01414/04 - Supremo Tribunal Administrativo

É aplicável à responsabilidade civil extracontratual das autarquias locais por factos ilícitos praticados no exercício de gestão pública a presunção de culpa prevista no art. 493º, nº 1 do C.Civil.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) I . A CÂMARA MUNICIPAL DO PORTO recorre jurisdicionalmente para este STA da sentença do TAF do Porto – 1º Juízo Liquidatário, de 16.07.2004 (fls. 146 e segs.), que julgou integralmente procedente a acção contra ela intentada por “A...”, para efectivação de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, com vista ao ressarcimento dos prejuízos causados pelo embate da sua viatura, envolvida em acidente de viação ocorrido por virtude de avaria no temporizador de semáforos da Rua ..., na cidade do Porto, condenando a Ré, ora recorrente, a pagar à A. a quantia de € 818,95 acrescida de juros à taxa legal desde a citação até efectivo e integral pagamento. Na sua alegação formula as seguintes conclusões 1- Ficou provado que se desconhece se entre a avaria e a colisão dos veículos mediou o tempo suficiente para que os órgãos e agentes da autarquia responsáveis pudessem ter tomado conhecimento da situação e diligenciado as providências adequadas, como tal o dano ocorrido não lhes pode ser imputável a título de culpa. 2- A presunção legal de culpa não é de admitir na responsabilidade por facto ilícito, pelo que o ónus da prova deverá seguir o regime regra do art. 342º do Código Civil . 3- Não funcionando a presunção de culpa prevista no n° 1 do art. 493º do Código Civil , não pode exigir-se que seja a Ré a demonstrar que nenhuma culpa houve da sua parte. Nestes termos, deve revogar-se a decisão ora recorrida, fazendo-se assim sã e inteira JUSTIÇA II . Contra-alegou a recorrente contenciosa, ora recorrida, concluindo do seguinte modo: 1- O presente recurso prende-se exclusivamente com a aplicabilidade no âmbito da responsabilidade civil extracontratual da administração pública da presunção de culpa prevista no art. 493º do CC , 2- Questão essa já pacífica e abundantemente tratada por este Supremo, sempre no sentido da aplicabilidade do art. 493º do CC . Ora, 3- Caberia à Ré ilidir a presunção de culpa que sobre os seus serviços recaiam, o que não fez, bem decidindo o Meritíssimo Juiz do Tribunal a quo em condenar a Ré a pagar à autora os prejuízos por si sofridos com o sinistro dos autos. III . A Exma magistrada do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o douto parecer de fls. 199 a 201, no qual sustenta a confirmação do julgado, em consonância com a orientação jurisprudencial deste STA que aponta no sentido da aplicabilidade à Administração da presunção de culpa prevista no art. 493º, nº 1 do C.Civil. Com dispensa de vistos, vêm os autos à conferência para decisão. ( Fundamentação ) OS FACTOS A sentença impugnada considerou provados, com interesse para a decisão a proferir, os seguintes factos: 1. No dia 11 de Outubro de 1998, pelas 15h10, ocorreu um acidente de viação, na Rua ..., no Porto; 2. No qual foram intervenientes os veículos ligeiros de passageiros ..., marca Citroen e ..., marca . 3. O primeiro veículo, propriedade da autora, era conduzido por ... e o segundo veículo era conduzido pelo seu proprietário, ... . 4. Sendo que a autora intentou uma acção judicial a reclamar os danos decorrentes do presente acidente de viação em 28 de Março de 2000, contra a Companhia de Seguros do ... e contra a ora ré. 5. Tendo o Tribunal Cível do Porto julgado incompetente para julgar a CM Porto, por sentença datada de 10 de Abril de 2002, constante de fls. 18 a 26 dos autos que aqui se dão por reproduzidas. 6. No local do acidente, a Rua ... entronca com a Rua ..., entroncamento esse regulado por sinais luminosos, vulgo semáforos. 7. Consta da sentença proferida nos autos de acção sumaríssima nº 416/2000 – 1ª secção da 4ª Vara Cível da Comarca do Porto: " Chegados a este ponto, há que observar a regra estabelecida no art. 506º , nº 1, do CC . Atendendo à contribuição do risco dos veículos para os danos tal como se deixou descrito, a Autora só tem direito a ser indemnizada em relação a 1/2 dos danos que sofreu. Nestes termos e os consagrados nos arts. 483º, 506º, 508º, n °1, do C.C. e 562º, 56º, 564º e 566º, todos do Cód Civil tem a Autora direito a ser indemnizada em 144.137$00 (1/2 x 288.274$00). Responsável pelo pagamento da indemnização atrás referida é a Companhia de Seguros ... por haver assumido a responsabilidade pelo contrato de seguro. (...) Condenar a Ré Companhia de Seguros ... a pagar à Autora a quantia de 144.137$00 (718,95 Euros), a título de indemnização por danos patrimoniais, (...) " 8. O ... circulava pela Rua ... , em direcção ao Campo Alegre; 9. Na altura em que ocorreu o acidente, os semáforos tinham uma avaria no temporizador, ficando apenas alguns segundos com a luz verde ligada; 10.Ao chegar ao entroncamento com a Rua ..., o condutor do .. deparou -se com o sinal dos semáforos de cor verde; 11.E avançou com o seu veículo; 12.Quando se encontrava sensivelmente a meio do entroncamento, surge o ..., 13.O qual circulava pela Rua ... ; 14.E, ao chegar ao entroncamento com a Rua ..., e porque o seu semáforo igualmente apresentava luz verde, avançou para o entroncamento; 15.Indo, embater com a parte lateral esquerda do seu veículo na frente direita do veículo da autora; 16.A autora despendeu com a reparação do ... a quantia de Esc. 288.274$00 / 1.437,90 Euros; 17.Para proceder à reparação do ... foram necessários quatro dias úteis; 18A autora viu-se assim privada da utilização do ..., o que lhe causou graves prejuízos e transtornos; 19.A autora utiliza o .. como instrumento de trabalho de um dos seus vendedores, para contactar clientes, fazer prospecção de mercado ou oferecer os seus serviços; 20.Durante o período de paralisação do ..., foi necessário recorrer a outro veículo da empresa, habitualmente utilizado por outro funcionário; 21.O que originou perdas de tempo, alteração de programas, descontrolo do normal planeamento da empresa, enfim aumento de custos, que se traduziu num prejuízo para a autora no montante de Euros 100. O DIREITO A sentença impugnada considerou verificados, in casu , todos os requisitos da responsabilidade civil extracontratual da Ré, designadamente o da culpa, referindo que “ o Autor beneficia da presunção de culpa estabelecida pelo nº 1 do art. 493º do Código Civil ”, traduzindo uma inversão do ónus da prova, presunção que “ é aplicável à responsabilidade extracontratual da Administração por actos de gestão pública ” e que a Ré não logrou ilidir. A única questão que vem afrontada pela recorrente na presente impugnação é justamente a da aplicabilidade dessa presunção legal de culpa em sede de responsabilidade extracontratual por acto ilícito da Administração (no caso, das autarquias locais), sustentando a Ré que essa aplicação é inadmissível, e que o ónus da prova deverá seguir o regime regra do art. 342º do C.Civil, pelo que não pode exigir-se que seja a Ré a demonstrar que nenhuma culpa houve da sua parte. Vejamos. Nas situações abrangidas pela referida presunção de culpa, verifica-se uma inversão das regras relativas ao ónus da prova, estabelecidas no art. 342º do C.Civil, ou seja, ao lesado incumbe, apenas, o ónus da prova do facto que serve de base à presunção, entendida como o facto conhecido de que se parte para firmar o facto desconhecido, cabendo ao autor da lesão a prova principal de que não teve qualquer culpa no acidente gerador dos danos, bem como a de que empregou todas as providências exigidas pelas circunstâncias, adequadas a evitar o acidente, ou de que este se deveu a caso fortuito ou de força maior só por si determinante do evento danoso (cfr. Ac. STA de 11.04.2002 – Rec. 48.442). Ou seja, a referida presunção legal pode ser ilidida pelo R., nos termos da parte final do citado art. 493º, nº 1 (“salvo se provar que nenhuma culpa houve da sua parte ou que os danos se teriam igualmente produzido ainda que não houvesse culpa sua”). Para tanto, terá pois a Administração que demonstrar que os seus agentes cumpriram o dever de fiscalizar, de forma sistemática e adequada, a coisa móvel ou imóvel à sua guarda, ou que o evento danoso se ficou a dever a caso fortuito ou de força maior que teria igualmente provocado o dano ainda que não houvesse culpa sua (cfr. Ac. de 12.12.2002 – 930/02). A aplicabilidade desta presunção legal à responsabilidade civil extracontratual da Administração, concretamente das autarquias locais, por actos ilícitos de gestão pública, constitui hoje orientação pacífica deste Supremo Tribunal Administrativo, sedimentada a partir do Ac. do Pleno de 29.04.98 – Rec. 36.463, tirado em recurso por oposição de julgados, e cuja fundamentação, no essencial, se reproduz: “ Como se sabe, a responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos, constitucionalmente consagrada no artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa, está ainda hoje especialmente prevista no Decreto-Lei n.º 48 051. Este diploma, em relação às autarquias locais, deu nova redacção aos artigos 366.º e 367.º do Código Administrativo, substituídos depois pelos artigos 90.º e 91.º do Decreto-Lei n.º 100/84 , de 29 de Março. «E ressalvados casos excepcionais de responsabilidade da Administração por factos casuais e actos ilícitos {artigos 8.º e 9.º do Decreto-Lei n.º 48 051), entende-se que a responsabilidade daquela Administração por factos ilícitos e culposos no exercício da gestão pública se encontra consagrada nos artigos 2.º a 6.º do citado decreto-lei e nos artigos 90.º e 91.º do Decreto-Lei n.º 100/84 . Deste regime resulta, para além da ilicitude, com maior amplitude do que a definida no Código Civil, artigo 8.º do referido Decreto-Lei n.º 48 051 e artigo 483.º deste Código – a remissão expressa para o dito Código, tanto no concernente à culpa dos titulares do órgão ou agentes (artigo 487.º) como no respeitante à solidariedade da responsabilidade entre vários responsáveis (artigo 497.º) e à prescrição do direito de indemnização e direito de regresso (artigo 498.º, n.ºs 1, 2 e 3) . Assim, os pressupostos da responsabilidade extracontratual, por actos de gestão pública, são os mesmos que a lei civil consagra para aquela responsabilidade decorrente de actos de gestão privada. Nada se refere sobre o relevo da omissão (artigo 486.º) imputabilidade (artigo 488.º) , indemnização por pessoa não imputável (artigo 489.º) dos autores instigadores e auxiliares (artigo 490.º) , das pessoas obrigadas à vigilância de outrem (artigo 491.º) , dos danos causados por edifícios ou outras obras (artigo 492.º) , danos causados por coisas, animais ou actividades (artigo 493.º), limitação da indemnização no caso de mera culpa (artigo 494.º) , indemnização a terceiros em caso de morte ou lesão corporal (artigo 495.º) e danos não patrimoniais (artigo 496.º) – tudo rubricas que o Código Civil contempla na secção V, subsecção I, na «responsabilidade por factos ilícitos». E idêntica omissão se verifica sobre o nexo de causalidade entre o facto e o evento (artigos 483.º a 563.º ), sobre o ónus da prova da culpa e presunções legais desta (artigos 493.º, n.º I, 342.º e 350.º ), obrigação de indemnização (artigos 562.º e seguintes) etc.» (Cfr. acórdão de 13 de Março de 1986, Acórdãos Doutrinais n.º 305, pág. 624). Assim, na regulamentação do Decreto-Lei n.º 48 051 não se desenha o quadro normativo completo da responsabilidade civil dos entes públicos, incluindo o das autarquias locais. E embora se admita a especificação do regime da obrigação emergente da gestão pública através dos preceitos legais expressos no Decreto-Lei n.º 48 051, no mais a responsabilidade por actos ilícitos é um instituto unitário (cfr. o citado acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13 de Janeiro de 1986). Daí que na falta de disposições especiais e não obstante não haver no Decreto-Lei n.º 48 051 uma norma geral remissiva para o Código Civil, se dever aplicar à responsabilidade por gestão pública as normas constantes do Código Civil que não colidam com o que directa ou indirectamente emerge do Decreto-Lei n.º 48051. Conclusão, aliás, a que não poderia deixar de se chegar, mercê, também, do recurso à integração de lacunas nos termos do artigo 10.º do Código Civil . De resto e no que respeita à aplicação do disposto no artigo 493.º , n.º I, do Código Civil à responsabilidade civil extracontratual por gestão pública, tal como se diz no acórdão fundamento, resulta do próprio Decreto-Lei n.º 48 051 que no seu artigo 4.º , n.º 1, remete para o artigo 487.º do Código Civil em matéria de apreciação de culpa dos titulares dos órgãos e agentes. E não obstante, como se diz no acórdão recorrido, só o n.º 2 daquele artigo 487.º se referia à apreciação da culpa, a verdade é que a remissão é feita para todo o artigo 487.º pelo n.º 1 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 48 051, como de igual modo o n.º 2 do mesmo artigo 4.º se reporta a todo o artigo 497.º Assim, há que convir que a remissão do artigo 4.º , n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48 051 abrange também o n.º 1 do artigo 487.º do Código Civil . Daí que, no âmbito da responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos por acto ilícito de gestão pública, incumba ao lesado provar a culpa do autor da lesão, salvo havendo presunção legal. Presunção legal esta que será não só a que eventualmente vier expressa no Decreto-Lei n.º 48 051, como a que constar do Código Civil, em matéria não regulada por aquele diploma e que não colida com os princípios nele acolhidos. Assim não se vislumbram no caso da responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito de gestão pública razões justificativas para a não aplicação do regime que se consagra no artigo 493.º, n.º 1, para o caso das coisas públicas, a sua guarda e vigilância caber nas atribuições da pessoa colectiva pública, como é o caso dos autos (...). É que no artigo 493.º , n.º 1, do Código Civil não se consagra um regime para «coisas especialmente perigosas» mas um «princípio gera1» de que pelos danos causados por coisas (móveis ou imóveis) a responsabilidade é mais rigorosa do que segundo as regras gerais dessa mesma responsabilidade. Estabelece-se uma presunção de culpa por parte de quem tem a seu cargo a vigilância das coisas, com excepção à regra do n.º 1 do artigo 487.º do Código Civil , mediante a inversão do ónus da prova, porquanto o dono da coisa deve saber, como ninguém, se foi cauteloso na guarda e na vigilância dessa mesma coisa, sendo certo, que, assim, se não afasta o princípio de que se está perante responsabilidade por culpa e não objectiva ou por risco. «Não se aplicar este preceito, como se diz no acórdão fundamento, aos casos de responsabilidade civil extracontratual dos entes públicos suscitaria sempre o reparo de se não ver razão para desigual tratamento, em matéria de prova, relativamente aos danos causados por coisas móveis ou imóveis que os entes públicos ou privados têm em seu poder com o dever de as vigiar.» Idêntico entendimento veio a ser acolhido nos Acs. do Pleno de 27.04.99 – Rec. 41.712, de 25.10.2000 – Rec. 37.510, de 20.03.2002 – Rec. 45.831, e de 03.10.2002 – Rec. 45.160, entre muitos outros. Reiterando-se tal entendimento, improcedem naturalmente as alegações da recorrente. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada. Sem custas.Lisboa, 7 de Abril de 2005. – Pais Borges (relator) – Rui Botelho – Freitas Carvalho.