01537/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A causa de pedir é o facto jurídico de que decorre a pretensão que o autor deduz em juízo.

II- Actos de gestão privada são os actos em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como um simples particular despido do seu poder público.

III- Actos de gestão pública são os praticados no exercício de uma função pública para os fins de direito público da pessoa colectiva, isto é, o regido pelo direito público e, consequentemente, por normas que atribuem à pessoa colectiva pública poderes de autoridade.

IV- Uma estrada municipal é propriedade do próprio município em cujo território a mesma se encontra, ficando a seu cargo (arts. 5º e 7º al. b) do DL. nº33 916, de 4/9/1944). Portanto, a conservação e manutenção de uma estrada municipal é obrigação do município onde a mesma se insere. V - O artº66º nº2 al.f) da LAL (Lei nº169/99, de 18/9), além de outras competências da câmara municipal, no âmbito do planeamento e desenvolvimento, diz ser da sua competência "criar, construir e gerir instalações, equipamentos, serviços, redes de circulação, de transportes, de energia, de distribuição de bens e recursos físicos integrados no património municipal ou colocados, por lei, sob a administração municipal".

VI- Temos, assim, que a conservação de uma estrada municipal cai nas atribuições do município a que pertence, pelo que os actos (ou omissões) praticados pelos seus órgãos no cumprimento desta atribuição são actos de gestão pública, em que a Administração actua em situação de superioridade relativamente aos restantes cidadãos ou entidades, porque age na satisfação do interesse público.

VII- Fundando os recorrentes autores a causa de pedir, numa acção de responsabilidade civil extracontratual, na deficiente conservação de uma estrada municipal, tal tipo de responsabilidade baseia-se num acto de gestão pública, pelo que, de acordo com o citado artº 51º nº1 al. h) do Decreto-Lei nº 129/84 de 27 de Abril, o conhecimento de tal acção compete aos tribunais administrativos de círculo.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .. e esposa B..., ele agricultor e ela doméstica, residentes no lugar da Igreja, freguesia de Sedielos, concelho e comarca da Régua, intentaram contra a Câmara Municipal do Peso da Régua (doravante: CMPR), ..., Companhia de Seguros, SA, ... & Cª, Lda e ..., SA, acção de responsabilidade civil extracontratual, baseada na prática de acto de gestão ilícito, pedindo a sua condenação ao pagamento de € 8 634,22.

Por sentença do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto de 27/3/2003 (fls. 101 e 102) foi julgado tal tribunal incompetente em razão da matéria e os réus absolvidos do pedido.

Não se conformando os ora recorrentes, e então autores, com esta decisão, da mesma interpuseram o presente recurso jurisdicional, formulando nas suas alegações as seguintes conclusões:

1. Na altura da ocorrência dos danos no prédio rústico dos aqui Recorrentes, a co-Ré “... e C.; Lda.”, procedia, na qualidade de empreiteira, à realização de obras de pavimentação na Estrada Municipal n.º 601, sendo dono da obra a Ré Câmara Municipal do Peso da Régua, utilizando para o efeito veículos automóveis;

2. O despenhamento do veículo deu-se durante a execução das obra cuja dona era a 1ª Ré “Câmara Municipal do Peso da Régua”, e não teve como causa de qualquer despiste do referido pesado, mas antes pela cedência da estrada que estava em repavimentação ao peso da veículo, não configurando, assim, a causa de pedir da acção um acidente de viação;

3. A Estrada Municipal n.º 601 é propriedade da 1ª Ré, a esta incumbindo a sua conservação e manutenção;

4. Foi a 1ª Ré recorrida quem incumbiu a 3ª Ré recorrida, da execução da obra pública, o que configura um acto de gestão pública e como tal da competência do Tribunal Administrativo;

5. Ao assim não ter entendido o aresto recorrido, violou este por erro de interpretação e aplicação as als. f) e h) do nº 1 do artº 51.º do Decreto-Lei nº 129/84 de 27 de Abril, bem como o art.º 101.º, n.º 1 do CPC e art.º 1.º da LPTA.”

Não houve contra-alegações.

Emitiu douto parecer o Ex.mo Magistrado do Ministério Público com o seguinte teor:

“Entendo que o recurso jurisdicional merece provimento.

Com efeito, a queda do veículo pesado, carregado com massa betuminosa, propriedade da ré empreiteira, sobre o prédio dos recorrentes, verificou-se durante a execução da obra pública de repavimentação da estrada municipal nº601, sendo dono da obra a ré CMPR.

Os recorrentes alegam que tal queda se ficou a dever, não a acidente de viação, mas à cedência dessa estrada, que abateu, e que ocorreu por causa da omissão de actos de conservação e manutenção da via, que às mesmas rés competia realizar antes da execução da obra.

Ora, sendo esta a causa de pedir, ela não se traduz, simplesmente, num mero acidente de viação, consubstanciado num acto de gestão privada.

Tal deve configurar-se antes como acto de gestão pública, pelo que, assim, entendo dever revogar-se a decisão recorrida, julgando o TAC competente para os ulteriores termos do processo”.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

Para a decisão do presente recurso jurisdicional importa, em primeiro lugar, apurar qual a causa de pedir invocada pelos autores, oras recorrentes, e, de seguida, qualificar juridicamente o facto, ou factos, em que a mesma assenta.

A causa de pedir é o facto jurídico de que decorre a pretensão que o autor deduz em juízo (Ac. do Tribunal de Conflitos de 10/2/2004-Conflito nº370).

Alegam os recorrentes no artº 13º da sua petição inicial, o que repetem na conclusão segunda das suas alegações, que “o despenhamento do veículo deu-se durante a execução das obras cuja dona era a 1ª -Ré Câmara Municipal do Peso da Régua- e não teve como causa de qualquer despiste do referido pesado, mas antes pela cedência da estrada que estava em repavimentação ao peso do veículo, não configurando, assim, a causa de pedir da acção um acidente de viação”.

Portanto, a causa de pedir indicada pelos recorrentes para deduzir o seu pedido de indemnização foi a despiste e queda do veículo pesado de matrícula nº..., para o prédio dos recorrentes provocando vários danos, queda esta provocada pela cedência da Estrada Municipal nº601 que estava em repavimentação.

Temos assim como certo que o facto que os recorrentes invocam como causa de pedir é a cedência do piso da Estrada Municipal nº601, o que conduziu, na sua versão, à queda do FX sobre o terreno dos recorrentes com os consequentes danos invocados pelos mesmos.

De acordo com o artº51º nº1 al. h) do ETAF/84 “compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública,...”.

Há, assim, que apurar, agora, se o facto gerador da responsabilidade reveste a natureza de acto de gestão pública, para saber qual o tribunal competente para o conhecimento do litígio.

Vamos, por isso, saber o que deve entender-se por acto de gestão privada em contraposição com o acto de gestão pública.

Para Antunes Varela actos de gestão privada são os actos em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como um simples particular despido do seu poder público (Das Obrigações, 5ª ed., 1º, pág. 606).

Segundo Stassinopoulos actos de gestão privada do Estado são os que estão submetidos ao regime de direito privado. A gestão privada do Estado é, pois, formada por: a) actos de serviço privado pela sua natureza, como, por exemplo, os actos de administração do domínio privado do Estado; b) actos que os serviços públicos realizam, colocando-se voluntariamente em condições de direito privado, como, por exemplo, o arrendamento de um imóvel para instalar um serviço público (Traité des Actes Administratifs, pág. 27).

Jurisprudencialmente actos de gestão privada são os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado (Ac. do Tribunal de Conflitos de 5/11/1981, BMJ 311º, 195).

Gestão privada é, nas palavras de Marcelo Caetano, a actividade da Administração que decorre sob a égide do Direito Privado (Manual, 10ª ed., 2º vol., pág. 1 222).

Em contraposição, actos de gestão pública são os praticados no exercício de uma função pública para os fins de direito público da pessoa colectiva, isto é, o regido pelo direito público e, consequentemente, por normas que atribuem à pessoa colectiva pública poderes de autoridade (Vaz Serra, RLJ, 110º, pág. 315).

Actos de gestão pública, para o Tribunal de Conflitos, são os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando eles mesmos, a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observados (Ac. do Tribunal de Conflitos de 5/11/1981, BMJ 311º, pág. 195 e de 12/1/89).

A gestão pública caracteriza-se pela outorga de prerrogativas especiais à Administração e também pela sujeição a restrições especiais (Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, vol. 1º, pág. 60/61).

Gestão pública é a actividade da Administração regulada pelo Direito Público (Marcelo Caetano, Manual, 10ª ed., 2º vol., pág. 1 222).

Em suma, podemos afirmar que quando a Administração Pública pratica um acto munida de império, numa posição de superioridade, o faz no prosseguimento do interesse público, o mesmo reveste a natureza de acto de gestão pública.

Já quando a mesma pratica um acto, numa posição de paridade com os particulares, despida de qualquer superioridade sobre as restantes pessoas, estaremos perante um acto de gestão privada.

Apurados estes conceitos, resta-nos, tão só, saber em qual deles se vasa o facto apontados pelos recorrentes como causa de pedir.

Já se disse supra que os recorrentes indicaram como causa de pedir a cedência do piso da Estrada Municipal nº601.

Ora, a cedência de tal piso estradal insere-se no estado de conservação e manutenção de tal estrada municipal.

Uma estrada municipal é propriedade do próprio município em cujo território a mesma se encontra, ficando a seu cargo (arts. 5º e 7º al. b) do DL. nº33 916, de 4/9/1944). Portanto, a conservação e manutenção de uma estrada municipal é obrigação do município onde a mesma se insere. O artº66º nº2 al.f) da LAL (Lei nº169/99, de 18/9), além de outras competências da câmara municipal, no âmbito do planeamento e desenvolvimento, diz ser da sua competência “criar, construir e gerir instalações, equipamentos, serviços, redes de circulação, de transportes, de energia, de distribuição de bens e recursos físicos integrados no património municipal ou colocados, por lei, sob a administração municipal”.

Temos, assim, que a conservação de uma estrada municipal cai nas atribuições do município a que pertence, pelo que os actos (ou omissões) praticados pelos seus órgãos no cumprimento desta atribuição são actos de gestão pública, em que a Administração actua em situação de superioridade relativamente aos restantes cidadãos ou entidades, porque age na satisfação do interesse público.

Fundando os recorrentes autores a causa de pedir, numa acção de responsabilidade civil extracontratual, na deficiente conservação de uma estrada municipal, tal tipo de responsabilidade baseia-se num acto de gestão pública, pelo que, de acordo com o citado artº 51º nº1 al. h) do Decreto-Lei nº 129/84 de 27 de Abril, o conhecimento de tal acção compete aos tribunais administrativos de círculo.

Em concordância com tudo o exposto, procedendo as conclusões das alegações dos recorrentes neste sentido, concede-se provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando-se o despacho recorrido e ordenando a baixa do processo para prosseguimento, nos termos tidos por convenientes.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Abril de 2004

Pires Esteves – Relator – António Madureira – Fernanda Xavier