Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I- RELATÓRIO
1. A Banco 1..., S.A. (Banco 1...), devidamente identificada nos autos, veio interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 150.º do CPTA, do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), que negou provimento ao recurso e manteve a decisão recorrida, que julgou parcialmente procedente o incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida.
2. O Requerente, ora Recorrido, AA, intentou processo cautelar com vista à suspensão da eficácia do ato administrativo, proferido em 11/09/2023, pela Comissão Executiva do Conselho de Administração da Banco 1..., que decidiu a aplicação àquele da sanção disciplinar de demissão.
3. A Entidade Demandada emitiu Resolução Fundamentada, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 128.º do CPTA, “reconhecendo que o diferimento da execução do referido ato administrativo no qual se decidiu aplicar a sanção de demissão ao Requerente AA seria gravemente prejudicial para o interesse público”.
4. Na sequência da notificação de tal resolução fundamentada, o Requerente deduziu incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, ao abrigo dos n.ºs 4 e 5, do artigo 128.º do CPTA.
5. Por sentença de 15/04/2024, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL) julgou o incidente parcialmente procedente e declarou indevidos os atos e operações ocorridos entre 27/10/2023 e 14/11/2023, nos termos e com os efeitos descritos na fundamentação da decisão.
6. Inconformada, a Entidade Demandada recorreu para o TCAS, o qual, por acórdão de 07/08/2024, decidiu “negar provimento ao recurso, por não provados os seus fundamentos e [em] manter a sentença recorrida, com a fundamentação antecedente.”.
7. Novamente inconformada, a Banco 1... interpôs o presente recurso de revista, formulando, nas respetivas alegações, as seguintes conclusões:
“1. Para o douto Acórdão recorrido, «(…) as questões suscitadas resumem-se a apreciar se a decisão recorrida incorreu em erro na interpretação do direito ao julgar procedente o incidente de declaração de ineficácia de atos, declarando indevidos os atos e operações ocorridos entre 27.10.2023 e 14.11.2023, inclusive, praticados pela Entidade Requerida, aqui recorrente.”
2. Concluindo o douto Acórdão recorrido que: «Pois bem, o discurso fundamentador da decisão recorrida, nesta parte não merece censura. Efetivamente, depois da citação, portanto, após a proibição automática de praticar atos de execução consequentes da decisão suspendenda, e antes da decisão de proferir “Resolução Fundamentada”, a entidade recorrente praticou atos que lhe estavam vedados.
Reitera-se: o artigo 128.º do CPTA determina que a entidade requerida a partir do momento que recebe o duplicado do requerimento mediante o qual tenha sido pedida a suspensão cautelar da eficácia do ato por si praticado, in caso, ato de natureza disciplinar, ele não pode praticar qualquer ato de execução.
Fê-lo, como demonstrado, ilicitamente, devendo manter-se, nesta parte a decisão recorrida que fez uma adequada subsunção dos factos ao direito aplicável.»
3. Está, pois, em causa, saber se, tendo sido tempestivamente apresentada Resolução Fundamentada, os atos de execução consequentes da decisão suspendenda verificados no período compreendido entre a citação e a data da apresentação da referida Resolução Fundamentada, se encontram, ou não, cobertos pela mesma.
4. Ora, salvo o devido respeito, a entendimento sufragado no douto Acórdão recorrido não encontra suporte no texto do artigo 128.º do CPTA.
5. Assim posta a questão sub judice, entende a Recorrente, salvo melhor opinião, que se está em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica, se reveste de importância fundamental sendo a admissão do recurso claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, cumprindo-se, desta forma o requisito estabelecido pelo artigo 150.º, n.º 1 do CPTA.
6. A Recorrente imputa ao Acórdão o vício de violação de lei substantiva, em concreto, a violação do disposto no artigo 128.º do CPTA.
7. Foi entendimento do Tribunal a quo de que existiram actos de execução indevida, entre o dia 27.10.2023 (data em que a Recorrente foi citada) e até 14.11.2023 (data em que foi apresentada em juízo a Resolução Fundamentada), na medida em que até ao dia 14.11.2023, inexistia uma Resolução Fundamentada, mais entendendo que, a partir de tal data de 14.11.2023, se afiguravam suficientes e válidos os fundamentos constantes da referida Resolução Fundamentada.
8. Salvo o devido respeito, que é muito, não pode o Recorrente conformar-se com o decidido, na medida em que o Recorrente adoptou uma Resolução Fundamentada, na qual, pelos fundamentos nela melhor constantes (que o Tribunal a quo considerou que “não são, prima facie, descabidos”), se reconheceu que o diferimento da execução do ato administrativo no qual se decidiu aplicar a sanção de demissão ao Requerente seria gravemente prejudicial para o interesse público, tendo a referida Resolução Fundamentada sido tempestivamente apresentada em Tribunal, de acordo com o disposto no artigo 128º n.º 1 do CPTA, pelo que não existiu execução indevida nomeadamente no período entre 27.10.2023 e 14.11.2023.
9. No modesto entendimento do Recorrente, inexiste intempestividade da referida Resolução Fundamentada, sendo a mesma válida inclusive para o período entre 27.10.2023 e 14.11.2023, tendo sido apresentada pelo Recorrente no prazo que lhe é definido no artigo 128º n.º 1 do CPTA.
10. Assim, e de acordo com o disposto no referido artigo 128º n.ºs 1 a 3 do CPTA, quando seja requerida a suspensão da eficácia de um ato administrativo, a entidade administrativa e os beneficiários do ato não podem, após a citação, iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante remessa ao tribunal de resolução fundamentada na pendência do processo cautelar, reconhecer que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público, considerando-se indevida a execução quando falte a referida Resolução Fundamentada ou o Tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta.
11. Ora, o que sucedeu foi precisamente que, em virtude de o diferimento da execução do referido ato administrativo no qual se decidiu aplicar a sanção de demissão ao Requerente ser gravemente prejudicial para o interesse público, foi pela Recorrente adoptada e remetida ao Tribunal a referida Resolução Fundamentada, na pendência do processo cautelar.
12. Sendo de acrescentar que, aliás, aquando da dedução do referido incidente por parte do Requerente – por requerimentos de 21.11.2023 e de 18.01.2024 -, já a referida Resolução Fundamentada tinha sido adoptada, e se encontrava junta ao processo cautelar (que se encontra pendente).
13. Por tudo o supra exposto, e ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, tendo a Recorrente adoptado uma Resolução Fundamentada, na qual, pelos fundamentos nela melhor constantes (que o Tribunal de 1.ª instância considerou que “não são, prima facie, descabidos”), se reconheceu que o diferimento da execução do ato administrativo no qual se decidiu aplicar a sanção de demissão ao Requerente seria gravemente prejudicial para o interesse público, e tendo a referida Resolução Fundamentada sido tempestivamente apresentada em Tribunal, de acordo com o disposto no artigo 128º n.º 1 do CPTA, inexistem actos ou operações de execução indevida nomeadamente no período entre 27.10.2023 e 14.11.2023.
14. Ao decidir como decidiu, violou o douto Acórdão, designadamente, o disposto no artigo 128.º n.ºs 1 a 3 do CPTA.”.
Pede a admissão da revista e que seja concedido provimento à mesma, revogando-se o acórdão recorrido que julgou procedente o incidente, com as legais consequências.
8. O Recorrido, AA, apresentou contra-alegações, as quais terminou com as seguintes conclusões:
“a) o recorrido manteve-se a trabalhar para o recorrente após o conhecimento dos factos durante 6 meses.
b) a confiança manteve-se, assim, inalterada, não podendo, em momento algum, ser utilizada como argumento.
c) as nulidades apontadas ao processo disciplinar devem, também agora, ser reforçadas, considerando que será feito um juízo global sobre a bondade do que aqui nos traz.
d) desde o primeiro dia o recorrido comunicou a situação à hierarquia, tendo comunicado a versão correcta dos factos e o seu superior hierárquico manteve várias reuniões com a Diretora Central da auditoria, sobre este processo, como sempre comunicou ao recorrido.
e) a estrutura da Banco 1... sabia e conhecia os factos, mantendo a confiança, reforçando-a e dando-lhe maiores responsabilidades, que se mantiveram em vigor até 13 Fevereiro de 2023.
f) a alegada perda de confiança argumentada pela recorrente não existiu durante 6 meses, mesmo sendo conhecedora dos fatos, situação que é incompreensível, sendo que nesta fase argumentam como principal óbice para a readmissão do recorrido a perda de confiança.
g) O despedimento é nulo, assim devendo ser considerado e o segmento da decisão objecto de recurso deve ser mantido, nos termos legais.
h) Pelo que aqui ficou dito, a Resolução Fundamentada, que obsta a que o Recorrido esteja neste momento a desempenhar as suas funções, auferindo o seu salário, de acordo com o que sempre fez, é nula.”.
Pede que que seja negado provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida.
9. O recurso de revista interposto pela Recorrente foi admitido por acórdão proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, de 17/10/2024, no qual se conclui que “Compulsados os autos, importa apreciar «preliminar e sumariamente», como compete a esta Formação, se estão verificados os «pressupostos» de admissibilidade do recurso de revista - referidos no citado artigo 150.º do CPTA - ou seja, se está em causa uma questão que «pela sua relevância jurídica ou social» assume «importância fundamental», ou se a sua apreciação por este Supremo Tribunal é «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». Ora, feita uma tal apreciação preliminar, impõe-se a esta «Formação» uma decisão de admissão do recurso de revista. Na verdade, está em causa questão típica deste tipo de incidentes - de declaração de ineficácia de actos de execução indevida - e que se traduz em saber se, tendo sido julgada válida a «resolução fundamentada», os actos de execução da decisão a suspender verificados no período compreendido entre a citação e a data da apresentação dessa «resolução fundamentada» se encontram, ou não, cobertos por ela. A questão é, como dissemos, típica destes frequentes incidentes, tem muito interesse prático, e, apesar de ter obtido, no caso, unanimidade das instâncias, não é de decisão fácil, convocando a letra, o espírito, e sobretudo a teleologia da norma em causa, e a verdade é que ainda não teve uma abordagem directa, clara e segura, por parte deste Supremo Tribunal. Assim, atenta a sua relevância jurídica e social, a que acresce a necessidade de obter uma apreciação pelo órgão máximo da jurisdição de modo a clarificar e solidificara sua respectiva solução, deverá ser admitido o recurso de revista deduzido pela Banco 1....”.
10. O Ministério Público junto deste STA, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º e do nº 2, do artigo 147.º do CPTA, não emitiu parecer.
11. Atenta a natureza urgente dos autos, o processo vai, com dispensa de vistos prévios dos Juízes Conselheiros Adjuntos, à Conferência para julgamento.
II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
12. Constitui objeto do presente recurso de revista aferir se o acórdão do TCAS, ao negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida, julgando parcialmente procedente o incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, incorreu em erro de julgamento de direito, por errada interpretação e aplicação dos n.ºs 1 e 3 do artigo 128.º do CPTA, ao julgar indevidos os atos e operações praticados pela Entidade Demandada entre 27/10/2023 e 14/11/2023, entre a data da citação e a data da apresentação da Resolução Fundamentada.
III. FUNDAMENTOS
DE FACTO
13. O TCAS, por reporte à sentença do Tribunal da 1.ª instância, deu como assentes os seguintes factos:
“1. Por deliberação de 11.09.2023, foi aplicada ao Requerente a sanção disciplinar de demissão (facto não controvertido).
2. Em 14.09.2023, o Requerente recebeu a deliberação referida em 1. (facto não controvertido).
3. Em 16.10.2023, deu entrada neste Tribunal o requerimento inicial do presente processo cautelar (cf. fls. 4 dos autos).
4. A Requerida foi citada para o presente processo cautelar em 27.10.2023 (cf. aviso de recepção a fls. 3356 dos autos).
5. Em 07.11.2023, a Requerida apresentou oposição neste processo cautelar (cf. fls. 130 dos autos).
6. Em 14.11.2023, a Requerida apresentou neste processo cautelar resolução fundamentada, com o seguinte teor:
“[...]
[IMAGEM]
[...]” (cf. 3360 a 3367 dos autos).
7. Desde o dia 26.10.2023, ocorrerão as seguintes circunstâncias e eventos, que se sintetizam pelo teor requerimento do Requerente de 18.01.2024, conjugado com o teor dos documentos juntos, e que aqui se transcreve:
“[...]
[IMAGEM]
[...]” (cf. requerimento de 18.01.2024 e respectivos documentos juntos, não impugnados).
8. Em 24.11.2023, o Requerente foi informado pela Requerente de que lhe foi atribuído “Sucedâneo por Subsídio de Desemprego", no montante de EUR 1 201,08, durante um período máximo de 28 meses, com efeitos reportados ao início da situação de desemprego, em 15.09.2023 (facto não controvertido e cf. requerimento de 15.02.2024 - registo SITAF 798562, não impugnado).”.
DE DIREITO
14. Importa entrar na análise do fundamento do recurso jurisdicional, nos termos invocados pelo Recorrente, designadamente, das conclusões da alegação do recurso, as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2 do CPTA e 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140.º, n.º 3 do CPTA.
15. No presente recurso jurisdicional a questão decidenda é apenas uma e respeita à delimitação temporal dos efeitos da emissão da Resolução Fundamentada julgada parcialmente procedente pelas instâncias, entendendo a Entidade Requerida que os legais efeitos da Resolução Fundamentada têm de retroagir à data em que os atos e operações materiais foram praticados e não por referência à data em que a Resolução foi proferida, invocando a errada interpretação e aplicação dos n.ºs 1 e 3 do artigo 128.º do CPTA, ao terem sido julgados indevidos os atos e operações praticados entre 27/10/2023 e 14/11/2023, entre a data da citação e a data da apresentação da Resolução Fundamentada.
16. Nos termos colocados pela Recorrente no presente recurso interposto da decisão proferida sobre o Incidente de declaração de ineficácia dos atos de execução indevida, está, por isso, em causa tão só determinar o momento temporal dos efeitos da Resolução Fundamentada emitida, o que se prende diretamente com a interpretação a expender em relação às disposições do disposto nos n.ºs 1, 2 e 3 do artigo 128.º do CPTA.
17. Constituiu julgamento das instâncias reportar os efeitos da Resolução Fundamentada à data em que foi emitida, o que é posto em causa no presente recurso.
18. Para o efeito importa considerar o que estabelecem tais disposições legais dos n.ºs 1, 2 e 3 do artigo 128.º do CPTA, respeitantes à proibição de executar o ato administrativo:
“1- Quando seja requerida a suspensão da eficácia de um ato administrativo, a entidade administrativa e os beneficiários do ato não podem, após a citação, iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante remessa ao tribunal de resolução fundamentada na pendência do processo cautelar, reconhecer que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
2- Sem prejuízo do previsto na parte final do número anterior, deve a entidade citada impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do ato.
3- Considera-se indevida a execução quando falte a resolução prevista no n.º 1 ou o tribunal julgue improcedentes as razões em que aquela se fundamenta.”.
19. O regime legal descrito é inequívoco quanto à proibição de, após a citação judicial, a entidade administrativa requerida iniciar ou prosseguir a execução do ato cuja suspensão judicial de eficácia é requerida.
20. A lei é absolutamente cristalina ao estabelecer que quanto seja requerida a suspensão de um ato administrativo, a autoridade administrativa fica impedida de iniciar ou prosseguir a execução.
21. Esta proibição de dar execução ao ato administrativo constitui uma decorrência da lei, em consequência de ter sido requerida a suspensão judicial dos efeitos desse ato, a qual apenas é ultrapassada se a entidade requerida assumir em Resolução Fundamentada que essa execução é urgente, porque o seu diferimento seria gravemente prejudicial para o interesse público.
22. Ao abrigo da Resolução Fundamentada a entidade requerida fica autorizada a dar execução ao ato suspendendo, enquanto prerrogativa legal conferidas às autoridades administrativas de levantar a proibição de execução e de dar imediata execução ao ato.
23. Com efeito, nos termos legais previstos, só a partir da emissão da Resolução Fundamentada e a sua respetiva remessa ao Tribunal é que a Administração pode iniciar a execução ao ato suspendendo e pode prosseguir com essa execução, por antes disso vigorar a proibição de execução.
24. Como assumido pela doutrina, “Tal como a proibição de executar é um efeito que se produz ope legis, sem intervenção do juiz, em consequência da entrada do processo cautelar, também o levantamento dessa proibição, através da resolução fundamentada, é um efeito que se produz extrajudicialmente, sem intervenção do juiz, em consequência de uma manifestação unilateral da Administração (…)”, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2017, 4.ª ed., Almedina, pág. 1023.
25. Decorre do regime legal estabelecido uma sequência de efeitos legais:
(i) em primeiro lugar, o efeito proibitivo da execução, em consequência da citação da entidade requerida;
(ii) em segundo lugar, o efeito permissivo da execução, em consequência da emissão e respetiva remessa da Resolução Fundamentada para o Tribunal.
26. Até à emissão da Resolução Fundamentada vigora a proibição da prática de atos de execução, pelo que, não tem sustento a tese defendida pela Entidade Requerida, de defender a legalidade dos atos praticados depois da citação e antes de a Resolução Fundamentada ter sido emitida e remetida ao Tribunal.
27. Existe uma sequência ou encadeamento lógico entre: (i) a citação, (ii) a emissão da Resolução Fundamentada, (iii) a sua remessa para o Tribunal e (iv) a prática dos atos de execução.
28. Isto porque não basta que a Resolução Fundamentada seja emitida, tendo ainda de ser remetida ao Tribunal para que se opere o efeito legal da permissão dos atos de execução.
29. O controlo que é feito jurisdicionalmente incide, por isso, também sobre a cronologia dos eventos, a que a lei atribuiu diverso tipo de efeitos, pois não só não podem ser praticados atos de execução em momento anterior à emissão da Resolução Fundamentada, como não o podem ser antes de a Resolução ser remetida ao Tribunal.
30. O disposto no n.º 1 do artigo 128.º do CPTA não exige apenas que seja emitida a Resolução Fundamentada, pois condiciona a possibilidade de iniciar ou prosseguir a execução de um ato administrativo à remessa ao Tribunal da Resolução Fundamentada que reconheça que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.
31. Daí que não basta sequer que seja emitida a Resolução Fundamentada, visto a lei exigir para que possa ocorrer a execução do ato, que essa Resolução seja remetida para o Tribunal.
32. Só desta forma se assegura a legalidade da atuação da entidade administrativa e o seu respetivo controlo jurisdicional pelo Tribunal, o qual não se basta com a emissão da Resolução Fundamentada, por ser necessário que o órgão jurisdicional assegure o conhecimento da própria existência da Resolução Fundamentada.
33. Daí que, neste sentido, a doutrina tenha vindo a defender, ao tempo em que o n.º 1 do artigo 128.º do CPTA estipulava o prazo de 15 dias para a emissão da Resolução Fundamentada, que a sua emissão dentro do prazo, mas remetida ao Tribunal muito depois, implicava a ilegalidade dos atos de execução praticados, por ser ilegal a situação em que a Resolução Fundamentada seja emitida, mas é remetida muito depois ao Tribunal, ou em que a Resolução Fundamentada é emitida depois de serem praticados atos de execução ou até, se forem praticados atos de execução sem que o Tribunal tenha tomado conhecimento da Resolução Fundamentada, cfr. Tiago Antunes, “Providência cautelar e resolução fundamentada: The winner takes it all? – Ac. do TCA Sul de 13.10.2005, P. 1052/05”, CJA, n.º 55, jan.-fev. 2006, pág. 44-45.
34. Do que redunda o regime dos n.ºs 1 e 3 do artigo 128.º do CPTA prever uma obrigação legal de não executar os atos sem antes emitir uma Resolução Fundamentada.
35. É também esta a interpretação que é consentânea com o disposto no n.º 2 do artigo 128.º do CPTA, ao prescrever que realizada a citação, deve a entidade citada impedir, com urgência, que os serviços competentes ou os interessados procedam ou continuem a proceder à execução do ato.
36. A citação opera a proibição legal de execução, pelo que, sem a Resolução Fundamentada todos os atos e operações materiais se consideram ilegais.
37. Daí que não assista razão à Recorrente quanto à censura que dirige contra o acórdão recorrido, devendo manter-se o juízo firmado quanto aos atos e operações praticados depois da citação, realizada em 27/10/2023 e antes da remessa ao Tribunal da Resolução Fundamentada, ocorrida em 14/11/2023, cuja prática se considera indevida, por nesse momento se manter em vigor o efeito suspensivo do ato administrativo.
38. O que implica a improcedência do fundamento do recurso.
DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso e em manter o acórdão recorrido, proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul.
Lisboa, 4 de dezembro de 2024. – Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) – Pedro José Marchão Marques – José Francisco Fonseca da Paz.
