0194/12 - Supremo Tribunal Administrativo

Se não há nexo de causalidade entre os alegados actos ilícitos e os alegados prejuízos, não se verifica responsabilidade do autor daqueles actos perante aqueles danos.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 . 1.1 . A………………. e mulher B…………………, C………………. e D………………….. (habilitado, conjuntamente com a C………………, como sucessor de E…………………), intentam acção de indemnização por responsabilidade civil extracontratual contra o R. Município de Cascais. Alegam, em síntese, a nulidade da licença titulada pelo alvará de loteamento 829/87, de que ora são titulares conjuntamente com outra, o qual foi declarado caducado pela Câmara Municipal de Cascais com o único intuito de evitar ser responsabilizada pelos prejuízos emergentes da sua nulidade, de que se apercebeu mas não declarou, decorrente da falta de um parecer obrigatório a emitir pela DGPU, nulidade essa que foi suscitada no âmbito de uma inspecção promovida pelo IGAT. Acrescentam que o comportamento da autarquia é gerador de prejuízos, não só em função das verbas que despenderam nas obras do loteamento, mas também em função dos lucros cessantes, visto que ficam impedidos de comercializar os edifícios a construir nos lotes de que são proprietários. Pedem que se reconheça a nulidade do alvará, e que se condene o réu no pagamento da indemnização que especificam. Foi proferido saneador-sentença, julgando improcedente a acção (fls. 350-373). Interposto recurso para este STA, foi anulada essa decisão, para ampliação da matéria de facto (fls. 529-543). Veio a ser proferida a sentença de fls. 772-792, voltando a julgar improcedente a acção. É dessa sentença que vem interposto recurso pelos AA, em cujas alegações concluem: «A O presente Recurso vem interposto pelos Autores nos autos em referência da douta sentença nos mesmos proferida, através da qual foram indeferidos os pedidos ali pelos mesmos formulados, respeitantes a responsabilidade civil extracontratual do Réu, o Município de Cascais. A douta sentença em causa foi proferida na decorrência da prossecução dos autos por revogação, por este mesmo Colendo Tribunal, do saneador-sentença anteriormente nos mesmos proferido. Tendo o saneador-sentença indeferido a pretensão formulada pelos Autores, foi, no âmbito de recurso dele interposto e por douto Acórdão proferido por este Tribunal, decidido que não continham então os autos “elementos de facto, ou documentos de onde os factos se possam inferir, suficientes para uma decisão”. Pelo que regressaram os autos à primeira Instância para que tal prova pudesse ser produzida. Colhida tal prova, entendem os Recorrentes que, com o devido respeito, andou mal o Tribunal na decisão proferida. Quer adjectivamente, no que tange a apreciação da matéria de facto analisada, onde é manifesto o erro de julgamento sobre a matéria de facto; quer substantivamente, quanto aos fundamentos jurídicos do indeferimento dos pedidos da acção. No primeiro caso, violou o disposto no nº 3 do artigo 659º do CPC , aqui aplicável por força da remissão constante do artigo 1º da LPTA No segundo caso, violou quer o disposto no nº 2 do artigo 2º do Decreto-lei nº 289/73, de 6 de Junho, interpretando e aplicando erradamente, ademais, o disposto no artigo 24º do mesmo diploma, quer o estipulado nos artigos 2º , nº1 e 6º do Decreto-lei nº 48.051, de 21/11/1967, e os artigos 563º e 564º do Código Civil . Ou seja, feita a prova ordenada por este Supremo Tribunal para que pudesse ser proferida decisão pelo Tribunal de 1ª Instância, esta última não se conforma quer com as conclusões de tal prova quer com o que a lei estabelece. B A douta sentença ora colocada em crise contém imprecisões e incorrecções formais que cumpre salientar e deixar ressalvadas. A douta sentença em análise, no capítulo da fundamentação da matéria de facto, apresenta alíneas cuja redacção contém, a final, pontos de interrogação, reproduzindo, assim, fielmente, os quesitos de onde os factos foram transpostos. É o caso das alíneas 61), 65), 69) e 70) a 81). Trata-se de manifesto erro material, e que só se assinala porquanto a leitura de tais factos poderá induzir à dúvida sobre a sua hipostasiação como postulado assente. 3. Depois, constata-se uma falha de numeração entre as alíneas 66) e 67). Existe um ponto dado como provado (“O R. conhecia o projecto que F………………… lhe apresentou;”) que, estando autonomizado do antecedente e do subsequente, não contém qualquer numeração. 4. Finalmente, temos que, na alínea 60), se reproduz um texto que faz uma remissão que, no contexto do expositivo da matéria de facto dada como provada, induz em erro. Ali se diz que “A CMC tinha conhecimento integral do projecto supra referido em 1)”. Compaginando, por um lado, a matéria de facto dada como provada inserida na sentença no capítulo da fundamentação, e por outro lado, a especificação e o questionário, e sobretudo a resposta à matéria de facto dada finda a instrução, constata-se que o 1) a que se pretende referir não é o 1) da matéria de facto inserida na sentença mas o 1) do questionário. O projecto a que a alínea em causa se reporta não é “o requerimento de 19.06.64” referido na alínea 1) da matéria de facto inserida no capítulo da fundamentação da douta sentença em análise, mas antes “o projecto de loteamento apresentado por F…………………… em 04.01.82 e alterado em 84.08.06 (referido nas al. m) e n)), incluía uma faixa de protecção com estudo prévio de selecção e integração de espécies” que constitui outrossim a alínea 1) da cognominada então Base Instrutória. C A resposta à matéria de facto está eivada de incorrecções e de incoerências. A resposta dada à matéria de facto levada à alínea 80) do capítulo da fundamentação inserido na douta sentença está em manifesta contradição com a ali subsumida à alínea 61). Na primeira - alínea 80) - consigna-se que “os Autores defenderam desde o início que o licenciamento do alvará era nulo, como justificação do atraso na promoção das obras de urbanização”. Porém, na segunda – alínea 61) – afirma-se que “Só em Fevereiro de 1995 é que foi lido pela mandatária da A., nos serviços da CMC, o relatório do IGAI, designado por Parcelar 4, em que se aludia à nulidade do Alvará nº 829/87”. Constando dos autos, e especificadamente, que o tal “início”, para os Autores, foi, pelo menos, o momento em que adquiriram os primeiros lotes em causa, o que sucedeu em 26.05.88 - vide alínea 24) da fundamentação da douta sentença - então configura-se uma contradição insanável a prova positiva simultânea constante das supra assinaladas alíneas 80) e 61). No capítulo da fundamentação inserido na douta sentença está dada como provada a referida alínea 80): “os Autores defenderam desde o início que o licenciamento do alvará era nulo, como justificação do atraso na promoção das obras de urbanização”. Tal facto foi dado como não provado na resposta à matéria de facto. Tal facto constava do quesito 38): “Os Autores defenderam desde o início que o licenciamento do alvará era nulo, como justificação do atraso na promoção das obras de urbanização?” A resposta dada pelo Mmo. Juiz no despacho contendo a resposta à matéria de facto foi… “Quesito 38º: Não provado” O mesmo sucede com a línea 81) da fundamentação fáctica da douta sentença! Tal alínea constava da Base Instrutória sob o quesito 39º. O quesito 39º mereceu, no despacho contendo a resposta à matéria de facto, a decisão de “Quesito 39º: Não provado” Com base no exposto, a decisão, contida na douta sentença em análise, porque lavrada à luz da consideração como provada de matéria de facto declarada como não provada, é ilegal porque carece de fundamentação. D O Tribunal de 1ª Instância andou mal ao analisar a prova produzida nos autos, sobretudo face ao determinado pelo Acórdão proferido por este Supremo Tribunal sobre a matéria de facto que carecia de prova para a boa decisão da causa. O douto Acórdão proferido por este Supremo Tribunal, ao revogar o saneador-sentença lavrado nos autos, ordenou a descida dos mesmos à 1ª Instância para que fosse aditada matéria de facto e sobre ela se fizesse prova, relativamente a aspectos cruciais que elencou. Determinou este Supremo Tribunal que era necessário: fazer prova das alterações introduzidas ao estudo prévio apresentado inicialmente por F…………………; fazer prova do conhecimento, pela Câmara Municipal de Cascais, da nulidade da decisão que subjaz ao Alvará de loteamento; fazer prova do conhecimento, pelos Autores, da nulidade da decisão que subjaz ao Alvará de loteamento; fazer prova da invocação, pela Câmara Municipal de Cascais, da caducidade desse mesmo Alvará para ocultar, junto dos Autores, a nulidade do mesmo; fazer prova dos prejuízos invocados pelos Autores. Esta prova foi feita, mas a decisão contida na douta em sentença em análise vai em sentido contrário da mesma! Quanto à prova das alterações introduzidas ao estudo prévio apresentado inicialmente por F…………………. como antecedentes, estão provados os factos inseridos sob as alíneas 7) a 13) como tal no capítulo da fundamentação fáctica da douta sentença em análise, sobre a actuação do anterior proprietário do imóvel, o requerente F………………., junto da Câmara Municipal e Cascais. está também e fundamentalmente e como tal inserido no capítulo da fundamentação fáctica da douta sentença em análise que o requerente F………………….: Em 06.08.84 o mesmo F……………… requereu a alteração do projecto referido na alínea anterior; O projecto de loteamento apresentado por F………………. em 04.01.82 e alterado em 84.08.06, referia, na memória descritiva, uma faixa de protecção com estudo prévio de selecção e integração de espécies, prevendo, nos mapas, a plantação de arvores, arbustos e herbáceas, e previa 14 lotes de 350,25 m2 cada e 3 lotes com a área total de 1.178,55 m2, bem como a construção, em cada grupo de 2 lotes de 350 m2, de moradias geminadas com dois fogos; De harmonia com a alteração requerida em 27.02.85 e 18.08.87 não estava prevista, nos lotes destinados a habitação colectiva, a construção de prédios com mais de dois pisos; No projecto referido supra em 15) a área de implantação dos edifícios previstos habitação colectiva foi aumentada, por referencia à área prevista no projecto inicial e o afastamento previsto para os edifícios, a tardoz, que era superior a 8 metros foi posteriormente reduzido para 5 metros, por redução do numero de pisos e aumento da área de implantação (sublinhados nossos) para responder à questão colocado pelo Acórdão lavrado por este mesmo Supremo Tribunal basta atentar na prova agora produzida nos autos, inserta nas alíneas 12), e 14) a 17). delas se infere que a DGPU aprovou – alínea 12) - o estudo apresentado por F…………………. em 02.08.78 - alínea 7 - e objecto de novo requerimento de reapreciação apresentado pelo mesmo em 17.12.80 – alínea 9). fê-lo com condicionantes: Fosse preservada "uma faixa de protecção, submetida a um cuidadoso estudo de selecção e integração das espécies adequadas; Baixa densidade dos lotes; Manutenção e arranjo do jardim infantil existente; Não sejam permitidas quaisquer outras penetrações na Quinta …………." f) das alíneas 14) a 17) infere-se também que o mesmo F…………………… introduziu alterações naquele estudo que havia merecido o parecer favorável da DGPU, e que tais alterações ser reconduziram a “a área de implantação dos edifícios previstos habitação colectiva foi aumentada, por referencia à área prevista no projecto inicial e o afastamento previsto para os edifícios, a tardoz, que era superior a 8 metros foi posteriormente reduzido para 5 metros, por redução do numero de pisos e aumento da área de implantação” ficou agora provado que o estudo que havia sido objecto de pronúncia por parte da DGPU foi alterado posteriormente a esta mesma pronúncia. ficou agora provado que tais alterações contendem com área e com área de implantação. Quanto à prova do conhecimento, pela Câmara Municipal de Cascais, da nulidade da decisão que subjaz ao Alvará de loteamento está provado e como tal inserido no capítulo da fundamentação fáctica da douta sentença em análise que: “55) Sobre esse relatório foi emitido o parecer técnico-jurídico de fls. 193 a fls. 213, de 5.4.93, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e que corrobora a conclusão referida na alínea anterior;” o relatório ali mencionado é o relatório denominado Parcelar 4 de 18.10.91, elaborado pela Inspecção Geral do Território no inquérito efectuado ao Município de Cascais, dado como provado e reproduzido na alínea 54) do capítulo da fundamentação fáctica da douta sentença em análise (a tal “alínea anterior”) a conclusão corroborada é a constante desse mesmo relatório, segundo a qual “o despacho que aprovou o loteamento é, pois, nulo e de nenhum efeito, nos termos do artigo 14º, nº 1, do citado diploma legal” (vide mesma alínea 54)). está, depois, também provado e como tal inserido no capítulo da fundamentação fáctica da douta sentença em análise que “63) Após ter recebido o relatório do IGAI, designado por parcelar 4, a CMC ficou a saber que o Alvará nº 829/97 era considerado nulo por aquela entidade;” e) foi, pois, feita a prova ordenada pelo Acórdão lavrado por este Supremo Tribunal quanto a esta matéria: a Câmara Municipal de Cascais tinha conhecimento da nulidade da decisão que subjaz ao Alvará de loteamento. 7. Quanto à prova do conhecimento, pelos Autores, da nulidade da decisão que subjaz ao Alvará de loteamento a) consta como provado, da alínea 61) da fundamentação fáctica da douta sentença em análise que “Só em Fevereiro de 1995 é que foi lido pela mandatária da A., nos serviços da CMC, o relatório do IGAI, designado por Parcelar 4, em que se aludia à nulidade do Alvará nº 829/87”. como se afirmou supra quanto às irregularidades das respostas à matéria de facto, no capítulo da fundamentação inserido na douta sentença está dada como provada a referida alínea 80): “os Autores defenderam desde o início que o licenciamento do alvará era nulo, como justificação do atraso na promoção das obras de urbanização”. Mas tal facto foi dado como não provado na resposta à matéria de facto! pelo que também quanto a esta matéria está feita a prova ordenada pelo Acórdão lavrado por este Supremo Tribunal: os Autores não tinham conhecimento da nulidade da decisão subjacente à emissão do Alvará de Loteamento quando adquiriram o imóvel em causa nos autos, só vindo a ter conhecimento de tal circunstância muito posteriormente, quanto a respectiva Mandatária consultou o processo na edilidade. 8. Quanto à prova da invocação, pela Câmara Municipal de Cascais, da caducidade desse mesmo Alvará para ocultar, junto dos Autores, a nulidade do mesmo a) consta como provado, da fundamentação fáctica da douta sentença em análise que “64) A CMC invocou a caducidade do alvará para, além do mais, evitar que o IGAT suscitasse a nulidade do mesmo junto do MºPº” (sublinhado nosso) se o Réu invocou tal caducidade para obter tal desiderato junto daquele órgão inspectivo, lógico se torna que também tal instrumento serviu igualmente para ocultar junto dos Autores a nulidade em questão. pelo que também quanto a esta matéria está feita a prova ordenada pelo Acórdão proferido por este Supremo Tribunal. Quanto à prova dos prejuízos invocados pelos Autores. constam como provados, nas alíneas 67) a 79) da fundamentação fáctica da douta sentença em análise os prejuízos sofridos pelos Autores com o processo de licenciamento em causa. pelo que também quanto a esta matéria está feita a prova ordenada pelo Acórdão proferido por este Supremo Tribunal. Foi cumprido o ordenado por este Supremo Tribunal no sentido de ser (i) aditada matéria de facto aos autos, (ii) sobre as questões que este mesmo Tribunal considerou essenciais e (iii) sobre a mesma ser feita prova. A decisão encerrada na douta sentença proferida com base nessa prova vai contra a mesma, carecendo assim de subsistência e fundamento. E Louvam-se os Autores, nas presentes alegações, nos doutos pareceres emitidos sobre as matérias de direito que estão em consideração nesta causa, e que se encontram juntos aos autos. Tais pareceres – da autoria da Doutora Fernanda Paula Oliveira, um, e do Professor Sérvulo Correia, outro – foram juntos no âmbito do recurso interposto para este mesmo Tribunal do saneador-sentença lavrado nos autos, não tendo, porém sido então considerados no douto Acórdão proferido porquanto não se debruçou o mesmo sobre o mérito da causa, já que para tanto entendeu não haver matéria de facto suficiente. Devem os mesmos ser levados em consideração agora, uma vez que mantêm a sua total pertinência face à decisão encerrada na douta sentença agora em análise. No entender dos Autores, das duas questões em análise neste pleito – nulidade e caducidade – a questão da caducidade é totalmente irrelevante e despicienda, uma vez que a decisão que subjaz à emissão do Alvará de Loteamento nº 829/87 é nula. Sendo nula, é como se não tivesse existido, nenhum efeito tendo produzido no mundo do direito e na esfera jurídica das partes envolvidas. Pelo que não cabe falar em caducidade do título emitido na decorrência de tal decisão, pois só pode caducar por decurso do tempo o acto que tenha existido e haja produzido efeitos. F É com base na matéria de facto que a questão jurídica da validade do título – Alvará de Loteamento - e da decisão que lhe subjaz tem de ser analisada. Segundo a mesma e em síntese: foram efectivamente introduzidas alterações ao estudo prévio apresentado inicialmente por F……………………, aprovado com condicionantes pela DGPU; o projecto contendo tais alterações não foi alvo de apreciação, sequer de conhecimento, por parte da DGPU; a Câmara Municipal de Cascais tinha conhecimento da nulidade da decisão que subjaz ao Alvará de loteamento; os Autores não tinham conhecimento da nulidade da decisão que subjaz ao Alvará de loteamento; a Câmara Municipal de Cascais invocou a caducidade desse mesmo Alvará para ocultar, junto dos Autores, a nulidade do mesmo; os Autores sofreram prejuízos. 3. Como se refere no douto parecer da Doutora Fernanda Paula Oliveira (sublinhados nossos), “Com efeito, tal como decorre claramente da situação de facto dada como provada na própria Sentença, o projecto submetido a licenciamento da Câmara Municipal de Cascais não obteve parecer favorável daquela entidade – a existência de um parecer favorável daquela Direcção-Geral existiu, de facto, mas sobre um estudo urbanístico apresentado antes do pedido de licenciamento, no âmbito do pedido de informação acerca da viabilidade de realizar a operação de loteamento em causa, estudo urbanístico esse que era diferente do projecto que veio a ser submetido a apreciação da Câmara Municipal e que por ela veio a ser licenciado.” 4. E ainda: “Deste modo, não há qualquer dúvida de que no procedimento relativo ao licenciamento da operação de loteamento aqui em causa nunca chegou a ser emitido qualquer parecer da DGSU (favorável ou desfavorável), embora tal parecer estivesse dispensado se o projecto submetido a licenciamento tivesse coincidido com o estudo sobre o qual a DGSU se pronunciou de forma favorável no âmbito do processo de viabilidade, e tivesse cumprido as condições que aquela entidade impôs.” 5. Ou seja: “Dito de outro modo, tendo o interessado submetido a apreciação da Câmara Municipal de Cascais um projecto de loteamento para licenciamento que não coincidia com um estudo urbanístico anteriormente apreciado, a Câmara Municipal, entidade responsável pelo procedimento de controlo preventivo em que se consubstancia o processo de licenciamento, teria a obrigação de verificar, desde logo, se o projecto requerido apresentava, de facto, diferenças relativamente ao estudo previamente apreciado. Caso se verificasse coincidência com o estudo urbanístico anteriormente apreciado, não teria a Câmara Municipal, no âmbito do processo de licenciamento, de submeter novamente o projecto a parecer da DGSU, porque esta, embora no âmbito de outro procedimento, prévio ao agora em curso, já, se havia pronunciado favoravelmente (embora com condições) a operação pretendida. No entanto, caso detectasse diferenças entre o projecto requerido e o estudo urbanístico previamente apreciado, teria a Câmara Municipal – como entidade titular do poder de controlo administrativo das pretensões urbanísticas dos particulares -, antes de deferir o pedido de licenciamento, de solicitar o parecer da DGSU legalmente exigido.” 6. Pelo que, “Portanto, e tendo agora em consideração o caso em apreço, sabendo que o parecer da DGSU à pretensão loteadora havia sido favorável com condições, a Câmara Municipal tinha, desde logo, no processo de licenciamento posteriormente iniciado, de apreciar o projecto apresentado para verificar se as condições impostas no mencionado parecer estavam ou não cumpridas, o que a não acontecer, levaria necessariamente ao indeferimento do pedido, sob pena de nulidade nos temos do artigo 14°, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 289/73 (que determina a nulidade para os actos das câmaras municipais que não sejam conformes com o parecer da DGSU).” Por maioria de razão, se em vez do incumprimento das condições impostas naquele parecer a Câmara Municipal chegasse a conclusão de que o projecto apresentado não coincidia com o estudo urbanístico anterior - sendo, por isso, um novo projecto - teria necessariamente, para poder deferir o pedido de licenciamento, de solicitar novo parecer a DGSU, que teria, por sua vez, de ser favorável. Ou seja, tendo os interessados - na sequencia da apreciação de um estudo urbanístico por eles apresentado no âmbito de um pedido de viabilidade que obteve parecer favorável (condicionado) da DGSU - alterado o projecto a submeter a licenciamento por parte da Câmara Municipal de Cascais, teria esta, necessariamente, de sujeitar o novo projecto a uma nova apreciação da DGSU.” 7. E assim: “Tendo em consideração tudo quanto vem de ser referido, somos de opinião que a licença titulada pelo alvará n. D 829/87 é de facto nula por falta de parecer da DGSU (que, sobre o projecto concreto de loteamento licenciado não chegou a pronunciar-se) sendo, em consequência, nulo por violação do PUCS (na medida em que apenas aquele parecer favorável poderia funcionar como autorização de alteração de pormenor ao referido Plano). Para além do mais, tal nulidade só pode, naturalmente, ser imputada à Câmara Municipal de Cascais que, como entidade licenciadora e, portanto, titular do poder de controlo preventivo das pretensões urbanísticas dos administrados, sempre teria de verificar se o projecto submetido a licenciamento cumpria ou não as condições do parecer da DGSU e, caso concluísse, como tinha de concluir no caso vertente, que o projecto apresentado para licenciamento não coincidia com o estudo urbanístico previamente apreciado, apenas a podia licenciar com a solicitação de novo parecer daquela entidade da Administração central.” 8. Ocorre no caso vertente uma dupla violação: formal ou procedimental, reconduzida à falta de pronúncia de entidade (DPGU) detentora em exclusivo da competência para, através de parecer, definir a situação excepcionando um instrumento de ordenamento do território (PUCS); substantiva ou material, reconduzida à violação do instrumento de ordenamento do território (PUCS) perpetrada pelo respectivo excepcionamento não autorizado por quem devia (DPGU). 9 Tal violação é expressamente cominada, na lei, com a nulidade No saneador-sentença o Mmo Juiz da 1ª Instância defendia que a nulidade, a existir, era imputável aos Autores, que haviam sucedido na posição do originário requerente que tinha sido o principal responsável por todo este imbróglio ao ter introduzido alterações no estudo analisado pela DPGU. Agora, na douta sentença em análise, defende que a nulidade não existe porquanto as alterações introduzidas não implicavam, afinal, nova consulta à DPGU. Tal tese não colhe, quer sob o ponto de vista formal ou procedimental quer sob o ponto de vista substantivo ou material. Do ponto de vista substantivo ou material, entende o Mmo. Juiz da 1ª Instância que: a DPGU já havia consentido, no parecer emitido originariamente, no excepcionamento do PUCS, que tal excepcionamento estava condicionado à adopção de critérios de baixa densidade na construção a edificar, que tal concedia à Câmara “uma certa margem de liberdade na conformação do projecto”, e que, afinal, as alterações introduzidas ao projecto não eram significativas e cabiam nessa margem de apreciação da Câmara. Pelo que não era necessário voltar o projecto, alterado, à apreciação da DPGU. Porém, resulta provado que (para além de outras) as alterações introduzidas no projecto eram (i) de área, e (ii) de área de implantação. Pelo que o projecto alterava o âmago do instrumento do ordenamento do território. Tanto basta para, do ponto de vista material, haver, à luz da lei então vigente, a necessidade seminal ou essencial para que tal controle fosse activado e respeitado. Do ponto de vista formal ou procedimental, a tese do Mmo. Juiz da 1ª Instância, para além de contender com o formalismo em sentido estrito, reconduzido à preterição pura e simples de um iter na marcha do procedimento, acolhe uma autêntica e verdadeira violação do princípio da legalidade. A estrutura da legislação do ordenamento do território ao tempo da emissão do Alvará de Loteamento em causa tinha por princípio a observância da mais estrita legalidade, assumida como a mais estrita observância do rictus do procedimento administrativo. A defesa do ordenamento do território e das suas regras impunha como princípio basilar a estrita conformação à regra; a discricionariedade, a permissividade, a tal “margem de manobra” eram então a excepção. Basta comparar a legislação, globalmente considerada, da esfera administrativa, maxime no foro do ordenamento do território, vigente ao tempo dos factos desta acção e aquela que temos hoje em vigor para constatar que houve uma notória, consistente e sistemática amenização do princípio da prevalência da regra a favor da concessão à discricionariedade. Hoje – num mundo onde a autorização, a comunicação prévia, a declaração de responsabilização dos autores dos projectos, a gestão responsabilizante do procedimento pelo administrado, substituíram a licença, o controlo prévio da Administração e a responsabilização desta, num mundo onde impera a desburocratização, a simplificação, a desmaterialização e a desresponsabilização da publica potestas ‒ a tese do Mmo. Juiz da 1ª Instância teria todo o acolhimento e razão de ser. Mas não ao tempo dos factos, onde imperava o princípio da Administração omnipresente, onde as relações com a Administração ainda eram essencialmente verticais e não horizontais como hoje tendem a ser. Pelo que, do ponto de vista procedimental ou formal, não cabia considerar qualquer “margem de manobra” ou amplitude de discricionariedade na actividade da Câmara Municipal de Cascais na apreciação de um projecto que introduziu alterações (e alterações de fundo) a um estudo que promovia um excepcionamento de um instrumento de ordenamento do território (o PUCS) e, portanto, sobre o qual havia existido parecer da única entidade que, por delegação, poderia autorizar tal excepcionamento: a DGPU. Obtido tal parecer, qualquer alteração aos termos do excepcionamento sobre o qual o mesmo havia incidido teria de novo e obrigatoriamente de ser presente à mesma entidade para validação. Não o tendo sido, a decisão do procedimento é nula. Razão pela qual a sentença ora em análise viola o princípio da legalidade. Constituindo a nulidade da decisão do Réu que presidiu à emissão do Alvará de Loteamento nº 829/87 um acto ilícito, temos, face à prova produzida por ordem deste Supremo Tribunal, também como preenchidos os restantes requisitos que, gravitando em torno daquela ilicitude, conformam e enformam a responsabilidade civil extracontratual daquele. Temos, com efeito, no caso vertente: o facto (a decisão de emissão do Alvará); a ilicitude (a assinalada nulidade de tal decisão); a culpa (o Réu conhecia essa nulidade e tudo fez para a camuflar, invocando a caducidade, quer junto do Ministério Público, quer junto dos Autores); o dano (os prejuízos tidos pelos Autores, em especial o dano de confiança melhor e com sumo brilhantismo exposto no douto Parecer do Professor Sérvulo Correia, para o qual se remete); o nexo de causalidade entre o facto e o dano (as despesas foram feitas pela confiança criada pelo facto, os lucros cessantes são gerados pela frustração do facto decorrente da sua ilicitude). 28. Carece de total fundamento a denegação aos Autores do seu direito à indemnização perpetrada pela douta sentença em análise G Os Autores, porque convictos da nulidade que inquina a decisão que fundamentou a emissão do Alvará nº 829/87, consideram irrelevante e despicienda a questão da caducidade deste último, declarada pelo Réu no decurso do processo. Tal caducidade, para os Autores, só releva pelo facto de, como resulta agora provado, a mesma haver sido invocada pela Câmara Municipal de Cascais para intentar impedir a nulidade declarada pela IGAT e ocular esta ultima dos próprios Autores. O Mmo. Juiz da 1ª Instância, fazendo percurso inverso, declara inexistente a nulidade e eficaz a caducidade do Alvará nº 829/87. Por mera cautela de patrocínio e para rebatimento da tese perfilhada na sentença em análise, trazem os Autores a questão da caducidade aqui à colação, para tanto se limitando a consignar a inexistência de tal caducidade, pelas razões superiormente expostas no douto Parecer já junto, da autoria da Doutora Fernanda Paula Oliveira, para o qual se remete in totu. Contudo, ainda que a caducidade operasse, ainda assim haveria, da parte do Réu, responsabilidade civil extracontratual e a consequente obrigação de indemnizar. Com efeito, e como refere o Professor Sérvulo Correia, no seu douto Parecer igualmente já junto: Por outro lado, ainda que, hipoteticamente, se considerasse válido o alvará, sempre haveria responsabilidade civil do Município de Cascais em virtude do exercício inadmissível de posição jurídica (suppresio/surrectio), traduzido na pretensão de revogação do acto de homologação do auto de recepção provisória das obras de urbanização. Com efeito, verifica-se i) uma actuação pública geradora de confiança, traduzida na opção prolongada pela não declaração da caducidade e nas prorrogações dos prazos de execução das obras de urbanização, com solicitação de trabalhos adicionais, utilização das infraestruturas e recepção das obras; ii) uma situação de confiança justificada, consubstanciada na convicção dos promotores de que estavam a desenvolver as suas obras dentro da legalidade aplicável; iii) um investimento de confiança, traduzido na execução das obras de urbanização, na elaboração dos projectos de construção dos lotes e demais custos associados; um nexo de causalidade entre a actuação geradora de confiança e a situação de confiança justificada, bem como um nexo de causalidade entre a situação de confiança e o investimento de confiança. Temos, assim, a ilicitude (correspondente à violação da confiança consubstanciada no exercício inadmissível de posição jurídica), a culpa (reconduzida a frustração da actuação geradora da confiança), o dano (os apontados investimentos de confiança) e o nexo de causalidade entre o facto e o dano (a impossibilidade de prossecução da actuação urbanística devido à actuação municipal). 27. E mesmo se, hipoteticamente, se considerasse que, não havendo nulidade do alvará, ocorrera caducidade da licença de loteamento, sempre haveria, igualmente, responsabilidade pela confiança, dado que sempre seriam nulos os actos de prorrogação [(74), como reconhece a sentença recorrida, embora não retirando dar quaisquer consequências] geradores de prejuízos, pelo que teríamos: i) uma actuação pública geradora de confiança, consubstanciada no acto (ilícito) de prorrogação e na manutenção da situação de facto criada; ii) uma situação de confiança justificada, consubstanciada na convicção dos promotores de que estavam a desenvolver as suas obras dentro da legalidade aplicável; iii) um investimento de confiança, traduzido na execução das obras de urbanização, na elaboração dos projectos de construção dos lotes e demais custos associados; um nexo de causalidade entre a actuação geradora de confiança e a situação de confiança justificada, bem como um nexo de causalidade entre a situação de confiança e o investimento de confiança. Teríamos, assim, a ilicitude (acto nulo e manutenção da situação de facto criada), a culpa (reconduzida a frustração da actuação geradora da confiança), o dano (os apontados investimentos de confiança) e o nexo de causalidade entre o facto e dano (a impossibilidade de prossecução da actuação urbanística devido à actuação municipal), consubstanciando um preenchimento dos pressupostos da imputação pela confiança semelhante ao que avançamos relativamente à nulidade da licença titulada pelo alvará de loteamento. Termos em que, com o suprimento de V.Exas., deve dar-se provimento ao presente Recurso, e assim revogar-se a douta sentença proferida e ora colocada em crise. Assim decidindo, farão V.Exas. a habitual JUSTIÇA!» 1.6 . O recorrido MUNICÍPIO DE CASCAIS contra-alegou defendendo a manutenção da sentença: «1. Vem o presente recurso interposto da douta decisão, que julgou improcedente por não provada, a acção interposta pelos Autores, absolvendo em consequência o Réu do pedido. Alegam os Autores, como já o haviam feito na sua, aliás, douta petição inicial, que o alvará de loteamento n.º 829/87, de que se arrogam titulares, foi declarado caducado pela Câmara Municipal de Cascais, com o único intuito de evitar ser responsabilizada pelos prejuízos emergentes da sua nulidade, de que alegadamente se apercebeu mas não declarou, decorrente da falta de parecer obrigatório a emitir pela DGPU, nulidade esta que foi suscitada no âmbito de uma inspecção promovida pela IGAT. Parece-nos, no entanto, não assistir qualquer razão aos Recorrentes, não merecendo a douta sentença recorrida qualquer censura. Relativamente à existência ou não da nulidade da deliberação que aprovou a operação de loteamento concorda-se inteiramente com a análise que na douta sentença se faz do ato impugnado. Na verdade os Autores nunca concretizaram quais eram as alterações efectuadas e que violavam o parecer da DGPU o que no caso era relevante para apreciação do direito. Como se sabe o parecer emitido pela DGPU tem conteúdo vinculativo, contudo a lei garante e consente ao Município um grau de intervenção para tutelar os interesses locais envolvidos na operação de loteamento e nas obras de urbanização. Este espaço de intervenção é absolutamente necessário para respeitar o conteúdo mínimo das garantias constitucionais de autonomia das autarquias locais e de descentralização administrativa constitucionalmente consagradas. No caso sub judice os AA., não alegaram nem provaram que as alterações introduzidas – aliás ajustes para fazer o projecto respeitar o parecer da DGPU – violaram o parecer, e extravasaram o conteúdo mínimo da reserva legal do poder de intervenção do Município na tutela dos interesses locais. Não assiste por isso razão aos Recorrentes ao propugnarem pela nulidade da deliberação que aprovou a operação de loteamento. 4. O simples alinhamento perfunctório dos factos, se pode concluir não existir qualquer relação entre a declaração de caducidade do alvará e de loteamento e a proposta de declaração de nulidade proposta pelo IGAT. Em 25/11/92, a titular do alvará de loteamento invocando a conclusão das obras e aprovação das telas finais, requereu a receção provisória das obras de infraestruturas, bem como a redução da garantia bancária. Em 31/03/93, a titular do alvará foi notificada de que o requerimento tinha sido indeferido por “o alvará se encontrar caducado". Ora em 17/10/90, a Ilustre Procuradora da República havia já proferido despacho de arquivamento do pedido para interposição de recurso para declaração de nulidade, que lhe foi solicitado pelo IGAT, como se pode ver no processo com o n.° 84P. Por conseguinte, em 31/03/93, quando é invocada a caducidade do alvará de loteamento, a questão da nulidade já se encontrava resolvida. Acresce que, o Parcelar n.º 4, apenas foi recebido na Câmara Municipal de Cascais em 28/02/94, portanto em data muito posterior à do despacho proferido em 31/03/93. No Parcelar 4 a IGAT apenas reafirma a sua tese, que não havia merecido acolhimento da Procuradoria da República. Nem mereceu acolhimento do SEALOT pois o pedido do IGAT para que se solicitasse ao MP a reapreciação da questão e a instauração do recurso para declaração de nulidade, não teve seguimento por parte daquela entidade. Por seu turno a Câmara Municipal de Cascais nunca reconheceu existir a nulidade invocada pelo IGAT, nem declarou a nulidade. Em face do exposto não se pode deixar de concluir que não existe qualquer relação entre a proposta de nulidade do IGAT e a declaração de caducidade. 5. O alvará de loteamento n.º 829/87, emitido em 10/09/1987, fixava o prazo de dois anos para realização das obras de urbanização. O volume de obras era reduzido como se extrai do processo instrutor e do seu custo orçamentado, de 11 500 000$00. As obras de urbanização deveriam ter sido realizadas até 31/09/1989. Porém nesta data nem sequer tinham sido iniciadas. Apesar do alvará se encontrar caducado foram concedidas a requerimento do titular do alvará sucessivas prorrogações de prazo para execução das obras de urbanização, expirando a última em 18/03/92, isto é, há cerca de quase 3 anos depois do fim do prazo inicialmente fixado, que como já se disse tinha expirado em 31/09/89. Posteriormente a 18/03/92, em 25/11/92, a titular do alvará de loteamento invocando a conclusão das obras e a aprovação das telas finais, requereu a receção provisória das obras de infraestruturas, bem como a redução da garantia bancária. Porém e como resulta da informação dos serviços de 18/05/1992, já depois do alvará caducado, pois o prazo para execução das obras expirava em 08/03/92, ainda faltava executar as calçadas miúdas, a arborização das zonas verdes, e a construção dos muros de suporte em betão, obras a que não tinha sido dado qualquer andamento. Foi este reiterado incumprimento dos prazos para conclusão das obras, sem qualquer justificação por parte do titular do alvará de loteamento, para além da caducidade, que conduziram ao indeferimento de mais um pedido de prorrogação do prazo para execução das obras de urbanização, e no reconhecimento da caducidade do alvará de loteamento. Repare-se que em 1990 foi publicado o DL n.º 19/90 , a que se seguiu o DL 382/90 , de 10 de Dezembro, que visando pôr fim à indisciplina que reinava na prática administrativa relativamente às prorrogações de prazos nos alvarás de loteamento e das licenças de construção também impedia a concessão de uma nova prorrogação de prazo para realização das obras de urbanização. A declaração de caducidade não resultou por isso de qualquer "habilidade” da Câmara Municipal, para se ver livre do problema da nulidade, mas sim do reiterado incumprimento do titular do alvará de loteamento das prescrições fixadas no alvará de loteamento. Nestes termos, deve ser mantida a douta decisão recorrida, por ser legal e justa, com que se fará Justiça». A digna magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso. Notificado o parecer às partes, os recorrentes pronunciaram-se em sentido contrário ao mesmo. Cumpre apreciar e decidir. 2.1 . A sentença considerou a seguinte factualidade: «Estão provados os seguintes factos: Por requerimento de 19.05.64 F………………….. requereu ao Presidente da CMC que parte da Quinta ………….. fosse considerada zona para construção; Por despacho de 27.05.64 foi determinado que deveria aguardar a concretização do estudo de urbanização e definição do perímetro de expansão do Livramento, em Cascais; Por requerimento de 04.10.68 o mesmo F………………… requereu a aprovação de anteprojecto de urbanização para parte da Quinta …………." que contacta directamente com a povoação do Livramento"; Em 20.10.70, na sequência do pedido referido na al. anterior, a CMC informou o requerente F………………….. de que deveria apresentar um estudo de aproveitamento urbanístico; Em 24.02.72 o requerente apresentou na Câmara Municipal de Cascais um estudo urbanístico; Por despacho de 21.05.74 o requerimento foi indeferido; Em 02.08.78 o requerente apresentou na Câmara Municipal de Cascais novo estudo urbanístico, tendo a DGPU, por oficio de 21.03.79, transmitido à CMC parecer desfavorável, tendo esta indeferido o requerimento, o que foi comunicado ao requerente por oficio n° 5236, de 14.5.79; O parecer referido na al. anterior é do seguinte teor: "Visitado o local, constatou-se a existência de densa arborização, incluindo algumas árvores de grande porte ocupando toda a faixa de terreno que se pretende lotear, sensivelmente no local onde se pretende criar o lote 6, foi instalado há alguns anos, equipamento infantil, que se julga ser bastante utilizado pelas crianças do Livramento, não fazendo a proposta qualquer referência a este espaço. Considera-se assim, não ser de autorizar o loteamento proposto, o qual nos parece inconveniente sob o aspecto do equilíbrio da Quinta ……………., como unidade e também do ponto de vista da expansão do aglomerado". Em 17.12.80 o mesmo requerente apresentou novo requerimento solicitando a revisão do parecer dos Serviços Técnicos a que aludia o oficio n° 5236, referindo que se manterá "uma considerável faixa florestal", que o terreno objecto da proposta se encontra preparado, não afectando a arborização existente e propondo a criação de uma zona comercial; Esse pedido foi enviado à DGPU para análise e emissão de parecer, que pediu os seguintes esclarecimentos: "São indicadas duas ruas projectadas no terreno do requerente, sem serem indicadas a razão da sua existência e as suas futuras ligações; No of. 10699 de 20/10/70 dessa Câmara é dito que o zonamento admitido ser HD, pelo que estranhamos a referência do requerente à criação de uma zona comercial". 11) Pelo oficio n° 5090 de 08.05.81 a CMC esclareceu a DGPU de que "A proposta do requerente é de criar na zona HD e logicamente para não criar um tampão na zona prevê criar penetrações, o que nos parece aceitável. A previsão de uma zona comercial não nos parece incompatível com o zonamento HD se for como parece ser um bloco de abastecimento implantado em zona residencial"; 12) A DGPU emitiu parecer favorável, transmitido à CMC por oficio n° 3548 de 02.07.81, desde que: Fosse preservada "uma faixa de protecção, submetida a um cuidadoso estudo de selecção e integração das espécies adequadas; Baixa densidade dos lotes; Manutenção e arranjo do jardim infantil existente; Não sejam permitidas quaisquer outras penetrações na Quinta ………….." Por requerimento de 04.01.82, o mesmo F………………. requereu a aprovação do loteamento e a concessão de alvará; Em 06.08.84 o mesmo F……………….. requereu a alteração do projecto referido na alínea anterior; O projecto de loteamento apresentado por F……………….. em 04.01.82 e alterado em 84.08.06, referia, na memória descritiva, uma faixa de protecção com estudo prévio de selecção e integração de espécies, prevendo, nos mapas, a plantação de árvores, arbustos e herbáceas, e previa 14 lotes de 350,25 m2 cada e 3 lotes com a área total de 1.178,55 m2, bem como a construção, em cada grupo de 2 lotes de 350 m2, de moradias geminadas com dois fogos; De harmonia com a alteração requerida em 27.02.85 e 18.08.87 não estava prevista, nos lotes destinados a habitação colectiva, a construção de prédios com mais de dois pisos; No projecto referido supra em 15) a área de implantação dos edifícios previstos habitação colectiva foi aumentada, por referência à área prevista no projecto inicial e o afastamento previsto para os edifícios, a tardoz, que era superior a 8 metros foi posteriormente reduzido para 5 metros, por redução do número de pisos e aumento da área de implantação, e, Nos mesmos lotes foi prevista construção de 3 blocos de habitação, com um total de 20 fogos; A DGPU impôs a manutenção e arranjo do jardim infantil existente; Em 10.09.87 foi emitido a favor de G…………………….., H…………………….., I……………………….., J…………………….. e K………………………, o alvará de loteamento n° 829/87, de parte do prédio rústico (Quinta ……………..) sito no Livramento, freguesia do …………, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n° 8658° a fls. 62° do Livro B-26, e inscrito a favor dos loteadores sob o nº 35.656 a fls. 19-vo do Livro G-124, sendo o loteamento formado por 17 lotes para construção urbana (doc. de fls. 29 a 32, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido); Foi estabelecido o prazo de dois anos para a execução das obras de infra-estruturas, com exclusão do tapete betuminoso, a executar no prazo de 90 dias após a conclusão das construções ou quando a Câmara o ordenasse, sendo os trabalhos recebidos provisoriamente depois de aprovadas pela Câmara as telas finais e recebidos definitivamente depois do prazo de garantia, fixado em 1 ano para todas as obras de infra-estrutura, exceptuando o tapete betuminoso, fixado em 270 dias; A desanexação dos lotes referidos em a) e a sua inscrição no registo predial sob os números 1089 a 1105; Em 26.05.88 foi averbado em nome de A…………………. e L…………………….. o Alvará de Loteamento n.º 829/87; Está inscrita na Conservatória do Registo Predial de Cascais a aquisição, a favor dos AA. A…………….. e de B…………………, do direito de propriedade dos Lote n04 (descrição n° 1095), Lote n04-A (descrição 1096), Lote n° 5 (descrição nº 1097) e Lote nº6 (descrição n° 1099), todos do prédio e loteamento referido em a); Está inscrita na Conservatória do Registo Predial de Cascais a aquisição, a favor do A. A………………. e de L…………………, na proporção de 1/5 para o primeiro e 4/5 para a segunda, do direito de propriedade do Lote n.° 10-A (descrição n° 11 05), do prédio e loteamento referido em a); Está inscrita na Conservatória do Registo Predial de Cascais a aquisição, a favor dos AA. E………………… e C…………………., do direito de propriedade do Lote 5-A (descrição n° 1098), do prédio e loteamento referido em a); A aquisição do direito de propriedade dos restantes lotes encontra-se efectuada a favor de L……………………; A licença das obras de construção das infra-estruturas n° 2880, referentes o alvará referido em a) foi emitida em 16.09.87, e com validade até 31.09.89; Por requerimento de 11.11.89, L……………………. requereu a prorrogação, por dois anos, do prazo da licença referida na aI. anterior; Em 23.11.89 os Serviços Técnicos da Câmara prestaram uma informação em que referem, além do mais, que "o particular não deu até à data início aos trabalhos de infra-estruturas ..." Em 06.02.90 foi concedida nova licença com termo a 26.08.90; Em 28.08.90 L……………………… requereu a prorrogação do prazo do alvará; Em 18.09.90 os serviços de fiscalização da CMC informaram que ainda não tinham sido executadas obras cujo valor ascendia a, pelo menos, 6.800.000$00; Por requerimento que deu entrada na C.M.C. em 22.01.91, L……………………. requereu a prorrogação do prazo da licença de obras de construção das infra-estruturas por dois anos; Por despacho de 28.01.91 foi deferido requerimento de 28.08.90, com prorrogação do prazo até 08.03.91, condicionada à execução da pavimentação, incluindo rega betuminosa, calçadas grossas e respectiva rede de águas, sob pena de não ser concedida nova prorrogação; Por requerimentos que deram entrada na C.M.C. em 22.02.91, L……………………….. requereu a recepção provisória das obras de infra-estruturas, bem como a redução da garantia bancária no valor de Esc. 11.700.000$00, emitida a favor da CMC pelo Banco Totta & Açores, S.A. a seu pedido e de A…………………; Por despacho de 26.02.91 o requerimento de 22.01.91 foi indeferido; Por oficio n° 8441, de 29/4/91, L…………………. foi notificada que o pedido de recepção provisória das obras de infra-estrutura fora indeferido com base na seguinte informação: "Só após a conclusão dos trabalhos constantes do alvará com excepção do tapete betuminoso (calçadas grossas e miúdas e muros de suporte, obras ainda por executar). Após a entrega de telas finais se poderá efectuar a respectiva Recepção Provisória". Por oficio n° 8894, de 06.05.91, L…………………… foi notificada de que, por despacho de 18.04.91, o pedido de redução da garantia bancária fora indeferido "devendo proceder à execução das calçadas grossas em estacionamento, assim como proceder à reparação do pavimento que apresenta deformações provenientes de argilas nas camadas de fundação"; Em 15.03.91 a L………………….. requereu nova prorrogação do prazo do alvará nº 829/87; Por despacho de 23.05.91 foi concedida prorrogação pelo prazo de um ano, até 08.03.92; Por requerimento que deu entrada na C.M.C. em 11.06.91, L…………………… requereu a recepção provisória das obras de infra-estruturas impostas pelo alvará n° 829/87, bem como a redução da garantia bancária, juntando telas finais; Por requerimento datado de 25.11.92, L……………………., invocando a conclusão das obras e a aprovação das telas finais, requereu a recepção provisória das obras de infra-estruturas, bem como a redução da garantia bancária; Por ofício n° 7159, de 31.03.93, a requerente L……………………………. foi notificada de que o requerimento referido na al. anterior fora indeferido por despacho do vereador do Pelouro do Urbanismo, M………………, no uso de competência subdelegada, "por o Alvará se encontrar caducado"; Em 20.10.93 L……………………….. e A………………….. dirigiram ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais o requerimento fotocopiado de fls. 139 a fls. 142, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido; Consta do auto de recepção provisória das obras de infra-estruturas, de 15.12.93, o seguinte: "A Comissão constituída foi de parecer que os referidos trabalhos se encontram em condições de serem recebidos provisoriamente, à excepção das calçadas miúdas e tapete betuminoso", cuja não execução era temporária e se destinava a evitar que viessem a ser danificadas com os trabalhos de construção civil subsequentes; A CMC tomou posse das infra-estruturas após a data referida no número anterior; Por oficio n° 26202, de 10.08.94, do Vereador do Pelouro do Urbanismo, N…………………., L…………………… e A……………………… foram notificados de que "Em execução do despacho por mim exarado em 94-05-30, no uso de competência que me foi subdelegada, e na qualidade de titulares do alvará n° 829, nos termos do art.º 24°, n° 3, do Decreto-Lei n° 289/73, de 6 de Junho, de que dada a caducidade da licença de loteamento a que se refere o alvará n° 829, é apreendido o citado alvará pelo que deverá proceder à sua entrega nesta Câmara Municipal no dia 20 de Agosto de 1994, pelas 10H00, na Divisão de Fiscalização Técnica. O não acatamento da presente notificação fará incorrer o intimado nas aplicáveis na supracitada legislação". Em 19.08.94 L……………………, através da sua advogada, dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais o requerimento fotocopiado a fls. 148, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido; Em 13.02.95 L……………………, através da sua advogada, dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais o requerimento fotocopiado a fls. 149 e 150, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido; Por oficio n° 6557, de 16.02.95, o A. A………………… foi notificado do despacho do Presidente da CMC, fotocopiado a fls. 153, a fim de se pronunciar por escrito no prazo de 30 dias úteis; O referido despacho é do seguinte teor: "1 - Ao abrigo do disposto nos artigos 141° e 142° do Código de Procedimento Administrativo revogo o auto de recepção provisória das obras de urbanização proferido em 94.01.13, o qual consubstancia um acto ilegal, dado o Alvará de loteamento n° 829/87 se encontrar caducado por força do previsto na alínea c) do Art.º 24° do Dec.-Lei 289/73, de 6 de Junho, à data da prática do referido acto. 2 - Deverá ser dado conhecimento da caducidade e do respectivo cancelamento do alvará n° 829/87 à Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e Vale do Tejo e ao Conservador do Registo Predial, para efeitos de anotação à descrição e deverá ser requerido ao conservador o cancelamento do registo predial, nos termos do disposto no n° 1 do art.º 39° do Dec.-Lei 448/91 , de 29 de Nov .. 3 - Proponho o indeferimento do pedido de recepção provisória das obras de urbanização, solicitado através do Requerimento n° 9505/93, com o fundamento de que o alvará 829/87 se encontra caducado nos termos da alínea c) do art.º 24° do Dec.-Lei 289/73, de 6 de Junho. A caducidade do alvará determinará a apreensão do mesmo, de acordo com o disposto no n° 3 do 24° do supra citado Dec.-Lei. Deverá ser comunicada a caducidade do alvará à Direcção Geral do Registo e Notariado. 3 - Proceda-se à audiência prévia do interessado, nos termos e para os efeitos dos Artigos 100° e seguintes do C.P.A. Cascais, 11 de Janeiro de 1995. O Presidente da Câmara O………………. " No âmbito do inquérito efectuado pela Inspecção Geral do Território ao Município de Cascais foi elaborado o relatório (Parcelar 4), fotocopiado de fls. 176 a fls. 192, de 18.10.91, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, em que se considera, nomeadamente, que o loteamento titulado pelo alvará n° 829/87 é, ab initio, nulo por falta de consulta à DGPU; Consta desse Relatório, além do mais, o seguinte: «Depois de ter emitido parecer desfavorável sobre o estudo urbanístico que fundamentava o pedido de informação acerca da viabilidade de realizar a operação de loteamento, a DGPU voltou a analisar o mesmo estudo, a pedido do proprietário do terreno, e, após esclarecimentos prestados pela Câmara garantindo que a solução urbanística proposta era conforme aos condicionamentos do zonamento do PUCS, acabou por emitir parecer favorável». Porém, acrescenta, «o loteamento aprovado era muito diferente do estudo urbanístico sobre o qual havia sido emitido o parecer favorável da DGPU e não se respeitavam os condicionamentos urbanísticos do zonamento do PUCS. Por isso, a aprovação deveria ter sido precedida de nova consulta à DGPU nos termos do art.º 2°, n° 2, do D.L. n° 289/73, de 6 de Junho. O despacho que aprovou o loteamento, é, pois, nulo e de nenhum efeito, nos termos do art.º 14º, n.º 1, do citado diploma legal. Depois de terem sido introduzidas algumas alterações no loteamento (Despacho de 85.9.26) e de por deliberação de 87.2.3 ter sido mantida a aprovação com essas alterações, foi emitido, em cumprimento do despacho de 87.9.9, o alvará n° 829/87. Com as referidas alterações, que não foram precedidas de consulta à DGPU, não foram sanadas as irregularidades apontadas, continuando o loteamento aprovado a não respeitar o estudo urbanístico que mereceu parecer favorável daquela entidade e os condicionamentos das zonas HD do PUCS. Assim, os actos referentes ao licenciamento do loteamento titulado pelo Alvará 829/87 são nulos e de nenhum efeito nos termos referidos na conclusão anterior. Sobre esse relatório foi emitido o parecer técnico-jurídico de fls. 193 a fls. 213, de 5.4.93, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e que corrobora a conclusão referida na al. anterior; Na compra dos seus lotes os AA. A…………………… e mulher despenderam 1.216.410$00 em 3/12/87 e 6.173.370$00 em 27/12/91; E os AA. E………………… e mulher 1.000.000$00 em 27/12/91; Os AA. A………………. e mulher suportaram encargos fiscais no montante de Esc. 121.641$00 em 26/11/87, Esc. 383.169$00 em 25/11/92 e Esc. 617.370$00 em 16/12/91; E os AA. E……………… e mulher Esc. 100.000$00 em 10/12/91; A CMC tinha conhecimento integral do projecto supra referido em 1); Só em Fevereiro de 1995 é que foi lido pela mandatária da A., nos serviços CMC, o relatório do IGAI, designado por parcelar 4, em que se aludia à nulidade do Alvará n° 829/87? Em 07.02.1995 a mandatária dos AA. tomou conhecimento do relatório do IGAI, designado por parcelar 4, em que se aludia à nulidade do Alvará nº 829/87; Após ter recebido o relatório do IGAI, designado por parcelar 4, a CMC ficou a saber que o Alvará nº 829/87 era considerado nulo por aquela entidade; A CMC invocou a caducidade do alvará para, além do mais, evitar que o IGAT suscitasse a nulidade do mesmo junto do MºPº; Os AA. voltaram a requerer a elaboração do Auto de Recepção Provisória, em 22 de Novembro de 1992, o que lhes foi negado pela Câmara Municipal de Cascais, com o fundamento de que tinham de pedir prorrogação da licença de execução das obras? Em 25.11.1992, L……………………., invocando a aprovação das telas finais, requereu a Recepção Provisória, o que foi indeferido "por o alvará se encontrar caducado": O R. conhecia o projecto que F………………… lhe apresentou; Na execução das obras de infraestruturas os AA. A………………… e mulher suportaram 20% do seu custo total, gastando Esc.: 3.781.370$00; Os AA. E………………… e mulher, suportaram 5%, gastando Esc.: 945.345$00; Para ligação do ramal da EDP às obras de infraestruturas os AA. A……………….. e mulher pagaram Esc.: 211.238$00, e os AA. E…………………. e mulher pagaram 52.810$00? Em contribuição autárquica os AA. A…………………. e mulher pagaram Esc.: 560.057$00, e os AA. E………………….. e mulher pagaram Esc.: 84.061$00? Com a prestação da garantia bancária a favor da Câmara Municipal de Cascais, em Janeiro de 1994 e relativamente ao período de Novembro de 1991 a Novembro de 1993, os AA. A……………….. e mulher suportaram Esc.: 223.002$00, e os AA. E…………………. e mulher Esc.: 55.751$00? O custo dos projectos de construção dos lotes aprovados e com licenças de construção a pagamento, foi inicialmente fixado em Esc.: 4.677.000$00? Ficou acordado entre os AA. e o projectista que este seria pago através da entrega de um lote de terreno do loteamento? Os lotes de terreno números 4, 4A, 5, 5A e 10A, se fossem comercializados, teriam um valor de 15.000.000$00 cada um (à data da p.i.)? A construção prevista e aprovada para cada moradia, em cada um deles, teria um custo nunca superior (à data da p.i.), a 19.000.000$00? Uma vez construídas em cada lote, o seu preço de venda nunca seria inferior a 45.000.000$00? O lote de terreno n° 6, o seu valor actual (à data da p.i.) é de Esc. 25.000.000$00? A construção teria um custo não superior (à data da p.i.), a Esc.: 40.000.000$00? A venda da totalidade dos fogos nunca seria inferior a 90.000.000$00? Os AA. defenderam desde o início que o licenciamento do alvará era nulo, como justificação do atraso na promoção das obras de urbanização? O referido de 24 a 37 não teria ocorrido se os autores tivessem impugnado contenciosamente o despacho referido na alínea tt)?» 2.2.1 . Nas alegações enunciam os recorrentes imprecisões e incorrecções formais no capítulo da fundamentação de facto. Têm razão, no quadro que a seguir se indica: O ponto 61 é lapso de escrita. Ele vem, aliás, colocado na interrogativa, e era o texto do quesito 11 (ver fls. 559.) A resposta a esse quesito foi: «Provado, apenas, que em 07.02.1995 a mandatária dos AA tomou conhecimento do relatório da IGAI, designado por parcelar 4, em que se aludia à nulidade do Alvará n.º 829/87» (v. fls. 765). E essa é a matéria fixada no ponto 62. O ponto 65 é lapso de escrita. Ele vem, aliás, colocado na interrogativa, e era o texto do quesito 17 (v. fls. 559). A resposta a esse quesito foi: «Provado, apenas, que em 25.11.1992, L…………………., invocando a aprovação das telas finais, requereu a Recepção Provisória, o que foi indeferido "por o alvará se encontrar caducado» (v. fls. 766). E essa é matéria fixada no ponto 66. Os pontos de interrogação nos pontos 69 a 79 são lapsos de escrita. A matéria corresponde aos quesitos 24.º a 30.º e 32 a 37 (fls. 560, 561). Todos esses quesitos obtiveram resposta «Provado» (v. fls. 766). O ponto 80 é lapso de escrita. Ele vem, aliás, colocado na interrogativa, e era o texto do quesito 38 (fls. 561 e despacho de fls. 579). A resposta a esse quesito foi: «Não provado» (v. fls. 766). O ponto 81 é lapso de escrita. Ele vem, aliás, colocado na interrogativa e era o texto do quesito 39 (fls. 561). A resposta a esse quesito foi: «Não provado» (v. fls. 766) Também o que consta do ponto «60) A CMC tinha conhecimento integral do projecto supra referido em 1)». Logo se vê que o ponto 1 da factualidade não enuncia qualquer projecto, antes um requerimento. Ora, como referem os recorrentes, «Compaginando, por um lado, a matéria de facto dada como provada inserida na sentença no capítulo da fundamentação, e por outro lado, a especificação e o questionário, e sobretudo a resposta à matéria de facto dada finda a instrução, constata-se que o 1) a que se pretende referir não é o 1) da matéria de facto inserida na sentença mas o 1) do questionário. O projecto a que a alínea em causa se reporta não é “o requerimento de 19.06.64” referido na alínea 1) da matéria de facto inserida no capítulo da fundamentação da douta sentença em análise, mas antes “o projecto de loteamento apresentado por F………………. em 04.01.82 e alterado em 84.08.06 (referido nas al. m) e n)), incluía uma faixa de protecção com estudo prévio de selecção e integração de espécies” que constitui outrossim a alínea 1) da cognominada então Base Instrutória». Na verdade, eram os seguintes os quesitos 1) e 10): O projecto de loteamento apresentado por F……………… em 04.01.82 e alterado em 84.08 [referido nas al. m e n), incluía uma faixa de protecção com estudo prévio de selecão e integração de espécies?»; A CML não desconhecia que o projecto referido supra em 1) não obedecia às condições referidas na alínea l)?» (v. fls. 558 e 559). Ora, a resposta ao quesito 1 foi: «Provado, apenas, que o projecto de loteamento apresentado por F………………… em 04.01.82 e alterado em 84.08.06, [referido nas al. m) e n), referia, na memória descritiva, uma faixa de protecção com estudo prévio de selecção e integração de espécies, prevendo, nos mapas, a plantação de árvores, arbustos e herbáceas» (v. fls 764). E a resposta ao quesito 10 foi: «Provado, apenas, que A CML tinha conhecimento integral do projecto supra referido em 1)» (v. fls. 765). Ora, a resposta ao quesito 1 corresponde a parte da matéria fixada em 15. E a resposta ao quesito 10 corresponde ao fixado em 60 com a necessária alteração de que o ponto 1) aí referenciado significa o projecto assente em 15 dela mesma sentença. Procede-se a estas rectificações ao abrigo do artigo 712.º do CPC (antes do CPC 2013). Os lapsos detectados não determinam que a sentença careça de fundamentação. Com efeito, a sentença não radicou a sua decisão em nenhum dos pontos erroneamente colocados. 2.2.2. Os recorrentes apresentam diversos elementos de facto constantes da sentença para demonstrar que a apreciação que deles foi feita não é a adequada. A título de exemplo, alegam os recorrentes que «a Câmara Municipal de Cascais tinha conhecimento da nulidade da decisão que subjaz ao Alvará de loteamento». A alegação alicerça-se em diversos pontos da factualidade fixada, entre os quais o ponto 63: «63) Após ter recebido o relatório do IGAI, designado por parcelar 4, a CMC ficou a saber que o Alvará nº 829/87 era considerado nulo por aquela entidade». Logo se vê que não está em causa a fixação da matéria de facto, contra a qual não há crítica, nesta parte. Trata-se, sim, da apreciação dela na sua integração jurídica, nomeadamente no que respeita à apreciação que a sentença veio a fazer se o dito alvará era nulo. Essa é matéria de direito. Com efeito, uma coisa é fixar-se que uma entidade considerava o alvará nulo (matéria de facto), outra é o tribunal julgar nulo tal alvará. O tribunal não tem de seguir o entendimento de uma entidade administrativa. Por isso, registe-se desde já que a alegação, nessa vertente, é apreciada, como deve ser, como alegação de erro de direito, erro na integração dos factos no direito. E essa alegação será apreciada no pertinente para a resolução do caso. 2.2.3. Concluem os recorrentes em F 27: «Temos, com efeito, no caso vertente: o facto (a decisão de emissão do Alvará); a ilicitude (a assinalada nulidade de tal decisão); a culpa (o Réu conhecia essa nulidade e tudo fez para a camuflar, invocando a caducidade, quer junto do Ministério Público, quer junto dos Autores); o dano (os prejuízos tidos pelos Autores, em especial o dano de confiança melhor e com sumo brilhantismo exposto no douto Parecer do Professor Sérvulo Correia, para o qual se remete); o nexo de causalidade entre o facto e o dano (as despesas foram feitas pela confiança criada pelo facto, os lucros cessantes são gerados pela frustração do facto decorrente da sua ilicitude). 28. Carece de total fundamento a denegação aos Autores do seu direito à indemnização perpetrada pela douta sentença em análise» Os recorrentes enunciam nessa conclusão os vários pressupostos da responsabilidade civil. Na terminologia usual, e na decorrência do princípio geral consagrado no artigo 483.º do Código Civil , apontam-se como elementos constitutivos da responsabilidade civil extracontratual, por factos ilícitos: o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano. A ausência de qualquer um dos elementos constitutivos da responsabilidade significa que ela não se verifica. Assim, para que se observasse a responsabilidade civil reclamada era necessário, além do mais, que o acto eleito como fonte da responsabilidade, a decisão de emissão do Alvará n.º 829/87, fosse ilícito, e que dele dimanassem os prejuízos alegados, isto é, que ele fosse causa adequada desses danos. E antes de se prosseguir, deve prevenir-se que a acção proposta pelos ora recorrentes, nos próprios termos da petição inicial, é uma «acção de indemnização por responsabilidade extracontratual, nos termos do artigo 2º do DL 48051 de 21 de Novembro de 1967 e artigo 90 do DL 100/84 , de 29 de Março» (do intróito), com justificação da competência no quadro dos « artº 51º , 1, al. h) e 55º do DL 129/84 , de 27 de Abril». Portanto, o pedido de declaração de nulidade do acto eleito como fonte da responsabilidade não tem autonomia, ele integra-se na demonstração da causa de pedir, isto é, na demonstração dos pressupostos da responsabilidade reclamada; e é apenas nesse âmbito que se deve verificar a necessidade da sua apreciação. Isto mesmo foi apreciado no saneador de fls. 350-373, em parte que não foi impugnada, quando, decidindo excepção de erro na forma de processo, ponderou: «Sendo assim, o pedido de reconhecimento dessa nulidade acaba por se reconduzir à verificação incidental de um pressuposto em que assenta o pedido indemnizatório formulado pelos AA e não, salvo o devido respeito pela posição doutamente sustentada pelo R., a um verdadeiro pedido de declaração de nulidade, não sendo correcto autonomizá-lo como se de um pedido principal se tratasse». 2.2.4. Para imediata anotação, deve lembrar-se, ainda, que ao anular o primitivo saneador/sentença, este STA, pelo seu acórdão de fls. 529-543, não emitiu qualquer pronúncia sobre a existência de qualquer dos pressupostos de responsabilidade civil. Determinou ao tribunal a quo a ampliação da matéria de facto, pois sem essa ampliação não era possível chegar à conclusão a que havia chegado sobre a validade do alvará de loteamento nem sobre se tinha havido caducidade do mesmo alvará por facto imputável aos autores. Mas não cuidou da existência, nomeadamente, dos danos nem do nexo de causalidade. Por isso, não há qualquer caso julgado sobre o assunto. Na circunstância, a sentença julgou não se verificar «o facto ilícito que na perspectiva dos AA constitui o pressuposto da obrigação de indemnizar por banda da ré e como tal a acção tem de improceder». Uma parte da alegação do recurso é dedicada à demonstração do erro da sentença nesse julgamento sobre a falta de ilicitude. Observa-se, no entanto, que se aquele acto não foi a fonte dos alegados prejuízos, tanto bastará para se julgar igualmente afastada a responsabilidade. Vejamos. 2.2.5. Os prejuízos alegados reportam-se a danos emergentes decorrentes de, tendo sido obtido alvará de loteamento, o alvará n.º 829/87, os autores, que sucederam nos titulares iniciais desse alvará, terem desenvolvido diversa actividade convergente com esse alvará, nomeadamente a própria aquisição onerosa dos lotes, a execução de obras de infra-estruturas, pagamento de contribuições, que nada teriam chegado a realizar não tivesse sido autorizado o loteamento, que, afinal, era nulo, bem como terem deixado de obter os lucros que teriam se o loteamento fosse lícito. À partida, dir-se-á que se os autores não puderam levar até ao fim a actividade que se propuseram não foi pelo acto que decidiu a emissão do alvará. Esse acto foi acto permissivo. Assim, a impossibilidade de efectivo loteamento, e posterior construção, não poderá, em princípio, radicar no acto que o permite. É outro acto, a impedir os efeitos desse primeiro, que poderá estar na origem da não concretização da primitiva permissão. Todavia, poderia ocorrer que esse outro acto se limitasse a declarar a nulidade originária do acto licenciador, de modo que ainda se pudesse reconduzir o prejuízo a esse acto licenciador. Mas não é o que resulta dos autos. Em nenhum momento a CMC declarou a nulidade da sua decisão de loteamento. Ora, a nulidade do loteamento só poderia ser causa dos danos se tivesse sido em razão dessa alegada nulidade que eles se tivessem produzido. Mas nada vem demonstrado nesse sentido. Isso é tanto mais evidente quanto, nulo ou válido, os autores, ao abrigo desse alvará de loteamento, porque outro não há, realizaram todas as actividades que enunciaram. E sucessivamente foram pedindo e obtendo a prorrogação do seu prazo de validade. Sublinhe-se, por isso, que apesar da alegada nulidade, a actividade dos autores foi desenvolvida sem que ela interferisse nesse desenvolvimento. Por isso, não é o acto que decide a emissão do respectivo alvará que provoca qualquer prejuízo ao recorrente. Não há qualquer nexo de causalidade entre esse acto e os alegados prejuízos. A impossibilidade de prosseguimento da actividade nos termos permitidos pelo loteamento não advém dele mesmo. Deste modo se compreende a apreciação que a sentença retomou do saneador, de que «a causa dos prejuízos é a sua inércia [dos autores] e dos anteriores titulares do alvará» (fls. 788). Pode ser que não seja bem assim, pois que nos termos dos dados dos autos, a situação ainda não se encontra definitivamente resolvida no âmbito do procedimento administrativo. Porém, para o que aqui interessa, bem vistas as coisas, pois que a CMC não declarou a nulidade originária do acto licenciador de 87, os recorrentes pretendem é que seja o tribunal a declará-la, para, depois, se poder afirmar que, no fim de contas, foi em virtude de tal nulidade que acabaram por ter os danos que invocam. Mas tudo isso é uma construção de hipóteses. A realidade é que os ora recorrentes sucederam na titularidade de alvará de loteamento e ao abrigo do mesmo desenvolveram actividade, que o prazo inicialmente fixado para a realização das obras de urbanização foi até prorrogado, e que em determinado momento a Câmara declarou que havia caducidade. Certo que os recorrentes sustentam que essa declaração de caducidade se destinava a evitar a declaração de nulidade. Mas numa pretensão de responsabilidade, como é o caso, o que releva é o que efectivamente foi produzido. Não tendo a Câmara produzido declaração de nulidade, que, aliás, contesta que exista, como a sentença e o parecer do Ministério Público também entendem que não existe, não poderia impedir a continuação da actividade dos autores em função de tal invalidade. Assim, o que releva para os efeitos da responsabilidade são os actos efectivamente praticados que possam ter produzido os prejuízos, não os actos que poderiam ou deveriam ter sido praticados e que, a sê-lo, teriam determinado, esses, sim, os prejuízos alegados. Diga-se, aliás, que o regime legal do DL 555/99 , de 16.12, tornou clara a responsabilidade civil do município em situações de revogação, anulação ou declaração de nulidade de licenças ou autorizações sempre que a causa de revogação, anulação ou declaração de nulidade resulte de conduta ilícita (vd. artigo 70.º); mas trata-se, naturalmente, de efectiva revogação, anulação ou declaração de nulidade, causadoras de prejuízos, não de hipotéticos actos ou declarações. 2.2.6. Concluem os recorrentes que «das duas questões em análise neste pleito – nulidade e caducidade – a questão da caducidade é totalmente irrelevante e despicienda, uma vez que a decisão que subjaz à emissão do Alvará de Loteamento nº 829/87 é nula./ Sendo nula, é como se não tivesse existido, nenhum efeito tendo produzido no mundo do direito e na esfera jurídica das partes envolvidas./ Pelo que não cabe falar em caducidade do título emitido na decorrência de tal decisão, pois só pode caducar por decurso do tempo o acto que tenha existido e haja produzido efeitos» (E 4, 5 e 6). E mais à frente, «G 1. Os Autores, porque convictos da nulidade que inquina a decisão que fundamentou a emissão do Alvará nº 829/87, consideram irrelevante e despicienda a questão da caducidade deste último, declarada pelo Réu no decurso do processo. Tal caducidade, para os Autores, só releva pelo facto de, como resulta agora provado, a mesma haver sido invocada pela Câmara Municipal de Cascais para intentar impedir a nulidade declarada pela IGAT e ocultar esta última dos próprios Autores. O Mmo. Juiz da 1ª Instância, fazendo percurso inverso, declara inexistente a nulidade e eficaz a caducidade do Alvará nº 829/87. Por mera cautela de patrocínio e para rebatimento da tese perfilhada na sentença em análise, trazem os Autores a questão da caducidade aqui à colação, para tanto se limitando a consignar a inexistência de tal caducidade, pelas razões superiormente expostas no douto Parecer já junto, da autoria da Doutora Fernanda Paula Oliveira, para o qual se remete in totu. Contudo, ainda que a caducidade operasse, ainda assim haveria, da parte do Réu, responsabilidade civil extracontratual e a consequente obrigação de indemnizar». Ao contrário do alegado, a questão da nulidade, no quadro da detecção de facto causal, é que perde importância. É que é fugir da realidade pretender que não cabe falar da caducidade do loteamento, com o argumento de que sendo nula a decisão de emissão de alvará «é como se não tivesse existido, nenhum efeito tendo produzido no mundo do direito e na esfera jurídica das partes envolvidas». Essa argumentação é mesmo contraditória com a pretensão dos autores. É que pretendem tirar efeitos de uma decisão alegadamente nula. Pretendem que essa decisão, alegadamente nula, lhes causou prejuízos. Essa decisão alegadamente nula produziu, assim, efeitos na esfera jurídica dos autores, de outro modo nada teriam os autores realizado ao seu abrigo. O que ocorre é que a nulidade só era relevante se o acto assim alegadamente inquinado pudesse ser configurado como causal dos prejuízos. Note-se que na verificação da causalidade adequada entre o facto e o prejuízo abstraímos da qualidade de facto ilícito ou lícito. Impõe-se é que o facto seja causador dos danos alegados ( artigo 563.º do Código Civil ). Ora, já vimos que não foi. Por isso que se torna despicienda, sim, para a verificação do nexo de causalidade, a análise da sua validade. 2.2.7. Quanto à caducidade do alvará de loteamento. A sentença, que concluiu, como dissemos, pela não nulidade da decisão de emissão de alvará, veio, quanto à caducidade, fazer apelo, ela mesmo, a uma outra nulidade, a nulidade das prorrogações. Ponderou a sentença, retomando o saneador: «Ora, no caso presente, quando foi requerida a primeira prorrogação já o alvará nº 829/87 não só tinha caducado, como não foi invocado motivo justificativo para não conclusão das obras de infra-estruturas, que, como se disse, nem sequer tinham sido iniciadas. Portanto, é nulo o acto que deferiu o pedido de prorrogação. Ainda que – por hipótese, sem admitir nem conceder – assim se não entendesse, então essa caducidade irremediavelmente que se tinha verificado à data em que o auto de recepção provisória foi lavrado, conforme resulta à saciedade da matéria de facto provada. Mais ainda: desse mesmo auto resulta que na respectiva data as obras não estavam concluídas, ou seja, mais de seis anos depois da emissão do alvará, e já depois de ter sido comunicado à loteadora L………………… a caducidade do alvará». Há-de registar-se que, para o efeito da responsabilidade civil, na óptica do nexo de causalidade, também aqui se torna indiferente a eventual nulidade das prorrogações (de que, afinal, também subsidiariamente, se pretendem socorrer os recorrentes), como indiferente é, em sentido inverso, a igualmente alegada pelos recorrentes, impossibilidade de caducidade, por ser nulo o acto inicial. Com efeito, se as prorrogações eram nulas, mas se foi por elas terem existido que os autores procederam a determinada actividade, actuaram ao abrigo dessas prorrogações, sem que nenhuma entidade tivesse impedido essa actuação com fundamento nessa nulidade, então a nulidade das mesmas não releva, do mesmo modo que a alegada nulidade da decisão de emissão de alvará. Elas não tiveram por efeito nenhuma paralisação da actividade dos autores. Permissivas, elas continuavam a abrigar que os autores fizessem aquilo que o título inicial, o alvará, contemplava. O dano apontado pelos autores resulta da paralisação dessa actividade. E a impossibilidade de caducidade, por ser nulo o acto inicial, também não tem razão de ser invocada pelos recorrentes, sendo que foram eles que, precisamente, pediram as prorrogações, que não eram, senão, um meio de evitar a caducidade. Note-se, mais uma vez: Sem estar declarada a nulidade por tribunal ou pela entidade emissora do alvará e autora das prorrogações, e, ainda, sem que a qualquer declaração de nulidade, por qualquer entidade, tivesse sucedido intervenção nela suportada, a acção dos recorrentes desenvolvia-se sem entraves e, por isso, sem os prejuízos alegados. Já o que se passaria na circunstância da intervenção decorrente de declaração de nulidade é uma mera hipótese que não se chegou a realizar. E só nessa circunstância é que se poderia falar de dano ligado a esses actos. Só nessa circunstância é que se poderia verificar o que os recorrentes alegam: «o nexo de causalidade entre o facto e o dano (as despesas foram feitas pela confiança criada pelo facto, os lucros cessantes são gerados pela frustração do facto decorrente da sua ilicitude». Repare-se que, mesmo aí, seria uma condicional. É que nem sequer uma declaração de nulidade de loteamento ou de licença de obras, na sequência de pedido por contra-interessados, acarreta, inevitavelmente, que a sua execução determine, por exemplo, a demolição do que foi feito ou a total paralisação do que se encontra a fazer. Em muitas situações, poderá haver invocação de causa legítima de inexecução, situação em que o titular da obra não sofre qualquer prejuízo, tendo apenas os contra-interessados que ser compensados. Isto, apenas, para ilustrar o campo virtual em que a acção vem fundada, não tendo ocorrido, pois, qualquer dano que vem atribuído ao acto de licenciamento e, cautelarmente, às prorrogações. 2.2.8. Agora, quanto à subsidiariamente apresentada responsabilidade decorrente da declaração de caducidade. Recorde-se: O alvará de loteamento n.º 829/87, emitido em 10/09/1987, estabelecia o prazo de dois anos para a execução das obras de infra-estruturas (20 e 21 da matéria de facto); Em 28.08.90 L…………………. requereu a prorrogação do prazo do alvará (32); Por requerimento que deu entrada na C.M.C. em 22.01.91, L…………………… requereu a prorrogação do prazo da licença de obras de construção das infra-estruturas por dois anos (34); Por despacho de 28.01.91 foi deferido requerimento de 28.08.90, com prorrogação do prazo até 08.03.91, condicionada à execução da pavimentação, incluindo rega betuminosa, calçadas grossas e respectiva rede de águas, sob pena de não ser concedida nova prorrogação (35); Por requerimentos que deram entrada na C.M.C. em 22.02.91, L……………………. requereu a recepção provisória das obras de infra-estruturas, bem como a redução da garantia bancária no valor de Esc. 11.700.000$00, emitida a favor da CMC pelo Banco Totta & Açores, S.A. a seu pedido e de A………………….. (36); Por despacho de 26.02.91 o requerimento de 22.01.91 foi indeferido (37); Por oficio n° 8441, de 29/4/91, L………………… foi notificada que o pedido de recepção provisória das obras de infra-estrutura fora indeferido com base na seguinte informação: "Só após a conclusão dos trabalhos constantes do alvará com excepção do tapete betuminoso (calçadas grossas e miúdas e muros de suporte, obras ainda por executar). Após a entrega de telas finais se poderá efectuar a respectiva Recepção Provisória" (38); Por oficio n° 8894, de 06.05.91, L…………………. foi notificada de que, por despacho de 18.04.91, o pedido de redução da garantia bancária fora indeferido "devendo proceder à execução das calçadas grossas em estacionamento, assim como proceder à reparação do pavimento que apresenta deformações provenientes de argilas nas camadas de fundação" (39); Em 15.03.91 a L………………….. requereu nova prorrogação do prazo do alvará nº 829/87 (40); Por despacho de 23.05.91 foi concedida prorrogação pelo prazo de um ano, até 08.03.92 (41); Por requerimento que deu entrada na C.M.C. em 11.06.91, L…………………….. requereu a recepção provisória das obras de infra-estruturas impostas pelo alvará n° 829/87, bem como a redução da garantia bancária, juntando telas finais (42); Por requerimento datado de 25.11.92, L…………………., invocando a conclusão das obras e a aprovação das telas finais, requereu a recepção provisória das obras de infra-estruturas, bem como a redução da garantia bancária (43); Por ofício n° 7159, de 31.03.93, a requerente L……………….. foi notificada de que o requerimento referido na al. anterior fora indeferido por despacho do vereador do Pelouro do Urbanismo, M………………, no uso de competência subdelegada, "por o Alvará se encontrar caducado" (44); Em 20.10.93 L……………………. e A…………………. dirigiram ao Presidente da Câmara Municipal de Cascais o requerimento fotocopiado de fls. 139 a fls. 142, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido (45); Consta do auto de recepção provisória das obras de infra-estruturas, de 15.12.93, o seguinte: "A Comissão constituída foi de parecer que os referidos trabalhos se encontram em condições de serem recebidos provisoriamente, à excepção das calçadas miúdas e tapete betuminoso", cuja não execução era temporária e se destinava a evitar que viessem a ser danificadas com os trabalhos de construção civil subsequentes (46); A CMC tomou posse das infra-estruturas após a data referida no número anterior (47); Por ofício n° 26202, de 10.08.94, do Vereador do Pelouro do Urbanismo, N………………….., L…………………… e A…………………… foram notificados de que "Em execução do despacho por mim exarado em 94-05-30, no uso de competência que me foi subdelegada, e na qualidade de titulares do alvará n° 829, nos termos do art.º 24°, n° 3, do Decreto-Lei n° 289/73, de 6 de Junho, de que dada a caducidade da licença de loteamento a que se refere o alvará n° 829, é apreendido o citado alvará pelo que deverá proceder à sua entrega nesta Câmara Municipal no dia 20 de Agosto de 1994, pelas 10HOO, na Divisão de Fiscalização Técnica. O não acatamento da presente notificação fará incorrer o intimado nas aplicáveis na supracitada legislação" (48). Resulta da matéria assim recordada, que «44) por ofício n° 7159, de 31.03.93, a requerente L…………………. foi notificada de que o requerimento referido na al. anterior fora indeferido por despacho do vereador do Pelouro do Urbanismo, M…………………., no uso de competência subdelegada, "por o Alvará se encontrar caducado"». Em 1994 vem a ser reafirmada a caducidade: «48) Por oficio n° 26202, de 10.08.94, do Vereador do Pelouro do Urbanismo, N………………….., L………………………. e A…………………. foram notificados de que "Em execução do despacho por mim exarado em 94-05-30, no uso de competência que me foi subdelegada, e na qualidade de titulares do alvará n° 829, nos termos do art.º 24°, n° 3, do Decreto-Lei n° 289/73, de 6 de Junho, de que dada a caducidade da licença de loteamento a que se refere o alvará n° 829, é apreendido o citado alvará pelo que deverá proceder à sua entrega nesta Câmara Municipal no dia 20 de Agosto de 1994, pelas 10HOO, na Divisão de Fiscalização Técnica». Em princípio, não poderá existir qualquer prejuízo decorrente de investimento de confiança após decorrido o prazo da última prorrogação concedida: No que respeita ao prazo do alvará, verifica-se que «Em 15.03.91 a L……………………… requereu nova prorrogação do prazo do alvará nº 829/87 (40); Por despacho de 23.05.91 foi concedida prorrogação pelo prazo de um ano, até 08.03.92 (41); E no que respeita ao prazo de licença de obras de construção, o pedido de prorrogação solicitado em 22.01.91, foi indeferido em 26.02.91: «34) Por requerimento que deu entrada na C.M.C. em 22.01.91, L……………………… requereu a prorrogação do prazo da licença de obras de construção das infra-estruturas por dois anos»; «37) Por despacho de 26.02.91 o requerimento de 22.01.91 foi indeferido». Assim, no que respeita a prazos, a mais tardia prorrogação terminou em 08.03.92. Por isso, haveria violação da confiança se o Município tivesse declarado a caducidade antes dos próprios prazos que concedera (independentemente, novamente se frisa, da própria legalidade dessa concessão), mas não se a declarou depois desses prazos e, mais ainda, se não havia razões de ordem legal para se esperar novas prorrogações. Aqui, e pois que os recorrentes remetem, nomeadamente, para o Parecer de Fernanda Paula Oliveira, deve lembrar-se que nenhum dos regimes legais nele identificados permitia acreditar em prorrogação. Assim, ainda que se defenda que quer à luz do DL 289/73, de 6.6, quer à luz do DL 400/84 , de 31.12, a caducidade não operava automaticamente, tendo que ser declarada, a verdade é que deles também não resulta o direito a automática prorrogação. E como se refere no parecer da digna magistrada do Ministério Público, a possibilidade de mais que uma prorrogação era impedida pelo regime do artigo 1.º , do DL n.º 19/90 , de 11.1, na redacção do DL 382/90 , de 10 de Dezembro. Portanto, tendo havido embora prorrogações precedentes, não era tutelada a expectativa de nova prorrogação. Era tutelado, sim, o convencimento dos autores de agir adequadamente, em função da actuação administrativa que o permitia, mas já não uma confiança em sempre um novo acto administrativo de prorrogação, em princípio impedido pela lei. Ora, mesmo a primeira declaração de caducidade, de 31.03.1993, ocorreu para lá do prazo concedido pela última prorrogação. Essa declaração foi produzida no seguimento de requerimento de L…………………….., datado de 25.11.92, invocando a conclusão das obras e a aprovação das telas finais, requerimento, portanto, também ele posterior ao termo, em 08.03.92, da última prorrogação concedida. A frustração do alegado investimento de confiança, que percorre como elemento de base todo o pedido dos autores, teria razão de ser, como causa de pedir, em situação de impedimento de continuação do titulado pelo alvará, estando ele a ser cumprido pontualmente. Mas não foi assim, como os pedidos de prorrogação demonstram. E também não houve intervenção camarária impeditiva, antes do decurso das prorrogações concedidas. Depois, ainda fazendo apelo ao Parecer de Fernanda Paula Oliveira para que os recorrentes remetem, observa-se que nele se conclui: «Sem prescindir, se eventualmente se entender que tal licença não é nula, nunca se poderia dizer que caducou, motivo pelo qual deve ser mantida a respectiva eficácia». Ora, em nenhum momento do pedido foi solicitada a manutenção da eficácia da licença. Tratar-se-ia, aliás, de algo não subsidiário, antes incompatível com o pedido de responsabilidade formulado, assente na nulidade da mesma. E ademais, a intervenção camarária impeditiva, se tivesse sido objecto de impugnação procedente, teria sido afastada, e, assim, os autores teriam podido continuar a sua actuação e, com isso, evitado os danos que alegam. 2.2.9. O mesmo se aplica a uma também subsidiariamente alegada responsabilidade «em virtude do exercício inadmissível de posição jurídica (suppresio/surrectio), traduzido na pretensão de revogação do acto de homologação do auto de recepção das obras de urbanização». Os autos não revelam, na verdade, revogação, mas apenas a pretensão de revogação. Ora a pretensão de revogação, quer dizer a intenção de revogação, não é, por si, fonte de efeitos jurídicos, pelo que não poderá dela resultar a responsabilidade alegada. 2.2.10. Mas essa intenção de revogação do acto de homologação de recepção de obras, a não ter, entretanto, culminado com qualquer acto administrativo, significará que se manteve a homologação dessa recepção, e portanto, a insignificância das declarações de caducidade que a contrariam, o que consequenciaria a possibilidade de accionamento do Município nesse quadro. E a ter culminado com a revogação determinaria a possibilidade da sua impugnação. Mas tudo, portanto, num quadro diferente do que veio apresentado neste processo, no qual como se viu, se pretende a condenação por responsabilidade, por se verificar: o facto (a decisão de emissão do Alvará); a ilicitude (a assinalada nulidade de tal decisão); a culpa (o Réu conhecia essa nulidade e tudo fez para a camuflar, invocando a caducidade, quer junto do Ministério Público, quer junto dos Autores); o dano (os prejuízos tidos pelos Autores, em especial o dano de confiança melhor e com sumo brilhantismo exposto no douto Parecer do Professor Sérvulo Correia, para o qual se remete); o nexo de causalidade entre o facto e o dano (as despesas foram feitas pela confiança criada pelo facto, os lucros cessantes são gerados pela frustração do facto decorrente da sua ilicitude)». 3 . Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso. Custas pelos recorrentes. Lisboa, 25 de Setembro de 2014. – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (relator) – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.