autora a reexportação da carne de coelho - resposta ao quesito 28.

Estes os factos provados”.

2.2. Como se acabou de relatar, o que está em causa no presente recurso jurisdicional é a sentença do TAC do Porto de 30 de Outubro de 2003, que, julgando parcialmente procedente a acção, condenou o Estado Português a pagar à autora a quantia de € 35.843,49 acrescidos de juros de mora à taxa legal, vencidos desde a citação até efectivo pagamento.

O recorrente ataca a sentença defendendo que não se verificam alguns dos pressupostos da responsabilidade civil em que o pedido vinha fundado, ou seja, como sintetiza na conclusão 6 das suas alegações, considera que “não se está perante um sacrifício especial e anormal”, nem foi “violado um direito subjectivo, nem se mostra preenchido o nexo de causalidade entre a conduta do agente e os prejuízos sofridos pela A”.

A esse ataque de ordem mais geral à sentença, que surge enunciado entre as conclusões 1 a 7, adiciona-se um ataque de ordem mais circunstancial, respeitante à apreciação da prova, e à interpretação de dois diplomas, crítica que é feita entre as conclusões 8 a 17.

Na economia do presente aresto, a apreciação de alguns pontos daquela última crítica é importante para a resolução da primeira. Por isso, começar-se-á por ela.

2.2.1. 1. Da conclusão 10.

“10- Depois, ao contrário do referido na douta sentença recorrida, a proibição de importação de carne de coelho e a sua posterior destruição pela Alfândega do Porto não se traduziu na impossibilidade de a A. poder dispor dessa mercadoria, já que não é isso que resulta da factualidade apurada (vide resposta aos quesitos 15 e 28)”.

Vejamos.

Depois de ter especificado que “Em 24 de Fevereiro de 1989, a mercadoria foi apresentada à Alfândega do Porto” (D), que “Em 31 de Março de 1989, a autora foi notificada para proceder à reexportação da mercadoria no prazo legal” (H), e que “A importação da carne de coelho foi anulada, considerada a mercadoria abandonada a favor do Estado e destruída” (M), o tribunal levou ao questionário:

“13) Chegada ao Porto de Leixões, a mercadoria importada pela autora foi descarregada directamente para uma câmara frigorífica e aí armazenada?

14) Para o efeito, a autora alugou tal câmara frigorífica à Frigomato de Matosinhos SA, (Frigomato)?

“15) A mercadoria permaneceu nessa câmara até Fevereiro de 1990, sem que a autora a pudesse levantar?”,

e,

“28 O que é referido na alínea M) supra - da especificação – ocorreu por não ter sido requerida pela autora, no prazo legal, a reexportação da carne de coelho?”

O Tribunal colectivo respondeu aos quesitos 15 e 28 do seguinte modo:

“Quesito 15: a mercadoria permaneceu nessa câmara até Fevereiro de 1990”;

“Quesito 28: o que é referido na alínea M) supra – da especificação – ocorreu por não ter sido requerido pela autora o regime de reexportação” (fls. 297).

Em sede de matéria de facto provada, conforme se transcreveu, a sentença limitou-se a reproduzir aqueles factos conforme especificado e respondido pelo tribunal colectivo (cfr. 17 do probatório).

Todavia, na apreciação jurídica, a sentença veio dizer que “A proibição da carne de coelho adquirida pela Autora, cujo preço pagou, e a sua posterior destruição pela Alfândega do Porto, traduziu-se na impossibilidade de a Autora poder dispor dessa mercadoria”.

Ora, quanto a esta matéria, evidentemente que após a destruição da mercadoria acabou a disponibilidade sobre a mesma.

Mas até essa destruição, que é o que importa, a disponibilidade sobre a mercadoria só esteve impedida pelo Estado enquanto indisponibilidade para a importação. A autora manteve a disponibilidade para a reexportação da mercadoria, tendo, aliás, sido notificada para o fazer, conforme provado.

Nesta medida, tem razão a censura dirigida à sentença.

2.2.1. 2. Das conclusões 11 a 14.

Disputa o recorrente a consideração pela sentença da “impossibilidade de a Autora conseguir mercado para a reexportação daquela carne” (fls. 340).

Vejamos.

Nem na especificação nem no questionário foi colocada qualquer matéria respeitante a diligências da autora no sentido da reexportação.

Também, em sede de “factos provados” a sentença não enunciou nenhum que se lhe reportasse.

Todavia, na apreciação jurídica, a sentença veio dizer que:

“Por outro lado, do documento junto a fls. 42 dos autos, cujo teor não foi impugnado pelo réu, a autora ainda diligenciou no sentido de obter mercado para a colocação daquela mercadoria, tendo-lhe sido de todo impossível consegui-lo.

Assim, cremos que, tendo em conta, designadamente, as recomendações da OIE e das medidas adoptadas por Bruxelas, que a impossibilidade de a Autora conseguir mercado para a reexportação daquela carne se nos apresenta como facto notório não necessitado de alegação e prova”.

Observemos, primeiro, o documento de fls. 42.

Trata-se de um documento em que o despachante oficial da autora informa a Alfândega do que a autora, que é o importador, lhe comunicou:

“Informo V. Exa. que tendo solicitado insistentemente ao importador a Reexportação da mercadoria, foi-me sempre comunicado da parte deste que estava a tentar arranjar mercado comunitário a fim de colocar a mercadoria.

Esgotadas que foram todas as diligências no sentido de efectuar a reexportação da mercadoria, e dado que o importador da mesma não consegue mercados, e não tem possibilidade de a reexportar, solicito a V. Exa. se digne informar qual o destino a ser dado à mercadoria, visto a sua reexportação não ser possível”.

Quer dizer, o despachante oficial limita-se a dar conta dos elementos que tem disponíveis face aos seus contactos com o importador.

Mas não documenta, de nenhum modo, qualquer diligência para a reexportação. Apenas sabe que o importador (a autora) lhe diz que estava a tentar arranjar mercado comunitário; e o esgotamento das diligências que o despachante oficial refere é o esgotamento das suas diligências perante o importador, e a conclusão que tira perante as mesmas.

O documento não é, assim, susceptível de produzir qualquer prova quanto às diligências de reexportação por parte da própria autora. De modo particularmente patente, não é susceptível de produzir qualquer prova de diligência ou impossibilidade de reexportação para fora do mercado comunitário.

Depois, a consideração pela sentença de ser facto notório a impossibilidade de exportação é, também, merecedora de crítica.

Na verdade, as “recomendações da OIE e [d]as medidas adoptadas por Bruxelas” hão-de ser, pois que nenhumas outras vêm identificadas, as que se relatam em 10) e 12) do probatório. E de nenhuma se pode extrair a impossibilidade de reexportação.

Por isso, não poderia a sentença fazer apelo à notoriedade do facto, nos termos do artigo 514.º do CPC, desde logo porque, independentemente de não ter sido alegado, ele não está provado.

Também, aqui, pois, tem razão a crítica dirigida à sentença.

2.2.1. 3. Da conclusão 15.

“15- Depois, ao contrário do que é referido na douta sentença recorrida, o art° 2°, do Dec. Lei n° 28467, de 14.02.1938, não faz depender a reexportação da mercadoria na detecção de qualquer afectação de carácter contagioso. Diz antes que os animais poderão ser mandados abater sem direito a indemnização desde que se verifique a impossibilidade da sua reexportação. E no caso em apreço, foi ordenada a reexportação da mercadoria…”

Este diploma foi trazido à colação pela sentença quando averiguou da exigibilidade de reexportação. Após reproduzir o artigo 2.º do DL 28467, concluiu: “A citada disposição legal faz depender a reexportação da mercadoria da detecção de qualquer afectação de carácter contagioso” (fls. 342).

Relembremos o preceito:

“Os animais apresentados a despacho em que for diagnosticada qualquer afecção de carácter contagioso poderão ser mandados abater sem direito a indemnização desde que se verifique a impossibilidade da sua reexportação imediata”.

A sentença concluiu que os animais só poderiam ser reexportados se tivesse sido detectada afecção de carácter contagioso.

Não é assim.

O diagnóstico da afecção delimita o âmbito da urgência no destino da mercadoria – reexportação imediata ou abate sem indemnização.

Diferente é a situação da mercadoria sem diagnóstico de afecção contagiosa, mercadoria da qual não cuida o preceito.

E diga-se que nunca se compreenderia que o preceito fosse no sentido da impossibilidade de reexportação de mercadoria sem afecção contagiosa e da possibilidade de reexportação da mercadoria com afecção contagiosa.

Também aqui, o recorrente tem razão na crítica à sentença.

2.2.1. 4. Da conclusão 16.

“16- Finalmente, ao contrário do referido na douta sentença recorrida, o exame laboratorial de diagnóstico à mercadoria em causa não competia às entidades oficiais, mas antes à A., através de um pedido formal, como resulta inequivocamente do art° 7°, do regulamento ( C. E. E. ) n° 4151/88, do Conselho, de 21.12.1988.”

A sentença, ainda na perspectiva da análise da reexportação, disse:

“Sendo assim, temos de concluir que, constituindo a carne de coelho importada pela Autora um risco potencial para a saúde tendo em conta a sua proveniência, a mesma deveria ter sido sujeita, por parte das entidades oficiais, a um exame laboratorial de diagnóstico, a fim de apurar-se se aquela carne estava efectivamente contaminada pela doença dos coelhos ou se, pelo contrário, não oferecia nenhum risco para a saúde pública. E só verificada a afectação pela doença dos coelhos deveria ter sido ordenada a sua reexportação, e consequentemente, a sua destruição face à não reexportação.

(...)

Competia às entidades oficiais demonstrar a contaminação da carne importada pela Autora a fim de impedirem definitivamente a sua introdução no mercado interno” (fls 343, 344).

Naquela forma de ver as coisas, a sentença passou de um perspectiva de responsabilidade civil do Estado por actos lícitos, para uma perspectiva de responsabilidade civil por actos ilícitos.

Contudo, a acção não foi construída sobre a responsabilidade por acto ilícito, mas sobre a responsabilidade por actos lícitos.

É, assim, de desconsiderar toda a argumentação respeitante à ilicitude de alguma determinação, pois nenhuma determinação foi assacada de ilícita por parte da autora.

Saber se havia lugar a exames não foi suscitado na acção, sendo, pois, despicienda a argumentação a propósito.

Observados estes aspectos particulares de crítica da sentença, interessa retomar, agora, o quadro geral.

2.2.2. Recorde-se que o despacho saneador-sentença, de fls. 66 a 80, julgou improcedente a acção nomeadamente por ter concluído não ter havido violação de nenhum direito subjectivo. Ora, o Acórdão deste Tribunal de fls. 131-146, que revogou aquele despacho, depois de considerar que a responsabilidade civil do Estado por factos lícitos não tem de radicar na violação de direitos subjectivos, ponderou, entre o mais:

“Assente que pela Autora foi alegada a prática de actos de que resultou um sacrifício patrimonial, restará ver se se mostram verificados todos os demais pressupostos da responsabilidade civil, e em particular do tipo de responsabilidade do Estado que se pretende accionar.

Na realidade, a responsabilidade por actos lícitos depende de uma série de pressupostos, uns de ordem geral, outros que são específicos desta modalidade. Nos termos do art.° 9.° do Decreto-Lei n." 48.051 de 21/11/67, "O Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais.

A lei exige, por conseguinte: i) a prática de um acto do Estado ou doutra pessoa colectiva publica; ii) a imposição dum encargo ou prejuízo especial e anormal; iii) uma causa de interesse público.

O primeiro e o terceiro requisitos estão claramente presentes: foi a Direcção-Geral da Pecuária que impediu a importação da carne, foi a Alfândega do Porto quem ordenou a respectiva destruição.

A causa de interesse público, no que toca à importação frustrada da carne, está à vista; o propósito de evitar um risco para a saúde pública com a introdução no mercado de carne contaminada.

Relativamente ao dano anormal e especial, não é inteiramente seguro que estejamos na presença de prejuízos desse género. Entende-se por sacrifício anormal e especial aquele que seja inequivocamente grave (excedendo os encargos normais exigíveis aos particulares como contrapartida dos benefícios estaduais), e que incida desigualmente sobre um cidadão ou grupo de cidadãos, não representando um encargo generalizado (GOMES CANOTILHO, O Problema..., p. 283, MARCELLO CAETANO, Manual, tomo II, p. 1241 e Acórdão do S.T.A. de 12/7/94, nos Apêndices ao D. R., p. 5656, em especial p. 5665).

Com os factos que se consideraram provados, não se andará longe dessa classe de prejuízo, o que se afigura ser o suficiente para não enjeitar, desde já, essa qualificação. E que, como veremos de seguida, o processo irá ter de baixar ao tribunal a quo para que seja dada resposta a matéria de facto controvertida e parece prematuro, sem um quadro mais completo de factos, recusar de imediato o enquadramento dado à acção.

Mas naturalmente que a responsabilidade do Estado por actos de gestão publica não prescinde dos requisitos gerais da responsabilidade civil, à excepção, claro, do ilícito e da culpa. Assim, é fora de dúvida que tem de existir concomitantemente: i) um nexo de imputação do facto ao responsável; ii) um nexo de causalidade entre a conduta do agente e o resultado danoso provocado (cf. ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral, 5' edição, vol. I, p. 478 e segs. e PESSOA JORGE, Lições de Direito das Obrigações, 1967, p. 512 e segs.).

Ora, se quanto ao primeiro requisito não se oferecem dificuldades (foram órgãos e serviços do Estado a proibir a importação dos coelhos e subsequentemente a sua destruição) já a ligação causal entre estes actos e os prejuízos alegados não se mostra devidamente assegurada.

É que da proibição de entrada em Portugal dos coelhos não resultou causalmente o seu perecimento. Resultou quando muito a impossibilidade (temporária) de os comercializar no nosso país (recorde-se que se tratava de carne congelada e por isso não perecível ao cabo de dias ou mesmo de semanas). Acontece, porém, que a Autora não vem pedir em juízo os lucros cessantes decorrentes da perda desse negócio (que nem sequer concretiza) mas da perda dos coelhos em si - o preço pago, e os encargos e despesa suportados.

Por outras palavras, danos emergentes da destruição e perda dos coelhos. Ora, estão nos autos documentos por onde se conclui que antes de ordenar a destruição a Alfândega começou por convidar a Autora, por intermédio do seu despachante (que como é sabido é o seu representante junto daquela) a dar outro destino à carne de coelho, reexportando-a (notificação em 31.3.89). E que só se passou à destruição da mercadoria quase um ano depois, em 30.1.90 - vide n.°s 17 a 23 da matéria de facto. Pelo meio, a mercadoria foi considerada demorada, e ulteriormente abandonada a favor Fazenda Nacional. Tudo dando a entender que para o resultado final da destruição da mercadoria concorreu a inércia da Autora.

Em contrapartida, esta alega apenas na p.i. que a «mercadoria foi descarregada directamente para uma câmara frigorífica e aí armazenada» (artigo 21 da p.i.), que «para o efeito a Autora alugou essa câmara à Frigomato – Frigoríficos de Matosinhos, SA», que «permaneceu nessa câmara até 1.2.90, sem que a Autora a pudesse levantar» (artigo 23), e ainda que «segundo veio a saber mais tarde foi destruída no fim daquele mês por ordem da Alfândega do Porto» (artigo 24).

Contudo, na réplica, completa esse relato com a alegação de que «a mercadoria não podia ser reexportada para a República Popular da China porque esta não a aceitava uma vez que o seu preço já estava pago», e bem assim que « também não podia ser reexportada para outro país dado que para isso era indispensável o certificado sanitário e a Direcção-Geral de Pecuária não o emitia", que «fez todas as diligências para a mercadoria não entrar em demorado mas o seu desalfandegamento já não dependia de si» (artigos 7 a 10 da réplica). Por outro lado, a Autora impugna expressamente a exactidão de uma série de documentos, invocando o disposto no 168° do Código Civil. Quer dizer: acham-se bem alinhadas nos autos duas versões inconciliáveis dos factos, uma revelando uma importante fractura no nexo entre a acção da Administração Pública e o prejuízo da perda da carne (em cujos interstícios tomaria assento a passividade negligente da Autora) outra invocando a impossibilidade absoluta de dar outro destino à mercadoria e evitar a respectiva entrada na condição de demorada e depois de abandonada.

Tanto basta para evidenciar que a acção não podia ter sido decidida ao saneador, já controvérsia não se circunscrevia a questões de direito e, em teoria, a acção podia, afinal, triunfar. À Autora tem de ser dada a possibilidade de provar os factos alegados. Se isso acontecer, tais factos terão então de ser apreciados e valorados, por forma a concluir se afastam a Autora do processo causal que conduziu à destruição dos coelhos ou pelo contrário a envolvem, designadamente por quebra de diligência da sua parte.

Terá igualmente interesse, para efeito da demonstração de prejuízos anormais e especiais, saber se é verdade o que a Autora alega no artigo 39 da p.i., ou seja. que «houve quem tivesse importado e recebido coelhos congelados da China, na mesma altura em que a Autora importou e recebeu os ajuizados, só porque foram desalfandegados antes de 30 de Janeiro de 1989». Isto, claro, dentro do critério das soluções plausíveis da questão de direito (...)".

É de assentar na configuração que o acórdão fez quanto aos termos pelos quais a acção vem fundada, e, ainda, quanto à explicitação geral do regime da responsabilidade civil do Estado por actos lícitos.

E diga-se que, apesar de alguma deriva pontual que observámos na sentença, em argumentação mais adequada a uma acção fundada em responsabilidade por acto ilícito, no essencial, a sentença se manteve no quadro certo.

Deve frisar-se, neste momento, que a acção não coloca como fonte dos danos especiais e anormais a decisão de destruição da mercadoria depois de decorrido o prazo de permanência na Alfândega.

Aliás, não vem apresentada qualquer especialidade na aplicação do regime geral das alfândegas.

O que se apresenta como fonte dos danos especiais e anormais integradores da previsão do artigo 9.º do DL 48051 é a decisão de não autorizar a importação.

Ora, a consequência natural da não permissão de importação foi a impossibilidade de comercialização da mercadoria no mercado interno.

Por sua vez, a impossibilidade de comercialização no mercado interno poderia acarretar danos que não existiriam se a comercialização fosse possível, ou seja, se a importação tivesse sido autorizada.

Existiria, assim, entre a decisão de proibição de importação e estes prejuízos um nexo de causalidade adequada, nos termos previstos no artigo 563.º do Código Civil.

Seriam estes, por exemplo, os decorrentes das despesas necessárias à reexportação, e a necessidade de venda em circunstâncias menos vantajosas das que existiriam se a comercialização interna tivesse sido possível (e estes, por sua vez, poderiam ser especiais e anormais, vindo a fundar a responsabilidade do Estado, nos termos do artigo 9.º, n.º 1, do DL n.º 48051).

Todavia, no caso dos autos, a autora não veio pedir o ressarcimento dos danos resultantes especificamente da não comercialização no mercado interno, isto é, daqueles que não puderam ou não poderiam ser cobertos ou compensados pela comercialização no mercado externo.

Os danos que a acção formula vêm genericamente coligados à perda da mercadoria.

E a questão que se coloca é se a perda da mercadoria é uma consequência da não autorização de importação, nos termos da relação de causalidade adequada exigida pelo citado artigo 563.º do Código Civil, entendida como implicando que, quando está em discussão a responsabilidade derivada de intervenções lícitas, “um facto só deve considerar-se causa adequada daqueles danos que constituam uma consequência normal, típica dele” (Gomes Canotilho, “O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos”, pág. 315), que não há adequação “quando o dano cair fora das consequências normais típicas do facto” (Almeida Costa, Direito das Obrigações”, 9ª edição, Almedina, pág. 709, com remissão para Antunes Varela).

Como se disse, a decisão inicial do Estado não foi de destruição ou perda da mercadoria, antes, e apenas, de não autorização da importação (cfr. 6 do probatório), seguida de notificação para reexportação e perda da mercadoria no prazo legal (cfr. 8 do probatório). E a mercadoria foi abandonada a favor do Estado e destruída “por não ter sido requerida pela autora a reexportação da carne de coelho” (cfr. 39 do probatório).

Assim, como se observou na apreciação dos controvertidos aspectos particulares da sentença, a disponibilidade da autora sobre a mercadoria, com a excepção do que respeita à importação, manteve-se.

Quer dizer, em termos de normalidade abstractamente considerada, a perda não era consequência da decisão de não importação.

Não haveria, pois, em princípio, um nexo de causalidade adequada entre o acto de não importação e a perda da mercadoria.

Como vimos, foi isto, aliás, o que, por outras palavras, sublinhou o acórdão interlocutório deste STA:

“É que da proibição de entrada em Portugal dos coelhos não resultou causalmente o seu perecimento. Resultou quando muito a impossibilidade (temporária) de os comercializar no nosso país (recorde-se que se tratava de carne congelada e por isso não perecível ao cabo de dias ou mesmo de semanas”).

Contudo, poderia ter acontecido que nas condições e circunstâncias em que as coisas se passaram, condições e circunstâncias adquiridas como padrão, e não como excepcionalidade de um caso, fosse real a impossibilidade de reexportação. E, nesse contexto, a não autorização de importação acabaria por determinar, mais cedo ou mais tarde, a perda da mercadoria, pela impossibilidade de a autora lhe dar um destino.

Verificar-se-ia, então, e afinal, um nexo de causalidade entre a decisão de não autorização e a perda da mercadoria, nexo que abrangeria não só o dano correspondente ao preço pago pela mercadoria, como o correspondente a todas as despesas inerentes ao trajecto da mesma - abertura de crédito, despacho da mercadoria, e armazenamento.

Era a esta eventualidade que se reportava o supra mencionado acórdão interlocutório deste STA, sugerindo a possibilidade de ser feita prova nesse sentido.

Todavia, depurada a sentença das considerações que foram especificamente objecto de apreciação no ponto 2.2.1., verifica-se que nada nela, nomeadamente, na matéria provada, revela a ocorrência de tais condições ou circunstâncias.

Ora, sendo o nexo de causalidade um elemento constitutivo da responsabilidade civil, a não demonstração da sua existência acarreta, necessariamente, o sucumbir do pedido.

E, deste modo, é despicienda a apreciação de outras críticas formuladas à sentença.

3. Pelo exposto, concedendo provimento ao presente recurso, revoga-se a sentença e julga-se a acção improcedente, por não provada, absolvendo-se o Estado do pedido.

Custas pela autora, apenas na 1ª instância.

Lisboa, 11 de Outubro de 2005. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José.