0869/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Da conjugação do preceituado nos artºs 130.º, n.º 1 e 73.º, n.º 2 do CPTA resulta que só pode ser requerida a suspensão de eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso concreto “quando estejam em causa normas imediatamente exequíveis ou operativas, cujos efeitos se incrustam directamente sobre a esfera jurídica das pessoas abrangidas pela sua previsão, sem necessidade de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação da respectiva estatuição”

II- Interessado na impugnação das aludidas normas, bem como na respectiva suspensão de eficácia, será aquele em relação a cuja esfera jurídica se verifique, por efeito directo da aplicação das normas, uma lesão.

III- Para aferir da legitimidade activa relevará uma afirmação fundamentada em factos da lesão de uma posição subjectiva do Requerente, de forma a permitir acerca da mesma, um juízo de verosimilhança, não se mostrando, todavia, necessária uma afirmação concludente de lesão.

IV- Não tendo os requerentes alegado factos suficientes para permitirem ajuizar sobre a existência de lesão na respectiva esfera jurídica, operada como efeitos imediato das normas do POPNA cuja suspensão de eficácia requerem nos termos do art.º 130.º, n.º 1 do CPTA, impõe-se a rejeição da providência cautelar por eles intentada.

Acordam em conferência na 1ª secção do Supremo Tribunal Administrativo.

1.1. A... e outros (todos idos a fls. 2) vieram, através do requerimento de fls. 2 e segs, previamente à instauração de acção administrativa especial para impugnação de normas, ao abrigo do disposto no art.º 73.º, n.º 2, do C.P.T.A., intentar “providência cautelar de suspensão da eficácia das normas vertidas no Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida (doravante POPNA), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 141/2005, de 23 de Junho de 2005, publicada no Diário da República, n.º 161, I Série – B, de 23 de Agosto de 2005, e publicado em anexo à mesma.

Este requerimento deu origem ao Processo n.º 869/06 distribuído à ora Relatora.

1.2. ... e outros, através do requerimento que deu origem ao Processo n.º 914/06, deduziram pedido idêntico ao identificado em 1.1, com os mesmos fundamentos.

1.3. Por despacho do Relator do processo 914/06, proferido a fls. 332 desses autos, foi ordenada a apensação do referido processo ao Processo n.º 869/06.

1.4. Os Requerentes alegaram, em síntese:

- O POPNA lesa os interesses dos requerentes, que ou residem dentro dos limites do Parque, ou frequentemente lá se deslocam em actividade de recreio e lazer, ou ainda organizam actividades de recreio e lazer a realizar dentro dos limites do Parque: Nomeadamente, os requerentes pretendem continuar a usufruir, como acontecia até à entrada em vigor do POPNA, do plano de água incluído nos limites do Parque Natural sem que as normas vertidas no POPNA, lhes sejam aplicáveis.

- As normas em causa produzem efeitos imediatamente, sem dependência de qualquer acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, e, mesmo que assim não fosse, constam de um plano especial de ordenamento do território, pelo que podem ser directamente impugnadas ao abrigo do disposto nos artos 73.º, n.º 2 do C.P.T.A., e 7.º, n.º 2 do RJIGT.

- É aplicável ao presente processo o art.º 120.º, n .º 1, alínea a) do C.P.T.A., de acordo com o disposto no art.º 130.º, n.º 4 do C.P.T.A., por ser “evidente, manifesta e ostensiva a procedência da pretensão a formular na acção administrativa especial de impugnação de normas que incidirá sobre as normas objecto do presente processo cautelar”.

- Com efeito, alegam, as normas suspendendas enfermam das seguintes ilegalidades, que, “porquanto óbvias e manifestas”, evidenciam desde já a procedência da acção administrativa especial de que depende a presente providência cautelar:

a) Da violação do disposto nos artos 65.º, n.º 5 da C.R.P., 5.º, al. f) e 21.º, nos 1e 2, da Lei 48/96, de 11 de Agosto, e 6.º n.º 2, 48.º, n.º 8 e 79.º, n.º 2 do RJIGT (este último aplicado analogicamente);

b) Da violação do disposto no artigo 45.º, n.º 2, alínea a), do RJIGT;

c) Da ilegalidade do disposto no art.º 50.º do Regulamento do POPNA;

d) Da violação do disposto no artigo 47.º, n.º 3 do Regulamento da Náutica de Recreio, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 124/2004, de 25 de Maio.

Após desenvolver (artos 28.º a 98.º inc.) as razões pelos quais entende terem sido violados os preceitos legais acima enunciados, terminam pedindo:

a) Seja suspensa a eficácia da totalidade das normas vertidas no POPNA, nos termos e com os fundamentos alegados em a) e em b);

Ou, caso assim não se entenda:

b) Seja suspensa a eficácia das normas vertidas nos artigos 34.º a 45.º, 48º, 50.º e 52.º, n.º 3, todas do regulamento do POPNA, nos termos e com os fundamentos alegados em c) e em d).

Indicaram como Contra-Interessado a citar o Instituto de Conservação da Natureza.

1.5. A Presidência do Conselho de Ministro apresentou a Resposta de fls. 345 e segs, no Proc.º n.º 869/96 e fls. 276 e segs no Proc.º 914/06, nos quais arguiu, como questão prévia, a ilegitimidade dos Reqtes e, pronunciando-se quanto ao mérito, defendeu a improcedência do pedido.

1.6. O Instituto de Conservação da Natureza apresentou a contestação de fls. 400 a 442, inc., no Proc.º n.º 869/06, e de fls. 231 e segs, no proc.º n.º 914/06, nas quais sustenta a ilegitimidade dos Reqtes e a falta de fundamento legal para o atendimento do pedido.

1.7. A fls. 390 e segs do Proc.º n.º 869/06 e fls. 292 e segs do Proc.º n.º 914/06, encontra-se junta a Deliberação do Conselho de Ministros, de 13 de Setembro, na qual, após exposição dos fundamentos considerados pertinentes, se reconhecem os graves prejuízos resultantes de um eventual diferimento na aplicação das normas constantes do regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 141/2005, de 23 de Agosto, e, em consequência, se determina a continuação da aplicação do referido Plano.

1.8. Os requerentes do Proc.º n.º 869/06 pronunciaram-se sobre as questões prévias suscitadas pelo Instituto de Conservação da Natureza e pelo Conselho de Ministros, nos termos constantes de fls. 455 e segs e 463 e segs, defendendo a respectiva improcedência.

1.9. Os reqtes do Proc.º n.º 914/06 pronunciaram-se sobre idênticas excepções deduzidas pelas entidades referidas em 1.8, nos termos constantes de fls. 559 e segs e 568 e segs, defendendo, também, a respectiva improcedência.

1.10. O Instituto de Conservação da Natureza requereu a apensação das providências cautelares a que nos vimos referindo à acção administrativa especial 1142/05, de impugnação de normas, pendente neste STA.

Ouvidos os requerentes de ambas as providências, informaram nada ter a opor à requerida apensação.

1.11. A Relatora do Processo proferiu, então, o despacho de fls. 582, do seguinte teor:

“Atento o requerido a fls. 272 e 442, o disposto nos artos 28.º e 113.º do CPTA e a não oposição dos requeridos, ordeno a apensação dos presentes autos ao Proc.º n.º 1142/05, a que se refere a petição de fls. 475 e segs.”

1.12. O Exm.º Juiz relator da acção 1142/05 por entender, em síntese, que as presentes providências apenas poderiam ser apensadas à causa principal caso os requerentes das mesmas as tivessem instaurado e não a qualquer outra “causa”, nomeadamente ao Proc.º n.º 1142/05, em que os requerentes daquela providência não tiveram qualquer intervenção, ordenou a desapensação e a remessa dos autos ao Juiz Conselheiro a quem a providência cautelar n.º 869/06 tinha sido distribuída.

1.13. Relatora do Processo, proferiu a fls. 591 v.º o seguinte despacho:

“O despacho de fls. 582 e segs não foi proferido por lapso, como os seus termos, o requerimento do Instituto de Conservação da Natureza e não oposição dos reqtes evidenciam. Todavia, concedendo-se que não é isenta de dúvidas a interpretação legal aí perfilhada sobre as disposições do C.P.T.A. concernentes à apensação de processos, assume-se, sem mais, a titularidade dos processos cautelares em causa, os quais deverão ser inscritos para julgamento na próxima sessão da Subsecção.”

Com interesse para a decisão, considera-se assente:

Por resolução do Conselho de Ministros n.º 141/2005, de 23.6.05, foi aprovado o Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Arrábida, publicado no DR I Série B de 23.8.05.

2.2. O Direito

Dado que o conteúdo das peças processuais dos Proc.ºs 869/06 e 914/06 é essencialmente idêntico, proceder-se-á à apreciação conjunta de ambos os pedidos.

Assim:

Os Requerentes peticionam, ao abrigo do disposto no art.º 130.º, n.º 1 do C.P.T.A, e 7.º n.º 2 do DL 380/99 de 22 de Setembro (que aprovou o Regime jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial), a suspensão de eficácia da totalidade das normas vertidas no Plano de Ordenamento do Parque Nacional da Arrábida (doravante designado por POPNA), ou, caso assim não se entenda, a suspensão de eficácia das normas vertidas nos artigos 34.º a 45.º, 48.º, 50.º e 52.º, n.º 3, todos do regulamento do POPNA, por aplicação do disposto no art.º 120.º n.º 1 alínea a) do CPTA, pois, alegam, face à manifesta ilegalidade das referidas normas, é evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal (artos 28.º a 98.º, inc).

O Conselho de Ministro entidade requerida, e o contra-interessado Instituto para a Conservação da Natureza (ICN) opõem-se ao atendimento do(s) pedido(s), sustentando, por um lado, a ilegitimidade dos requerentes e, por outro, a falta de verificação do requisito previsto no art.º 120.º, n.º 1, a) do CPTA, no qual os Requerentes fundam o atendimento da(s) respectiva(s), pretensão(ões).

O ICN invoca ainda a impropriedade do meio processual para discutir questões de inconstitucionalidade ou ilegalidade reforçada.

Cabe, pois, começar por apreciar se os requerentes têm ou não legitimidade para intentar a(s) presente(s) providência(s).

De harmonia com o art.º 130.º, n.º 1 do CPTA., ao abrigo do qual foi requerida a suspensão de eficácia das normas em causa, “O interessado na declaração de ilegalidade de norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo, cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, pode requerer a suspensão de eficácia dessa norma, com efeitos circunscritos ao seu caso”.

Está em causa a consagração expressa da possibilidade de tutela cautelar em relação aos pedidos de impugnação de normas a que se reporta o art.º 73.º, n.º 2 do CPTA, nos termos do qual “quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado ou qualquer das entidades referidas no n.º 2 do art.º 9.º pode obter a desaplicação da norma pedindo a declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto”.

Da conjugação dos aludidos preceitos resulta, pois, que a legitimidade para requerer a suspensão de eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso concreto se verifica, apenas, “quando estejam em causa normas imediatamente exequíveis ou operativas, cujos efeitos se incrustam directamente sobre a esfera jurídica das pessoas abrangidas pela sua previsão (…) sem necessidade de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação da respectiva estatuição” (cf Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira CPTA anotado, anot. ao art.º 73.º, n.º 2, fls. 445).

Interessado na impugnação das aludidas normas, bem como na respectiva suspensão de eficácia, será aquele em relação a cuja esfera jurídica se verifique, por efeito directo da aplicação das normas, uma lesão.

As normas que os requerentes pretendem ver suspensas são, a título principal, todas as normas do POPNA, por alegadamente, em relação a todas elas se verificarem “as ilegalidades invocadas que se consubstanciam em vícios do procedimento que invalidam transversalmente toda e qualquer norma do Plano” e, subsidiariamente, as normas dos artos 34º a 45º, 48º, 50º e 52º, nº 3, todos do referido regulamento.

Ora, quanto ao pedido principal, é manifesto que a razão invocada não serve para justificar a legitimidade dos reqtes.

A legitimidade é um pressuposto processual que não se prende com o êxito ou inêxito do pedido.

As normas que os requerentes pretendem ver suspensas a título subsidiário, por as considerarem imediatamente lesivas são, como atrás se referiu, as normas dos artos 34.º a 45.º, 48.º, 50.º e 52.º, n.º 3 do referido regulamento.

Para mais fácil apreensão do que subsequentemente se dirá, transcreve-se, aqui, o conteúdo das citadas normas:

Artigo 34.º

Actividades interditas

1- Na área marinha do Parque Natural são interditas as seguintes actividades:

a) A colheita, corte, captura, abate ou detenção de exemplares de quaisquer espécies vegetais ou animais sujeitas a medidas de protecção ou protegidas na área do Parque Natural, no âmbito do anexo II, em qualquer fase do seu ciclo biológico, bem como a perturbação ou a destruição dos seus habitats com excepção das acções de conservação da natureza levadas a efeito pelo Parque Natural e das acções de âmbito científico devidamente autorizadas pelo mesmo, exceptuando as espécies constantes do anexo II-B, no âmbito da pesca nos termos dos artigos 46.º e 47.º;

b) A recolha de amostras geológicas, as dragagens, a extracção de substratos de fundos marinhos, a alteração da linha de costa, a construção de esporões, salvo o disposto no n.º 2 deste artigo;

c) A deposição de dragados, entulhos, inertes ou resíduos sólidos;

d) A instalação de portos, marinas e ancoradouros;

e) O vazamento ou abandono de lixos;

f) O lançamento de efluentes sem tratamento terciário, com excepção da ETAR de Sesimbra, que se deverá adaptar progressivamente a este tipo de tratamento;

g) A introdução, repovoamento ou manutenção de espécies da fauna ou da flora não indígenas;

h) Actividades que potenciem o risco de erosão natural;

i) A utilização de quaisquer armas, substâncias tóxicas ou poluentes, ou de explosivos que possam causar dano, ou perturbar de alguma forma espécimes de espécies da fauna ou da flora;

j) A criação e cultura de qualquer espécie da fauna ou da flora, excepto quando integradas em acções de conservação da natureza e de investigação científica;

k) A circulação de motos de água, ou similares, exceptuando o acesso ao porto de Sesimbra a efectuar por corredor a definir em conjunto com as entidades com jurisdição na área;

l) A realização de provas competitivas motorizadas;

m) O sobrevoo de aeronaves abaixo dos 2200 pés quando sobre o mar, salvo por razões de vigilância, combate a incêndios e operações de salvamento;

n) A rejeição de pescado ao mar;

o) A pesca com ganchorra e restantes artes de arrasto, com excepção do disposto no n.º 3 do artigo 43.º;

p) A pesca comercial por apanha, nomeadamente de algas, e a captura de qualquer organismo marinho com o auxílio de escafandro autónomo ou outro meio auxiliar de respiração;

q) A pesca lúdica nas modalidades de apanha e caça submarina.

2- Exceptuam-se da alínea b) do n.º 1:

a) As dragagens associadas à exploração do porto de Setúbal que estão sujeitas à apresentação pela Administração dos Portos de Setúbal e Sesimbra de um plano anual de dragagens a submeter à aprovação do ministério responsável pela área do ambiente e das acções de conservação da natureza e de investigação científica;

b) A realização de obras e acções de protecção costeira que se venham a tornar necessárias, atendendo exclusivamente a condições de risco imediato para a segurança de pessoas e bens, a qual deverá ser precedida da realização de estudo de impacte ambiental, nos termos da legislação em vigor.

Artigo 35.º

Actividades condicionadas

Sem prejuízo dos pareceres, autorizações ou aprovações legalmente exigíveis, bem como das disposições específicas previstas para as áreas de protecção nos artigos 41.º e 43.º, ficam sujeitas a autorização ou parecer vinculativo da comissão directiva do PNA as seguintes actividades:

a) A perturbação, colheita ou danificação da fauna e da flora autóctones ou a afectação dos habitats, excepto a decorrente da pesca comercial ou lúdica nos termos dos artigos 46.º e 47.º;

b) A instalação de infra-estruturas;

c) A instalação de estruturas, fixas ou amovíveis;

d) A captação de água;

e) Os trabalhos de investigação científica, acções de monitorização ambiental e dos ecossistemas nos termos do artigo 25.º, bem como acções de conservação da natureza e de salvaguarda dos valores naturais;

f) Exercícios militares e de protecção civil;

g) Actividades de turismo da natureza;

h) Filmagens para fins comerciais ou publicitários;

i) A realização de provas competitivas não motorizadas e de actividades recreativas organizadas.

CAPÍTULO II

Regime de protecção

SECÇÃO I

Âmbito e tipologias

Artigo 36.º

Âmbito

1- A área marinha de intervenção do POPNA integra áreas prioritárias para a conservação da natureza, sujeitas a diferentes níveis de protecção e de uso.

2- O nível de protecção de cada área é definido de acordo com a importância dos valores biofísicos presentes e a respectiva sensibilidade ecológica.

Artigo 37.º

Tipologias

A área marinha abrangida pelo POPNA integra as seguintes tipologias, ordenadas por ordem decrescente do nível de protecção das áreas onde se aplicam e cujos objectivos, actividades e restrições de uso se encontram previstos em secção própria:

a) Áreas de protecção total;

b) Áreas de protecção parcial;

c) Áreas de protecção complementar.

SECÇÃO II

Áreas sujeitas ao regime de protecção

SUBSECÇÃO I

SECÇÃO I

Área de protecção total

Artigo 38.º

Âmbito e objectivos

1- A área de protecção total compreende os espaços onde predominam sistemas e valores naturais e paisagísticos de reconhecido valor e interesse, incluindo formações geológicas, paisagísticas e ecológicas, com elevado grau de naturalidade, que assumem, no seu conjunto, um carácter de excepcionalidade, bem como elevada sensibilidade ecológica.

2- Na área marinha do Parque Natural a área de protecção total integra os principais habitats subaquáticos formados por blocos rochosos de elevada diversidade morfológica e fundos móveis associados na zona das escarpas da serra do Risco e que constituem manancial único da costa portuguesa, apresentando valores excepcionais de biodiversidade marinha a nível europeu.

3- Constituem objectivos prioritários das áreas de protecção total:

a) Constituir uma reserva de biodiversidade marinha;

b) Garantir a manutenção dos valores e processos naturais em estado tendencialmente imperturbável;

c) Preservar exemplos ecologicamente representativos num estado dinâmico e evolutivo.

4- Em caso de perda, por alguma forma, dos valores de excepcionalidade que levaram à classificação desta área, a mesma não perde o valor que lhe foi atribuído, devendo as entidades responsáveis desenvolver, em conjugação com a comissão directiva do Parque Natural, todas as acções para assegurar a reposição das condições preexistentes.

Artigo 39.º

Disposições específicas

Nesta área a presença humana só é permitida nas seguintes situações:

a) Por razões de investigação e divulgação científica;

b) Para monitorização ambiental e para a realização de acções de conservação da natureza e de salvaguarda dos interesses que levaram à classificação da área; c) Por razões de vigilância e fiscalização;

d) Em situações de risco ou calamidade;

e) Em passagem inofensiva de embarcações, paralelamente à linha de costa, a uma distância superior a um quarto de milha.

SUBSECÇÃO II

Áreas de protecção parcial

Artigo 40.º

Âmbito e objectivos

1- As áreas de protecção parcial compreendem os espaços que contêm valores naturais e paisagísticos cujo significado e importância, do ponto de vista da conservação da natureza, se assumem no seu conjunto como relevantes ou excepcionais e apresentam uma sensibilidade elevada ou moderada.

2- Constituem objectivos prioritários das áreas de protecção parcial:

a) Conservar os valores de natureza biológica, geológica e paisagística relevantes para a conservação da biodiversidade;

b) Contribuir para a manutenção e valorização dos valores naturais e paisagísticos.

3- Nestes espaços a manutenção de habitats e de determinadas espécies é compatível com os usos temporários que respeitem os objectivos de conservação da natureza e da biodiversidade.

Artigo 41.º

Disposições específicas

1- Para além do disposto no artigo 34.º, nas áreas de protecção parcial são ainda interditas as seguintes actividades:

a) A instalação de infra-estruturas;

b) A fundeação de embarcações de qualquer tipo a menos de um quarto de milha da costa, com excepção dos casos de embarcações inseridas em projectos de turismo da natureza, de investigação científica ou de conservação da natureza, nas condições previstas nas respectivas licenças ou autorizações, e do disposto no artigo 48.º;

c) A instalação de estruturas fixas ou amovíveis, com excepção das integradas em acções de investigação científica, conservação da natureza, monitorização e sensibilização;

d) A colocação de recifes artificiais;

e) A realização de exercícios militares e de protecção civil;

f) A pesca comercial, com excepção da pesca com armadilhas de gaiola e da pesca à linha com toneira, a distâncias não inferiores a 200 m da costa;

g) A pesca lúdica em todas as suas modalidades.

2- Na área de protecção parcial do Portinho da Arrábida não se aplica a excepção prevista na alínea f) do número anterior.

3- Sem prejuízo do disposto nos números anteriores estão sujeitas a autorização da comissão directiva do PNA as actividades previstas no artigo 35.º

SUBSECÇÃO III

Áreas de protecção complementar

Artigo 42.º

Âmbito e objectivos

1- As áreas de protecção complementar integram áreas de enquadramento, transição ou amortecimento de impactes, necessárias à protecção das áreas em que foram aplicados os níveis anteriores de protecção, e ainda áreas de habitats importantes no seu conjunto para a conservação da natureza que deverão ser mantidas ou valorizadas, a par da promoção do desenvolvimento sustentável.

2- Constituem objectivos prioritários das áreas de protecção complementar:

a) Compatibilizar a actividade humana com os valores naturais e paisagísticos;

b) Implementar medidas de gestão que promovam o uso sustentável dos recursos, garantindo o desenvolvimento sócio-económico local;

c) Valorizar a manutenção e compatibilização das actividades tradicionais, nomeadamente de natureza piscatória, com os valores de natureza biológica, geológica e paisagística a preservar;

d) Criar áreas de transição ou amortecimento de impactes, necessárias à protecção das áreas com regimes de protecção superiores.

Artigo 43.º

Disposições específicas

1- São interditas as actividades mencionadas no artigo 34.º

2- Nestes espaços estão sujeitas a autorização da comissão directiva do Parque Natural as actividades mencionadas no artigo 35.º

3- Nas praias da Califórnia e do Ouro, na baía de Sesimbra, pode proceder-se à pesca com arte xávega, desde que enquadrada em eventos turísticos ou culturais, ficando nestes casos as respectivas operações de pesca sujeitas a autorização da comissão directiva do Parque Natural.

CAPÍTULO III

Áreas não abrangidas por regime de protecção

Artigo 44.º

Âmbito

1- Na área marinha do PNA identificam-se na planta de síntese áreas que, pelo uso actual ou potencial, não devem integrar áreas prioritárias para a conservação da natureza e que são designadas por áreas não abrangidas por regimes de protecção.

2- Nesta categoria integra-se a actual área de jurisdição marítima afecta aos portos de Setúbal e Sesimbra que se sobrepõe com o parque marinho.

Artigo 48.º

Navegação, fundeação e amarração

Na área de protecção parcial que engloba o Portinho da Arrábida são definidas as seguintes restrições à navegação e fundeação:

a) É interdita a fundeação de qualquer tipo de embarcação;

b) É interdita a navegação de qualquer embarcação a motor e de embarcações à vela com dimensões superiores a 5 m de comprimento, fora dos canais de navegação de acesso às zonas de amarração e às praias, com excepção de pequenas embarcações, com motor até 25 Hp, devidamente autorizadas para recolha e largada de pessoas nas praias e zonas de amarração;

c) É interdita a colocação de poitas ou qualquer outro tipo de amarração fora dos locais destinados a este efeito;

d) O acesso às praias para os modos náuticos apenas pode ser feito nos canais que vierem a ser marcados pelas entidades competentes durante a época balnear, estando limitados a 20 m de largura máxima e a apenas um para cada uma das seguintes praias: Portinho da Arrábida, Galápos e Figueirinha (zona nascente do pontão);

e) As zonas para instalação de bóias de amarração podem funcionar em regime de concessão, estando limitadas a embarcações até 8 m de comprimento fora a fora e motorização a quatro tempos, e são exclusivamente as seguintes:

i) Portinho da Arrábida - zona circunscrita não podendo ultrapassar a área assinalada no Plano de Praia POOC, com um máximo de 70 bóias para amarração do tipo poitas com características a definir pelo Parque Natural, devendo reservar-se 5 lugares para amarração destinados a embarcações de vigilância, emergência e fiscalização e para actividades de investigação científica devidamente autorizadas pelo PNA e 15 lugares de amarração destinados a embarcações limitadas ao período de permanência do nascer até uma hora antes do pôr do Sol;

ii) Galápos - zona a definir e implementar pelas entidades competentes, devendo localizar-se preferencialmente imediatamente a nascente ou a poente desta praia. Possuirá um máximo de 10 bóias para amarração do tipo poitas com características aprovadas pelo Parque Natural. O estacionamento nesta área é limitado à época balnear e ao período de permanência do nascer até uma hora antes do pôr do Sol. O canal para acesso à praia de Galápos referido na alínea d) do presente número deve permitir com facilidade o acesso a esta zona de amarração;

f) É proibido o uso de tintas antivegetativas com compostos à base de estanho nas embarcações e estruturas referidas na alínea e) do presente número;

g) O acesso das embarcações às zonas de amarração deve ser efectuado através de canais com uma largura máxima de 20 m, cuja localização será definida pelas entidades competentes;

h) As entidades com competência na área em causa poderão restringir ou interditar, com carácter temporário ou permanente, a utilização das áreas de amarração por razões de segurança ou necessidade de conservação de ecossistemas sensíveis.

Artigo 50.º

Contra-ordenações e medidas de tutela

1- Constitui contra-ordenação:

a) A prática das actividades interditas nos termos dos artigos 8.º, 15.º, 17.º, 28.º, 34.º, 41.º, 43.º e 48.º do presente Regulamento;

b) As actividades que, sendo condicionadas, não tenham obtido o devido parecer favorável vinculativo da comissão directiva do PNA, nos termos dos artigos 9.º, 21.º, 26.º, 35.º e 46.º do presente Regulamento.

2- Ao processamento das contra-ordenações, à aplicação das coimas e sanções acessórias e à adopção das medidas de reposição da situação anterior à infracção aplica-se o disposto no regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, sem prejuízo do regime jurídico da Rede Nacional de Áreas Protegidas e da legislação em vigor para as diferentes actividades.

Artigo 52.º

Regime transitório

Tendo em conta as necessárias adaptações em termos administrativos e a realidade socio-económica das populações locais, adopta-se, após a entrada em vigor do presente Regulamento, o seguinte regime transitório:

1) …

a) …;

b) …;

2) …

a) …

b) …

i) …

ii) …

c) …

i) …

ii) …

d) …;

e) …;

3) Navegação, fundeação e amarração:

a) O número máximo de lugares de amarração a que se refere a subalínea i) da alínea e) do artigo 48.º deve ser atingido do seguinte modo e prazos:

i) Na época balnear seguinte à publicação do presente Regulamento - 90 lugares;

ii) Na segunda época balnear após a publicação do presente Regulamento - 80 lugares;

iii) Na terceira época balnear após a publicação do presente Regulamento - 70 lugares;

b) A disposição prevista na alínea e) do artigo 48.º no que se refere à motorização das embarcações tem um período de quatro anos para necessária adaptação.

Vejamos, agora, o que os Requerentes alegam a propósito do respectivo interesse na instauração dos procedimentos cautelares em causa:

- O POPNA lesa os interesses dos Requerentes, que ou residem dentro dos limites do Parque, ou frequentemente lá se deslocam em actividades de recreio e lazer, ou ainda organizam actividades de recreio e lazer a realizar dentro dos limites do Parque (art.º 19.º da Pet.)

Nomeadamente,

- Os requerentes, quer através de embarcações próprias, quer através de embarcações propriedade de terceiros, pretendem continuar a usufruir, como acontecia até à entrada em vigor do POPNA, do plano de água incluído nos limites do Parque Natural sem que as normas vertidas no POPNA, porquanto manifesta e absolutamente ilegais, lhes sejam aplicáveis (art.º 20.º)

- As normas em causa produzem efeitos imediatamente, sem dependência de qualquer acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, e, mesmo que assim não fosse, constam de um plano especial de ordenamento do território, pelo que podem ser directamente impugnadas ao abrigo do disposto nos artos 73.º, n.º 2, do CPTA, e 7.º, n.º 2 do RJIGT (art.º 21.º).

- Os requerentes, por via da actual vigência do POPNA, vêem-se restringidos na possibilidade de usufruição das valências recreativas e de lazer actualmente incluídas nos limites do PNA, e a satisfação dos seus direitos não se compadece com a manutenção do actual status quo até que a acção principal de que depende a presente providência seja decidida, pelo que é manifesto o interesse na adopção da presente providência cautelar (art.º 22º)

Conforme tem vindo a entender a jurisprudência deste STA, para aferir da legitimidade activa relevará uma afirmação fundamentada em factos da lesão de uma posição subjectiva do Requerente, de forma a permitir, acerca da mesma, um juízo de verosimilhança, não se mostrando, todavia, necessária uma afirmação concludente da lesão (v. entre outros, ac. do Pleno da secção do contencioso administrativo de 15-11-01 e da 1ª Subsecção, de 12-12-02, p. 828/02, este último também a propósito de processo de impugnação de normas).

Revertendo ao alegado pelos Reqtes a propósito da questão em análise, constata-se:

O art.º 19.º do petitório contém uma mera conclusão, sem quaisquer premissas que permitam estabelecer a relação entre a lesão que invocam e a circunstância de os requerentes residirem dentro dos limites do Parque, ou frequentemente lá se deslocarem em actividades de recreio e lazer, ou ainda organizarem actividades de recreio e lazer a realizar dentro dos limites do Parque.

A afirmação contida no art.º 20.º é de tal forma vaga e imprecisa, reduzida a uma propósito volitivo genérico, que não possibilita ao Tribunal qualquer juízo apoiado em factos concretos sobre a existência ou não da lesão da esfera jurídica dos Requerentes requerida pela lei como pressuposto da pretendida suspensão de eficácia de normas.

Pergunta-se, designadamente, e já sem falar na totalidade das normas do POPNA, mas apenas das incluídas no pedido subsidiário, que acima se transcreveram, quais normas (se elas têm conteúdos tão diversos, como se vê !) e de que forma, por que razões (factuais) elas operam uma lesão na esfera jurídica dos Requerentes, de modo a justificar que seja suspensa a respectiva eficácia em relação a eles?

O art.º21.º contém, numa parte, uma mera conclusão jurídica sem explicitação das premissas (alegação factual) que a suportem; na outra parte faz-se apelo ao art.º 7.º n.º 2 do DL 380/99 (RJIGT), segundo o qual, aos particulares no âmbito dos instrumentos de gestão territorial que são os planos municipais de ordenamento do território e os planos especiais do ordenamento do território é reconhecido o direito de promover a sua impugnação directa.

Todavia, como bem faz notar o requerido ICN, o RJIGT não dispõe sobre o regime processual ou adjectivo de impugnação de planos, apenas se limitou a estabelecer direitos, no plano material dos direitos de acção.

Em matéria adjectiva é, actualmente, o CPTA que estabelece a respectiva regulação, nomeadamente no seu art.º 130.º, n.º 1 (cf. ainda art.º 73.º, n.º 2 do mesmo Código) ao abrigo do qual foram intentadas as providências cautelares em análise. (Em sentido coincidente, embora no domínio da L.P.T.A. – artos 66.º a 68.º da mesma – cf. ac. desta Subsecção de 11.11.03, rec. 1215/02).

Por último, no art.º 22.º da petição, os Requerentes voltam a formular conclusões, sem explicitar, de forma mínima, as razões factuais que, eventualmente, as apoiem.

Em súmula:

Os requerentes não alegaram factos suficientes para permitirem ajuizar sobre a existência de lesão na respectiva esfera jurídica, operada como efeito imediato das normas do POPNA cuja suspensão de eficácia requereram, que o art.º 130.º, n.º 1 do CPTA (em conjugação com o preceituado no art.º 73.º, n.º 2 do mesmo diploma) prevê como pressuposto indispensável ao accionamento da providência cautelar em debate.

Impõe-se, pois, por falta de legitimidade dos requerentes, a rejeição das requeridas providências.

3. Nestes termos, acordam em rejeitar os pedidos de providência cautelar, a que reportam os processos nºs 869/06 e 914/06.

Custas pelos requerentes, fixando-se a taxa de justiça em 4 unidades de conta.

Lisboa, 9 de Janeiro de 2007. – Angelina Domingues (relatora) – São Pedro – Edmundo Moscoso.