027/16 - Tribunal dos Conflitos

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ACORDAM NO TRIBUNAL DOS CONFLITOS I A……… instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, acção administrativa comum contra MUNICÍPIO DE OURÉM e AMBIOURÉM GESTÃO DE ESPAÇOS E EQUIPAMENTOS MUNICIPAIS, EEM, pedindo a condenação das Rés a satisfazer-lhe a quantia de 20.910,82 Euros, acrescida de juros vencidos e vincendos, até integral e efectivo pagamento, quantia essa devida a título de indemnização pela sua exoneração enquanto vogal executivo do Conselho de Administração da segunda Ré. Alegou para o efeito e em síntese que foi nomeado vogal, com funções executivas na segunda Ré, tendo iniciado o respectivo mandato, cujo prazo é de três anos, em Agosto de 2008, tendo vindo a ser exonerado do mesmo em Dezembro de 2009, sendo, por isso, credor das remunerações que receberia até ao fim da incumbência para a qual foi nomeado, isto é, Julho de 2011. Foi produzido despacho saneador onde se decidiu julgar incompetente, em razão da matéria, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria. Inconformado, o Autor recorreu, tendo o Tribunal Central Administrativo Sul proferido Acórdão a confirmar a decisão impugnada. Na sequência da sobredita decisão, foi o processo remetido à Comarca de Santarém, Instância Local de Ourém, para aí prosseguir os respectivos termos, tendo sido proferida sentença a declarar a incompetência absoluta do Tribunal, em razão da matéria. De novo irresignado recorreu o Autor, tendo o Tribunal da Relação de Évora, por Acórdão de fls 243 a 248, julgado improcedente a Apelação interposta e confirmado o juízo de incompetência dos Tribunais comuns, em razão da matéria, para conhecer do pedido formulado pelo Autor/Recorrente. O Aludido Acórdão transitou em julgado e, remetidos os autos ao primeiro grau, foi aí suscitado o conflito negativo de competência para este Tribunal, pelo Digníssimo Magistrado do MP. II O único problema a resolver é o de saber a quem cabe a competência para o conhecimento do pedido formulado pelo Autor. Está provada, com interesse para a economia dos presentes autos, a seguinte factualidade: - A 7 de Julho de 2008, na reunião ordinária da CM de Ourém, figurava na ordem de trabalhos a nomeação do Conselho de Administração da empresa municipal Ambiourém Gestão de Espaços e Equipamentos Municipais, EEM, doc de fls 8 a 11. - Foi apresentada proposta de designação do Conselho de Administração da empresa, tendo sido indicado A………… como vogal com funções executivas, nessa mesma reunião, tendo a mesma sido aprovada por maioria absoluta, doc de fls 8 a 11. - A…………, iniciou as suas funções em 1 de Agosto de 2008. - Na reunião da CM de Ourém realizada em 2 de Dezembro de 2009, foi deliberada a exoneração de A………….. Vejamos então. A competência dos tribunais em geral é a medida da sua jurisdição, o modo como entre eles se fracciona e reparte o poder jurisdicional, que tomado em bloco, pertence ao conjunto dos tribunais, cfr Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1976, 88 e 89. Desta definição, podemos passar para uma classificação de competência, a qual em sentido abstracto ou quantitativo, será a medida da sua jurisdição, ou seja a fracção do poder jurisdicional que lhe é atribuída, ou, a determinação das causas que lhe cabem; em sentido concreto ou qualitativo, será a susceptibilidade de exercício pelo tribunal da sua jurisdição para a apreciação de uma certa causa, cfr Manuel de Andrade, ibidem e Miguel Teixeira de Sousa, A Competência e Incompetência dos Tribunais Comuns, 7. Assim, a incompetência será a «insusceptibilidade de um tribunal apreciar determinada causa que decorre da circunstância de os critérios determinativos da competência não lhe concederem a medida da jurisdição suficiente para essa apreciação. Infere-se da lei a existência de três tipos de incompetência jurisdicional: a incompetência absoluta, a incompetência relativa e a preterição do tribunal arbitral.», cfr Miguel Teixeira de Sousa, Estudos Sobre o Novo Processo Civil, 2ª edição, 128. In casu, a questão suscitada, prende-se com a incompetência absoluta do Tribunal comum e administrativo, em razão da matéria, declarada em ambas as jurisdições chamadas a resolver o litígio em ementa. Dispõe o normativo inserto no artigo 66° do CPCivil (em consonância com o artigo 211º da CRP «Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.») «São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional», acrescentando o artigo 67° «As leis de organização judiciária determinam quais as causas que, em razão da matéria, são da competência dos tribunais judiciais dotados de competência especializada.». Neste conspectu, convém fazer apelo ao artigo 1º, n°1 do ETAF no qual se predispõe que «Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.», estando elencadas no artigo 4º, n°1 de tal diploma, as questões que, nomeadamente, são da competência de tais Tribunais. Quererá isto dizer que a intervenção dos Tribunais Administrativos se justificará se houver que dirimir conflitos de interesses públicos e privados no âmbito de relações jurídicas administrativas, isto é, o que importará para declarar a competência daqueles Tribunais é saber se o conflito entre as partes nestes autos é um conflito de interesses públicos e privados e se este mesmo conflito nasceu de uma relação jurídica administrativa. Não obstante as questões enunciadas no supra mencionado normativo sejam meramente exemplificativas, das mesmas poder-se-á retirar a ratio para o enquadramento de outras que ali não vêm expressamente consignadas, mas cuja ambiência seja suficiente para «atrair» a competência dos Tribunais do foro administrativo o que significa que a mera presença da Administração, como contraente num contrato, não é suficiente para qualificar o mesmo de «administrativo», uma vez que, apesar deste se destinar à «(...) realização de um resultado ou interesse especificamente protegido no ordenamento jurídico, se e enquanto se trata de uma tarefa assumida por entes da própria colectividade, isto é de interesses que só têm protecção específica da lei quando são prosseguidos por entes públicos - ou por aqueles que actuam por “devolução” ou “concessão” pública (...)» procura-se trazer ainda «(...) para o direito administrativo todos os contratos que tragam marcas - importantes e juspublicisticamente protegidas (específica ou exclusivamente) - de administratividade (...)», cfr E. de Oliveira, CPAdministrativo Anotado, 2ª edição, 811. O art. 4° do ETAF discrimina, nas diversas alíneas, qual o objecto dos litígios que compete apreciar pela jurisdição administrativa (e fiscal), especificando na sua alínea f) que são da competência dos tribunais administrativos os litígios que versem sobre «Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público». Daqui decorre, além do mais, que se terá de apurar qual a relação existente entre o sujeito, nomeado vogal executivo do Conselho de Administração de uma empresa municipal e esta mesma empresa e, o Município que o nomeou e subsequentemente o veio a exonerar. Lê-se no Acórdão da Relação de Évora de fls 243 a 248 que concluiu sobre a incompetência dos tribunais comuns para conhecer do pedido de indemnização formulado, o seguinte: «(...) Não temos dúvidas em afirmar que este litígio tem a sua fonte numa relação de direito administrativo, que se trata, para usar a fórmula legal, de um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa. Estamos perante a nomeação (e posterior demissão) do A. para um cargo de gestor público, para exercer funções numa empresa municipal. É uma relação de Direito Público, sem margem para dúvidas - e o facto de se chamar mandato ao exercício temporalmente limitado de funções não lhe atribui a natureza do contrato civil de mandato regulado nos artigos 1154.º e segs. do Cód. Civil. E se tanto é assim à luz do art.° 1º do ETAF, ainda mais será à luz do seu art.º 4.º, nº 1, al.f) «Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública, ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público». A nomeação de um gestor é feita por acto administrativo (art.° 13, n.°2, EGP) e o exercício de funções está submetido a um contrato de gestão (art.° 18.º, EGP). As empresas empresariais municipais (como é o caso da 2.a R.) estão sujeitas a tutela (art.° 30.º da Lei nº 53-F/2006). Tudo isto é um regime de Direito Administrativo, tudo isto tem que ver com relações jurídicas administrativas. Não estamos perante uma relação laboral do pessoal da empresa, caso em que se aplicaria o regime privado, nos termos do art.° 45.° da Lei n.° 53-F/2006; estamos perante o caso de um gestor público que foi demitido e a que se aplica o respectivo estatuto, por força da remissão feita pelo art.º 47.º, n.° 4, da mesma. Lei(...)». Não se pode, todavia, concordar com o raciocínio assim expendido. Se não. Como deflui do artigo 1° do DL 71/2007, de 27 de Março que instituiu o regime do gestor público, que se considera «gestor público» a pessoa que seja designado como tal para órgão de gestão ou administração de empresas públicas abrangidas pelo DL 558/99, de 17 de Dezembro (legislação aplicável ao caso sub judice). No caso sujeito estamos face à nomeação de A………., como vogal com funções executivas no Conselho de Administração da empresa municipal Ambiourém Gestão de Espaços e Equipamentos Municipais, EEM, por banda do Município de Ourém, o que ocorreu na reunião camarária de 7 de Julho de 2008, nos termos dos artigos 12° e 13°, n°1 e 6, do DL 71/2007, de 27 de Março e 7°, n°4 dos Estatutos da mencionada empresa, vide fls 17 a 34. A nomeação de A………… para exercer as funções de vogal assim efectuada, envolveu a atribuição de um mandato de três anos para o efeito, como deflui inequivocamente do normativo inserto no artigo 15°, n°1 do mesmo diploma e do n°3 do artigo 7° dos Estatutos, sendo certo que o mencionado DL prevê, no seu artigo 26°, n°s 1 e 2, a cessação dessas funções em qualquer altura, competindo a mesma ao órgão de eleição ou nomeação, o que veio a acontecer em 2 de Dezembro de 2009, situação esta igualmente prevenida no n°6 dos Estatutos. Esta relação jurídica de mandato, livremente cessada e/ou renunciada, até, pelo gestor público nomeado, nos termos do artigo 27°, n°1 do DL 71/2007, de 27 de Março, é uma relação jurídica de direito privado, estranha pois, à ambiência contratual administrativa, cfr neste sentido e em sede de exoneração de gestor público, embora no direito pregresso, mas com inteira pertinência no caso em análise, o Ac do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA de 6 de Outubro de 2005 (Relatora Angelina Domingues), in www dgsi.pt. O mandato, nos termos do artigo 1157° do CCivil, é o contrato pelo qual uma das partes se obriga a praticar um ou mais actos jurídicos por conta de outra, sendo certo que, in casu, as atribuições dos membros do Conselho de Administração decorrem do artigo 8° dos Estatutos da Empresa municipal Ambiourém, situando-se as respectivas competências dentro dos poderes de gestão aí consignados. Como contrato de mandato que é, livremente revogável, encontra-se sujeito à disciplina de direito privado, a qual implica a obrigação de indemnização pelos prejuízos causados tendo em atenção o prazo conferido para o exercício da função, artigos 1172°, alínea c) do CCiviI e 26°, n°3 do DL 71/2007, de 27 de Março. Acresce ainda a circunstância de o ETAF, no seu artigo 4°, n°3, alínea d) estabelecer, de forma expressa, a exclusão do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, além do mais, a apreciação de litígios emergentes de contrato individual de trabalho, que não confiram a qualidade de agente administrativo, ainda que uma das partes seja uma pessoa colectiva de direito público, daqui resultando, por maioria de razão, a exclusão de um vínculo precário, proveniente da atribuição de um mandato, mesmo com funções executivas. Ora, se assim sucede em relação ao contrato individual de trabalho, que pressupõe um vínculo contratual mais profundo e duradouro, por maioria de razão terá de suceder com um contrato de prestação de serviços, mesmo que seja para o exercício de funções de gestão da actividade de uma empresa municipal, tendo em atenção que as mesmas tinham carácter precário - três anos - e poderiam, como aliás foram, antecipadamente concluídas por vontade unilateral da CM de Ourém. No dizer de Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa (Lições), )ª Edição, 56 «(...) Excluem-se, assim, em princípio, do âmbito substancial da justiça administrativa as questões administrativas de puro direito privado, isto é, as decorrentes da actividade de direito privado da Administração - quer seja a que corresponde ao mero exercício da sua capacidade privada (negócios auxiliares, administração do património, gestão de estabelecimentos económicos em concorrência), quer se trate de actividades funcionalmente administrativas, quando ou na medida em que se desenvolvam exclusivamente através de instrumentos jurídicos privatísticos (subvenções, fornecimento de bens e de serviços, gestão de estabelecimentos públicos, intervenções no mercado),(...) », sendo precisamente neste conspectu relacionado com a gestão de uma empresa municipal, que se coloca a problemática que nos ocupa. Daqui decorre ser da competência dos Tribunais comuns a apreciação da questão suscitada, isto é, o pedido de indemnização formulado por via da revogação do mandato do gestor nomeado, cfr neste sentido o AC STJ de 23 de Outubro de 2003 (Relator Ferreira de Almeida), in www. dgsi.pt. III Destarte, defere-se a competência para conhecer o pedido formulado por A……… aos Tribunais Comuns. Sem custas. Lisboa, 11 de Janeiro de 2017. - Ana Paula Lopes Martins Boularot (relatora) - Alberto Acácio de Sá Costa Reis - António dos Santos Abrantes Geraldes - António da Silva Gonçalves - António Bento São Pedro - Alberto Augusto Andrade de Oliveira - vencido, pois teria atribuído a competência aos Tribunais Administrativos, onde, aliás, começou por ser Proposta a acção. Estamos em sede de acção de responsabilidade, conferida aos T. Administrativos pelo ETAF de 2002. Revejo-me no ac. deste T. dos Conflitos de 10.9.2008, Conflito 11/08. E acompanharia as considerações, mutatis mutandis, do Pleno da secção do Contencioso Administrativo do S. T. Administrativo de 7-7-2016, processo 510/15.