024/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A dispensa de fundamentação dos actos de homologação de deliberações

tomadas por júris, prevista no n.º 2 do art. 124.º do CPA, justifica-se pela obrigatoriedade de estas deliberações serem fundamentadas, mas, apropriando-se o acto de homologação da deliberação do júri, ele faz seus os vícios que afectem esta deliberação, inclusivamente o vício de forma por falta de fundamentação.

II- A fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.

III- Enferma de vício de forma por falta de fundamentação, o acto de homologação de uma deliberação de júri de concurso para instalação de nova farmácia, em que apenas se refere que o júri analisou a documentação entregue e atribuiu as pontuações que atribuiu de acordo com os critérios descritos na Portaria n.º 936-A/99 de 22 de Outubro.

IV- A impraticabilidade da realização da audiência a que se refere a al. c) do nº 1 do art. 103.º do CPA é a que resulta do comprometimento da sua utilidade para os fins do procedimento, não só por razões de morosidade, mas de agravamento complexivo do procedimento decisório, em face da interdependência e multiplicidade das questões que possam ser levantadas por um número elevado de candidatos.

V- Não se verifica impraticabilidade de realização de audiência num concurso para instalação de farmácia com 23 candidatos em que a classificação dos candidatos é feita com base em poucos elementos.

VI- Há tantos concursos para instalação de farmácias, quantas as farmácias a instalar, pelo que é à face de cada um deles que há que apreciar se é ou não impraticável assegurar aos interessados o exercício do direito de audiência, para efeitos do disposto no art. 103º, nº 1, al. c), do CPA.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A…, recorrido particular neste processo de recurso contencioso, interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que anulou a impugnada deliberação do CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DO INSTITUTO NACIONAL DE FARMÁCIA E DO MEDICAMENTO (INFARMED) por vícios de falta de fundamentação e preterição da realização de audiência prévia.

O recorrente apresentou alegações com as seguintes conclusões:

1. O acto recorrido não carece, sequer, de fundamentação por estar claramente dentro do âmbito de aplicação do n.º 2, do artigo 124.º, do Código de Procedimento Administrativo (CPA), nos termos do qual não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, uma vez que o acto de homologação, enquanto aceitação pura e simples do acto homologado, in casu, a deliberação do júri do concurso, absorve os fundamentos e conclusões desta que daquele fazem parte integrante.

2. Resulta claramente da acta n.º 5, da reunião do júri do concurso, de 25 de Setembro de 2002, que este, após ter verificado a documentação entregue pelos candidatos previamente admitidos, obteve a pontuação respectiva, de acordo com os critérios descritos no artigo 10.º, da Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro.

3. Os critérios que se encontram descritos no artigo 10º, n.º 1, da Portaria n.º 936- A/99 de 22 de Outubro, são apenas dois: (i) exercício profissional dos concorrentes em farmácia de oficina ou hospitalar; e (ii) residência habitual dos concorrentes no concelho onde vai ser instalada a farmácia.

4. Nos termos do disposto no artigo 10.º, n.º 1, da Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro, a classificação dos candidatos em nome individual obtém-se com base na soma da seguinte pontuação: (i) candidato com exercício profissional em farmácia de oficina ou hospitalar – 1 ponto por cada ano completo, até ao máximo de 10 pontos; (ii) candidato com residência habitual no concelho onde vai ser instalada a farmácia – 1 ponto por cada ano completo, até ao máximo de 5 pontos.

5. Atenta a objectividade dos critérios previstos no artigo 10.º, n.º 1, da Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro, a atribuição da pontuação numérica global a cada candidato é perfeitamente esclarecedora do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo júri do concurso, que foi o seguinte: (i) verificou a documentação entregue pelos candidatos previamente admitidos e (ii) atribuiu-lhes um ponto por cada ano completo de exercício profissional em farmácia de oficina ou hospitalar, até ao máximo de 10 pontos, e um ponto por cada ano completo de residência habitual no concelho onde vai ser instalada a farmácia, até ao máximo de 5 pontos.

6. O acto recorrido encontra-se devidamente fundamentado, não padecendo, assim, do alegado vício de forma, por falta de fundamentação, pelo que ao julgar verificado o vício de forma de falta de fundamentação do acto recorrido, a douta sentença de que se recorre violou o disposto no artigo 124º, n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo (CPA).

7. O Plano Nacional de Abertura de Novas Farmácias - FARMA 2001 - aprovado por deliberação de 19 de Dezembro de 2000, do Conselho de Administração do INFARMED, abrangeu 204 concursos para instalação de novas farmácias, em vários concelhos do país, cujos avisos de abertura foram, todos eles, publicados na mesma data, cujo júri foi, para todos eles, o mesmo, e cujo acto de homologação foi, para todos eles, o mesmo, pelo que estamos perante um procedimento muito complexo e uno, na medida em que foi iniciado e concluído em conjunto, tendo em vista a sua aplicação unitária a todos os 204 concursos para instalação de novas farmácias.

8. Ao constituir um procedimento uno, ao qual se apresentaram 3.270 candidatos, o acto recorrido consubstancia, claramente, um “acto de massas, em que se verifica a intervenção de um grande número de interessados no procedimento, cuja audiência é impraticável, pelo que estamos, claramente, no âmbito da previsão da alínea c), do n.º 1, do artigo 103.º, do Código de Procedimento Administrativo (CPA), não havendo lugar a audiência de interessados.

9. O acto recorrido não padece de qualquer vício de forma, por preterição da audiência prévia, pelo que ao julgar verificado o vício de forma de falta de fundamentação do acto recorrido, a douta sentença de que se recorre violou o disposto no artigo 124.º, n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo (CPA).

Nestes termos, e nos demais de Direito, cujo douto suprimento, expressamente se requer, deve ser concedido integral provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença proferida a fls. 495-515 dos autos e confirmando-se a legalidade da deliberação de 27 de Setembro de 2002 do Conselho de Administração do INFARMED que homologou a lista de classificação final dos candidatos admitidos ao concurso público para a instalação de uma nova farmácia no lugar de …, freguesia de …, concelho de Águeda, distrito de Aveiro, assim se fazendo inteira JUSTIÇA!

A Recorrente contenciosa contra-alegou defendendo que deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional.

A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer nos seguintes termos:

O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que, com fundamento em vícios de forma, por falta de fundamentação e por preterição da realização de audiência prévia concedeu provimento ao recurso contencioso interposto da deliberação do Conselho de Administração do Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED), de 2002.09.27, homologatória da lista de classificação final dos candidatos admitidos ao concurso público para instalação de uma farmácia em ..., freguesia de ..., concelho de Águeda.

Em nosso entender o recurso jurisdicional não merece provimento.

Tem a jurisprudência deste STA considerado que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo, cuja densidade varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação (cfr, por todos, o acórdão do T. Pleno de 2005.12.06, no proc. n.º 1126/02, e, os arestos aí citados a este propósito).

Em conformidade com o art. 124.º, n.º 2, do CPA, salvo disposição em contrário, os actos de homologação das deliberações dos júris não carecem de ser fundamentados. No entanto esta estatuição não dispensa a fundamentação da deliberação homologada, antes a pressupõe; a homologação implica a concordância com a deliberação homologada, designadamente, com os respectivos motivos, e, nessa medida torna-se desnecessária a repetição destes. Se a deliberação do júri for desprovida de fundamentação válida, esta deficiência comunica-se ao acto administrativo de homologação.

Na situação em análise, dado estarmos perante classificação e graduação de candidatos num concurso para a instalação de uma farmácia, a fundamentação era legalmente exigível, nos termos do art. 124.º. n.º 1, do CPA e do art. 9.º, n.º 2, da Portaria n.º 936-A/99, de 22.10.

Conforme se retira da acta n.º 5, constante do processo instrutor, em 2002.09.25, o júri reuniu-se, havendo a seguinte ordem de trabalhos:

1.º Estudo detalhado e avaliação das candidaturas dos candidatos previamente admitidos, de modo a determinar a sua pontuação:

2.º Elaboração de lista de classificação final para publicação em Diário da República.

Da mesma acta consta ainda o seguinte:

“Em relação ao ponto 1.º da ordem de trabalhos, o Júri estudou e analisou as candidaturas individualmente, respeitantes aos candidatos admitidos ao concurso, tendo verificado a documentação entregue e obtido a pontuação respectiva, de acordo com os critérios descritos na Portaria n.º 936- A/99 de 22 de Outubro.

Relativamente ao ponto 2.º da ordem de trabalhos, foram senados os candidatos por ordem decrescente de pontuação, de acordo com a apreciação realizada anteriormente, sendo incluída a data de nascimento, para o caso de haver empate na pontuação obtida por dois ou mais candidatos, de acordo com os critérios descritos na Portaria n.º 936-A/99 de 22 de Outubro.

Foi elaborada a lista de classificação final dos candidatos, que faz parte integrante desta acta”.

Por sua vez, a lista de classificação anexa apenas indica, relativamente a cada candidato, a data de nascimento e a pontuação global atribuída.

Ora, de harmonia como art. 10.º, n.º 1:

A classificação dos candidatos em nome individual obtém-se com base na soma da seguinte pontuação.

a) Candidato com exercício profissional em farmácia de oficina ou hospitalar - 1 ponto por cada ano completo, até ao máximo de 10 pontos,

b) Candidato com residência habitual no concelho onde vai ser instalada a farmácia - 1 ponto por cada ano completo, até ao máximo de 5 pontos.

Acontece que relativamente aos candidatos não é indicada, como se acabou de ver, a pontuação parcial relativamente a cada um destes itens; sendo assim, não é permitido a um destinatário normal, colocado no lugar da recorrente, aperceber-se das razões por que foi atribuída a concreta pontuação global e não outra.

Assim sendo, como bem concluiu a sentença recorrida, a deliberação do júri, plasmada na acta n.º 5 e, consequentemente, o acto homologatório padecem de falta de fundamentação, determinante da anulabilidade deste acto. Neste sentido, relativamente a casos idênticos, de concursos abertos na mesma data pela entidade recorrida, decidiram os acórdãos deste STA de 2005.11.03, no processo n.º 355/05 e de 2007.09.11. no processo n.º 391/07.

Por outro lado, enferma, ainda, o acto homologatório de violação do princípio da audiência, tal como entendeu a sentença.

Alega o ora recorrente que não havia lugar a audiência de interessados, nos termos do art. 103.º, n.º 1, alínea c), do CPA, por estarmos perante um “acto de massas”, dado o acto de homologação se destinar a 204 concursos para instalação de novas farmácias.

Mas esta alegação não procede.

Em primeiro lugar, conforme se ponderou no acórdão deste STA de 2007.11.28, no processo n.º 469/07, sobre caso idêntico:

Não houve um só procedimento concursal ou um único concurso complexo; concursos, houve-os tantos, quantas as novas farmácias a instalar e nem a circunstância de haver um só júri para a classificação dos candidatos de todos eles altera a realidade material; portanto se discutimos a decisão tomada relativamente a um deles, haveria de ter sido cumprida para ele a formalidade prevista no art. 100.º do CPA.

Em segundo lugar, como entendeu o aresto também deste STA de 2002.11.07, no processo n.º 201/02:

Atendendo ao tipo de decisão e às questões que, num juízo de prognose, podem ser suscitadas pelos interessados, não é impraticável realizar a audiência de interessados num concurso para atribuição de alvará de instalação de farmácia com 68 candidatos.

Note-se que neste caso, como revela o processo instrutor, foram vinte e três os candidatos ao concurso.

Assim, não sendo caso de inexistência de audiência de interessados, a sentença decidiu correctamente ao julgar procedente o vício de preterição de audiência prévia.

Neste sentido, em casos idênticos e sobre a ocorrência deste vício, se pronunciaram, além do aresto ora citado, de 2007.11.28, os acórdãos de 2006.10.26, no processo n.º 361/06 e de 2008.02.13, no processo n.º 346/07.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.

As partes foram notificadas deste douto parecer e apenas se pronunciou o Recorrente jurisdicional, reiterando a posição assumida nas suas alegações.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1. Em sessão do Conselho de Administração do INFARMED de 09 de Junho de 2001, e nos termos do n.º 4, ponto 1º da Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro, foi deliberado abertura de concurso para instalação de uma farmácia em …, freguesia de …, concelho de Águeda, distrito de Aveiro (fls. 5 do Processo Administrativo);

2. O referido concurso foi aberto por meio do Aviso n.º 7968-B/2001 (2ª Série), publicado no Diário da República, Suplemento, II Série, n.º 137, de 15 de Junho de 2001, com o teor do respectivo aviso constante de fls. 8 e 9 do Processo Administrativo, que aqui se dá por integralmente reproduzido;

3. Em 26 de Julho de 2001 reuniu o Júri do Concurso em questão, conforme acta constante do Processo Administrativo a fls. 14 a 28, que aqui se dá por integralmente reproduzida;

4. Aos 8 de Novembro de 2001 reuniu o júri do Concurso que verificando a conformidade da documentação apresentada de acordo com as exigências constantes do aviso de abertura de concurso, decidiu notificar os candidatos inscritos na tabela anexa, para suprir deficiências no requerimento de admissão ao concurso e/ou na documentação (cf. fls. 32 a 34 do Processo Administrativo que aqui se dão por integralmente reproduzidas);

5. A 6 de Dezembro de 2001 o Júri do Concurso procedeu ao estudo e avaliação das candidaturas realizadas e entregues e a elaboração da lista de admitidos e excluídos para Publicação em DR (cf. fls. 66 a 69 do Processo Administrativo que aqui se dá por reproduzido);

6. Através do Aviso n.º 14847-B/2001 (2ª Série) DR n.º 283 de 7 de Dezembro de 2001, foi publicada a seguinte lista de candidatos admitidos ao concurso público para instalação de uma nova farmácia no lugar de …: "A…; B…, C…, D…, E…, F…, G…, H…, I…, J…, L…, M…, N…, O…, P…, Q…, R…, S…, T…, U…, V…, X…, Z…." (cf. fls. 72 do Processo Administrativo);

7. Em 25 de Setembro de 2002 (Acta n.º 5), reuniu-se o júri nomeado para o concurso público em referência, que procedeu ao estudo detalhado e avaliação das candidaturas dos candidatos admitidos, tendo para o efeito verificado a documentação entregue e obtido a pontuação respectiva, de acordo com os critérios descritos na Portaria n.º 936-A/99, de 22 de Outubro, e elaboração da lista de classificação final para publicação, por ordem decrescente de pontuação de acordo com aquela apreciação realizada (cf. fls. 81 a 83 do Processo Administrativo que aqui se dão por reproduzidos);

8. A lista de classificação final e respectiva classificação, anexa à acta n.º 5, de 25 de Setembro de 2002, é a seguinte:

"1º T… ........................................ nascido (a) a 07-06-1956) ....... 15;

2º A… ………………………… nascido(a) a 09-05-1951 ……. 15

3º Q… ..………………..............nascido(a) a 21-12-1964 …..... 14;

4º Z… ……………………….... nascido (a) a 15-06-1964 …… 12;

5º B… ……………………….....nascido(a) a 31-03-1963 ……. 10;

6º R… ……………………….... nascido(a) a 31-03-1963 …..... 10;

7º I… ………………………… nascido(a) a 21-03-1963 ……. 10;

8º J… …………. ……………. nascido (a) a 07-11-1962 ….... 10;

9º S… ………….……………….nascido(a) a 24-06-1966 ……... 9;

(…)

(cf. fls. 83 do Processo Administrativo que aqui se dá por reproduzido);

9. Pelo Conselho de Administração do Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento – INFARMED foi deliberado em 27 de Setembro de 2002 homologar a lista de classificação final dos candidatos ao concurso público para instalação de uma nova farmácia no Lugar de …, freguesia de …, Concelho de Águeda, Distrito de Aveiro (cf. fls. 90 Processo Administrativo que aqui se dá por reproduzidas);

10. Através do Aviso n.º 10 641/2002 (2ª série), DR II Série de 17 de Outubro de 2002, foi tornada pública a lista de classificação final dos candidatos admitidos ao concurso público para instalação de uma farmácia no Lugar de …. (cf. fls. 90 do Processo Administrativo que aqui se dá por reproduzida);

11. Dá-se aqui por reproduzido o teor do requerimento de admissão ao concurso público para instalação de uma farmácia no Lugar de … da ora recorrente S… dirigiu ao Presidente do Conselho de Administração do INFARMED e respectivos documentos - certidão do diploma do Curso de Farmácia, - certidão do Registo Criminal, - atestado de residência, - Declaração da Ordem dos Farmacêuticos; - Certidão da Segurança Social, Fotocópia do Bilhete de Identidade; - Fotocópia do cartão de Contribuinte; - Declaração do exercício em Farmácia, - fotocópia do cartão de eleitor e declaração de não proprietário de Farmácia, de fls. 183 a 203 do Processo Administrativo;

12. Dá-se aqui por reproduzido o teor do requerimento de admissão ao concurso público para instalação de uma farmácia no Lugar de … que o recorrido particular A…, dirigiu ao Presidente do Conselho de Administração do INFARMED e respectivos documentos - certidão do diploma do Curso de Farmácia, - certidão do Registo Criminal, - declaração da Ordem dos Farmacêuticos, - atestado de residência, - certidões da Segurança Social; declarações do exercício de Farmácia; declaração de proprietária de Farmácia; - fotocópia do B.I., cartão de contribuinte e cartão de eleitor, tudo constante de fls. 220 e ss. do Processo Administrativo;

13. O presente recurso foi instaurado em 19 de Dezembro de 2002.

3- Na sentença recorrida anulou-se a deliberação impugnada por vício de forma, consubstanciado em falta de fundamentação.

A primeira questão colocada no presente recurso jurisdicional é a da necessidade de fundamentação do acto recorrido, por ser um acto de homologação, em face do disposto no art. 124.º, n.º 2, do CPA.

Este artigo estabelece o seguinte:

ARTIGO 124.º

Dever de fundamentação

1- Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:

a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

b) Decidam reclamação ou recurso;

c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;

d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;

e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.

2- Salvo disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.

Neste n.º 2 refere-se que não carecem de fundamentação dos actos que homologam deliberações tomadas por júris.

A razão de tal desnecessidade de fundamentação é a obrigatoriedade de as deliberações tomadas por júris que são objecto da homologação serem fundamentadas. (( ) Neste sentido pode ver-se o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 11-9-2007, recurso n.º 391/07, na esteira de MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, em Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume II, 1.ª edição páginas 105 e 106. ) Isto é, o que se dispensa é a indicação, no acto de homologação, das razões por que se concorda com o deliberado pelo júri. Mas, apropriando-se o acto de homologação do conteúdo da deliberação do júri, ele faz seus os vícios que afectem esta deliberação, inclusivamente o vício de forma por falta de fundamentação, de que este eventualmente enferme.

Não se está, assim, perante uma situação de dispensa do dever de fundamentação, que, se fosse consagrada na lei relativamente a actos como o dos autos, que manifestamente atingem a esfera jurídica dos interessados que não ficaram classificados em primeiro lugar no concurso para instalação de novas farmácias, seria materialmente inconstitucional, por ser incompaginável com o disposto no art. 268.º, n.º 3, da CRP.

4- O art. 125.º do C.P.A., que estabelece os requisitos da fundamentação dos actos administrativos, tem o seguinte teor:

ARTIGO 125.º

Requisitos da fundamentação

1- A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.

2- Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.

3- Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados.

Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. (( ) Essencialmente neste sentido, podem ver-se, entre muitos, os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 30682, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1168;

- de 31-5-1994, proferido no recurso n.º 33899, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4331;

- de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 28872, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 217, e no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3831;

- de 29-6-1995, proferido no recurso n.º 36098, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5782;

- de 7-12-1995, proferido no recurso n.º 36103, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9649;

- de 10-10-1996, proferido no recurso n.º 36738, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 6634;

- de 2-12-1997, proferido no recurso n.º 37248, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8477

- de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618;

- de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796;

- de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142;

- de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018;

- de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197;

- de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618;

- de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 39559;

- de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366. )

No caso em apreço, nem do acto de homologação impugnado nem da deliberação do júri homologada consta qualquer indicação das razões por que se classificou a Recorrente Contenciosa e os Contra-interessados da forma como se classificou, dizendo-se apenas, em suma, que se verificou a documentação entregue, se obteve a pontuação respectiva, de acordo com os critérios descritos na Portaria n.º 936-A/99 de 22 de Outubro, e se seriaram os candidatos por ordem decrescente de pontuação, de acordo com a apreciação realizada, incluindo-se a data de nascimento para o caso de haver empate na pontuação.

Quanto à pontuação, apenas se inclui na lista de classificação final a pontuação numérica global atribuída a cada candidato (ponto 5 da matéria de facto fixada).

Esta Portaria sobre a pontuação dos candidatos à instalação de novas farmácias estabelece, no seu art. 10.º, o seguinte:

Classificação

1- A classificação dos candidatos em nome individual obtém-se com base na soma da seguinte pontuação:

a) Candidato com exercício profissional em farmácia de oficina ou hospitalar - 1 ponto por cada ano completo, até ao máximo de 10 pontos;

b) Candidato com residência habitual no concelho onde vai ser instalada a farmácia - 1 ponto por cada ano completo, até ao máximo de 5 pontos.

2- No caso de sociedade, a pontuação referida no ponto anterior será a que resultar da média aritmética da pontuação de cada um dos candidatos sócios.

3- Em caso de igualdade de pontuação, tem preferência o concorrente de menor idade; se a idade for a mesma, tem preferência o concorrente que tiver melhor classificação de curso.

Perante a mera indicação da pontuação global atribuída pelo júri, fica-se sem saber como foram atingidas as somas de pontos indicadas na lista de classificação final, designadamente quantos pontos foram atribuídos, bem ou mal, a cada um dos candidatos a título de exercício profissional em farmácia de oficina ou hospitalar e quantos foram atribuídos a título de residência habitual no concelho de Águeda, onde se situará a farmácia a instalar.

Nestas condições, os candidatos ficam sem possibilidade de saber exactamente quais as razões por que foram atribuídas as classificações referidas.

Nomeadamente, ao contrário do que defende o INFARMED no presente recurso jurisdicional nem se poderá considerar que os critérios indicados no referido art. 10.º são objectivos, uma vez que o conceito de residência habitual não é nele explicitado.

Eventualmente, examinando os elementos curriculares dos candidatos e as pontuações atribuídas poderá formular-se um palpite sobre qual terá sido a forma como o INFARMED terá concretizado o critério de pontuação estabelecido por aquela Portaria.

Mas, os interessados no concurso têm direito a conhecer com exactidão o critério seguido, para poderem impugnar o acto que afecta as suas esferas jurídicas com todas as possibilidades impugnatórias, designadamente a nível de pressupostos de facto e de direito.

É este o alcance essencial do direito à fundamentação dos actos administrativos.

Por isso, é de concluir que, no caso em apreço, o acto impugnado enferma de vício de forma por falta de fundamentação.

5- A segunda questão colocada no presente recurso jurisdicional é a relativa ao direito de audição prévia, que na sentença recorrida se entendeu ter sido ilegalmente preterido.

O Recorrente jurisdicional defende que o Plano Nacional de Abertura de Novas Farmácias - FARMA 2001 - aprovado por deliberação de 19 de Dezembro de 2000, do Conselho de Administração do INFARMED, abrangeu 204 concursos para instalação de novas farmácias, em vários concelhos do país, cujos avisos de abertura foram, todos eles, publicados na mesma data, cujo júri foi, para todos eles, o mesmo, e cujo acto de homologação foi o mesmo para todos eles, pelo que se está perante um procedimento uno, ao qual se apresentaram 3.270 candidatos, o que conduz que se considere que o acto recorrido consubstancia um «acto de massas», cuja audiência é impraticável, pelo que a situação se enquadra na previsão da alínea c), do n.º 1, do artigo 103.º, do CPA.

Esta norma estabelece que «não há lugar a audiência dos interessados» «quando o número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, devendo nesse caso proceder-se a consulta pública, quando possível, pela forma mais adequada».

Como bem refere a Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta, não se está perante um único procedimento de concurso para instalação de 204 farmácias, mas perante concursos autónomos, pelo que é em relação a cada um deles que há que apreciar se havia lugar a direito de audiência, nos termos do art. 100.º do CPA.

Como vem entendendo este Supremo Tribunal Administrativo, «a impraticabilidade da realização da audiência a que se refere a al. c) do nº 1 do artº 103º do CPA é a que resulta do comprometimento da utilidade da audiência para os fins do procedimento, não só por razões de morosidade, mas de agravamento complexivo do procedimento decisório, em face da interdependência e multiplicidade das questões que possam ser levantadas por um número elevado de candidatos». (( ) Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 7-11-2002, recurso n.º 201/02;

- 26-10-2006, recurso n.º 361/06;

- de 28-11-2007, recurso n.º 469/07;

- de 13-2-2008, recurso n.º 346/07;

- de 17-4-2008, recurso n.º 27/08; e

- de 21-5-2008, recurso n.º 54/08.)

No caso em apreço, está-se perante um concurso com 23 candidatos, pelo que não se está perante um número de interessados muito elevado.

Por outro lado, trata-se de um concurso com poucos elementos relevantes para a classificação, pelo que não há razão para supor que do exercício do direito de audiência pudesse suscitar um tão grande número de questões autónomas a decidir que inviabilizasse a decisão atempada do procedimento.

Neste contexto, como vem entendendo este Supremo Tribunal Administrativo a propósito de casos semelhantes (( ) Designadamente nos citados acórdãos de 26-10-2006, 28-11-2007 e 13-2-2008.), era necessário assegurar aos interessados a possibilidade de exercerem o direito de audiência.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pelo Recorrente Jurisdicional (o INFARMED está isento, no presente processo, por força do disposto no art. 2.º da Tabela de Custas), com taxa de justiça de 350 Euros e procuradoria de 50%.

Lisboa, 14 de Julho de 2008. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Rosendo Dias José.